‫מדינת ישראל‬ ‫משרד הפנים‬ ‫לשכת המנהל הכללי‬ ‫חוזר המנהל הכללי משרד הפנים‬ ‫הנחיות היועצת המשפטית לממשלה לקראת הבחירות לרשויות המקומיות‬ ‫י"ז תמוז תשפ"ג‪ 6 ,‬יולי ‪2023‬‬ ‫חוזר מנכ"ל מיוחד‬ ‫הנחיות היועצת המשפטית לממשלה לקראת‬ ‫הבחירות לרשויות המקומיות‬ ‫מדינת ישראל‬ ‫משרד הפנים‬ ‫לשכת המנהל הכללי‬ ‫חוזר המנהל הכללי משרד הפנים‬ ‫הנחיות היועצת המשפטית לממשלה לקראת הבחירות לרשויות המקומיות‬ ‫י"ז תמוז תשפ"ג‪ 6 ,‬יולי ‪2023‬‬ ‫לכבוד‬ ‫ראשי הרשויות המקומיות‬ ‫הנחיות היועצת המשפטית לממשלה לקראת הבחירות לרשויות המקומיות‬ ‫מובאות בזה לידיעתכם ולעיונכם הנחיות היועצת המשפטית לממשלה לקראת הבחירות לרשויות‬ ‫המקומיות‪.‬‬ ‫אבקשכם להקפיד על הנחיות אלה‪ ,‬ככתבן וכלשונן‪ ,‬וכן להביאן לידיעת חברי המועצה ועובדי‬ ‫הרשות המקומית‪.‬‬ ‫בברכה‪,‬‬ ‫רונן פרץ‬ ‫המנהל הכללי‬ ‫הנחיות היועצת המשפטית לממשלה לקראת הבחירות לרשויות המקומיות‬ ‫בקובץ זה מרוכזות הנחיות היועצת המשפטית לממשלה לקראת הבחירות לרשויות המקומיות‬ ‫בשנת ‪.2023‬‬ ‫נוכח מרכזיות הנושא‪ ,‬המספר הרב יחסית של נושאים המוסדרים בהנחיות והעובדה כי חלק‬ ‫מההנחיות הוכנו לקראת הבחירות הכלליות לכנסת‪ ,‬מצאנו לנכון לשוב ולסקור בקצרה במסמך‬ ‫אחד את העקרונות המרכזיים שבהנחיות המצורפות ואת השינויים המתחייבים כתוצאה מהתאמת‬ ‫ההנחיות לרשויות המקומיות‪ ,‬לרבות כתוצאה מפסיקה שניתנה לאורך השנים האחרונות‪ .‬עם זאת‬ ‫יש להדגיש הדגש היטב – הנוסח המלא של ההנחיות ויתר ההוראות בעניין‪ ,‬לרבות הוראות חקיקה‪,‬‬ ‫חוזרי מנכ"ל משרד הפנים בנושא וכן כל הנחיות היועצת המשפטית לממשלה הרלוונטיות‪ ,‬בצירוף‬ ‫ההתאמות וההנחיות המיוחדות המפורטות במסמך זה‪ ,‬הוא המחייב את כלל הנבחרים והעובדים‬ ‫בשלטון המקומי‪ ,‬ועניינו הקפדה על מילוי החוק ועל טוהר המידות ומאבק בגילויי שחיתות‪.‬‬ ‫הקפדה יתירה על מילוי ההנחיות מתחייבת מהדין‪ ,‬כמו גם מעצם טיבו של ההליך הדמוקרטי העומד‬ ‫בבסיס החברה בישראל‪ .‬בשל כך בכוונת היועצת המשפטית לממשלה להקפיד על אכיפת הוראות‬ ‫החוק במכלול הנושאים הכרוכים בבחירות ברשויות המקומיות‪ ,‬באכיפה פלילית או משמעתית‪,‬‬ ‫או באכיפה מינהלית על‪-‬ידי שימוש בסמכויות מנהליות הנתונות למשרד הפנים‪ ,‬ובהן הסמכות‬ ‫לחיוב אישי (ראו הנחיית היועצת המשפטית לממשלה מספר ‪ ,1.1903‬ראו גם נוהל חיוב אישי של‬ ‫נושא משרה ברשות מקומית כפי שפורסם בחוזרי מנכ"ל משרד הפנים ‪ 1/2009‬מיום ‪ 9.6.2009‬ו‪-‬‬ ‫‪ 6/2014‬מיום ‪.)8.9.2014‬‬ ‫במסגרת הליכים פליליים שנוהלו בעבר לאחר הבחירות הכלליות לרשויות המקומיות מצאנו גם‬ ‫טענות‪ ,‬כי נבחרי ציבור אליהם הגיעו הנחיות היועצת המשפטית לממשלה לא מצאו לנכון לקראן‬ ‫והסתפקו בהעברתם ל"גורמים המקצועיים"‪ .‬אין לקבל טענות מעין אלה‪ .‬ההנחיות‪ ,‬לצד החיוב‬ ‫שיש בהן על עובדי הרשויות המקומיות‪ ,‬מיועדות בראש ובראשונה להנחייתם של נבחרי הציבור‬ ‫ושל המבקשים להיבחר‪ .‬מן הראוי שאלו גם אלו יהיו בקיאים בהוראות החוק החלות על הליך‬ ‫הבחירות ולשם כך אנו מוצאים לנכון לפרסם הנחיות‪.‬‬ ‫‪ .1‬הנחיות הנוגעות לטוהר הבחירות (הנחיות היועצת המשפטית לממשלה ‪,1.1910‬‬ ‫‪)1.1904 ,1.1911‬‬ ‫טוהר הבחירות מחייב שכל בוחר יצביע בבחירות בהתאם לדעתו ולמצפונו‪ .‬כל ניסיון להשפיע על‬ ‫שיקול הדעת של הבוחר באמצעות טובת הנאה אישית או איומים נקבע בחוק כעבירה חמורה שדינה‬ ‫חמש שנות מאסר‪ .‬לעניין זה מדגישה הנחיית היועצת המשפטית לממשלה מס' ‪ ,1.1910‬כי עצם‬ ‫הצעת טובת הנאה‪ ,‬לרבות כסף‪ ,‬שווי כסף‪ ,‬שירות‪ ,‬עבודה וכדומה‪ ,‬לאדם כדי שיצביע או ימנע‬ ‫מלהצביע‪ ,‬מהווה עבירת שוחד בחירות‪ .‬בדומה‪ ,‬די בעצם השימוש באיום בגרימת נזק‪ ,‬לרבות איום‬ ‫בפיטורין או במניעת עבודה‪ ,‬כדי להשלים ולהוות עבירה חמורה‪ .‬יצוין כי במסגרת זו הוכללה‬ ‫במפורש גם עבירה של שידול להצביע או להימנע מלהצביע בדרך של השבעה‪ ,‬קללה‪ ,‬נידוי וכדומה‪.‬‬ ‫יובהר‪ ,‬כי האיסור על מתן שוחד על מנת להשפיע על בוחר להצביע‪ ,‬חל גם אם השוחד נועד לעודד‬ ‫בוחר להצביע או לרפות ידיו מלהצביע באופן כללי ולא למועמד או לרשימה ספציפיים‪.‬‬ ‫בנוסף לעבירה חמורה זו‪ ,‬נקבע בחוק הבחירות (דרכי תעמולה)‪ ,‬התשי"ט‪( 1959-‬להלן – חוק דרכי‬ ‫תעמולה) איסור כללי על שימוש במתנות במסגרת תעמולת הבחירות‪ .‬איסור לפיו לא תהא תעמולת‬ ‫בחירות קשורה במתן מתנות נדון בהרחבה בפני בית המשפט העליון בהרכב מורחב (דנג"ץ ‪1525/15‬‬ ‫טיבי נ' מפלגת ישראל ביתנו (‪ .)23.08.2017‬פרשה זו עסקה בחלוקת גיליון של השבועון הצרפתי "שרלי‬ ‫הבדו" במסגרת מסע הבחירות לכנסת‪ ,‬בעקבות הטבח במערכת השבועון‪ .‬השאלה שנבחנה היא האם‬ ‫מדובר ב"מתנה" שאסור לחלקה‪ .‬לעניין זה נקבע ברוב דעות כי המבחן לפיו יש לקבוע אם הענקת חפץ‬ ‫מסוים היא בגדר מתנה אסורה לפי סעיף ‪ 8‬האמור‪ ,‬הוא מבחן התכלית הדומיננטית של הענקת החפץ‬ ‫מנקודת מבטו של הבוחר הסביר (להבדיל מנקודת מבטו של מעניק המתנה)‪ .‬כלומר‪ ,‬אם מבחינת‬ ‫הבוחר הסביר נועד החפץ להעברת מסר תעמולתי גרידא (שאז תותר הענקתו)‪ ,‬או שמא הוא משמש‬ ‫שבעיקר לתכלית אחרת שאז תיאסר הענקתו‪ .‬חלק מהשופטים הדגישו את החשיבות שיש ליתן לערכו‬ ‫הכלכלי של החפץ‪ .‬דעת הרוב סברה כי חלוקת השבועון בנסיבות העניין לא עלתה לכדי מתנה אסורה‪,‬‬ ‫שכן חרף הערך הכלכלי של השבועון‪ ,‬מדובר במקרה חריג בו תעמולת הבחירות כרוכה במסר הטמון‬ ‫בעצם חלוקתו של השבועון‪ .‬במישור העקרוני יותר‪ ,‬יש לבחון כל מקרה לגופו‪ ,‬תוך הסתייעות בהבחנה‬ ‫בין חפצים שאין להם ערך כלכלי בפני עצמם ועיקר שימושם הוא לצורך תעמולת בחירות לבין‬ ‫חפצים שיש להם ערך כלכלי בפני עצמם ושימוש במנותק ממערכת הבחירות‪.‬‬ ‫בהקשר זה נציין‪ ,‬כי גם הענקת מתנה שיש לה ערך רוחני או מיסטי ממשי נכללת באיסור של סעיף ‪8‬‬ ‫האמור לעיל (תב"כ ‪ 44/21‬התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ש"ס – התאחדות הספרדים שומרי‬ ‫תורה מיום ‪.)04.04.2019‬‬ ‫מבלי לגרוע מהוראות עונשין אחרות שנקבעו בדין‪ ,‬יצוין כי העונש בגין הפרת הוראה מהוראות חוק‬ ‫דרכי תעמולה‪ ,‬הינו עד שישה חודשי מאסר או קנס האמור בסעיף ‪(61‬א)(‪ )2‬לחוק העונשין‪ ,‬התשל"ז‪-‬‬ ‫‪.1977‬‬ ‫לצד ההנחיה הכללית העוסקת בטוהר הבחירות‪ ,‬אשר עיקריה פורטו‪ ,‬קיימות מספר הנחיות העוסקות‬ ‫בנושאים ספציפיים‪ ,‬אשר לדאבוננו יש מקום‪ ,‬נוכח ניסיון העבר‪ ,‬להזהיר לגביהם‪.‬‬ ‫הנחיה מספר ‪ 1.1911‬מבהירה‪ ,‬כי אין לעשות שימוש בהסכם פוליטי כדי להבטיח משרה או טובת‬ ‫הנאה אחרת בתמורה לתמיכה בבחירות‪ .‬במסגרת הסכם מעין זה ניתן אומנם להגיע להסכמות בין‬ ‫סיעות‪ ,‬לרבות הרכבה העתידי של הקואליציה וחלוקת התפקידים בין נבחרי הציבור‪ ,‬אלא שהענקת‬ ‫טובת הנאה אישית במסגרת ההסכם פסולה מיסודה‪ ,‬והיא עלולה להגיע לכדי עבירה פלילית‪ .‬לעניין‬ ‫זה יש להדגיש‪ ,‬כי חל איסור גורף על הבטחת משרות בשירות הציבורי‪ ,‬ברשות המקומית או בכל‬ ‫גוף הקשור אליה בתמורה לעזרה או הצבעה בבחירות‪ .‬לצד האפשרות‪ ,‬כי הסכם מעין זה יהווה‬ ‫עבירה פלילית‪ ,‬מדגישה ההנחיה האמורה שמדובר בהסכם בלתי חוקי‪ ,‬על כל המשתמע מכך‬ ‫מבחינת המשפט הפרטי והמשפט הציבורי‪ .‬יצוין כי מעבר לאיסור הפלילי‪ ,‬הרי שיש בהסכם כאמור‪,‬‬ ‫בכדי להביא בנסיבות מסוימות‪ ,‬לפסילת הבחירות (וראו ה"פ (חי) ‪ 183/04‬סבג נ' פרומר ורע"א‬ ‫‪ 3055/05‬פרומר נ' סבג)‪.‬‬ ‫לעניין הסכמים פוליטיים מזכירה ההנחיה האמורה גם את חובתם של החתומים על הסכם לבחירת‬ ‫ראש המועצה‪ ,‬לקביעת הרכבה הסיעתי של המועצה וכדומה‪ ,‬למסור את ההסכם למזכיר המועצה‬ ‫על מנת שיהיה פתוח לעיון‪ .‬הפרת חובה זו מהווה עבירה פלילית (ראו סעיפים ‪45‬א ו‪ )5(93-‬לחוק‬ ‫הרשויות המקומיות (בחירות)‪ ,‬התשכ"ה‪.))1965-‬‬ ‫הנחיה מספר ‪ 1.1904‬עוסקת באיסור על מתן הבטחות קונקרטיות לחלוקת הטבות או הקצאת‬ ‫תקציבים בזיקה לבחירות‪ .‬הנחיה זו נכתבה בהתייחס להבטחות של שרים במהלך סיורי בחירות‪,‬‬ ‫אלא שהרעיון העומד בבסיסה מבסס חובה להימנע מכל הבטחה מעין זו שנעשית בזיקה לבחירות‪,‬‬ ‫מאחר שיש בהבטחה זו כדי להעלות חשד לפגיעה בטוהר הבחירות ובמקרים מסוימים גם לגלוש‬ ‫לתחום הפלילי‪ .‬מובן שאין באמור כדי לשלול את האפשרות של נבחר ציבור להבטיח לציבור בוחריו‬ ‫במסגרת תעמולת הבחירות הבטחות כלליות ברמת המדיניות‪ ,‬לרבות הבטחות הכרוכות בשינוי‬ ‫סדר עדיפויות תקציבי‪.‬‬ ‫הנחיות הנוגעות לאיסור על שימוש במשאבי רשות מקומית לצרכי בחירות‬ ‫‪.2‬‬ ‫(הנחיות היועצת המשפטית לממשלה מס' ‪)1.1704 ,1.1908 ,1.1902 ,1.1901 ,1.1900‬‬ ‫עקרון שוויוניות הבחירות ואמון הציבור במינהל הציבורי מחייב שהרשות המקומית ככזו לא תיקח‬ ‫כל חלק במערכת הבחירות‪ ,‬למעט הפעולות שהוטלו עליה בדין לצורך ארגון וקיום הבחירות‪.‬‬ ‫במסגרת זו נאסר על נבחרי הציבור ועל עובדי הרשות לעשות שימוש במשאבי הרשות המקומית‬ ‫לצרכי מערכת הבחירות‪ .‬שימוש מעין זה כאשר הוא נעשה בקשר עם תעמולת בחירות מהווה עבירה‬ ‫פלילית (סעיף ‪2‬א לחוק דרכי תעמולה וסעיפים ‪ 17‬ו ‪17 -‬א לחוק האמור)‪ ,‬אשר על‪-‬יסודה אף רשאי‬ ‫יושב ראש ועדת הבחירות המרכזית ובתנאים מוגדרים גם יושב ראש ועדת בחירות אזורית ליתן צו‬ ‫מניעה (סעיפים ‪17‬ב ו‪17-‬ד לחוק האמור)‪ .‬ודוק‪ ,‬גם שימוש במשאבי הרשות המקומית לצרכים‬ ‫פוליטיים שאינם בגדר תעמולה הינו בגדר האסור – שימוש מעין זה עלול להוות עבירה פלילית של‬ ‫הפרת אמונים‪ ,‬והוא לכאורה הוצאה בלתי חוקית לעניין נוהל חיוב אישי‪.‬‬ ‫עוד יודגש‪ ,‬כי האיסורים והמגבלות המפורטים לעיל אינם מוגבלים לתקופה מסוימת שלפני‬ ‫הבחירות‪ .‬עם זאת‪ ,‬על נבחרי הציבור ועובדי הרשויות המקומיות להיזהר במיוחד בנושא זה במהלך‬ ‫השנה שקודמת למועד הבחירות או למועד המשוער של הבחירות‪ ,‬וככל שמועד הבחירות מתקרב‬ ‫יש להימנע מכל פרסום‪ ,‬או מעשה אחר‪ ,‬המעלה חשד לשימוש במשאבי הרשות כחלק ממערכת‬ ‫הבחירות‪.‬‬ ‫סעיף ‪2‬א לחוק דרכי תעמולה קובע לאמור –‬ ‫"איסור שימוש בנכסי הציבור‬ ‫‪2‬א‪ .‬לא ייעשה שימוש‪ ,‬בקשר עם תעמולת בחירות‪ ,‬בכספים או בנכסים מוחשיים או בלתי‬ ‫מוחשיים של גוף מבוקר כמשמעותו בפסקאות (‪ )4( ,)3( ,)2( ,)1‬ו‪ )9(-‬של סעיף ‪ 9‬לחוק מבקר‬ ‫המדינה‪ ,‬תשי"ח ‪[ 1958-‬נוסח משולב]‪ ,‬או של תאגיד שהממשלה או רשות מקומית‬ ‫משתתפת בהנהלתו או בהונו‪ ,‬ולא ייעשה שימוש כאמור במקרקעין או במטלטלין‬ ‫המוחזקים למעשה על ידי גוף או תאגיד כזה‪ ,‬למעט שימוש כמפורט להלן‪:‬‬ ‫(‪ )1‬שימוש‪ ,‬בתמורה או שלא בתמורה‪ ,‬באולמות ובמקומות פומביים פתוחים העומדים‬ ‫כרגיל לשימוש כאמור;‬ ‫(‪ )2‬שימוש בנכסים שהועמדו על ידי המדינה לרשותו של שר‪ ,‬סגן שר או חבר הכנסת‪ ,‬או‬ ‫שהועמדו על ידי הרשות המקומית לרשותו של ראש הרשות; אין בהוראות פסקה זו כדי‬ ‫לגרוע מהגבלות על שימוש בנכסים כאמור שהוטלו לפי כל דין או כללי אתיקה‪".‬‬ ‫לעניין הדיון הנוכחי יצוין במיוחד כי פסקה (‪ )4‬בסעיף ‪ 9‬לחוק מבקר המדינה אשר גם אליה מפנה‬ ‫סעיף ‪2‬א כמצוטט לעיל מדברת על "כל רשות מקומית"‪.‬‬ ‫כפועל יוצא בין היתר מהאיסור על שימוש בנכסי הרשות המקומית בקשר עם תעמולת בחירות‪,‬‬ ‫נובעת גם ההנחיה המקובלת זה שנים רבות‪ ,‬כי אין לערוך פעילות פוליטית ברכוש הרשות‬ ‫המקומית‪ .‬בלשונו הברורה של חוזר מנכ"ל משרד הפנים ‪ 5/2012‬מיום ‪" :20.12.2012‬לא ייערכו‬ ‫במשרדי הרשות המקומית‪ ,‬במוסד או במתקן השייך לרשות המקומית‪ ,‬בכל דרך שהיא‪ ,‬בשעות‬ ‫העבודה או לאחריהן‪ ,‬אסיפה‪ ,‬הרצאה או פעילות דומה מטעם רשימה‪ ,‬או על בסיס של השתייכות‬ ‫מפלגתית או בעלות אופי מפלגתי"‪.‬‬ ‫לאיסור הקבוע בסעיף ‪2‬א שני חריגים אשר יש לפרשם בצמצום ולחומרה‪.‬‬ ‫ראשית‪ ,‬השכרה בתמורה בהתאם למקובל של אולמות ומקומות פומביים פתוחים אשר הרשות‬ ‫המקומית נוהגת‪ ,‬בכל ימות השנה‪ ,‬להשכירם לציבור הרחב‪ .‬חריג זה פורש ככולל גם מתן אפשרות‬ ‫לקיום תעמולת בחירות במסגרת אירועים הנערכים על ידי הרשות בשטחים עירוניים הפתוחים‬ ‫לציבור הרחב‪ ,‬ובלבד שניתנת הזדמנות שווה והוגנת לכל מתמודד לקיים תעמולת בחירות במקום‬ ‫ותוך הקפדה כי נבחרי הציבור לא מנצלים לרעה את הנגישות שיש להם לנכסי הציבור (אבעיה ‪10/20‬‬ ‫עירית פתח‪-‬תקוה מיום ‪.)22.7.13‬‬ ‫החריג השני נוגע לשימוש בנכסים שהועמדו על ידי הרשות המקומית לרשותו של ראש הרשות‪.‬‬ ‫באשר ללשכה של ראש הרשות המקומית שהועמדה לרשותו על‪-‬ידי הרשות‪ ,‬יש לפנות להנחיית‬ ‫היועצת המשפטית לממשלה בעניין פעילות מפלגתית המתבצעת מלשכות שרים (הנחיה מספר‬ ‫‪ .)1.1704‬על פי ההנחיה ניתן להשלים‪ ,‬ככורח המציאות‪ ,‬עם פעילות מפלגתית‪-‬פוליטית מתוך‬ ‫הלשכה רק ככל שמדובר בפעילות מצומצמת ביותר ומוגבלת בהיקפה‪ .‬לפיכך‪ ,‬אין מניעה ‪ -‬מטעמי‬ ‫שכל ישר ‪ -‬שתוך כדי יום עבודתו של ראש רשות המוקדש בעיקרו לענייני הרשות תנוהל שיחת טלפון‬ ‫גם בעניינים פוליטיים‪ ,‬אך לעומת זאת אין להשלים עם מצב בו פעילות מתוכננת‪ ,‬דוגמת כנס‬ ‫פוליטי‪ ,‬סקר וכדומה‪ ,‬תבוצע תוך שימוש בלשכת ראש הרשות‪ .‬פעילות מהסוג האחרון עלולה‬ ‫להיחשב כתעמולת בחירות אסורה וראו לעניין זה גם חוזר מנכ"ל ‪ 4/2008‬מיום ‪ 23.6.2008‬בעניין‬ ‫פעילות מפלגתית המתבצעת מלשכת ראש הרשות‪.‬‬ ‫בהקשר זה יובהר כי על כלל העובדים בלשכתו של ראש רשות מקומית חלים מכלול המגבלות‬ ‫והסייגים החלים על עובדי רשויות מקומיות ובהם האיסור לעסוק בפעילות פוליטית (ראו סעיף ‪1‬‬ ‫להנחיה מספר ‪ ,1.1902‬אשר תידון להלן‪ ,‬בו מצוין גם כי על עובדי לשכתו של ראש רשות מקומית‬ ‫לא חל החלק בהנחיה מס' ‪ 1.1704‬אשר עוסק בעוזרים פוליטיים)‪ .‬עובדים אלה המסייעים לראש‬ ‫הרשות בפעילותו המקצועית ברשות‪ ,‬אינם רשאים‪ ,‬ככלל‪ ,‬לעסוק בפעילות מפלגתית‪-‬פוליטית‪ ,‬אלא‬ ‫כשמדובר בפעילות מצומצמת ומוגבלת‪ ,‬הנלווית לפעילות המקצועית בלשכה‪ .‬עם זאת‪ ,‬הם רשאים‬ ‫לעסוק בפעילות מפלגתית במסגרת פעילותם המנהלית‪ .‬כך למשל‪ ,‬נהג רשאי להסיע את ראש הרשות‬ ‫ברכב ממשלתי לאסיפה מפלגתית‪ .‬מנהל הלשכה‪ ,‬המזכירה והעוזרים רשאים להדפיס נאומים‬ ‫מפלגתיים ולתאם פגישות פוליטיות‪ .‬אולם‪ ,‬אסור להם לעסוק בפעילות מפלגתית מהותית וישירה‪,‬‬ ‫כגון גיוס תומכים‪ ,‬מצביעים ותרומות (ראו סעיף ‪ 11‬להנחיה מספר ‪.)1.1704‬‬ ‫לעניין האיסור על שימוש במשאבי ציבור הקבוע בסעיף ‪2‬א נקבעו מספר הנחיות יועצת משפטית‬ ‫לממשלה‪:‬‬ ‫הנחיית היועצת המשפטית לממשלה מס' ‪" 1.1900‬איסור על תעמולת בחירות במימון כספי גוף‬ ‫מבוקר ‪ -‬פרסומים המופצים על ידי משרדי הממשלה"‪ ,‬הנחיית היועצת המשפטית לממשלה מס'‬ ‫‪" 1.1901‬איסור על תעמולת בחירות במימון כספי גוף מבוקר ‪ -‬עריכת סקרים על‪-‬ידי משרדי‬ ‫הממשלה בתקופת הבחירות‪ ,‬הנחיית היועצת המשפטית לממשלה מס' ‪" 1.1908‬איסור על תעמולת‬ ‫בחירות במימון כספי גוף מבוקר ‪ -‬עריכת אירועים על‪-‬ידי משרדי הממשלה בתקופת הבחירות"‪ .‬כן‬ ‫ראו הנחית היועצת המשפטית לממשלה ‪" 1.1704‬פעילות מפלגתית בלשכות שרים וסגני שרים"‬ ‫והחלק השני בהנחית היועצת המשפטית לממשלה מס' ‪" 1.1902‬פעילות מפלגתית של עובדי מדינה‬ ‫ועובדי רשויות מקומיות"‪.‬‬ ‫ההנחיה שמספרה ‪ 1.1900‬עוסקת בהקשר של פרסומים המופצים על‪-‬ידי משרדי הממשלה באיסור‬ ‫הקבוע בסעיף ‪2‬א לחוק דרכי תעמולה על עשיית שימוש בכספים או ברכוש של גופים מבוקרים‬ ‫המנויים בסעיף ובכללם רשויות מקומיות וכן של תאגיד שהממשלה או רשות מקומית משתתפת‬ ‫בהנהלתו או בהונו בקשר עם תעמולת בחירות‪ .‬ההנחיה עוסקת בהרחבה באיסור הרחב והגורף על‬ ‫פרסומים שיש בהם תעמולת בחירות‪ ,‬וקובעת עקרונות מנחים‪ ,‬בצירוף דוגמאות‪ ,‬לקביעה מהו‬ ‫"פרסום בקשר עם תעמולת בחירות"‪ .‬כאמור בהנחיה‪ ,‬עמדתם העקבית של יושבי ראש ועדת‬ ‫הבחירות היא כי על רקע התכליות החשובות מאד העומדות ביסוד האיסור הקבוע בסעיף ‪2‬א בדמות‬ ‫שוויון ההזדמנויות‪ ,‬טוהר השירות הציבורי ואמון הציבור‪ ,‬יש לפרש לחומרה איסור זה שתחולתו‬ ‫אינה תחומה בזמן‪ .‬בהתאם משתרע האיסור על פרסום מכל סוג‪ ,‬לרבות דברי דפוס‪ ,‬מודעות‬ ‫בעיתונים‪ ,‬חוזרים לתושבים‪ ,‬שלטי חוצות‪ ,‬סרטי קולנוע ווידיאו‪ ,‬פרסום באמצעות האינטרנט וכן‬ ‫תשדירים ברדיו ובטלוויזיה‪ .‬ההנחיה מבהירה תוך הפניה גם להחלטות‪ ,‬כי אתרי אינטרנט‪ ,‬דפים‬ ‫ברשתות חברתיות ואפליקציות שהם ממשלתיים או עירוניים לרבות אלה המשמשים את התושבים‬ ‫לקבלת מידע על הנעשה בגופים המנויים בסעיף ‪2‬א הם 'משאב ציבורי' ושימוש בהם לצרכי תעמולת‬ ‫בחירות מנוגד להוראות החוק‪ .‬הוא הדין אף במאגר המנויים של אתרים‪ ,‬דפים ואפליקציות אלה‬ ‫(ראו סעיפים ‪ 2‬ו‪ 3-‬להנחיה)‪.‬‬ ‫לעניין המונח "תעמולת בחירות" שבסעיף ‪2‬א האמור‪ ,‬נקבע בפסיקה כי יש להפעיל את מבחן‬ ‫הדומיננטיות‪" :‬לפי מבחן 'התכלית הדומיננטית' יש לבחון את תכליתו העיקרית של הפרסום בעיני‬ ‫הבוחר הסביר‪ .‬אם התכלית העיקרית היא להשפיע על הציבור לבחור בפלוני או להימנע מלבחור בו‪,‬‬ ‫ותכלית זו גוברת על תכליות אחרות ‪ -‬יראו בפרסום משום 'תעמולת בחירות' כמשמעה בחוק דרכי‬ ‫תעמולה" (תר"מ ‪ 1/24‬אטדגי נ' גלאם‪ ,‬מיום ‪ ,03.11.2020‬בסעיף ‪ 9‬ועוד רבים אחרים)‪.‬‬ ‫לאורך השנים נקבע בפסיקה מבחני עזר שונים למבחן הדומיננטיות לעיל תוך מתן סימנים במבחן‬ ‫זה לסיווג פעולה מסוימת כתעמולת בחירות‪ ,‬כאשר כל מקרה צריך להיבחן לגופו‪ ,‬על‪-‬פי נסיבותיו‪,‬‬ ‫ועל‪-‬פי מבחן השכל הישר וההיגיון‪ .‬נפסק כי יש להתחשב בין היתר במועד הפרסום‪ ,‬בשאלת יוזם‬ ‫דבר הפרסום‪ ,‬בשאלה האם עסקינן בפרסום שגרתי של הרשות או בפעולה ייחודית וחד פעמית; מה‬ ‫היקף ההשפעה הצפוי של הפרסום על ציבור הבוחרים ומה חשיבות התכלית האחרת העומדת‬ ‫בבסיס הפעולה והמחייבת את קיומה במתכונת זו‪ .‬כן נפסק כי יש להתחשב גם בזהות המפרסם‬ ‫והאם הפרסום כורך את הישגי הרשות עם שמו של נבחר ציבור מכהן‪ .‬בתב"כ ‪ 3/21‬בן מאיר נ' שר‬ ‫החינוך מיום ‪ ,20.1.2019‬הוסיף כב' השופט מלצר מבחן עזר חדש לבחינת התכלית הדומיננטית הוא‬ ‫מבחן אמינות הפרסום והדיוק בעובדות‪.‬‬ ‫יודגש כי לצד מבחני העזר הנזכרים לעיל‪ ,‬נודעת חשיבות רבה לתוכן הפרסום‪ .‬ראו לעניין זה תב"כ‬ ‫‪ 6/23‬התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ראש הממשלה מיום ‪" :19.1.2020‬נתון בעל משקל רב‬ ‫ואף מכריע הוא תוכן הפרסום שצריך לזכות בזרקור מרכזי בכל מקרה‪ .‬ככל שהתוכן הוא בעל היבט‬ ‫תעמולתי דומיננטי ובולט‪ ,‬לא ניתן יהיה להכשירו‪ ,‬ככלל‪ ,‬על יסוד הליך הפרסום או נתונים חיצוניים‬ ‫אחרים‪."...‬‬ ‫למבחן הדומיננטיות ולמבחני העזר השונים שנקבעו בקשר עמו ראו בהרחבה בהנחיית היועצת‬ ‫המשפטית לממשלה מס' ‪.1.1900‬‬ ‫השאלה האם פרסום מסוים מהווה תעמולת בחירות כמשמעה בסעיף ‪2‬א הנזכר לעיל נבחנת אפוא‬ ‫בהתאם לנסיבות המקרה‪ ,‬והיא תלויה במכלול רחב של משתנים‪ ,‬ובראשם האיזון בין האלמנט‬ ‫התעמולתי שבפרסום ובין התועלת לציבור בו (ראו בין היתר‪ ,‬תר"מ ‪ 1/93‬סיעת צומת נ' ממשלת‬ ‫ישראל מיום ‪ 4.7.1993‬וכן תר"מ ‪ 22/19‬ליבר נ' דרעי מיום ‪.)30.1.2013‬‬ ‫בקשר עם שאלת אופיו הדומיננטי של פרסום נתון והאם הוא מהווה תעמולת בחירות כמשמעה‬ ‫בסעיף ‪2‬א הושם בהחלטות יושבי ראש ועדת הבחירות דגש מיוחד לעניין מיהו המפרסם והאם‬ ‫הפרסום כורך את הישגי הרשות עם שמו של נבחר ציבור מכהן‪ .‬ניתן לזהות בהחלטות אלה מגמה‬ ‫ברורה לפיה אסור לכרוך את שמו של נבחר הציבור בעשייתה של הרשות המקומית בה הוא מכהן‪.‬‬ ‫בהתאם להחלטות האמורות ולעקרונות לעיל‪ ,‬יש להקפיד על ההפרדה שבין הרשות המקומית ובין‬ ‫נבחרי הציבור כאשר במסגרת פרסומים מטעם הרשות המקומית אין מקום לייחס לנבחרי ציבור‬ ‫פעולות של הרשות‪ .‬מטעמים אלו‪ ,‬הפצת מידע‪ ,‬שהוא אמין ומדויק‪ ,‬לציבור מטעם הרשות אינה‬ ‫פסולה כשלעצמה‪ ,‬אולם אין לכרוך אותה עם פרסום שמו של ראש הרשות המקומית או נבחר ציבור‬ ‫(תב"כ ‪ 3/21‬בן מאיר נ' בנט‪ ,‬מיום ‪ .)20.01.2019‬כך לדוגמה‪ ,‬נקבע כי אין זה ראוי ששמו או תמונתו‬ ‫של ראש הרשות המקומית יופיעו על גבי שלטים המודיעים לציבור על עבודות הנעשות על ידי‬ ‫הרשות המקומית‪ ,‬או כוללים מידע על שירותי הרשות המקומית וכו' (והוא הדין גם בפרסומים‬ ‫אחרים‪ ,‬למשל באגרות לתושבים ובפרסומים בעיתונות)‪ .‬יודגש כי הדברים לא נאמרו רק לגבי הצבת‬ ‫שלטים חדשים בתקופה שלפני הבחירות אלא נקבע מפורשות כי הוראות אלו חלות גם על שלטים‬ ‫שהוצבו בעבר ובמסגרת זאת‪ ,‬נקבע כי יש להסיר את שמו של ראש הרשות המקומית אף משלטים‬ ‫שהוצבו תקופה ארוכה לפני הבחירות (ראו לתר"מ ‪ 21/19‬גרוס נ' בן חמו מיום ‪ 9.1.2013‬ומיום‬ ‫‪ 17.2.2013‬וכן תר"מ ‪ 22/19‬ליבר נ' דרעי מיום ‪.)30.1.2013‬‬ ‫כלי עזר לבחינת הפרסומים הבא לידי ביטוי בהחלטות שניתנו בהקשר זה הינו עריכת בחינה דו‪-‬‬ ‫שלבית‪ :‬ראשית‪ ,‬יש לבחון האם תוכנו הדומיננטי של הפרסום אינפורמטיבי או תעמולתי‪ .‬בשלב‬ ‫השני‪ ,‬תיבחן תרומתם האינפורמטיבית של ציון שמו או פרסום תמונתו של נבחר הציבור לפרסום‬ ‫(ליישום הבחינה הדו‪-‬שלבית ראו למשל תר"מ ‪ 14/20‬חברי סיעת 'למען התושבים' במועצת העיר‬ ‫רעננה נ' חופרי מיום ‪ 16.6.2014‬ותר"מ ‪ 238/20‬יריב נ' בכר מיום ‪.)31.8.2014‬‬ ‫לעניין זה נקבע כי ככלל‪ ,‬החיוניות והתרומה האינפורמטיבית של הכללת השם או התמונה של נבחר‬ ‫ציבור במסגרת פרסומים אינפורמטיביים לציבור היא מעטה‪ ,‬אם בכלל‪ ,‬ו"רק במקרים חריגים‬ ‫מאוד ייקבע כי שימוש בשמו או בתמונתו של נבחר ציבור אינו נחשב בגדר תעמולה אסורה בתקופה‬ ‫הסמוכה למועד הבחירות" (תר"מ ‪ 40/20‬אברג'יל נ' דהרי‪ ,‬מיום ‪ .)25.07.2013‬מהחלטות אחרות‬ ‫עלה כי שילוב כאמור הוא מוקשה גם שלא בתקופה הסמוכה לבחירות (תר"מ ‪ 28/19‬שמעוני נ' וקנין‪,‬‬ ‫מיום ‪.))13.032013‬‬ ‫יצוין‪ ,‬כי האיסור על כריכת שמו של נבחר הציבור בעשייתה של הרשות המקומית בה הוא פועל‪,‬‬ ‫חלה בכל עת‪ .‬כך‪ ,‬כב' השופט מלצר עובר לפסילת תשדיר רדיו בו הזמינה שרת התרבות והספורט‪,‬‬ ‫בקולה ובציון תפקידה את הציבור בישראל לאירועי חגיגות ה‪ 70-‬למדינת ישראל‪ ,‬קבע כב' השופט‬ ‫מלצר איסור גורף וכמעט קטגורי החל בכל עת על השתתפות נבחרי ציבור בתשדירים מכוח הוראת‬ ‫סעיף ‪2‬א (תב"כ ‪ 2/21‬כהן נ' רגב‪ ,‬מיום ‪( 18.4.2019‬ראו סעיפים ‪ 48 ,45‬ו‪ 49-‬להחלטה); ער"מ ‪11/21‬‬ ‫גלאם נ' סוויסה‪ ,‬מיום ‪( 17.12.2019‬ובפרט פסקה ‪ ;)41‬ותר"מ ‪ 1/24‬אטדגי נ' גלאם מיום ‪3.11 2020‬‬ ‫(פסקה ‪.)12‬‬ ‫נדגיש‪ ,‬כי אין פסול במתן אינפורמציה לתושבי הרשות המקומית לשם שמירת הקשר עם התושב או‬ ‫נשיאת דברים במסגרת טקסית (למשל‪ :‬דברי ברכה)‪ ,‬אולם יש להיזהר שלא לייחס לראש הרשות‬ ‫את הישגי הרשות (ער"מ ‪ 11/21‬גלאם נ' סוויסה מיום ‪.)17.12.2019‬‬ ‫ויודגש כי בהתאם לפסיקה‪ ,‬מקום בו קיים ספק – יש להימנע מפרסום‪ .‬כך למשל‪ ,‬ראו מדבריו של‬ ‫כב' השופט ג'ובראן‪" :‬לגישתי‪ ,‬לאור הפוטנציאל הגלום לשימוש לרעה במשאבי ציבור על ידי נבחרי‬ ‫ציבור מכהנים‪ ,‬יש לאמץ גישה פרשנית מחמירה‪ .‬על פיה‪ ,‬מקרים המצויים ב'תחום אפור'‪ ,‬קרי –‬ ‫אינם בבירור בגדר תעמולת בחירות אסורה או מותרת‪ ,‬נכריע לרוב כי הינם בגדר תעמולה אסורה‪.‬‬ ‫זאת‪ ,‬לאור הפגיעה האפשרית בשוויון בין המועמדים‪ ,‬טוהר השירות הציבורי‪ ,‬ואמון הציבור שייפגע‬ ‫אם כספיו שלו המוחזקים על ידי העירייה בנאמנות ולטובתו‪ ,‬ינותבו למען הגדלת סיכויו של נבחר‬ ‫ציבור מכהן להיבחר בשנית" (תר"מ ‪ 14/20‬חברי סיעת 'למען התושבים' במועצת העיר רעננה נ'‬ ‫חופרי מיום ‪( )16.6.2014‬וכן ער"מ ‪ 11/21‬הנזכר לעיל)‪.‬‬ ‫להלן כמה דוגמאות לפרסומים בהם שולב ראש הרשות‪ ,‬שנקבעו בהחלטות יושבי ראש ועדת‬ ‫הבחירות המרכזית כפרסומים אסורים (חלקן נזכרו גם לעיל)‪ :‬פרסומים בחשבונות הפייסבוק או‬ ‫הווטסאפ בנוגע לאירועים המתקיימים ברשות והפצת מסרים בדבר קידום ופיתוח הרשות תוך‬ ‫קידום אישי של ראש העירייה (ער"מ ‪ 2/25‬עיריית טירת הכרמל נ' כהן‪ ,‬מיום ‪;)03.10.2022‬‬ ‫פרסומים רשמיים של העירייה‪ ,‬הכוללים את סמלה‪ ,‬בדבר חלוקת בדיקות לאיתור נגיף הקורונה‪,‬‬ ‫פרסום רישום לגני הילדים‪ ,‬פרסום תכנית מתאר של העיר ופרסומים הנוגעים לחג הפסח שכללו‬ ‫את תמונתו של ראש העירייה‪ ,‬דבריו ונחתמו בשמו (ער"מ ‪ 5/25‬אוחנה נ' חוקתי – חרדים למדינה‬ ‫ולשלטון הציבורי‪ ,‬מיום ‪ ;)19.10.2022‬הפצת גיליון עיתון לגמלאי הרשות‪ ,‬הכולל את סמל העירייה‪,‬‬ ‫כאשר בשער ראש העירייה ובתוכו ריאיון עמו (תר"מ ‪ 1/24‬אטדגי נ' גלאם‪ ,‬מיום ‪;)03.11.2020‬‬ ‫פרסומים המבשרים על הקמתם של פרויקטים שונים כגון‪ :‬בריכה עירונית‪ ,‬פארק תעשייה ומסחר‬ ‫ושכונה חדשה‪ .‬השלטים נחתמו בסמל המועצה לצד שמו של ראש העירייה ונגעו לפרויקטים בשלבי‬ ‫פיתוח ראשוניים (ער"מ ‪ 9/21‬גארלה נ' חפצי‪ ,‬מיום ‪ ;)30.10.2018‬העירייה הציבה שלטים רבים‬ ‫בתחום שיפוטה המתארים את מעשיה והישגיה בנוגע לתקציב העירייה‪ ,‬עבודות פיתוח וסלילת‬ ‫כביש חדש‪ ,‬לצד שמו ותוארו של ראש העירייה (ער"מ ‪ 11/21‬גלאם נ' סוויסה‪ ,‬מיום ‪;)17.12.2019‬‬ ‫תליית שלטים על עבודות שיפוץ בהיכל התרבות עם שמו של ראש העירייה (תר"מ ‪ 21/19‬גרוס נ' בן‬ ‫חמו‪ ,‬מיום ‪ ;)17.02.2013‬תליית שלטי חוצות הנושאים מסרים ציבוריים בדבר שמירת הניקיון‬ ‫ועידוד מחזור פסולת ביתי‪ ,‬כאשר שמו של ראש העירייה מאוזכר בתחתית (תר"מ ‪ 27/19‬סיעת‬ ‫הליכוד במועצת העיר קרית גת נ' דהרי‪ ,‬מיום ‪ ;)11.03.2013‬שלט "צאתכם לשלום" עם חתימת ראש‬ ‫המועצה (תר"מ ‪ 22/19‬ליבר נ' דרעי‪ ,‬מיום ‪ ;)30.01.2013‬תגובת ראש העיר לשאלות המועלות לדף‬ ‫הרשת החברתית או דף האינטרנט העירוני (תר"מ ‪ 58/20‬רשימת מהפך ברמה בראשות נורית אבנר‬ ‫נ' רוכברגר‪ ,‬מיום ‪ ;)07.08.2013‬סרטון תדמית בו מופיע ראש העיר (תר"מ ‪ 23/19‬גור נ' אדיב‪ ,‬מיום‬ ‫‪ ;)17.02.2013‬העלאת תמונתו וזהותו של ראש המועצה לאתר האינטרנט העירוני (תר"מ ‪115/20‬‬ ‫כהן נ' שמם‪ ,‬מיום ‪ .)17.09.2013‬מובן כי אין להסתפק בעיון ברשימת דוגמאות זו אלא יש לעיין‬ ‫כמובן בהחלטות עצמן על מנת ללמוד על הנסיבות בכל מקרה‪ .‬ובכלל זאת כמובן המועד ביחס‬ ‫לבחירות‪ .‬כפי שנזכר לעיל ניתן לזהות מגמה ברורה לאסור על כריכת שמו של נבחר הציבור‬ ‫בעשייתה של הרשות המקומית בה הוא פועל ומובן כי כך ביתר שאת ככל שמתקרב מועד הבחירות‪.‬‬ ‫מבלי לפגוע במכלול האמור לעיל ובפרשנות שיש ליתן להוראות סעיף ‪2‬א לחוק דרכי תעמולה‪ ,‬מאחר‬ ‫שבתקופה של ערב בחירות עלול כל פרסום מטעם רשות מקומית המזכיר את שמו‪ ,‬או תוארו של‬ ‫נבחר ציבור‪ ,‬או שכולל את תמונת נבחר הציבור‪ ,‬להיתפס כתעמולת בחירות אסורה‪ ,‬בהמשך‬ ‫להנחיות קודמות בנושא (ראו כפי שפורסם בחוזר מנכ"ל מיוחד ‪ ,)5/2018‬מוסיף משרד הפנים‬ ‫ומנחה‪ ,‬כי במהלך ששת החודשים שקודמים למועד הבחירות‪ ,‬לא יפורסם‪ ,‬ככלל‪ ,‬על ידי הרשות‬ ‫המקומית‪ ,‬פרסום בשמו או בתוארו של נבחר הציבור‪ ,‬או שכולל את תמונתו‪ .‬במהלך ששת‬ ‫החודשים שקודמים למועד הבחירות‪ ,‬יועבר כל פרסום מטעם הרשות המקומית‪ ,‬לאישור היועץ‬ ‫המשפטי לרשות המקומית שנתמנה בהתאם לחוק הרשויות המקומיות (ייעוץ משפטי)‪ ,‬תשל"ו –‬ ‫‪( 1975‬להלן – היועץ המשפטי לרשות המקומית)‪ .‬במקרה של ספק או בנסיבות מיוחדות שבהן רואה‬ ‫היועץ המשפטי של הרשות כי יש מקום לחריגה מהנחיה זו‪ ,‬ייוועץ היועץ המשפטי לרשות ביועץ‬ ‫המשפטי למשרד הפנים או במפקח על הבחירות במשרד הפנים‪ .‬הנחיה זו ניתנת על מנת להפחית‬ ‫את החשש מביצוע עבירות פליליות ונוכח ניסיון העבר אשר בא לביטויו בדוחות מבקר המדינה‬ ‫בעניין‪.‬‬ ‫יצוין כי הוראה זו חלה על פרסום בכל דרך שהיא‪ ,‬לרבות פרסום באתר האינטרנט של הרשות‬ ‫המקומית וכן בדפי הרשות המקומית ברשתות החברתיות (ראו תר"מ ‪ 23/19‬גור נ' אדיב מיום‬ ‫‪.)17.2.2013‬‬ ‫בהקשר זה‪ ,‬נבקש להבהיר כי השימוש במשאבי הרשות המקומית ובעובדיה לטובת עמוד פייסבוק‬ ‫פרטי‪ -‬פוליטי של נבחר ציבור הינה אסורה ואינה עולה בקנה אחד עם הוראות סעיף ‪2‬א לחוק דרכי‬ ‫תעמולה (ער"מ ‪ 11/21‬גלאם נ' סוויסה‪ ,‬מיום ‪ .)17.12.2019‬רשות מקומית אינה רשאית אפוא‬ ‫לתחזק ולתפעל עמוד פייסבוק פרטי‪-‬פוליטי של העומד בראשה‪ .‬בהמשך לכך ראו באותו בהקשר‬ ‫תב"כ ‪ 7/24‬בן מאיר נ' חולדאי‪ ,‬מיום ‪ 24.01.2021‬בו נקבע בנסיבות אותו העניין כי השימוש במשאבי‬ ‫עיריית תל אביב מהווה שיקול מרכזי לסיווג עמוד הפייסבוק ורשימת עוקביו ואוהדיו בתור נכס‬ ‫ציבורי לעניין חוק דרכי תעמולה‪.‬‬ ‫בנוסף‪ ,‬גם תיוג עמוד אישי‪-‬פוליטי של נבחר ציבור במסגרת פרסום של רשות מקומית ברשתות‬ ‫החברתיות הוא אסור‪ ,‬בשל העירוב בין הפעילות הפוליטית לפעילות הציבורית‪.‬‬ ‫לחידוד הנושא ודוגמאות נוספות ראו הנחיית היועצת המשפטית לממשלה ‪.1.1900‬‬ ‫בנוסף יש מקום להדגיש‪ ,‬אף זאת נוכח ממצאי מבקר המדינה‪ ,‬כי חלוקת מתנות מטעם הרשות‬ ‫המקומית לתושבים סמוך למועד הבחירות‪ ,‬תוך ציון שם ראש הרשות המקומית או של חבר מועצה‪,‬‬ ‫מהווה לכאורה תעמולת בחירות אסורה‪.‬‬ ‫כאמור לעיל לצד הנחייה מס' ‪ 1.1900‬שעניינה פרסומים המופצים על‪-‬ידי משרדי הממשלה‬ ‫קיימות בהקשר של האיסור על שימוש במשאבי ציבור הקבוע בסעיף ‪2‬א לחוק דרכי תעמולה‪,‬‬ ‫שלוש הנחיות נוספות העוסקות בנושאים קונקרטיים‪ .‬באמור בהנחיות אלו‪ ,‬לצד הסדרת נושא‬ ‫ההנחיה‪ ,‬יש גם חשיבות פרשנית לגבי נושאים דומים‪:‬‬ ‫א‪ .‬שימוש בעובדי רשויות מקומיות (חלק ב' להנחיה ‪ :)1.1902‬חל איסור חמור על שימוש‬ ‫בעובדי הרשות המקומית לצרכים פוליטיים במסגרת שעות העבודה‪ .‬לצד איסור זה ובנוסף‬ ‫לו‪ ,‬על בכירי הרשות המקומית‪ ,‬בפרט על הדרג הנבחר‪ ,‬להימנע מלפנות לכפופים להם גם‬ ‫בבקשה שיתנדבו לפעילות פוליטית שלא במסגרת שעות העבודה‪.‬‬ ‫ב‪ .‬עריכת אירועים על‪-‬ידי רשות בתקופת בחירות (הנחיה מספר ‪ :)1.1908‬הנחיה זו‪ ,‬אשר‬ ‫נוסחה בהתייחס למשרדי הממשלה‪ ,‬חלה גם על אירועים‪ ,‬כנסים‪ ,‬טקסים וכדומה הנערכים‬ ‫על‪-‬ידי רשויות מקומיות‪ .‬לעניין זה קובעת ההנחיה שעריכת אירועים פוליטיים או‬ ‫מפלגתיים המהווים תעמולת בחירות תוך שימוש במשאבים ציבוריים בניגוד להוראת‬ ‫סעיף ‪2‬א מהווה עבירה פלילית‪ .‬מובן שגם במסגרת זו קיים קושי בקביעת אופיו של האירוע‬ ‫ואף לעניין זה נעשה שימוש במבחן הדומיננטיות הנזכר לעיל ובמבחני העזר שנקבעו‬ ‫בהתאמה המתחייבת (ראו בהקשר זה את הנחייה ‪ 1.1908‬ואת ער"מ ‪ 3/21‬עיריית חולון נ'‬ ‫זכריה מיום ‪ .)12.7.2018‬במסגרת זו ומבלי לגרוע משאר השיקולים שפורטו בהנחיה‪ ,‬יש‬ ‫לבחון את עיתוי האירוע‪ ,‬הנחיצות בעריכתו במועד המבוקש והמרחק בין מועד האירוע‬ ‫למועד הבחירות‪ .‬בהקשר זה יוער כי בער"מ ‪ 3/21‬הנ"ל שעסק בהופעה שארגנה רשות‬ ‫מקומית מציין כב' השופט הנדל‪ ,‬כי בין היתר‪" ,‬למשל‪ ,‬יש חשיבות ‪ -‬לפעמים רבה – גם‬ ‫לעיתוי ההופעה‪ ,‬ואין דין הופעה הנערכת בסמוך לבחירות כדין הופעה הנערכת שנתיים‬ ‫קודם הבחירות" (סעיף ‪ 5‬להחלטה)‪.‬‬ ‫תשומת הלב כי במידה ונבחר ציבור מבקש להשתתף באירוע יש להחיל את מבחן‬ ‫הדומיננטיות ומבחני העזר גם לצורך סיווג אופי השתתפותו‪ ,‬על מנת למנוע תעמולה של‬ ‫נבחרי ציבור באירועים מטעם הרשות‪ .‬יצוין כי אף אם נמצא כי יש מקום לעריכת האירוע‪,‬‬ ‫אין בכך לגרוע מהאיסורים שנקבעו בחוק דרכי תעמולה בכל הנוגע לתעמולה על ידי נבחרי‬ ‫ציבור‪.‬‬ ‫בדומה להנחיה לגבי פרסומים ובהמשך להנחיות קודמות בנושא (ראו כפי שפורסם בחוזר‬ ‫מנכ"ל מיוחד ‪ ,)5/2018‬משרד הפנים מנחה כי עריכת אירוע רב משתתפים על‪-‬ידי רשות‬ ‫מקומית במהלך תקופה של שישה חודשים שקודמים למועד הבחירות תובא לאישור‬ ‫מראש של היועץ המשפטי לרשות המקומית‪ .‬לעניין זה ראו גם את ההחלטה בער"מ ‪3/21‬‬ ‫הנזכרת לעיל‪ ,‬בה נקבע‪" :‬כך או אחרת‪ ,‬העיקר הוא שכל רשות מקומית‪ ...‬יבחנו‪ ,‬גם‬ ‫באמצעות הייעוץ המשפטי‪ ,‬כל אירוע שמתרחש בחודשי תקופת הבחירות שלפני יום‬ ‫הבחירות‪ ...‬ובמידת הצורך אף לפני כן‪ ,‬בהתאם לנסיבות"‪.‬‬ ‫נוסיף ונציין כי במסגרת זאת‪ ,‬ואף ככל שנמצא כי יש מקום לעריכת האירוע ובנוכחות‬ ‫נבחרי ציבור‪ ,‬יש להבטיח ולנקוט באמצעים הנדרשים‪ ,‬על מנת להבטיח כי ככל שנבחרי‬ ‫הציבור עתידים לקחת חלק באירועים אלו‪ ,‬לא יהיה בדבריהם כדי לעלות ולהוות תעמולה‬ ‫אסורה (וראו בין היתר למשל תר"מ ‪ 64/18‬הוכמן נ' הלוי מיום ‪ 22.9.2008‬ופסקאות ‪19-22‬‬ ‫בתר"מ ‪ 34/20‬קמיל נ' מועצה מקומית מזכרת בתיה מיום ‪.)14.7.2013‬‬ ‫במסגרת זו אירועים כדוגמת שבתות תרבות כשלעצמן אינן אסורות‪ ,‬אולם יש להקפיד על‬ ‫כך שלא תהיה בהן תעמולת בחירות אסורה‪ .‬לצורך מבחן התכלית הדומיננטית לקביעה‬ ‫אם נעשתה תעמולת בחירות אסורה‪ ,‬ייבחן גם עקרון השוויון כך שגם אם גורם פוליטי‬ ‫נושא דברים שאינם מהווים תעמולה‪ ,‬אולם לא ניתנה הזדמנות שווה לגורמים פוליטיים‬ ‫אחרים ליטול חלק בשיח – יש בכך היבט תעמולתי‪ .‬משהחליטה רשות מקומית לממן‬ ‫אירועי אקטואליה באזורה ובנוכחות נבחרי ציבור‪ ,‬חלים עליה הכללים החלים על שידורי‬ ‫טלוויזיה ורדיו‪ ,‬ועליה להזהיר מראש מפני תעמולת בחירות אסורה וכן לפקח בזמן אמת‬ ‫על הדיון ועל היועץ המשפטי של כל רשות המארגנת אירועי אקטואליה‪ ,‬להבהיר את‬ ‫הכללים למנחה האירועים בפרק זמן סביר לפני עריכתו (תב"כ ‪ 13/23‬ארבל נ' עיריית באקה‬ ‫אל גרבייה‪ ,‬מיום ‪.)12.02.2020‬‬ ‫בהקשר זה‪ ,‬הננו להפנות את תשומת הלב כי כעולה מהנחיות אלו‪ ,‬יש לנהוג זהירות יתירה‬ ‫וככלל להימנע מקיום סיורים של נבחרי הציבור בשיתוף עובדי הרשות המקומיות בתקופה‬ ‫שקודמת למועד הבחירות – אף ככל שסיורים כאמור נהגו קודם לכן – וזאת מתוך דגש על‬ ‫התקופה של שלושה חודשים בסמוך למועד הבחירות ועל מנת להימנע מחשש לתעמולת‬ ‫בחירות‪ ,‬שימוש במשאבי הרשות המקומית ופגיעה בתדמית הניטרלית של עובדי הרשות‬ ‫המקומית‪ .‬במסגרת זאת‪ ,‬יש ליתן את הדעת ולהקפיד על תחולת הנחיות אלו‪ ,‬לגבי סיורים‬ ‫כאמור‪ ,‬הנערכים לקראת פתיחת שנת הלימודים או בתקופת החגים אשר חלים בתקופה‬ ‫הסמוכה לבחירות (ראו והשוו לעניין זה תר"מ ‪ 33/20‬קוניק נ' בן שחר מיום ‪15.7.2013‬‬ ‫ותר"מ ‪ 125/20‬סומך נ' נעים מיום ‪.)25.9.2013‬‬ ‫במקרים חריגים וכאשר קיים צורך חיוני בקיום סיור לצורך טיפול בנושא פרטני ובעל‬ ‫דחיפות הנדרש לטיפול הרשות המקומית ניתן יהיה לאפשר את קיום הסיור בהיקף ובאופן‬ ‫שימנעו חשש לתעמולת בחירות וזאת באישור היועץ המשפטי לרשות המקומית‪.‬‬ ‫עריכת סקרים (הנחיה מספר ‪ :)1.1901‬כפי שעולה מן ההנחיה עריכת סקרים על‪-‬ידי רשות‬ ‫ג‪.‬‬ ‫מקומית עלולה לעלות כדי עבירה פלילית של שימוש בכספי הרשות בקשר עם תעמולת‬ ‫בחירות‪ .‬בהקשר זה נקבע ‪ -‬בחוזר מנכ"ל משרד הפנים ‪ 4/1998‬מיום ‪ 15.7.1998‬שאליו‬ ‫מפנה ההנחיה האמורה – על מנת להסיר מכשול‪ ,‬איסור גורף על עריכת סקרים על‪-‬ידי‬ ‫רשות מקומית במהלך התקופה של שישה חודשים שלפני הבחירות‪ .‬גם על סקרים‬ ‫שנערכים לפני תקופה זו הוטלו מגבלות שפורטו בחוזר מנכ"ל משרד הפנים האמור‪.‬‬ ‫הנחיות העוסקות בעובדי הרשות המקומית‬ ‫‪.3‬‬ ‫(הנחיית היועצת המשפטית לממשלה מס' ‪ ,1.1902‬חוזר מנכ"ל משרד הפנים ‪ 5/2012‬מיום‬ ‫‪)20.12.2012‬‬ ‫על עובד הרשות המקומית לשמור בעיני הציבור על תדמית ניטרלית‪ ,‬שאינה משועבדת להשקפה‬ ‫פוליטית מוגדרת‪ ,‬ולהקפיד שמעשיו או התנהגותו לא יתפרשו כאילו נועדו לקדם אינטרס של‬ ‫רשימה כלשהי או מועמד מסוים‪ .‬בהתאם לכך נקבעו בדין מגבלות על מעורבות עובדי רשויות‬ ‫מקומיות בבחירות‪ ,‬מהן מגבלות שהפרתן עולה כדי עבירה פלילית‪ ,‬ומהן מגבלות שבגינן יוטלו‬ ‫סנקציות משמעתיות‪ .‬הנחיית היועצת המשפטית לממשלה מפרטת מגבלות אלו ואת הסנקציות‬ ‫שיוטלו בגינן‪ .‬בנוסף‪ ,‬חוזר מנכ"ל משרד הפנים מיום ‪ 20.12.2012‬מנחה אודות המגבלות החלות על‬ ‫עובדי הרשויות המקומיות בהקשר זה‪.‬‬ ‫במסגרת זו מתייחסת הנחיית היועצת המשפטית לממשלה לאיסור הפלילי הקונקרטי הקבוע‬ ‫בסעיף ‪(75‬א) לחוק הרשויות המקומיות (בחירות)‪ ,‬התשכ"ה‪ 1965-‬ולפיו חל על עובד מדינה או עובד‬ ‫רשות מקומית‪ ,‬שהוא בעל סמכות מינהלית או תפקיד שכרוך בו מגע עם קהל‪ ,‬איסור לקחת חלק‬ ‫בתעמולת בחירות‪ .‬לעניין החשיבות שביסוד האיסור האמור על השתתפות עובדי ציבור בתעמולת‬ ‫בחירות וראו למשל תב"כ ‪ 15/24‬בן מאיר נ' שמחון‪ ,‬מיום ‪ ,05.02.2021‬פס' ‪.5‬‬ ‫נוסיף ונבהיר בהקשר זה כי בהתאם להחלטות יושבי ראש ועדת הבחירות המרכזית‪ ,‬הכללים‬ ‫וההגבלות האמורים בסעיף ‪(75‬א) לחוק הבחירות החלים על עובדי הרשות חלים גם על עובדים‬ ‫המועסקים בלשכת ראש הרשות בחוזה מיוחד (תר"מ ‪ 80/18‬בן אסולין נ' בן דוד מיום ‪,)28.10.2008‬‬ ‫עובדים המבצעים עבודתם בהתנדבות (תר"מ ‪ 64/20‬חלבי נ' נסראלדין מיום ‪ ,)21.8.2013‬עובדי‬ ‫תאגיד עירוני או מועצה דתית (תב"כ ‪ 3/19‬אמסלם נ' סיעת ש"ס‪ ,‬מיום ‪ ,26.12.2012‬תר"מ ‪123/20‬‬ ‫לדרמן נ' עמותת מרכז מריאן לגיל הרך מיום ‪ .)7.10.2013‬עוד יצוין כי במספר החלטות אף ניתן צו‬ ‫מניעה לפי סעיף ‪ 75‬האמור כנגד עובדים אף שאין להם סמכות מינהלית או מגע עם קהל (ראו תר"מ‬ ‫‪ 83/20‬וידל נ' לביא מיום ‪ 10.9.2013‬ותר"מ ‪ 87/20‬רשימת מהפך בראשות נורית אבנר נ' רוכברגר‬ ‫מיום ‪ .)8.9.2013‬מכל מקום נקבע כי יש לתת ללשון החוק כאן פרשנות מרחיבה המקיימת את‬ ‫האינטרס הציבורי ביצירת ושמירת מינהל תקין החף ממראית עין של משוא פנים או נגיעה פוליטית‪.‬‬ ‫עוד נקבע כי עצם ההתמודדות בבחירות עולה היא כשלעצמה כדי תעמולת בחירות שעל עובד רשות‬ ‫מקומית כאמור בסעיף ‪(75‬א) אסור לקחת בה חלק‪ ,‬וכי ההגבלה על השתתפות של עובד רשות‬ ‫מקומית בתעמולת בחירות תקפה גם כאשר מדובר בהתמודדות בבחירות ברשות מקומית אחרת‬ ‫מזו בה הוא עובד (תר"מ ‪ 69/21‬לוי נ' עיריית כפר סבא מיום ‪.)23.9.2018‬‬ ‫לעניין נותני שירותים חיצוניים לרשות המקומית הפועלים גם למען מתמודדים בחירות‪ ,‬נקבע כי‬ ‫יש להימנע מהעסקה כפולה כאמור – אף בפרקי זמן נפרדים – בשל מראית עין ועל מנת למנוע ניגוד‬ ‫אינטרסים בעתיד (תר"מ ‪ 80/18‬הנזכר לעיל)‪.‬‬ ‫יובהר כי מגבלות אלה חלות על עובד רשות מקומית בעת היותו בחופשה‪ ,‬לרבות בחופשה ללא‬ ‫תשלום‪ .‬עם זאת‪ ,‬מגבלה זו לא תחול על עובד שיצא לחופשה רצופה עד לאחר יום הבחירות לצורך‬ ‫התמודדות כמועמד בבחירות‪ ,‬ובכפוף לשאר הוראות הדין הרלוונטיות (השוו לעניין זה פסקה ל"ב‬ ‫בתב"כ ‪ 3/19‬אמסלם נ' סיעת ש"ס‪ ,‬מיום ‪ 26.12.2012‬ולעמדת היועץ המשפטי לממשלה כפי שהיא‬ ‫מצוינת במסגרתה וכן פסקה ‪ 48‬בתר"מ ‪ 69/21‬הנ"ל)‪.‬‬ ‫ההגבלות חלות על תעמולת בחירות על כלל צורותיה‪ ,‬כך למשל אמורים הדברים בארגון של או‬ ‫הרצאה בחוג על‪-‬ידי עובדים שחל עליהם סעיף ‪(75‬א) (תר"מ ‪ 12/20‬אבן‪-‬זוהר נ' צור‪ ,‬מיום‬ ‫‪ ,)12.06.2013‬בתליית שלטים בבית של עובד רשות מקומית כאמור (תר"מ ‪ 87/20‬רשימת מהפך‬ ‫ברמה בראשות נורית אבנר נ' רוכברגר‪ ,‬מיום ‪ ;08.09.2013‬תר"מ ‪ 123/20‬לדרמן נ' עמותת "מרכז‬ ‫מריאן לגיל הרך"‪ ,‬מיום ‪ ,)07.10.2013‬ארגון חוג בית ע"י עובד רשות מקומית (תר"מ ‪ 12/20‬אבן‪-‬‬ ‫זוהר נ' צור הנזכר לעיל) וכן בפרסומים והתבטאויות באתרי אינטרנט וברשתות חברתיות על רקע‬ ‫ההתפתחויות הטכנולוגיות (ראו ער"מ ‪ 5/21‬פרי יגור נ' המועצה המקומית פרדס חנה כרכור‪ ,‬מיום‬ ‫‪ ,25.09.2018‬לעניין התבטאות של עובד בדף הפייסבוק שלו ביחס למועמד בבחירות)‪.‬‬ ‫יצוין כי גם בהקשר של סעיף ‪(75‬א) נבחנת השאלה אם פעולה פלונית של עובד ציבור (בדגש על‬ ‫פרסום) היא תעמולת בחירות לפי מבחן הדומיננטיות ומבחני העזר שנקבעו בקשר עמו כנזכר לעיל‬ ‫(ראו למשל ער"מ ‪ 5/21‬הנ"ל)‪.‬‬ ‫מינויים בתקופת הבחירות (הנחיית היועצת המשפטית לממשלה מס' ‪)1.1501‬‬ ‫‪.4‬‬ ‫מינוי בתקופת בחירות מעורר חשש כפול‪ :‬ראשית‪ ,‬מפני שיקולים בלתי עניינים הכרוכים בהחלטה‬ ‫למנות בתקופה רגישה זו‪ ,‬ושנית – נוכח החשש לכבילת ידיהם של הנבחרים לאחר הבחירות‬ ‫באמצעות איוש המשרות הבכירות ערב הבחירות‪ .‬על מנת לאזן בין החששות האמורים לבין הצורך‬ ‫למנוע פגיעה בעבודה השוטפת של רשויות המינהל‪ ,‬קובעת הנחיית היועצת המשפטית לממשלה‬ ‫אמות מידה לבחינת מינויים בתקופת בחירות‪ ,‬אשר מגבילות מינויים כאמור בשירות המדינה‪,‬‬ ‫בחברות ממשלתיות ובתאגידים ציבוריים‪.‬‬ ‫בהתאם לכך‪ ,‬ההנחיה מבחינה בין סוגי מינוים בהתאם לגוף אליו ממנים‪ ,‬לדרגת בכירותם והדרך‬ ‫שבה המינוי מתבצע (מכרז‪ ,‬ועדת איתור וכד')‪ .‬באשר למינויים בכירים‪ ,‬נקבע בהנחיה שיש להימנע‬ ‫ככלל מאיוש משרות בכירות על דרך מינוי של קבע בתקופה בחירות‪ .‬יחד עם זאת‪ ,‬במקרים בהם‬ ‫אין מנוס מאיוש התפקיד שאם לא כן‪ ,‬ייווצר חלל העלול לפגוע באינטרס ציבורי חשוב‪ ,‬ולא ניתן‬ ‫לנקוט בחלופות אפשריות (כגון הארכת כהונה‪ ,‬מינוי בפועל‪ ,‬מינוי ממלא מקום וכדומה)‪ ,‬ניתן לחרוג‬ ‫מהכלל האמור‪ ,‬והכל בהתאם לאמות המידה המפורטות בהנחיה‪ .‬באותם מקרים בהם קיים צורך‬ ‫לבצע מינוי קבוע‪ ,‬יש להקפיד באופן מיוחד על אמות המידה להפעלת שיקול הדעת במינוי‪ ,‬ואין‬ ‫למנות בתקופת בחירות מועמדים בעלי זיקה אישית‪ ,‬פוליטית או עסקית לשר משרי הממשלה‪,‬‬ ‫ובענייננו – לנבחרי הרשות‪.‬‬ ‫מגבלות אלו נובעות מהוראות יסוד במשפט המנהלי‪ ,‬ולכן יש מקום להחילן גם לגבי מינויים‬ ‫ברשויות מקומיות ובתאגידים עירוניים‪ ,‬והכל בהתאם לנסיבות ולאופי המינוי‪.‬‬ ‫משרד הפנים מנחה אפוא בנושא זה‪ ,‬לפעול בהתאם לכל האמור לעיל‪ ,‬לרבות באשר לאיוש המשרות‬ ‫ובאשר למועמדים בעלי זיקה אישית‪ ,‬פוליטית או עסקית‪ .‬מבלי לגרוע מכך‪ ,‬נקבעו הנחיות בחוזר‬ ‫מנכ"ל מספר ‪ 10.2‬מיום ‪ – 05.01.2023‬הנחיות המנהל לשלטון מקומי לתקופת הבחירות ברשויות‬ ‫המקומיות‪ ,‬ועל הרשויות לפעול על פיהן‪ .‬בנוסף‪ ,‬בהמשך להנחיות קודמות בנושא (ראו כפי שפורסם‬ ‫בחוזר מנכ"ל מיוחד ‪ ,)5/2018‬בתקופה של ששת החודשים שקודמים לבחירות יובא כל הליך למינוי‬ ‫לאישורו של היועץ המשפטי לרשות המקומית‪ ,‬אשר יבחן את הנושא בהתאם לעקרונות הקבועים‬ ‫בהנחיה‪ ,‬ובמידת הצורך תוך התייעצות עם הלשכה המשפטית במשרד הפנים‪ .‬מובן גם‪ ,‬כי ככל‬ ‫שמתקרב מועד הבחירות יש מקום לנהוג כפל זהירות בנושא‪.‬‬ ‫לעניין מינוי דירקטורים ונציגים בגוף המנהל מטעם הרשות המקומית בתאגידים עירוניים‪ ,‬ככלל‬ ‫יש להימנע ממינויים בתקופת ששת החודשים שקודמים למועד הבחירות‪ ,‬ובפרט של נציגים מקרב‬ ‫הציבור‪ ,‬אלא אם התקיימו נסיבות מיוחדות וחריגות המצדיקות זאת‪.‬‬ ‫תחולת חוקי עזר של רשויות מקומיות על תעמולת בחירות ועל שלטים ומודעות בעלי מסר‬ ‫‪.5‬‬ ‫פוליטי (הנחיית היועצת המשפטית לממשלה מס' ‪)1.1912‬‬ ‫אכיפת חוקי עזר של רשויות מקומיות על מודעות ושלטים שנושאם פוליטי‪ ,‬במיוחד בזמן מערכת‬ ‫בחירות‪ ,‬היא סוגיה רגישה ומורכבת‪ ,‬הדורשת אחריות והפעלת שיקול דעת זהיר מצד הרשות‬ ‫המקומית‪ .‬מחד גיסא‪ ,‬יש חשיבות לאכיפת מכלול החיקוקים הנוגעים להצבה של שלטים ומודעות‬ ‫בתקופת בחירות‪ ,‬שכן בתקופה זו עלולים אינטרסים חיוניים שונים להיפגע קשות בהעדר אכיפה‪.‬‬ ‫מאידך גיסא‪ ,‬עומדת ההנחיה על הזהירות שיש לנהוג מחשש לשימוש לרעה בסמכות‪ ,‬ולעניין זה‬ ‫קבועים בהנחיה מספר כללים מנחים‪ .‬במסגרת זו מדגישה ההנחיה את החשיבות שיש באכיפה‬ ‫שוויונית של הוראות החוק‪ ,‬אשר מהווה ערך יסודי וחיוני במשטר מתוקן‪ ,‬ובמיוחד אמורים‬ ‫הדברים כאשר מדובר בחיקוקים הנוגעים לחופש הביטוי‪.‬‬ ‫בהמשך לכך‪ ,‬יצוין כי על הרשות המקומית להפעיל שיקול דעת זהיר ולהבטיח שקיפות ואכיפה‬ ‫שוויונית גם בתחומי אכיפה אחרים הנוגעים במישרין או בעקיפין לפעולות תעמולה‪ .‬במסגרת זאת‬ ‫ובין היתר יש להקפיד כי ההגבלות על תעמולה בשטחים פתוחים וציבוריים ייאכפו באופן שוויוני‬ ‫ועל פי כללים שקופים וידועים לכלל המתמודדים (ראו בין היתר לתר"מ ‪ 58/20‬רשימת מהפך ברמה‬ ‫נ' רוכברגר‪ ,‬מיום ‪ ,7.8.2013‬ער"מ ‪ 7/21‬לוי נ' בינמו מיום ‪ .)28.10.2018‬בעניין זה אף נקבע כי על‬ ‫הרשות המקומית תעדף הסרת שלטים שאינם עומדים בכללים שנקבעו בחוקי העזר המקומיים‬ ‫ודיני התעמולה (תב"כ ‪ 49/25‬לדרמן נ' מפלגת יש עתיד‪ ,‬מיום ‪.)31.10.2022‬‬ ‫להשלמת הדברים‪ ,‬הננו להפנות את תשומת הלב לצורך של הרשויות המקומיות להקצות לוחות‬ ‫מודעות בכמות הולמת ובאופן שוויוני לצורך פרסום מודעות על ידי כלל המתמודדים בבחירות‪,‬‬ ‫ולחובה שלא להפלות בין מועמדים ורשימות במסגרת הקצאת שטחי פרסום חוצות (תב"כ ‪11/21‬‬ ‫שדולת הנשים בישראל נ' עיריית בני ברק‪ ,‬מיום ‪.)20.3.2019‬‬ ‫משפט מינהלי‬ ‫הנחיות היועץ המשפטי לממשלה‬ ‫ממשלה ־ מינויים בשירות הציבורי‬ ‫תאריך‪ :‬ט׳ שבט התשנ״ט‪ 26 ,‬ינואר ‪1999‬‬ ‫מינויים בתקופת בחירות‬ ‫עדכון‪ :‬חשון התשס״ו‪ ,‬נובמבר ‪2005‬‬ ‫כסלו התשס״ט‪ ,‬דצמבר ‪2008‬‬ ‫חשון התשע״ג‪ ,‬נובמבר ‪2012‬‬ ‫כסלו התשע״ה‪ ,‬דצמבר ‪2014‬‬ ‫ניסן התשע״ז‪ ,‬אפריל ‪2017‬‬ ‫שבט התשע״ט‪ ,‬ינואר ‪2019‬‬ ‫טבת התש״ף‪ ,‬ינואר ‪2020‬‬ ‫טבת התשפ״א‪ ,‬ינואר ‪2021‬‬ ‫מספר הנחיה‪1.1501 :‬‬ ‫מינויים בתקופת בחירות‬ ‫הגם שהכל מצווים‪ ,‬כמובן‪ ,‬להקפיד על אמות‪-‬המידה הראויות באשר למינויים בשירות המדינה‪,‬‬ ‫בחברות ממשלתיות ובתאגידים ציבוריים כל ימות השנה‪ ,‬למינויים בתקופת בחירות נודעת רגישות‬ ‫מיוחדת‪ .‬להלן‪ ,‬אפוא‪ ,‬עיקרי הדברים הנוגעים לסוגיית המינויים בתקופה זו‪ ,‬בהתחשב בהיבטיה‬ ‫הייחודיים‪.‬‬ ‫‪ . 1‬גללי‬ ‫בהתאם לסעיף ‪ 30‬לחוק‪-‬יסוד‪ :‬הממשלה‪ ,‬עקרון הרציפות חל על עבודת הממשלה‪ ,‬והפעילות‬ ‫השלטונית נמשכת כסדרה אף בתקופת הבחירות‪ .‬עם זאת‪ ,‬בפסיקה נקבע‪ ,‬כי הממשלה והשרים‬ ‫בממשלת מעבר וערב בחירות מחויבים לנהוג "באיפוק הראוי למעמד של ממשלה יוצאת" בהפעלת‬ ‫סמכויותיהם לגבי כל אותם עניינים שאין כורח ודחיפות לפעול בהם בתקופת המעבר‪ ,‬וכי מתחם‬ ‫הסבירות של פעילות גוף שלטוני בתקופת ממשלת מעבר נבחן בשים לב למאפייניה של הסמכות‬ ‫הקונקרטית המופעלת ובהתחשב באיזון הנדרש בין הצורך בעשייה לבין דרישת האיפוק כאמור‪.‬‬ ‫במילים אחרות‪ :‬תקופת הבחירות אינה גוזרת חובה להימנע מכל פעולה שהיא‪ ,‬אלא צורך לבצע‬ ‫איזון עדין בין החובה להבטיח יציבות והמשכיות שלטונית‪ ,‬לבין חובת השמירה על איפוק וריסון‬ ‫בהפעלת סמכויות שלטוניות‪ ,‬בהינתן תשתית הממשל המיוחדת המאפיינת ממשלה בתקופת מעבר‬ ‫(בג״ץ ‪ 5167/00‬וייס נ׳ ראש הממשלה‪ ,‬פ״ד נה(‪ ;)2001( 455 )2‬בג״ץ ‪ 8815/05‬לנדשטיין נ׳ שפיגלר‬ ‫(‪ ,)26.12.2005‬להלן‪ :‬פרשת לנדשטיין)‪ .‬זאת ועוד‪ .‬על־פי הפסיקה‪ ,‬ישנה הקרנה הדדית בין חובת‬ ‫העשייה לבין הריסון והאיפוק הנדרשים בכל מקרה ומקרה‪ .‬ככל שמידת החיוניות הציבורית‬ ‫בפעולה השלטונית גוברת‪ ,‬כך תקטן מידת האיפוק הנדרשת‪ ,‬ולהיפך (פרשת לנדשטיין‪ ,‬בפסקה ‪9‬‬ ‫לפסק דינה של השופטת פרוקצ׳יה)‪.‬‬ ‫בכל הנוגע לשאלת סמכות הממשלה והשרים בענייני מינויים בתקופת בחירות‪ ,‬הובהר בפסיקה כי‬ ‫זו היא "אך מקרה פרטי של שאלת השימוש בסמכויות אחרות העומדות לממשלח בתקופת‬ ‫בחירות״ (בג״ץ ‪ 1004/15‬התנועה למשילות ודמוקרטיה נ׳ השר לבטחון פנים‪ ,‬פסקה ‪ 14‬לפסק דינה‬ ‫של הנשיאה נאור (‪ ,)1.4.2015‬להלן‪ :‬פרשת התנועה למשילות ודמוקרטיה)‪ .‬וכך נקבע בעניין זה‬ ‫בפרשת לנדשטיין‪:‬‬ ‫"עקרון האיזון הנדרש בין איפוק לעשייה בעת שלטון מעבר מוצא את‬ ‫ביטויו‪ ,‬בין היתר‪ ,‬בתחום המינויים לתפקידים ציבוריים‪ ,‬מקום שמעורבים‬ ‫בכך גורמים פוליטיים שמעמדם המשפטי ערב הבחירות ניזון ממעמדה‬ ‫המיוחד של ממשלת מעבר‪ ,‬וגורלם בממשל הבא‪ ,‬שלאחר הבחירות‪ ,‬אינו‬ ‫ידוע‪ .‬בגדר האיזונים הנדרשים בתחום זה‪ ,‬וככלל‪ ,‬נתקבלה ההשקפה כי‬ ‫ראוי הוא כי מינויים לתפקידים בשירות הציבורי לא יבוצעו בידי גורמי‬ ‫ממשל אלה אלא ימתינו עד לכינון ממשל חדש‪ ,‬אלא מקום שיש באיוש‬ ‫תפקיד מסוים צורך חיוני של ממש אשר אם לא ייענה‪ ,‬יצור חלל העלול‬ ‫לפגוע באינטרס ציבורי חשוב ‪...‬‬ ‫בהקשר זה‪ ,‬די אף במראית פני הדברים‪ ,‬העלולה להעלות חשד או ספק‬ ‫לפגם בהליך המינוי‪ ,‬כדי להצדיק בדרך כלל הימנעות ממנו בתקופה של "בין‬ ‫השמשות" השלטוני‪ ,‬נוכח הפגיעה העלולה להיגרם בכך לאימון הציבור‪ ,‬גם‬ ‫אם‪ ,‬לגופו‪ ,‬לא דבק בהליך פסול מהותי‪ .‬מנגד‪ ,‬מקום שעולה צורך חיוני‬ ‫באיוש משרה ציבורית‪ ,‬ולא ניתן למצוא לכך פתרון זמני חלופי‪ ,‬עשוי הכורח‬ ‫האמור להכריע את הכף ולהכשיר הליך מינוי גם בעת שלטון מעבר‪ .‬כמו‬ ‫כן‪ ,‬מינוי לתפקיד ציבורי‪ ,‬הנעשה בידי גורם ממנה המנותק לחלוטין‬ ‫מהמישור הפוליטי‪ ,‬ואינו מושפע כלל מקיומן של בחירות קרבות ומשינויי‬ ‫שלטון צפוי‪ ,‬עשוי אף הוא לעמוד במבחן הסבירות אם ייעשה בתקופת‬ ‫המעבר״ (שם‪ ,‬בפסקה ‪ 10‬לפסק דינה של השופטת פרוקצ׳יה)‪.‬‬ ‫עוד הבהיר בית המשפט בפרשת לנדשטיין‪ ,‬כי ביסוד המגבלות על מינויים בתקופת בחירות עומד‬ ‫שיקול כפול‪ :‬ראשית‪ ,‬הממשלה אינה פועלת עוד מכוח אמון הכנסת אלא מכוח עקרון הרציפות עד‬ ‫לכינון ממשלה חדשה; ושנית‪ ,‬קיומו של חשש מוגבר לכריכת שיקולים מפלגתיים ואישיים בהליכי‬ ‫מינוי ערב בחירות‪ ,‬ובכלל זאת חשש מוגבר לניגוד עניינים במינוי ולהעדפת אינטרסים מפלגתיים‬ ‫על פני האינטרס הציבורי‪ .‬שיקול רלוונטי נוסף לעניין זה נוגע לחשש מפני יצירת עובדות מוגמרות‬ ‫אשר עלולות להעמיד את הממשלה העתידה להיבחר בפני מצב בלתי‪-‬הפיך (ראו למשל‪ :‬בג״ץ‬ ‫‪ 2453/06‬ההסתדרות הרפואית נ׳ היועץ המשפטי לממשלה (‪ .))21.3.2006‬שיקול זה מקבל משנה‪-‬‬ ‫תוקף ככל שמדובר במינויים לתפקידים הבכירים והמשמעותיים יותר מבין אלה המצויים בסמכות‬ ‫הממשלה או השר הנוגע בדבר‪.‬‬ ‫יש לציין‪ ,‬כי השיקולים הנוגעים לחשש המוגבר מכריכת שיקולים מפלגתיים ואישיים ולחשש‬ ‫מיצירת עובדות מוגמרות בפני הממשלה הבאה מתקיימים גם לעניינה של ממשלה יוצאת כתוצאה‬ ‫מקבלת חוק התפזרות הכנסת וקביעת בחירות מוקדמות‪ .‬משכך‪ ,‬חלות גם עליה מגבלות הנובעות‬ ‫ממעמדה כממשלה זמנית עד לכינון ממשלה חדשה וגם היא נדרשת לאיפוק בהפעלת סמכויותיה‪.‬‬ ‫דברים אלו יפים כמובן אף בהיבט של מינויים‪.‬‬ ‫ההנחיות שלהלן נועדו לקבוע את אמות־המידה המאזנות בין השיקולים האמורים להגבלת מינויים‬ ‫ערב בחירות ועד לכינונה של ממשלה חדשה לבין הצורך למנוע פגיעה בעבודה השוטפת של רשויות‬ ‫השלטון‪ .‬ככלל‪ ,‬יובהר‪ ,‬כי חרף העובדה שלמינויים בתקופת הבחירות נודעת רגישות מיוחדת ונדרש‬ ‫לגביהם איפוק רב‪ ,‬אין לומר כי קיימת מניעה מוחלטת לקיים מינויים גם בתקופת בחירות‪ ,‬אף אם‬ ‫הם בכירים באופיים ‪ -‬השאלה היא שאלה של שיקול־דעת (בג״ץ ‪ 10134/02‬ח״ב אושעיה נ׳ ראש־‬ ‫הממשלה‪ ,‬פ״ד נז(‪ .))2003( 53,49 )2‬ההכרעה בדבר איוש משרה פלונית בתקופת בחירות תלויה‪,‬‬ ‫אפוא‪ ,‬בגורמים שונים והיא פרי מלאכת איזון בין השיקולים המנחים הצריכים לעניין‪ .‬כך‪ ,‬לעיתים‬ ‫לא יהא מנוס מאיוש משרה או תפקיד במועד זה‪ ,‬ככל שיש באיושם צורך חיוני של ממש אשר אם‬ ‫לא ייענה‪ ,‬ייווצר חלל העלול לפגוע באינטרס ציבורי חשוב (פרשת לנדשטיין‪ ,‬בפסקה ‪ .)10‬במסגרת‬ ‫זאת‪ ,‬ראוי יהיה ליתן משקל לבכירות המשרה ואופייה‪ ,‬לרבות אם היא כוללת סמכויות‬ ‫סטטוטוריות; מידת הפגיעה הצפויה לתפקודה התקין של הרשות באי‪-‬איושה; קיומה של אפשרות‬ ‫להאריך כהונה של בעל תפקיד מכהן או לאיישה על־ידי ממלא‪-‬מקום במינוי זמני; קיומו של הליך‬ ‫מקצועי לאיוש המשרה; המועד שבו מתעורר הצורך במינוי במסגרת תקופת הבחירות (למשל ‪-‬‬ ‫עובר ליום הבחירות או לאחריו); וכיוצא באלו‪ .‬יפים לעניין זה דברי בית המשפט העליון בפרשת‬ ‫התנועה למשילות ודמוקרטיה‪ ,‬אשר עסקה בשאלת מינויו של מפכ״ל המשטרה בתקופת בחירות‪:‬‬ ‫"בהתאם לפסיקותיו של בית משפט זה‪ ,‬נקודת המוצא היא שככלל‬ ‫יש להימנע במהלך תקופת בחירות מאיוש תפקידים ציבוריים‪....‬‬ ‫הטעמים העיקריים לכך הם החשש למינוי משיקולים בלתי‬ ‫ענייניים והעובדה שככל שפועלת הממשלה אך ורק על סמך עקרון‬ ‫הרציפות יהיה במינוי משום כבילת הממשלה העומדת לקום שכבר‬ ‫תפעל מכוח אמון הציבור והכנסת‪ ... .‬יחד עם זאת‪ ,‬חשוב לזכור‬ ‫שמדובר בנקודת מוצא בלבד‪ .‬כפי שגם נאמר בהנחיות היועץ‬ ‫המשפטי לממשלה‪ ,‬אין איסור מוחלט על קיום מינויים‪ ,‬אף של‬ ‫בכירים‪ ,‬בתקופת בחירות‪ .‬השאלה היא שאלה של שיקול דעת‬ ‫ואיזון‪ ....‬במקרים בהם קיים צורך ממשי באיוש משרה שלא ניתן‬ ‫להותירה מיותמת‪ ,‬העובדה שמדובר בתקופת בחירות אינה צריכה‬ ‫להביא למצב בו הרשות הנוגעת בדבר לא תתפקד‪ ... .‬קיימים‬ ‫מקרים בהם ההחלטה שלא למנות אדם למשרה בתקופת בחירות‬ ‫באופן שהמשרה תיוותר בלתי מאוישת‪ ,‬במיוחד כשמדובר במשרה‬ ‫שלנושאה תפקידים סטטוטוריים‪ ,‬תהיה בלתי סבירה‪ .‬במקרים‬ ‫כאלה הפתרון הסביר בתקופת בחירות יכול להיות מינוי ממלא‬ ‫מקום או הארכת כהונתו של מי שמכהן במשרה באותה עת" (שם‪,‬‬ ‫בפסקה ‪ 15‬לפסק דינה של הנשיאה נאור)‪.‬‬ ‫על רקע דברים אלו‪ ,‬יותוו להלן העקרונות המרכזיים שלאורם יש לנהוג בתחום המינויים בתקופת‬ ‫בחירות‪ .‬מטבע הדברים‪ ,‬לא ניתן יהיה להתייחס באופן ספציפי לכל סוגי המינויים האפשריים‪ ,‬שכן‬ ‫אלה הם רבים ומגוונים‪ ,‬ועל כן יידונו סוגי המינויים השכיחים ביותר והכללים שיחולו בעניינם‪.‬‬ ‫יובהר‪ ,‬כי "המועד הקובע" לצורך ההנחיות שלהלן הוא המועד בו החלה "תקופת הבחירות"‪,‬‬ ‫בהתאם לנסיבות הייחודיות והמשתנות בכל מערכת בחירות‪ .‬ככלל‪ ,‬תקופת הבחירות מסתיימת‬ ‫לאחר כינונה של הממשלה החדשה‪ ,‬אך יושם אל לב כי יישומם של השיקולים השונים הצריכים‬ ‫לעניין ההחלטות בנושא זה עשוי להשתנות כפועל יוצא מהמועד שבו נדרשת קבלת ההחלטה בתוך‬ ‫תקופת הבחירות‪.‬‬ ‫יודגש כי במצבים שבהם ניתן להמשיך בהליך המינוי‪ ,‬יש לקיים את ההליך בלוח‪-‬זמנים מהיר ככל‬ ‫הניתן‪ ,‬זאת כדי לוודא כי הרשות פועלת "במהירות ראויה" בנסיבות ועל מנת להבטיח מתן מענה‬ ‫יעיל לצורך באיוש המשרה‪ .‬ככל שהשלמת המינוי תתעכב‪ ,‬עלול הדבר‪ ,‬במקרים חריגים‪ ,‬לעורר‬ ‫קושי ולהצריך בחינה מחודשת של הדברים; כך לדוגמה במקרה בו עיכוב המינוי מוביל לכך שהמינוי‬ ‫יבוצע בסמוך למועד הבחירות‪.‬‬ ‫‪ . 2‬מינויים בשירות המדינה ומעמיס נוספים בסמכות שד או הממשלה‬ ‫א‪ .‬מינויים באמצעות מכרז‪ :‬כידוע‪ ,‬מינויים אלה מתבצעים בהליכים המנוהלים מכוח הנחיות‬ ‫נציבות שירות המדינה; מבוססים על אמות־מידה שוויוניות ושקופות (ובכלל זאת תיאורי‪-‬‬ ‫תפקיד ותנאי‪-‬סף הנקבעים ומפורסמים מראש) ועל מנגנוני בחינה והערכה מקצועיים;‬ ‫ואסורה בהם ממילא מעורבות הדרג הפוליטי (וזאת אף במקרים הנדירים שבהם השלמת‬ ‫הליך המינוי נעשית בדרך של חתימת שר)‪ .‬לפיכך‪ ,‬אין מניעה כי מינויים הנערכים באמצעות‬ ‫מכרז כאמור יימשכו כסדרם אף בתקופת בחירות‪ .‬זאת‪ ,‬מבלי לגרוע מסמכותו הכללית של‬ ‫נציב שירות המדינה לדחות הליכי מכרז בנסיבות מיוחדות‪ .‬מובן‪ ,‬כי בתקופת בחירות יש‬ ‫להקפיד על אי‪-‬מעורבות הדרג הפוליטי במשנה‪-‬תוקף‪.‬‬ ‫מינויים למשרות בכירות באמצעות ועדות לאיתור מועמדים‪ :‬מאחר שבהליך המינוי‬ ‫ב‪.‬‬ ‫למשרות בכירות באמצעות ועדת איתור קיימת מעורבות של השר (ולרוב הוא גם מחייב‬ ‫אישור של הממשלה)‪ ,‬הרי שבהתאם לעקרונות שצוינו לעיל‪ ,‬איוש משרות כאמור בתקופת‬ ‫בחירות‪ ,‬ככלל‪ ,‬מעורר קושי‪ .‬לצד זאת‪ ,‬יש ליתן את הדעת לכך שמדובר בהליך בחירה בעל‬ ‫אופי מקצועי‪ ,‬תחרותי‪ ,‬שוויוני ופומבי‪ ,‬אשר במסגרתו מחויב הגורם הממנה להעניק משקל‬ ‫רב להמלצת ועדת האיתור‪ ,‬תוך שנדרש טעם מהותי בעל משקל מיוחד מצדו בכדי לסטות‬ ‫מהמלצתה (בג״ץ ‪ 8134/11‬אשר נ׳ שר האוצר (‪.))29.1.2012‬‬ ‫לאור זאת‪ ,‬ובהינתן הצורך לצמצם את הפגיעה בעשייה הממשלתית השוטפת‪ ,‬נציב שירות‬ ‫המדינה יהא רשאי לאשר‪ ,‬בהחלטה מנומקת‪ ,‬לקיים הליכי ועדת איתור במקרים הבאים‪:‬‬ ‫חיוניות איוש המשרה‪ :‬כאשר קיימת חיוניות באיוש מיידי של המשרה (כך למשל‪,‬‬ ‫(‪)1‬‬ ‫נוכח סמכויות סטטוטוריות המוחזקות בידי בעל התפקיד או האטה בלתי‪-‬סבירה‬ ‫שתיגרם לשירות הניתן לציבור עקב חסרונו)‪ ,‬ולא ניתן למצוא לצורך באיוש קבוע‬ ‫של המשרה פתרון סביר והולם אחר‪ ,‬כגון על‪-‬ידי הארכת כהונת בעל התפקיד המכהן‬ ‫או על‪-‬ידי מינוי ממלא‪-‬מקום‪ .‬לרבות מינוי בפועל‪ .‬זאת‪ ,‬ובלבד שהמלצת ועדת‬ ‫האיתור תהיה על מועמד אחד בלבד (בג״ץ ‪ 4065/09‬כהן נ׳ שר הפנים‪ ,‬פסקה ‪12‬‬ ‫(‪ ))20.7.2010‬ומועמד זה אינו בעל זיקה אישית‪ ,‬פוליטית או עסקית לשר משרי‬ ‫הממשלה‪.‬‬ ‫אופי המשרה‪ :‬כאשר מדובר במשרה מקצועית מובהקת שאינה כוללת רכיב‬ ‫(‪)2‬‬ ‫משמעותי של מימוש מדיניות השר ויצירת עובדה מוגמרת בעניינה בפני השר או‬ ‫הממשלה הבאים אינה מעוררת קושי בנסיבות העניין; ובלבד שהמלצת ועדת‬ ‫האיתור תהיה על מועמד אחד בלבד ומועמד זה אינו בעל זיקה אישית‪ ,‬פוליטית או‬ ‫עסקית לשר משרי הממשלה‪.‬‬ ‫שלב הלין ועדת האיתור לפני המועד הקובע‪ :‬כאשר ועדת האיתור הגישה את‬ ‫(‪)3‬‬ ‫המלצתה לשר לפני המועד הקובע‪ ,‬אך הליך המינוי טרם הושלם‪ ,‬ובלבד שהמלצת‬ ‫ועדת האיתור תהיה על מועמד אחד בלבד‪ .‬תנאי זה‪ ,‬ולפיו ועדת האיתור המליצה על‬ ‫מועמד אחד בלבד‪ ,‬לא יחול במקרים בהם השר בחר במועמד לפני המועד הקובע‪.‬‬ ‫בהקשר זה יוזכר‪ ,‬כי בהתאם לכלל הרגיל‪ ,‬במקרים בהם אחד המועמדים הוא בעל‬ ‫זיקה לשר משרי הממשלה על ועדת האיתור להמליץ על מועמד אחד בלבד (ראו‬ ‫לעניין זה‪ ,‬הנחיית היועץ המשפטי לממשלה מס׳ ‪ 1.1554‬״ועדה לאיתור מועמדים ‪-‬‬ ‫מועמד בכל זיקה לשר משרי הממשלה״ והנחיית נציב שירות המדינה מס׳ ‪" 1.2‬נוהל‬ ‫עבודת הוועדה לאיתור מועמדים")‪ .‬בכל מקרה‪ ,‬גם במקרים אלה תינתן הדעת לטיב‬ ‫המשרה ולאופייה‪.‬‬ ‫במקרים אלו‪ ,‬ניתן יהיה לאפשר מינוי ועדות איתור‪ ,‬המשך פעילותן של ועדות איתור‬ ‫קיימות‪ ,‬השלמת הליך המינוי ואיוש המשרות באופן קבוע‪ ,‬וזאת לאחר בחינת מכלול‬ ‫נסיבות העניין ובשים לב גם לסמיכות ההחלטות למועד הבחירות‪.‬‬ ‫יצוין‪ ,‬כי הכללים האמורים יחולו גם כאשר הליך ועדת האיתור אינו מתחייב על־פי חוק או‬ ‫החלטת ממשלה (ולמעט כשמדובר במשרות או בתפקידים הנדונים בפסקה ‪.2‬ה‪ .‬שלהלן);‬ ‫וגם במקרה שוועדת האיתור החלה בפעילותה קודם לתקופת הבחירות אך טרם מסרה את‬ ‫המלצתה על מועמד לגורם הממנה‪.‬‬ ‫מינויים למשרות בכירות בפטור מלא מהליך תחרותי‪ :‬מדובר במינויים למשרות הבכירות‬ ‫ג‪.‬‬ ‫ביותר בשירות הציבורי‪ ,‬אשר בשונה מתפקידים המאוישים באמצעות הליכי מכרז או ועדת‬ ‫איתור‪ ,‬לא מתקיים לגביהם הליך תחרותי‪ ,‬מקצועי ושקוף‪ ,‬ולגורם הממנה נתון בעניינם‬ ‫שיקול‪-‬דעת רחב ביותר‪ .‬על רקע זאת‪ ,‬ככלל‪ ,‬בתקופת בחירות יש להימנע ממינויים של קבע‬ ‫למשרות אלה וכן מהפסקת כהונה של נושאי משרות כאלה‪ .‬ככל שמשרה כזו התפנתה או‬ ‫צפויה להתפנות‪ ,‬יש לבחון את האפשרות להאריך באופן זמני את כהונתו של בעל התפקיד‬ ‫המכהן‪ ,‬ולחלופין ‪ -‬לאייש את התפקיד באמצעות ממלא‪-‬מקום מתוך שירות המדינה‪,‬‬ ‫כמצוות סעיף ‪23‬א לחוק שירות המדינה (מינויים)‪ ,‬התשי״ט־‪( 1959‬להלן‪ :‬חוק המינויים)‪.‬‬ ‫כפי שאף הובהר בפסיקה‪ ,‬ברי כי הארכת כהונה תיתכן רק במקרים שבהם הדבר אפשרי‬ ‫מבחינה משפטית וניתנת הסכמתו של המכהן במשרה (פרשת התנועה למשילות‬ ‫ודמוקרטיה‪ ,‬בפסקה ‪ 15‬לפסק דינה של הנשיאה נאור)‪ .‬רק במקרים חריגים‪ ,‬בהם קיימת‬ ‫חיוניות באיוש מיידי של המשרה באופן קבוע ולא ניתן למצוא לכך פתרון סביר והולם אחר‪,‬‬ ‫תיבחן אפשרות לאפשר את איוש המשרה על יסוד בדיקה פרטנית של הנסיבות‪ .‬ככלל‪ ,‬מינוי‬ ‫של קבע בפטור מלא מהליך תחרותי בתקופת בחירות יתאפשר‪ ,‬במקרים החריגים‬ ‫האמורים‪ ,‬רק כשמדובר במינוי מקצועי מובהק ובתנאי שלמועמד אין זיקה אישית‪,‬‬ ‫פוליטית או עסקית לשר משרי הממשלה‪.‬‬ ‫יצוין‪ ,‬כי תחת מינויים אלו נכלל גם מינוי משנה למנכ״ל משרד ממשלתי‪ ,‬בהתאם להחלטת‬ ‫ממשלת ישראל מס׳ ‪ ,3075‬מיום ‪ ,15.10.2017‬שהינו מינוי המצוי בסמכות מנכ״ל המשרד‪.‬‬ ‫מינוי מנכ״לים‪ :‬ככלל‪ ,‬על שר המכהן בתקופת בחירות להימנע מהחלפת מנכ״ל המשרד‪.‬‬ ‫ד‪.‬‬ ‫אמנם‪ ,‬דרך־כלל‪ ,‬שר רשאי למנות מנכ״ל בהתאם לשיקול־דעתו‪ ,‬בכפוף לבדיקת כישורי‬ ‫המועמד‪ ,‬כמו גם לסיים את כהונתו; מדובר במינוי אישי של השר‪ ,‬ושרים אכן נוהגים‬ ‫לעתים להחליף את מנכ״ל המשרד עם כניסתם לתפקיד‪ ,‬או בסמוך לאחר מכן‪ .‬עם זאת‪,‬‬ ‫המנכ״ל הוא הדרג המקצועי הבכיר במשרד ואינו חלק מהדרג הפוליטי‪ ,‬והחלפתו בתקופת‬ ‫בחירות עלולה לגרום לחוסר יציבות שלטונית‪ ,‬לתפקוד לקוי של המשרד ואף לניצול לרעה‬ ‫של סמכויות שלטוניות‪ .‬מכאן העיקרון האמור שלפיו‪ ,‬ככלל‪ ,‬יש להימנע משינויים בתפקידי‬ ‫מנכ״לים בתקופת בחירות‪ .‬לצד זאת‪ ,‬יש לזכור כי מנכ״ל המשרד משמש גם כגורם מתווך‬ ‫בין הדרג המקצועי ובין השר ועבודה תקינה של המשרד מחייבת יחסי עבודה ואמון תקינים‬ ‫בין השניים‪ .‬לכן‪ ,‬במקרה בו השתכנע נציב שירות המדינה כי קיים צורך ממשי בהחלפת‬ ‫המנכ״ל לשם תפקודו התקין של המשרד‪ ,‬ניתן יהיה לחרוג מן הכלל האמור‪ .‬במסגרת זו‬ ‫יהיה מקום ליתן משקל ממשי לשאלה האם המנכ״ל המכהן הוא מנכ״ל שמונה מתוך‬ ‫שירות המדינה‪ ,‬או מנכ״ל שמונה על־ידי השר הקודם מחוץ לשירות הציבורי‪ .‬במקרה בו‬ ‫קיים צורך כאמור בהחלפת המנכ״ל‪ ,‬על השר למנות‪ ,‬ככלל‪ ,‬עובד מדינה בכיר כממלא‪-‬‬ ‫מקום המנכ״ל‪ ,‬בכפוף למגבלות הקבועות בסעיף ‪23‬א לחוק המינויים‪ .‬זאת‪ ,‬תוך מתן‬ ‫עדיפות למינוי ממלא מקום מקרב עובדי המשרד‪ ,‬על מנת לצמצם ככל הניתן את הפגיעה‬ ‫האפשרית בתפקוד המשרד‪ .‬במקרים חריגים‪ ,‬יהיה מקום למנות מנכ״ל קבוע ולא להסתפק‬ ‫במינוי ממלא מקום‪ ,‬ואף במקרים אלה יהיה מקום להעדיף מינוי מנכ״ל מקרב עובדי‬ ‫המשרד‪ ,‬מהטעם האמור‪.‬‬ ‫ה‪ .‬מינויים לתפקידים נוספים ולמשרות לא בכירות שלא באמצעות מכרז‪ :‬ישנם משרות‬ ‫ותפקידים נוספים שאינם בכירים באופיים אשר הגם שאישור המינוי להם מצוי בסמכות‬ ‫השר (או במקרים מסוימים ‪ -‬מנכ״ל המשרד)‪ ,‬על־פי רוב‪ ,‬הליך האיתור והבחירה להם‬ ‫מבוסס על המלצותיו של הדרג המקצועי במשרד או של מומחים אחרים בתחום‪ ,‬בלא‬ ‫מעורבות מהותית של השר או של נושאי משרת אמון מטעמו‪ .‬המדובר‪ ,‬בין היתר‪ ,‬במינויים‬ ‫לתפקידים כגון חברי ויושבי־ראש בוועדות ערר לסוגיהן‪ ,‬מועצות מייעצות‪ ,‬ועדות פרס‪,‬‬ ‫ועדות רפואיות‪ ,‬ועדות תביעות וכדומה‪ ,‬למעט מינוי של עובדי מדינה לגופים אלה‪ ,‬עליו‬ ‫תחול הוראת סעיף קטן (ו) להלן‪ .‬ככלל‪ ,‬ועל מנת לצמצם את הפגיעה ביציבות וברציפות‬ ‫הפעילות הממשלתית‪ ,‬לא תהיה מניעה לאייש משרות ותפקידים אלה בתקופת בחירות‪,‬‬ ‫וזאת בכפוף לתנאים המפורטים להלן‪:‬‬ ‫(א) השר‪ ,‬המנכ״ל ונושאי משרות האמון בלשכותיהם לא היו מעורבים בשום דרך בהצעת‬ ‫המועמדים או בהליך בחירתם (למעט‪ ,‬כאמור‪ ,‬באישורו הסופי של המינוי)‪.‬‬ ‫(ב) למועמד המוצע אין זיקה אישית‪ ,‬פוליטית‪ ,‬או עסקית לשר משרי הממשלה‪.‬‬ ‫(ג) המשרה או התפקיד אינם כוללים רכיב משמעותי של מימוש מדיניות השר‪.‬‬ ‫מינויים שאינם עומדים בתנאים שלעיל ייבחנו בהתאם לעקרונות הקבועים בסעיף ‪.2‬ג‪.‬‬ ‫להנחיה זו‪ ,‬היינו ‪ -‬ניתן יהיה לאפשרם אך בנסיבות שבהן קיימת חיוניות באיוש מיידי של‬ ‫המשרה באופן קבוע ולא ניתן למצוא לכך פתרון סביר והולם אחר‪ .‬למען הסר ספק‪ ,‬יובהר‬ ‫כי ההנחיות שלעיל יחולו גם על מינויים לתפקידים קצרי‪-‬טווח‪ ,‬כדוגמת מינוי ועדות או‬ ‫צוותים מקצועיים לצורך מטרה מוגדרת ולמשך פרק זמן מוגדר‪ .‬זאת‪ ,‬שכן‪ ,‬ככלל‪ ,‬גם‬ ‫בהתייחס למינויים כאמור עלולים להתעורר החששות העומדים ביסוד ההוראות שלעיל‬ ‫(ראו והשוו‪ :‬בג״ץ ‪ 1311/15‬דיין נ׳ שר החינוך‪ ,‬פסקה ‪ 16‬לפסק דינה של השופטת חיות‬ ‫(‪.))20.5.2015‬‬ ‫הקניית סמכות לעובדי מדינה מכהנים‪ :‬המגבלות האמורות בהנחיה זו לא יחולו על מינוי‬ ‫ו‪.‬‬ ‫שאינו אלא הקניית סמכות סטטוטורית או תפקיד נוסף לעובד מדינה מכהן במסגרת‬ ‫תפקידו‪.‬‬ ‫נושאי משרות אמון בלשכות שרים ומנכ״לים‪ :‬אין מניעה למנות נושאי משרות אמון‬ ‫ז‪.‬‬ ‫בלשכת שר או בלשכת מנכ״ל‪ ,‬אשר העסקתם מסתיימת עם חילופי הנבחר‪.‬‬ ‫‪ . 3‬מיגוייס בגופים ביטחוגייס‬ ‫למען הסר ספק‪ ,‬יובהר כי עקרונות ההנחיה יחולו‪ ,‬בשינויים המחויבים‪ ,‬גם על מינויים הנעשים‬ ‫במשטרה (החל מדרגת ניצב)‪ ,‬שירות בתי הסוהר (החל מדרגת גונדר) וצה״ל (החל מדרגת אלוף)‪,‬‬ ‫וזאת ככל שיש בהם מעורבות של הדרג הפוליטי‪ .‬במסגרת יישום ההנחיה על מינויים אלו‪ ,‬תינתן‬ ‫הדעת‪ ,‬בין היתר‪ ,‬לצרכים ייחודיים של גופים אלו במישור המבצעי‪-‬ביטחוני ולאופי הליכי המינוי‬ ‫הנערכים בהם‪.‬‬ ‫‪ . 4‬מינויים בחברות ממשלתיות ובתאגידים ציבוריים‬ ‫כללי ‪ -‬מאפייניהם הייחודיים של התאגידים בהם עוסק חלק זה של ההנחיה‬ ‫החברות הממשלתיות הוקמו כאישיות משפטית נפרדת מן הממשלה‪ ,‬לשם הגשמת מטרות שונות‬ ‫שהממשלה הפקידה בידיהן‪ .‬על החברה הממשלתית לפעול‪ ,‬ככלל‪ ,‬לפי השיקולים העסקיים שעל‪-‬‬ ‫פיהם נוהגת חברה שאינה ממשלתית (סעיף ‪ 4‬לחוק החברות הממשלתיות‪ ,‬התשל״ה‪( 1975-‬להלן‪:‬‬ ‫חוק החברות הממשלתיות))‪ .‬המדינה היא בעלת מניות בחברה‪ ,‬ומכוח חוק החברות הממשלתיות‬ ‫מתמנים הדירקטורים בחברה בידי השרים‪ ,‬כהגדרתם בחוק זה‪ .‬השרים גם מאשרים את מינוי‬ ‫יושב ראש הדירקטוריון והמנהל הכללי בחברה הממשלתית‪ ,‬לאחר שאלו נבחרים על‪-‬ידי‬ ‫דירקטוריון החברה‪ .‬השרים מפעילים את סמכות המינוי כנאמני הציבור (בג״ץ ‪ 932/99‬התנועה‬ ‫למען איכות השלטון בישראל נ׳ יושב ראש הוועדה לבדיקת מינויים‪ ,‬פ״ד נג(‪.))1999( 787,769 )3‬‬ ‫בניגוד למינויים בשירות המדינה‪ ,‬דירקטור‪ ,‬משעה שנתמנה‪ ,‬אינו חב חובת אמונים אלא לחברה‬ ‫שבה הוא מכהן (סעיף ‪ 254‬לחוק החברות‪ ,‬התשנ״ט־‪ .)1999‬אין הוא זרועו הארוכה של השר הממנה‬ ‫אותו‪ ,‬ואין הוא כפוף להוראות השרים באשר לאופן פעולתו‪ .‬עליו להפעיל שיקול דעת עצמאי (ראו‬ ‫סעיף ‪ 106‬לחוק החברות‪ ,‬התשנ״ט־‪.)1999‬‬ ‫תאגיד ציבורי הוא תאגיד שמוקם בחוק מיוחד או בחיקוק מיוחד (להלן‪ :‬החוק המקים)‪ ,‬ופועל‬ ‫על־פי הסדרים מיוחדים שנקבעו בחוק המקים‪ .‬התאגידים הציבוריים הינם חלק מן המגזר‬ ‫הציבורי‪ ,‬אולם הם בעלי אישיות משפטית נפרדת מזו של המדינה‪ .‬האישיות המשפטית הנפרדת‬ ‫מאפשרת מידה רבה יחסית של גמישות ניהולית ועצמאות‪ ,‬בכפוף להסדרים הקבועים בחוק‬ ‫המקים‪ .‬התאגידים הציבוריים ממלאים תפקידים ציבוריים מגוונים‪ ,‬הנקבעים בחוק המקים או‬ ‫בחוקים אחרים‪ ,‬ולעתים מופקדות בידיהם סמכויות שלטוניות למילוי תפקידם הציבורי‪ .‬חברי‬ ‫המועצה המכהנים בתפקידם הציבורי כפופים להוראות החוק המקים ומונחים לפעול לקידום‬ ‫מטרות התאגיד שנקבעו בו‪ .‬הם אינם כפופים להוראות השר שמינה אותם‪.‬‬ ‫מאפיינים אלה של החברות הממשלתיות והתאגידים הציבוריים משליכים על האופן שבו יש‬ ‫להחיל על המינויים בהם את הכללים החלים על מינויים בתקופת בחירות‪ .‬יש ליצור איזון בין‬ ‫החשש ממינויים פוליטיים והצבת עובדות בפני הממשלה החדשה לבין הצורך בהתנהלות תקינה‬ ‫של הגופים‪.‬‬ ‫נקודת האיזון שנקבעה היא התייחסות שונה למינויים שהחלו לפני המועד הקובע לבין מינויים‬ ‫שהחלו לאחריו‪ .‬בעניין זה ניתן משקל לכך שההחלטה על מינוי דירקטור בחברה ממשלתית או‬ ‫חבר מועצה בתאגיד ציבורי מקבלת ביטוי מעשי בהצעת המינוי המועברת‪ ,‬על דעת השרים‬ ‫הממנים‪ ,‬לבחינת הוועדה לבדיקת מינויים‪ .‬לכן‪ ,‬אם ההחלטה על המינוי‪ ,‬קרי‪ ,‬העברתו לבחינת‬ ‫הוועדה לבדיקת מינויים‪ ,‬נתקבלה לפני המועד הקובע‪ ,‬החשש כי ההחלטה נבעה משיקולי בחירות‪,‬‬ ‫קהה‪ .‬במקרים אלה יש ליתן משקל רב יותר לצורך בהתנהלות תקינה של החברות והתאגידים‬ ‫ולאפשר את המשך הליכי המינוי‪.‬‬ ‫א‪ .‬מינויים שהועברו לבדיקה לפני המועד הקובע‬ ‫הליכי מינוי של מועמדים שהועברו לוועדה לבדיקת מינויים יושלמו כרגיל‪.‬‬ ‫(‪)1‬‬ ‫אם המינוי הועבר לוועדה לבדיקת מינויים אך טרם נבחן על‪-‬ידיה עד המועד הקובע‪,‬‬ ‫(‪)2‬‬ ‫ולמועמד זיקה אישית‪ ,‬פוליטית או עסקית לשר משרי הממשלה‪ ,‬אישור המינוי יותנה‬ ‫בעמידה במבחן מחמיר ביחס לקיומם של "כישורים מיוחדים"‪.‬‬ ‫מינויים שהועברו לבדיקה החל מהמועד הקובע‬ ‫ב‪.‬‬ ‫יש להימנע מקידום הליכי מינוי שטרם הועברו לגורם הבוחן את המינוי במועד הקובע‪ ,‬למעט‬ ‫במקרים חריגים שבהם קיימת הצדקה מיוחדת להשלמת המינוי בתקופת הבחירות‪ .‬להלן‬ ‫יפורטו העקרונות המנחים לפיהם יאושרו מינויים אלה‪ .‬במקרה של ספק יש לקבל את אישור‬ ‫היועץ המשפטי לממשלה למינוי‪:‬‬ ‫(‪ )1‬מינוי דירקטורים‪ ,‬חברי מועצה ויושבי ראש‪ :‬בקשות למינויים אלה יאושרו בהתקיים שני‬ ‫תנאים מצטברים בלבד‪:‬‬ ‫א‪ .‬המינוי נחוץ לשם הבטחת פעילותם התקינה של החברה הממשלתית או התאגיד‬ ‫הציבורי או הגוף בהם מדובר‪ ,‬או לצורך שמירה על אינטרסים של המדינה כבעלת‬ ‫מניות בחברה;‬ ‫דוגמאות (לא ממצות) למקרים בהם המינוי נחוץ‪:‬‬ ‫(א) המינוי דרוש להבטחת מאזן הכוחות בין המדינה ובין בעלי מניות נוספים;‬ ‫(ב) המינוי הוא של עובד מדינה בחברה שלדעת רשות החברות הממשלתיות או‬ ‫הוועדה לבדיקת מינויים אין בה ייצוג מספיק לעובדי המדינה;‬ ‫(ג) המינוי דרוש להשלמת או להבטחת המניין החוקי בדירקטוריון או במועצה‪ .‬על‬ ‫אף האמור‪ ,‬עד למינוי ‪ 2/3‬מחברי דירקטוריון של חברה ממשלתית‪ ,‬ניתן יהיה‬ ‫למנות מועמד מקרב מאגר "נבחרת הדירקטורים" המנוהל על‪-‬ידי רשות‬ ‫החברות הממשלתיות‪ ,‬וזאת‪ ,‬מעבר למינוי הדרוש לשם הבטחת המניין החוקי‬ ‫בדירקטוריון;‬ ‫(ד) המינוי הוא בחברה או בתאגיד בהקמה‪ ,‬או בחברה או בתאגיד הנמצאים בשלב‬ ‫מתקדם של שינוי מבני משמעותי‪ ,‬או בחברה המצויה בשלב מתקדם של הליך‬ ‫הפרטה;‬ ‫(ה) המינוי הוא של מועמד בעל מומחיות חשבונאית או פיננסית לפי סעיף ‪16‬א‪2‬‬ ‫לחוק החברות הממשלתיות‪ ,‬לחברה בה לא מכהן דירקטור בעל מומחיות כזו‪.‬‬ ‫ב‪ .‬למועמד אין זיקה פוליטית‪ ,‬אישית או עסקית לשר משרי הממשלה‪.‬‬ ‫באשר למינוי יושבי ראש לדירקטוריונים של חברות ממשלתיות; על פי העקרונות‬ ‫המפורטים בהנחיה זו הכלל הוא כי בתקופת הבחירות יש להימנע ממינוי קבע מקום בו‬ ‫ניתן לפעול בדרך חלופית מתאימה‪ .‬בהעדר יו״ר מכהן בחברה ממשלתית במהלך תקופת‬ ‫הבחירות‪ ,‬דרך המלך הפתוחה בפני החברה תהא מינוי יו״ר לישיבה בהתאם לסעיף ‪(96‬ב)‬ ‫לחוק החברות‪ ,‬התשנ״ט‪ .1999-‬בנסיבות מסוימות שבהן הצורך בהבטחת תפקודה התקין‬ ‫של החברה מחייב זאת‪ ,‬ניתן יהיה למנות יו״ר דירקטוריון לתקופה קצרה‪ ,‬באופן שיבטיח‬ ‫כי המינוי לא יכבול את שיקול דעת הממשלה הבאה‪ .‬לעניין זה‪ ,‬ככלל‪ ,‬שנה תחשב לתקופת‬ ‫כהונה קצרה שאין בה לכבול את שיקול דעת הממשלה הבאה‪ .‬עקרונות אלו יחולו גם על‬ ‫מינוי יושבי ראש בתאגידים הציבוריים בשינויים המחויבים ולאמור בחוק שהקים את‬ ‫התאגיד‪ ,‬לרבות לעניין תקופת הכהונה‪.‬‬ ‫(‪ )2‬מינוי חברי מועצה בתאגידים מקרב עובדי המדינה‪ :‬כשמדובר במינוי של עובדי מדינה‬ ‫עליהם מוטל תפקיד נוסף במסגרת תפקידם בשירות המדינה לתאגידים‪ ,‬החששות‬ ‫הנוגעים למינויים בתקופת בחירות הם פחותים באופן ניכר‪ ,‬ועל כן ככלל לא חלות עליהם‬ ‫מגבלות (ר׳ סעיף ‪(2‬ו) לעיל)‪ .‬לפיכך‪ ,‬ככלל‪ ,‬ניתן יהיה לקדם בתקופת הבחירות את מינויים‬ ‫של עובדי מדינה כחברים במועצות התאגידים ובגופים הנוספים המנויים בתוספת השניה‬ ‫לחוק החברות הממשלתיות‪ ,‬בכפוף לבחינה שתבוצע בייחס לאיזון הנדרש בין עובדי‬ ‫המדינה לנציגים האחרים המנויים בחוק המקים‪.‬‬ ‫לעניין מינוי דירקטורים מקרב‬ ‫(‪ )3‬דירקטורים מקרב העובדים בחברות ממשלתיות‪:‬‬ ‫העובדים לפי סעיפים ‪(17‬ג) ו‪18-‬ד לחוק החברות הממשלתיות‪ ,‬ניתן יהיה להמשיך בהליכי‬ ‫המינוי אם הבחירות לקביעת הנציג הנבחר נערכו לפני המועד הקובע‪ .‬אולם לא ימונה‬ ‫דירקטור מקרב העובדים בתקופת הבחירות אם הוא בעל זיקה פוליטית‪ ,‬אישית או‬ ‫עסקית לשר משרי הממשלה‪.‬‬ ‫(‪ )4‬מנכ״ל חברה ממשלתית ותאגיד ציבורי‪ :‬מנכ״ל חברה ממשלתית ותאגיד ציבורי נושא‬ ‫באחריות ראשונה במעלה להשגת מטרותיו של הגוף שבראשו הוא עומד‪ ,‬והוא ממלא‬ ‫תפקיד מרכזי בהתנהלותו התקינה‪ .‬משכך‪ ,‬ישנה חשיבות מיוחדת לאיוש משרות אלו‬ ‫במינוי קבוע‪ .‬מכיוון שקיימים הליכי מינוי שונים לצורך בחירת מנכ״ל בחברה ממשלתית‬ ‫ובתאגיד ציבורי‪ ,‬ההסדר לגבי מינוי מנכ״ל יהיה בהתאם למאפייני הגוף והחוק המסמיך‪.‬‬ ‫א‪ .‬מנכ״ל חברה ממשלתית‪ :‬מינוי מנכ״ל בחברה ממשלתית נערך בהליך תחרותי‬ ‫ושוויוני‪ ,‬באמצעות ועדת איתור‪ ,‬בהתאם לחוזר רשות החברות הממשלתיות‪,‬‬ ‫ובפיקוחה‪ .‬לכן‪ ,‬תפקידו של השר בהליך מתמצה באישור המועמד שנבחר על‪-‬ידי ועדת‬ ‫האיתור‪ .‬לפיכך‪ ,‬ונוכח חשיבות תפקיד המנכ״ל בחברה הממשלתית‪ ,‬ניתן לקבוע נקודת‬ ‫איזון גמישה יותר ביחס למינויים אלה בחברות ממשלתיות‪:‬‬ ‫(‪ )1‬אם הליך איתור המנכ״ל נמצא בעיצומו "במועד הקובע"‪ ,‬קרי‪ ,‬לאחר שכבר‬ ‫התקבלו ההחלטות על אופי ההליך‪ ,‬הקריטריונים והמשקולות‪ ,‬וכן חלף המועד‬ ‫האחרון להגשת המועמדויות ‪ -‬ניתן להשלים את הליך המינוי‪ ,‬בכפוף לבדיקת‬ ‫הרשות בדבר תקינות ההליך‪ .‬עם זאת‪ ,‬לא ימונה בתקופה זו מנכ״ל שהוא בעל‬ ‫זיקה אישית‪ ,‬פוליטית או עסקית לשר משרי הממשלה‪.‬‬ ‫(‪ )2‬במקרים אחרים יש להימנע ממינוי של קבע ויש לפעול למינוי מנכ״ל בפועל (לפי‬ ‫סעיף ‪(42‬ג) לחוק החברות הממשלתיות; ראו גם הנחיה ‪ 6.5000‬עמ׳ ‪ .)25-24‬מינוי‬ ‫מנכ״ל בפועל ייעשה‪ ,‬ככלל‪ ,‬מקרב עובדי החברה‪ .‬במקרים החריגים בהם ייעשה‬ ‫המינוי לתפקיד שלא מקרב עובדי החברה‪ ,‬על המועמד להיות נעדר זיקה פוליטית‪,‬‬ ‫אישית או עסקית לשר משרי הממשלה‪ .‬יצוין כי‪ ,‬במקרים בהם בחרה החברה‬ ‫לפעול בהתאם לאמור בסעיפים (‪ )3‬ו‪ )4(-‬שלהלן‪ ,‬ניתן לפעול במקביל למינוי מנכ״ל‬ ‫בפועל‪.‬‬ ‫(‪ )3‬במקרים חריגים‪ ,‬ובאישור היועץ המשפטי לממשלה‪ ,‬מנהל רשות החברות‬ ‫הממשלתיות יהיה רשאי לאשר לחברה ממשלתית לנקוט בהליכי מינוי מנכ״ל‬ ‫באמצעות ועדת איתור גם לאחר "המועד הקובע"‪ ,‬אם התקיימו התנאים לפי סעיף‬ ‫‪(4‬ב)(‪ )1‬לעיל‪.‬‬ ‫(‪ )4‬החליט דירקטוריון חברה לפתוח בהליך איתור מנכ״ל לאחר המועד הקובע‪ ,‬בלי‬ ‫שנתבקש או נתקבל אישור היועץ המשפטי לממשלה מראש ‪ -‬יקיים את ההליך עד‬ ‫לשלב קביעת המועמד שנבחר על‪-‬ידיו‪ .‬בדיקת המועמד הנבחר בידי הוועדה‬ ‫לבדיקת מינויים ואישור השרים‪ ,‬ייעשו רק לאחר כינון הממשלה החדשה‪ .‬בדיקת‬ ‫זיקותיו של המועמד‪ ,‬תיעשה הן ביחס לשרי הממשלה היוצאת והן ביחס לשרי‬ ‫הממשלה החדשה‪.‬‬ ‫מנכ״ל תאגיד ציבורי‪ :‬הליך מינוי המנכ״ל בתאגיד ציבורי נקבע בחוק המקים‪ .‬הליך‬ ‫ב‪.‬‬ ‫זה אינו אחיד והוא משתנה בין תאגיד לתאגיד בסוגיות כמו זהות הגורם הממנה‪,‬‬ ‫קיומה של ועדת איתור‪ ,‬מאפייני הליך האיתור ועוד‪ .‬לפיכך‪ ,‬לא ניתן לקבוע כלל אחיד‬ ‫שיחול על מינויים אלה‪ .‬מינויים אלה יבחנו לגופם בהתחשב בעקרונות הנחיה זו‪.‬‬ ‫ג‪ .‬מינויים שנעשים ללא מעורבות שר או הממשלה‬ ‫מינויים מסוימים בתאגידים ציבוריים ובגופים אחרים שהוועדה לבדיקת מינויים בוחנת‪ ,‬נעשים‬ ‫בידי גורמים מוסמכים ללא מעורבות של שרים‪ .‬דוגמה מרכזית הם המינויים של דירקטורים‬ ‫בתאגידי מים וביוב‪ .‬מינויים אלה אינם כפופים להוראות הנחיה זו‪ ,‬ואין מניעה שיימשכו כרגיל גם‬ ‫בתקופת הבחירות לכנסת‪ .‬לגבי מינויים כאלה נאמר בפרשת לנדשטיין‪" :‬מינוי לתפקיד ציבורי‪,‬‬ ‫הנעשה בידי גורם ממנה המנותק לחלוטין מהמישור הפוליטי‪ ,‬ואינו מושפע כלל מקיומן של‬ ‫בחירות קרבות ומשינויי שלטון צפוי עשוי אף הוא לעמוד במבחן הסבירות אם ייעשה בתקופת‬ ‫המעבר"‪ .‬על הוועדה לבחון היטב מינויים אלה ובמקרה בו קיים חשש להשלכות של תקופת‬ ‫הבחירות על מינוי זה יופעלו לגביו מבחנים מחמירים‪.‬‬ ‫משפט מינהלי‬ ‫הנחיות היועץ המשפטי לממשלה‬ ‫ממשלה‪-‬אתיקה‬ ‫תאריך‪ :‬י״ג חשון התשנ״ח‪ 13 ,‬נובמבר ‪1997‬‬ ‫פעילות מפלגתית בלשכות שרים‬ ‫עדכון‪ :‬אדר ב׳ התשס״ג‪ ,‬מרץ ‪2003‬‬ ‫‪2006‬‬ ‫מאי‬ ‫התשס״ו‪,‬‬ ‫אייר‬ ‫חשון התשע״ג‪ ,‬נובמבר ‪2012‬‬ ‫כסלו התשע״ה‪ ,‬דצמבר ‪2014‬‬ ‫שבט התשע״ט‪ ,‬ינואר ‪2019‬‬ ‫טבת התשפ״א‪ ,‬ינואר ‪2021‬‬ ‫מספר הנחיה‪1.1704 :‬‬ ‫פעילות מפלגתית בלשכות שריס וסגני שריס‬ ‫‪ .1‬כידוע‪ ,‬המינהל הציבורי בישראל הוא בעל אופי מקצועי‪ ,‬ממלכתי וא־פוליטי‪ .‬שימור עיקרון זה‬ ‫מחייב להקפיד כי פעילות משרדי הממשלה תהיה מקצועית במהותה‪ ,‬ותימנע פוליטיזציה של‬ ‫השירות הציבורי‪ .‬כן מחייב עיקרון זה להבטיח כי משאבים תקציביים ואחרים המוקצים‬ ‫לעבודת משרדי הממשלה ינוצלו לקידום מטרות המשרדים ולא לקידום מטרות מפלגתיות‪-‬‬ ‫פוליטיות או מטרות אישיות אחרות של נבחרי הציבור ועובדי הציבור‪ .‬כך‪ ,‬אף תישמר התדמית‬ ‫הממלכתית והא‪-‬פוליטית של משרדי הממשלה‪ .‬תפיסה עקרונית זו מצאה ביטוי למשל‪ ,‬גם‬ ‫בפסק דינו של בית המשפט המחוזי בירושלים בע״א (מחוזי י‪-‬ם) ‪ 4459/98‬מדינת ישראל ‪ -‬משרד‬ ‫החקלאות נ׳ פלסטיין פוסט בע״מ‪ ,‬פ״מ התשס״א (‪.)2002( 204 )2‬‬ ‫‪ .2‬לצד זאת‪ ,‬מאחר שהשרים הממונים על משרדי הממשלה הם נבחרי ציבור‪ ,‬הממלאים תפקיד‬ ‫מפלגתי‪-‬פוליטי מובהק ומשמעותי‪ ,‬ומאחר שלא ניתן להפריד באופן מלא בין פעילותם‬ ‫המפלגתית־פוליטית כאמור לבין תפקידם כשרים וכנציגי הממשלה‪ ,‬נדרש להבהיר את הגבולות‬ ‫הראויים ביחס לביצוע פעילות מפלגתית־פוליטית בלשכות שרים וביחס למותר ולאסור בנוגע‬ ‫לשימוש במשאבים ובשירותים ממשלתיים לצרכים מפלגתיים־פוליטיים בכלל‪ ,‬והכל כמפורט‬ ‫להלן (לעניין ההלכה הפסוקה בדבר אופיו של שירות המדינה‪ ,‬כשירות בעל אופי ממלכתי‪,‬‬ ‫מקצועי וא־פוליטי ראו‪ ,‬למשל‪ :‬עש״מ ‪ 5/86‬ספירו נ׳ נציב שירות המדינה‪ ,‬פ״ד מ(‪246 ,227 )4‬‬ ‫(‪ ;)1986‬בג״ץ ‪ 154/98‬הסתדרות העובדים הכללית החדשה נ׳ מדינת ישראל‪ ,‬פ״ד נב(‪,111 )5‬‬ ‫‪118‬־‪ ;)1998( 119‬בג״ץ ‪ 7908/17‬התנועה לטוהר המידות נ׳ ממשלת ישראל‪ ,‬פסקאות ‪27-26‬‬ ‫(פורסם בנבו‪.))1.11.2018 ,‬‬ ‫‪ . 3‬למען הסר ספק‪ ,‬יובהר‪ ,‬כי הנחיה זו חלה הן בשגרה והן בתקופת בחירות‪ ,‬תוך שהיא משלימה‬ ‫שורה של הנחיות נוספות של היועץ המשפטי לממשלה הנוגעות לתעמולת בחירות ולדינים‬ ‫החלים בתקופת בחירות (פרק ‪ 1.9‬להנחיות היועץ המשפטי לממשלה)‪ .‬בכל הנוגע לשימוש ברכב‬ ‫המועמד לרשותם של השרים ראו הנחיית היועץ המשפטי לממשלה מס׳ ‪ 1.1600‬בדבר "שימוש‬ ‫ברכב צמוד על‪-‬ידי בני משפחה של שרים וסגני שרים"‪ .‬בנוסף‪ ,‬לעניין המגבלות החלות על עובדי‬ ‫מדינה בנוגע לפעילות מדינית ומפלגתית בכלל ובתקופת הבחירות בפרט‪ ,‬ראו הוראות פרק משנה‬ ‫‪ 42.3‬להוראות התקשי״ר וכן הודעות נוספות שמפרסמת נציבות שירות המדינה בעניין זה‪.‬‬ ‫‪ .4‬האמור בהנחיה זו לעניין שרים חל באופן דומה גם על סגני שרים‪.‬‬ ‫איסור פעילות מפלגתית בלשכות שרים‬ ‫‪ .5‬הכלל הוא‪ ,‬שככל שמדובר בפעילותו המפלגתית־פוליטית של שר‪ ,‬להבדיל מתפקידו כשר וכנציג‬ ‫הממשלה‪ ,‬על השר להימנע משימוש במשאבים הממשלתיים‪ ,‬כדוגמת שירותי הלשכה ושירותי‬ ‫המשרד הממשלתי (ובכללם‪ ,‬לדוגמה‪ ,‬דוברות המשרד)‪ ,‬לצרכיו המפלגתיים־פוליטיים‪.‬‬ ‫‪ .6‬אכן‪ ,‬אין אפשרות להפרדה מוחלטת בין פעילויותיו השונות של השר‪ .‬לפיכך‪ ,‬אין אפשרות לשלול‬ ‫כי במהלך עבודתו השוטפת‪ ,‬ישתמש השר במשאב הממשלתי של לשכתו וכן בשירותי לשכתו גם‬ ‫לצורך עיסוקו וצרכיו המפלגתיים־פוליטיים או האישיים‪ .‬עם זאת‪ ,‬יש להבטיח כי יהיה מדובר‬ ‫בשימוש מוגבל ומצומצם‪ ,‬במגמה למנוע פוליטיזציה של השירות הציבורי ושל המנגנון המשרדי‬ ‫ולשמור על התדמית הבלתי‪-‬פוליטית של משרדי הממשלה‪ ,‬כאמור לעיל‪.‬‬ ‫‪ . 7‬לפיכך‪ ,‬יש להפריד‪ ,‬ככל הניתן‪ ,‬בין מילוי התפקיד השלטוני המיניסטריאלי לבין הפעילות‬ ‫המפלגתית־פוליטית‪ .‬פעילות מפלגתית‪-‬פוליטית או אישית גרידא אין לבצע מתוך הלשכה‪ ,‬הן‬ ‫בשל האופי הממלכתי של שירות המדינה והרצון לשמרו כניטרלי ומנותק מפעילות פוליטית‪ ,‬הן‬ ‫בשל הצורך לשמר את אמון הציבור במשרד הממשלתי כמשרד ממלכתי והן בשל הפן התקציבי‪.‬‬ ‫ניתן להשלים‪ ,‬ככורח המציאות‪ ,‬עם פעילות מפלגתית־פוליטית מתוך הלשכה רק ככל שמדובר‬ ‫בפעילות מצומצמת ביותר ומוגבלת בהיקפה‪ .‬כך‪ ,‬למשל‪ ,‬אין מניעה שבמהלך יום עבודתו של‬ ‫השר במשרדו‪ ,‬המוקדש בעיקרו לענייני המשרד‪ ,‬הוא ינהל שיחות טלפון גם בעניינים פוליטיים‪,‬‬ ‫או יקיים פגישות בנושאים מפלגתיים ופוליטיים‪.‬‬ ‫‪ .8‬לעומת זאת‪ ,‬כאשר שר מעוניין לזמן כנס של חברי מפלגה או לדווח לחברי המפלגה על פעילותו‬ ‫הציבורית‪ ,‬ועליו לשלוח לצורך כך עשרות או מאות (ואף יותר) מכתבים‪ ,‬אין לעשות זאת‬ ‫מהמשרד הממשלתי‪ ,‬כשם שהכנס עצמו לא ייערך במשרד‪ .‬באותו אופן‪ ,‬אין מקום להשתמש‬ ‫בשירותי דוברות המשרד לצורך ארגון כנס או אירוע אחר אשר מאפייניו מלמדים כי במהותו‪,‬‬ ‫ובין היתר לאור זהות הדוברים שהוזמנו לקחת בו חלק‪ ,‬הוא בעל אופי מפלגתי‪-‬פוליטי דומיננטי‪,‬‬ ‫המונע משיקולים מפלגתיים־פוליטיים או משרת תכליות מפלגתיות־פוליטיות‪ .‬המדובר‬ ‫בפעילויות מתוכננות‪ ,‬ידועות מראש ורבות‪-‬היקף‪ ,‬וככאלה ‪ -‬עליהן להיעשות באחריות המפלגה‬ ‫או באמצעות משאבים אחרים העומדים לרשות השר בכובעו כחבר מפלגה‪ .‬הוא הדין לגבי פניות‬ ‫טלפוניות‪ ,‬דואר רגיל ואלקטרוני וכיוצא בזאת‪ ,‬בהיקף משמעותי‪.‬‬ ‫איסור פעילות מפלגתית של עוזרים וצוות לשכה‬ ‫‪ .9‬סעיף ‪3‬ב לחוק שירות המדינה (סיוג פעילות מפלגתית ומגבית כספים)‪ ,‬התשי״ט‪ 1959-‬קובע‬ ‫לאמור‪:‬‬ ‫"עובד המדינה לא יעסוק בפעילות מפלגתית בתחומם של‬ ‫נכסי הציבור כאמור בסעיף ‪2‬א‪ 1‬לחוק הבחירות (דרכי‬ ‫תעמולה)‪ ,‬התשי״ט‪ ;1959-‬הוראה וו לא תחול על פעילות‬ ‫מינהלית של מנהל לשכה‪ ,‬מזכיר‪ ,‬יועץ‪ ,‬עוזר או דובר של‬ ‫שר או של סגן שר‪ ,‬והכל כשהיא נעשית כסיוע לשר או‬ ‫לסגן השר"‪.‬‬ ‫‪ 1‬ההפניה במקור לסעיף ‪ 2‬ונראה כי מדובר בטעות והכוונה היא להפנות לסעיף ‪2‬א‪.‬‬ ‫‪ . 10‬לעניין המגבלות על פעילות מפלגתית‪-‬פוליטית יש להבחין בין העוזרים המקצועיים של השר‬ ‫לבין העוזרים הפוליטיים‪ .‬בהתאם להחלטת ועדת השרים לענייני ביקורת המדינה בנושא מינוי‬ ‫והעסקה של עובדים במשרות אמון בלשכות השרים וסגני השרים מיום ‪( 11.10.05‬בק‪ ,)97/‬רשאי‬ ‫שר לקבוע כי אחד או שניים מעוזריו ישמשו כעוזרים פוליטיים (שאחד מהם יכול לשמש כדובר‬ ‫ויועץ תקשורת לשר)‪ ,‬וכי סגן שר רשאי לקבוע עוזר אחד כעוזר פוליטי (שיוכל לשמש גם כיועץ‬ ‫תקשורת) (ראו גם נסמן ‪(02.522‬ב) לתקשי״ר)‪ .‬שאר העוזרים הם עוזרים מקצועיים■‬ ‫‪ .11‬העוזרים המקצועיים‪ ,‬המסייעים לשר בפעילותו המקצועית במשרד‪ ,‬אינם רשאים‪ ,‬ככלל‪,‬‬ ‫לעסוק בפעילות מפלגתית‪-‬פוליטית‪ ,‬אלא כשמדובר בפעילות מצומצמת ומוגבלת‪ ,‬הנלווית‬ ‫לפעילותו המקצועית בלשכה‪ .‬לעניין זה נקבע בפסקה מס׳ ‪ 02.533‬לתקשי״ר כי על עובדים אלה‬ ‫חלים הסייגים והמגבלות על פעילות מפלגתית כעל שאר עובדי המדינה‪ .‬עם זאת‪ ,‬רשאים הם‬ ‫לעסוק בפעילות מפלגתית במסגרת פעילותם המנהלית‪ .‬כך למשל‪ ,‬נהג רשאי להסיע את השר‬ ‫ברכב ממשלתי לאסיפה מפלגתית‪ .‬מנהל הלשכה‪ ,‬המזכירה והעוזרים רשאים להדפיס נאומים‬ ‫מפלגתיים ולתאם פגישות פוליטיות‪ .‬אולם‪ ,‬אסור להם לעסוק בפעילות מפלגתית מהותית‬ ‫וישירה‪ ,‬כגון גיוס תומכים‪ ,‬מצביעים ותרומות‪.‬‬ ‫‪ .12‬העוזרים הפוליטיים אינם עובדי מדינה ואינם כפופים לסייגים ולמגבלות בדבר פעילות‬ ‫מפלגתית כמו שאר עובדי המדינה‪ .‬משכך הם רשאים לסייע לשר בפעילותו המפלגתית‪-‬פוליטית‪,‬‬ ‫על מנת לפנות את מרב זמנו של השר לעסוק בענייני משרדו‪ .‬מקום מושבם העיקרי של העוזרים‬ ‫הפוליטיים לא יהיה בתחומי המשרד‪ ,‬לא יוקצה להם משרד קבוע‪ ,‬שירותי מזכירות‪ ,‬רכב‬ ‫ממשלתי‪ ,‬מחשב וטלפון (וראו את הוראת תכ״ם מס׳ ‪ 13.9.0.5‬בעניין "התקשרות עם עוזרים‬ ‫פוליטיים בלשכות שרים וסגני שרים״ וסעיף ‪ 2.3.2‬בפרט‪ ,‬וכן הנחיות נציב שירות המדינה מס׳‬ ‫‪ 02.5‬ו‪ .)1.51-‬עם זאת‪ ,‬לשם סיוע לשר בפעילותו המפלגתית‪-‬פוליטית‪ ,‬ובעת שהם נמצאים‬ ‫במשרד‪ ,‬הם רשאים לעשות שימוש במשאבי המשרד ההכרחיים הדרושים לעבודתם‪ ,‬כגון חדר‬ ‫בלשכה ושירותי מזכירות וטלפון‪ .‬מעבר לכך אין לאפשר שימוש במשאבים ממשלתיים ובמשאבי‬ ‫המשרד‪ ,‬ואין לנצל פעילות זו כ״מסלול עוקף" לאיסור השימוש בנכסי הציבור‪ ,‬ולאיסור‬ ‫הפעילות המפלגתית של עובדי המדינה‪ .‬בהתאם לכך‪ ,‬אין לגייס את העוזר הפוליטי (וכל שכן‬ ‫עוזר מקצועי) לפעילות פוליטית כללית במסגרת מפלגתו של השר שחורגת מגבולות סיוע לשר‬ ‫עצמו בפעילותו המפלגתית‪-‬פוליטית‪.‬‬ ‫משפט מינהלי‬ ‫הנחיות היועץ המשפטי לממשלה‬ ‫בחירות‬ ‫תאריך‪ :‬י׳ שבט התשמ״ט‪ 1 ,‬פברואר ‪1985‬‬ ‫איסור על תעמולת בחירות במימון כספי גוף‬ ‫עדכון‪ :‬כ״ה ניסן התשנ״ט‪ 11 ,‬אפריל ‪1999‬‬ ‫מבוקר ‪ -‬פרסומים המופצים על ידי משרדי‬ ‫אדר ב׳ התשס״ג‪ ,‬פברואר ‪2003‬‬ ‫הממשלה‬ ‫חשון התשס״ו‪ ,‬נובמבר ‪2005‬‬ ‫כסלו התשס״ט‪ ,‬דצמבר ‪2008‬‬ ‫חשון התשע״ג‪ ,‬נובמבר ‪2012‬‬ ‫כסלו התשע״ה‪ ,‬דצמבר ‪2014‬‬ ‫שבט התשע״ט‪ ,‬ינואר ‪2019‬‬ ‫טבת התשפ״א‪ ,‬ינואר ‪2021‬‬ ‫תמוז התשפ״ב‪ ,‬יולי ‪2022‬‬ ‫מספר הנחיה‪)21.779( 1.1900 :‬‬ ‫איסור על תעמולת בחירות במימון ‪3‬ספי גוף מבוקר ‪ -‬פרסומים המופצים על ידי‬ ‫משרדי הממשלה‬ ‫סעיף ‪2‬א לחוק הבחירות (דרכי תעמולה)‪ ,‬התשי״ט ־ ‪( 1959‬להלן ‪ -‬החוק או חוק התעמולה)‬ ‫‪.1‬‬ ‫קובע לאמור‪:‬‬ ‫"איסור שימוש בנכסי ציבור‬ ‫‪2‬א‪ .‬לא ייעשה שימוש‪ ,‬בקשר עם תעמולת‪-‬בחירות‪ ,‬בכספים או בנכסים‬ ‫מוחשיים או בלתי מוחשיים ‪ 1‬של גוף מבוקר כמשמעותו בפסקאות (‪,)2( ,)1‬‬ ‫(‪ )4( ,)3‬ו‪ )9(-‬של סעיף ‪ 9‬לחוק מבקר המדינה [נוסח משולב]‪ ,‬התשי״ח ‪-‬‬ ‫‪ ,1958‬או של תאגיד שהממשלה או רשות מקומית משתתפת בהנהלתו או‬ ‫בהונו‪ ,‬ולא ייעשה שימוש כאמור במקרקעין או במיטלטלין המוחזקים‬ ‫למעשה על‪-‬ידי גוף או תאגיד כזה‪ ,‬למעט שימוש כמפורט להלן‪:‬‬ ‫(‪ ) 1‬שימוש‪ ,‬בתמורה או שלא בתמורה‪ ,‬באולמות ובמקומות פומביים‬ ‫פתוחים העומדים כרגיל לשימוש כאמור;‬ ‫(‪ ) 2‬שימוש בנכסים שהועמדו על ידי המדינה לרשותו של שר‪ ,‬סגן שר או‬ ‫חבר הכנסת‪ ,‬או שהועמדו על ידי הרשות המקומית לרשותו של ראש‬ ‫הרשות; אין בהוראות פסקה זו כדי לגרוע מהגבלות על שימוש בנכסים‬ ‫כאמור שהוטלו לפי כל דין או כללי אתיקה"‪.‬‬ ‫סעיף ‪28‬כה‪ 3‬לחוק המפלגות‪ ,‬התשנ״ב‪ 1992-‬מטיל איסור דומה על שימוש בקשר עם תעמולה‬ ‫לבחירות מקדימות כהגדרתן באותו החוק בכספים ובנכסים מוחשיים או בלתי מוחשיים של גוף‬ ‫‪ 1‬המלים "או בנכסים מוחשיים או בלתי מוחשיים׳‪ ,‬התווספו לסעיף ‪2‬א במסגרת חוק הבחירות (תיקוני חקיקה)‪,‬‬ ‫התשע״ה‪( 2014-‬ס״ח התשע״ה‪ ,‬עמי ‪ 104‬מיום כ״ה בכסלו התשע״ה (‪ 17‬בדצמבר ‪ - ))2014‬ראו סעיף ‪ )1(12‬לחוק האמור‪.‬‬ ‫מדברי ההסבר של הצעת החוק עולה כי כדי למנוע הישנות של מקרי עבר בהם התגלה כי לצורך תעמולת בחירות של‬ ‫מועמד נעשה שימוש בנכסים בלתי מוחשיים דוגמת סמל של הרשות המקומית הוצע לתקן את סעיף ‪2‬א בחוק כך‬ ‫שיובהר בו כי חל איסור להשתמש אף בנכסים בלתי מוחשיים של הגופים הנכנסים בגדרי הסעיף (וראו תר״מ ‪6/91‬‬ ‫דוידי פרל נ׳ יאיר יששכר וולף)‪.‬‬ ‫‪1‬‬ ‫מבוקר כמשמעותו בפסקאות (‪ )1‬עד (‪ )4‬ו‪ )9(-‬בסעיף ‪ 9‬לחוק מבקר המדינה או של תאגיד‬ ‫שהממשלה או רשות מקומית משתתפת בהנהלתו או בהונו‪.‬‬ ‫פסקאות (‪ )4( ,)3( ,)2( ,)1‬ו‪ )9(-‬בסעיף ‪ 9‬לחוק מבקר המדינה אליהן מפנה סעיף ‪2‬א כמצוטט לעיל‬ ‫עניינן גופים מבוקרים אלה‪:‬‬ ‫״כל משרד ממשלתי״ (פסקה ‪; )1‬‬ ‫א‪.‬‬ ‫״כל מפעל או מוסד של המדינה״ (פסקה ‪; )2‬‬ ‫ב‪.‬‬ ‫"כל אדם או גוף המחזיק‪ ,‬שלא לפי חוזה‪ ,‬ברכוש המדינה או המנהל אותו או המפקח עליו‬ ‫ג‪.‬‬ ‫מטעם המדינה״ (פסקה ‪; )3‬‬ ‫״כל רשות מקומית״ (פסקה ‪; )4‬‬ ‫ד‪.‬‬ ‫"כל ארגון עובדים כולל‪ ,‬וכל מפעל‪ ,‬מוסד‪ ,‬קרן או גוף אחר שארגון עובדים כאמור משתתף‬ ‫ה‪.‬‬ ‫בהנהלתם‪ ,‬ובלבד שהביקורת לא תופעל על פעילותם כאיגוד מקצועי; ואולם הביקורת על‬ ‫גוף כאמור לא תופעל אלא אם כן החליט על כך המבקר ובמידה שהחליט ובכפוף לאמנות‬ ‫בינלאומיות שמדינת ישראל צד להן;‪...‬‬ ‫לענין פסקה זו ‪-‬‬ ‫׳פעילות כאיגוד מקצועי׳ ‪ -‬ייצוג עובדים לשם קידום‪ ,‬מימוש או הגנת זכויותיהם כעובדים;‬ ‫׳ארגון עובדים כולל׳ ‪ -‬ארגון עובדים ארצי‪ ,‬הפועל כאיגוד מקצועי ביותר מענף עבודה‬ ‫אחד;״ (פסקה ‪.)9‬‬ ‫סעיף ‪2‬א חל אפוא על הגופים המבוקרים המנויים לעיל וכן על "תאגיד שהממשלה או רשות‬ ‫מקומית משתתפת בהנהלתו או בהונו״ (כל אלה ייקראו להלן ‪" -‬גוף מבוקר")‪ .‬יש לציין כי על‬ ‫בסיס זה חלים סעיף ‪2‬א ובהמשך לו הנחייה זו בין השאר על תאגידים סטטוטוריים וחברות‬ ‫ממשלתיות‪ .‬לעניין איסור תעמולה בחברות ממשלתיות מופץ אף חוזר נפרד מטעם מנהל רשות‬ ‫החברות‪.‬‬ ‫חל אפוא איסור על עשיית שימוש‪ ,‬בקשר עם תעמולת בחירות‪ ,‬במישרין או בעקיפין‪ ,‬בכספי אחד‬ ‫‪.2‬‬ ‫מהגופים האמורים‪ ,‬או בנכסים של הגופים הללו‪ ,‬על‪-‬פי הסעיף‪ ,‬ובכלל זה איסור על הוצאת‬ ‫פרסומים שיש בהם תעמולת בחירות‪ .‬האיסור משתרע על פרסום מכל סוג‪ ,‬לרבות דברי דפוס‪,‬‬ ‫מודעות בעיתונים‪ ,‬חוזרים לתושבים‪ ,‬שלטי חוצות‪ ,‬סרטי קולנוע ווידיאו‪ ,‬פרסום באמצעות‬ ‫האינטרנט וכן תשדירים ברדיו ובטלוויזיה‪.‬‬ ‫בהקשר זה יובהר כי אתרי אינטרנט‪ ,‬דפים ברשתות חברתיות ואפליקציות שהם ממשלתיים או‬ ‫‪.3‬‬ ‫עירוניים‪ ,‬לרבות אלה המשמשים את תושבי המדינה לקבלת מידע על הנעשה בגופים המנויים‬ ‫בסעיף‪ ,‬הם ׳משאב ציבורי׳ ושימוש בהם לצרכי תעמולת בחירות מנוגד להוראות החוק‪ .‬הוא‬ ‫הדין אף במאגר המנויים של אתרים‪ ,‬דפים ואפליקציות אלה (וראו לדוגמא החלטות יו״ר ועדת‬ ‫הבחירות המרכזית השופט סלים ג׳ובראן בתר״מ ‪ 115/20‬מר בועז כחן נ׳ מר אריח שמם ואח׳‬ ‫(נבו ‪ - )17.9.2013‬לעניין מעמד אתר האינטרנט של הרשות הציבורית כמשאב ציבורי ותר״מ‬ ‫‪ 22/20‬ד״ר יואב רוזן נ׳ מר חי אדיב (נבו ‪ - )1.7.2013‬לעניין מאגר מנויים כמשאב ציבורי)‬ ‫ורשימות תפוצה (בדוא״ל) של משרד ממשלתי (ראו תב״כ ‪ 3/20‬התנועה למען איכות השלטון‬ ‫בישראל נ׳ חבר הכנסת אבי וורצמן (נבו ‪.))14.1.2015‬‬ ‫‪2‬‬ ‫עוד ראו לעניין מעמדו של דף פייסבוק המופעל מטעם משרד ממשלתי כמשאב ציבורי לעניין‬ ‫סעיף ‪2‬א לחוק את תב״כ ‪ 6/23‬התנועה למען איכות השלטון בישראל (ע״ר) נ׳ ראש הממשלה‪,‬‬ ‫חה״כ בנימין נתניהו ומשרד ראש הממשלה (נבו ‪ ,)19.01.2020‬וכן באופן כללי לעניין מעמדן של‬ ‫פלטפורמות (ממשלתיות או עירונית) במרחב האינטרנטי כמשאב ציבורי ער״מ ‪ ,11/21‬תר״מ‬ ‫‪ 1/22‬תומר גלאם ראש עיריית אשקלון ואח׳ נ׳ ד״ר שלמה סוויסה ואח׳ (נבו ‪ ,)17.12.2019‬סעיף‬ ‫‪ 46‬להחלטה‪ .‬יצוין כי במסגרת ער״מ ‪ ,11/21‬תר״מ ‪ 1/22‬הנ״ל נקבע (ראו סעיפים ‪52 - 45‬‬ ‫להחלטה) גם כי רשות ציבורית (באותה פרשה רשות מקומית) אינה רשאית לתחזק ולתפעל עמוד‬ ‫פייסבוק פרטי‪-‬פוליטי של העומד בראשה‪ .‬באותו הקשר ראו גם תב״כ ‪ 7/24‬עו״ד שחר בן מאיר‬ ‫נ׳ רון חולדאי ואח׳ (נבו ‪ ,))14.01.2021‬בו נקבע בנסיבות אותו עניין כי השימוש במשאבי עיריית‬ ‫תל אביב מוביל (לצד השיקול של תוכן העמוד) לסיווג עמוד הפייסבוק ורשימת עוקביו ואוהדיו‬ ‫בתור נכס ציבורי לצורך חוק התעמולה‪ .‬עוד נקבע בער״מ ‪ 11/21‬ובתר״מ ‪ 1/22‬כי כדי למנוע‬ ‫"עירוב תחומין" ולהגן על משאבי הציבור ועל הציבור עצמו מפני הטעייה‪ ,‬לא ניתן לקבל "דף‬ ‫מעורב"‪ ,‬קרי לא ניתן "להסב" עמוד פרטי‪-‬פוליטי לעמוד רשמי של ראש העירייה (לסיטואציה‬ ‫ההפוכה ראו תר״ם ‪ 22/20‬הנ״ל)‪ .‬תכליתו של העמוד‪ ,‬כך קבע השופט מלצר‪ ,‬נקבעת עם הקמתו‬ ‫ותפעולו הראשוני‪.‬‬ ‫‪ .4‬סוגיה נוספת שנדונה בהקשר זה עוסקת בשאלת היות השימוש בסיסמה של משרד ממשלתי‬ ‫במסגרת מסע פרסום‪ ,‬שימוש ב״נכס בלתי מוחשי"‪ ,‬הנכנס לגדרי סעיף ‪2‬א לחוק התעמולה‪ .‬כך‪,‬‬ ‫למשל‪ ,‬בסמוך למועד הבחירות לכנסת ה־‪ 24‬נדון השימוש בסיסמה "חוזרים לחיים" ששימשה‬ ‫את משרד הבריאות במסגרת מסע פרסום לעידוד חיסונים נגד נגיף הקורונה בו יצא‪ .‬בהחלטה‬ ‫שניתנה בעתירה שהוגשה בעניין נקבע‪ ,‬כי סיסמה זו מהווה "נכס בלתי מוחשי" הנכנס לגדרי‬ ‫סעיף ‪2‬א לחוק התעמולה ובהתאמה לכך‪ ,‬השימוש שנעשה בסיסמה האמורה גם במסגרת‬ ‫קמפיין מפלגתי הוא בגדר שימוש בנכסי ציבור המנוגד לאיסור שבסעיף ‪2‬א הנ״ל (תב״כ ‪35/24‬‬ ‫אחריות לאומית ‪ -‬ישראל הבית שלי בע״מ (חל״צ) נ׳ ח״כ בנימין נתניהו ואח׳ (נבו ‪,)16.03.2021‬‬ ‫אושר בדעת רוב בבג״ץ ‪ 1931/21‬נתניהו נ׳ יו״ר ועדת הבחירות המרכזית לכנסת העשרים וארבע‬ ‫(נבו ‪ .)19.3.2021‬בהליכים אלה נקבע כי יש לבחון את אותו נכס בלתי מוחשי ‪ -‬הסיסמה "חוזרים‬ ‫לחיים״ באותה פרשה ‪ -‬בגדרי תכליות האיסור על שימוש בנכסי הציבור בקשר עם תעמולת‬ ‫בחירות (ולא בגדרם של דיני הקניין הרוחני)‪ ,‬ובין היתר בהתייחס לשוויון ההתמודדות‪ ,‬מניעת‬ ‫זיהוי של הפעילות המפלגתית עם הפעילות הממלכתית ומניעת שימוש בנכסים ששייכים לציבור‬ ‫למטרה שלא נועדו לה‪ .‬כמו כן‪ ,‬ניתנה גם הדעת למשאבים הכספיים שהוקצו כדי לזהות את‬ ‫הסיסמה עם המבצע לעידוד ההתחסנות‪ .‬תחולתו של סעיף ‪2‬א אינה תחומה בזמן‪ ,‬והוא חל בכל‬ ‫עת; זאת‪ ,‬בשונה מסעיפים רבים אחרים בחוק התעמולה אשר חלים בתקופת ‪ 90‬הימים שלפני‬ ‫יום הבחירות וביום הבחירות (ראו סעיף ‪ 2‬לחוק זה)‪ .‬עם זאת‪ ,‬בכל הנוגע ליישומו של סעיף זה‪,‬‬ ‫קיימת חשיבות רבה גם לממד הזמן‪ ,‬קרי‪ ,‬עיתוי הפעולה אשר נטען כי היא עולה כדי תעמולה‬ ‫אסורה‪.‬‬ ‫עמדתם העקבית של יושבי ראש ועדות הבחירות היא כי על רקע התכליות החשובות מאד‬ ‫‪.5‬‬ ‫העומדות ביסוד האיסור הקבוע בסעיף ‪2‬א בדמות שוויון ההזדמנויות‪ ,‬טוהר השירות הציבורי‬ ‫ואמון הציבור‪ ,‬יש לפרש איסור זה לחומרה‪ .‬לעניין זה‪ ,‬ראו לדוגמה תר״מ ‪ 14/20‬חברי סיעת‬ ‫למען התושבים במועצת העיר רעננה נ׳ חופרי (נבו ‪ ,)16.6.2013‬שם נקבע כדלקמן‪:‬‬ ‫‪3‬‬ ‫״‪... .45‬לגישתי‪ ,‬לאור הפוטנציאל הגלום לשימוש לרעה‬ ‫במשאבי ציבור על ידי נבחרי ציבור מכהנים‪ ,‬יש לאמץ‬ ‫גישה פרשנית מחמירה‪ .‬על פיה‪ ,‬מקרים המצויים ב״תחום‬ ‫אפור״‪ ,‬קרי ‪ -‬אינם בבירור בגדר תעמולת בחירות אסורה‬ ‫או מותרת‪ ,‬נכריע לרוב כי הינם בגדר תעמולה אסורה‪ .‬זאת‪,‬‬ ‫לאור הפגיעה האפשרית בשוויון בין המועמדים‪ ,‬טוהר‬ ‫השירות הציבורי‪ ,‬ואמון הציבור שייפגע אם כספיו שלו‬ ‫המוחזקים על ידי העירייה בנאמנות ולטובתו‪ ,‬ינותבו למען‬ ‫הגדלת סיכויו של נבחר ציבור מכהן להיבחר בשנית‪.‬‬ ‫‪ .46‬לעניין זה‪ ,‬יפים דבריו של יושב ראש ועדת הבחירות‬ ‫לכנסת ה־‪ ,19‬השופט א׳ רובינשטיין‪ :‬״ואולם ‪ -‬וזו ההנחיה‬ ‫‪ -‬ראויה גישת בית שמאי‪ ,‬קרי‪ ,‬מקום בו קיים ספק‪ ,‬יש‬ ‫להימנע מפרסום; וכמאמר הפתגם ׳אם יש ספק‪ ,‬אין ספק׳‬ ‫" (עניין גור‪ ,‬פסקה יז)"‪.‬‬ ‫לצד זאת צוין כי‪:‬‬ ‫"אין באמור כדי להביא למסקנה שעל הממשלה ומשרדיה‬ ‫לקפוא על שמריה עד ליום הבחירות‪ .‬גם בתקופת‬ ‫הבחירות‪ ,‬על הרשות המבצעת ־ להמשיך לבצע‪ ...‬עם זאת‪,‬‬ ‫בתקופת בחירות ־ קיימת חשיבות כי הפעולות לא יגלשו‬ ‫אל עבר מחוזות התעמולה‪ ,‬שהם ־ על־פי החוק ־ אסורים‪.‬‬ ‫בנוסף‪ ,‬מן הראוי כי הגופים המבצעים ־ ובעיקר‬ ‫המתמודדים המכהנים בכנסת ובממשלה ‪ -‬יבחנו בקפדנות‬ ‫יתירה הן את הפעולות המבוצעות על ידם הן ובעיקר את‬ ‫אופן פרסומם‪...‬״ (סעיף ‪ 11‬להחלטת השופט ג׳ובראן‬ ‫בתב״כ ‪ 2/20‬תנועת אומ״ץ נ׳ הרשות להגנת הצרכן ואח׳‪,‬‬ ‫(נבו ‪.))18.1.2015‬‬ ‫‪ .6‬לעניין המונח "תעמולת בחירות" שבסעיף ‪2‬א האמור ולצרכי הכרעה בשאלה אם פרסום מסוים‬ ‫מהווה "תעמולת בחירות"‪ ,‬יש להפעיל‪ ,‬את מבחן הדומיננטיות אותו קבע הנשיא ברק בבג״ץ‬ ‫‪ 869/92‬זוילי נ׳ יו״ר וועדת הבחירות המרכזית פ״ד מו(‪ ,692 )2‬בעמי ‪ .)1992( 704‬לקביעה זו ראו‬ ‫למשל תב״כ ‪ 2/20‬הנ״ל (פסקה ‪ 6‬בהחלטת השופט ג׳ובראן) ותר״מ ‪ 2/19‬גרוס ואח׳ נ׳ בן חמו‬ ‫ואח׳ (נבו ‪( )9.1.2013‬פסקה ז׳ בהחלטת השופט רובינשטיין)‪ .‬בהתאם למבחן הדומיננטיות‪:‬‬ ‫"תעמולת בחירות הינה רק אותו ביטוי שהאפקט הדומינאנטי שלו‬ ‫הוא בהשפעתו על הבוחר ושאין לו אפקט דומינאנטי אחר‪ ,‬כגון אפקט‬ ‫אמנותי‪ ...‬אכן‪ ,‬האיזון הראוי בין הערכים המתחרים מחייב‪ ,‬כי הדיבור‬ ‫׳תעמולת בחירות׳ יכלול אותו שידור אשר פועלו הוא בשכנוע‬ ‫‪4‬‬ ‫ובהשפעה על הכרעת הבוחר‪ ,‬ולא שידור שהאפקט שלו הוא אחר (כגון‬ ‫אמנותי‪ ,‬חדשותי‪ ,‬דתי)‪ ,‬גם אם השפעות הלוואי שלו הן בהשפעה‬ ‫(עקיפה) על הבוחר"‪.‬‬ ‫עוד יוזכר כי לפי האמור בסעיף ‪ 21‬לפסק הדין בבג״ץ זוילי הנזכר לעיל‪ ,‬תעמולת בחירות היא‪,‬‬ ‫בין היתר‪ ,‬כל שידור שעיקר עניינו יצירת אהדה או הסתייגות כלפי גופים או אנשים המתמודדים‬ ‫בבחירות‪.‬‬ ‫בהחלטתו בתב״כ ‪ 2/21‬רמי כהן נ׳ מירי רגב‪ ,‬שרת התרבות והספורט ואח׳ (נבו ‪,)18.4.2019‬‬ ‫מציין השופט מלצר כי ״בדנג״ץ ‪ 1525/15‬חה״כ אחמד טיבי נ׳ מפלגת ישראל ביתנו (‪)23.08.2017‬‬ ‫חידד בית המשפט העליון את מבחן הדומיננטיות הנ״ל‪ ,‬והוסיף כי המבחן הראוי הוא ׳מבחן‬ ‫התכלית הדומיננטית בעיני הבוחר הסביר׳״ (סעיף ‪ 38‬להחלטת השופט מלצר‪ ,‬נבו ‪.)18.4.2018‬‬ ‫במהלך הזמן נקבעו על‪-‬ידי בית המשפט העליון ויושבי ראש ועדת הבחירות המרכזית כמו גם‬ ‫בהנחיות היועץ המשפטי לממשלה‪ ,‬מבחני עזר שונים למבחן הדומיננטיות לעיל תוך מתן סימנים‬ ‫במבחן זה לסיווג פעולה מסוימת כתעמולת בחירות אסורה‪.‬‬ ‫במסגרת זו הודגש גם כי כל מקרה צריך להיבחן לגופו ועל‪-‬פי נסיבותיו תוך נקיטה במבחן השכל‬ ‫הישר וההיגיון‪.‬‬ ‫לעניין מבחני העזר ראו למשל דבריו שלהלן של השופט מלצר בתב״כ ‪ 2/21‬הנ״ל‪:‬‬ ‫"במסגרת זאת‪ ,‬נקבעו על‪-‬ידי בית המשפט העליון מספר מבחני עזר‬ ‫למבחן הדומיננטיות‪ .‬בין היתר‪ ,‬נפסק כי יש להתחשב‪ :‬במועד‬ ‫הפרסום‪ ,‬בשאלת יוזם דבר הפרסום‪ ,‬בסוגייה האם עסקינן בפרסום‬ ‫שגרתי של הרשות או בפעולה יהודית וחד פעמית; מה היקף ההשפעה‬ ‫הצפוי של הפרסום על ציבור הבוחרים ומה חשיבות התכלית האחרת‬ ‫העומדת בבסיס הפעולה והמחייבת את קיומה במתכונת זו; לבסוף‬ ‫נאמר כי יש לנקוט במבחן השכל הישר וההיגיון (ראו למשל החלטותיו‬ ‫של השופט מ׳ חשין‪ :‬תב״מ ‪ 23/2001‬סיעת ישראל אחת נ׳ אינטרנט‬ ‫מעריב; תב״מ ‪ 12/15‬ח״כ גולדשמיט נ׳ ראש הממשלה; תב״מ ‪9/2001‬‬ ‫קשב מרכז להגנת הדמוקרטיה בישראל (ע״ר) נ׳ ארץ הצבי; החלטת‬ ‫השופט ס׳ ג׳ובראן בפרשת חופרי [תר״מ ‪ 14/20‬חברי סיעת למען‬ ‫התושבים ברעננה נ׳ חופרי (‪ ])16.6.2013‬ובתר״מ ‪ 26/20‬פרס נ׳‬ ‫אבוטבול (‪ )10.7.2013‬ועוד)״ (הציטוט מסעיף ‪ 38‬להחלטה)‪.‬‬ ‫בקשר עם מבחני העזר ראו עוד סעיפים ‪ 8-6‬להחלטה בתב״כ ‪ 2/20‬תנועת אומ״ץ נ׳ הרשות‬ ‫להגנת הצרכן ואח׳ (נבו ‪ ,)18.1.2015‬העוסקת בקמפיין בו יצאה הרשות להגנת הצרכן ולסחר‬ ‫הוגן כחודשיים לפני הבחירות לכנסת ה‪ .20-‬הקמפיין עסק בתיקון לחוק הגנת הצרכן‪ ,‬התשמ״א‪-‬‬ ‫‪ ,1981‬אשר נכנס לתוקף ביום ‪ 1.1.2015‬ועניינו באכיפה מנהלית ומתן קנסות לעסקים בגין‬ ‫‪5‬‬ ‫הטעיית צרכנים (להחלטה נוספת העוסקת בקמפיין ראו תב״כ ‪ 1/22‬עו״ד שחר בן מאיר נ׳‬ ‫הליכור תנועה ליברלית‪ ,‬השר גלעד ארדן‪ ,‬המשרר לנושאים אסטרטגיים והסברה ואח׳ (נבו‬ ‫‪ .)31.7.2019‬כן ראו תר״מ ‪ 23/19‬גור נ׳ אדיב (פסקה ז׳ להחלטה‪ ,‬נבו ‪.)17.2.2014‬‬ ‫תשומת הלב לכך כי בהחלטתו בתב״כ ‪ 3/21‬עו״ד שחר בן מאיר נ׳ שר החינוך ואח׳ (נבו‬ ‫‪ )20.1.2019‬הוסיף השופט מלצר מבחן עזר חדש לבחינת התכלית הדומיננטית ‪ -‬מבחן אמינות‬ ‫הפרסום והדיוק בעובדות‪ .‬כך‪ ,‬בין היתר מציין השופט מלצר כי‪" :‬לשיטתי‪ ,‬בין מבחני העזר‬ ‫לבחינת מרכיב התכלית הדומיננטית בעיני הבוחר הסביר ככל שמדובר בפרסומים מטעם רשות‬ ‫ציבורית‪ ,‬יש לבחון גם את אמינות הפרסום ואת הדיוק בעובדות הנזכרות בו‪ .‬לעמדתי‪ ,‬למבחן‬ ‫עזר חדש ונוסף זה משקל משמעותי‪ ,‬שכן הכללתם של נתונים מגמתיים‪ ,‬שאינם מדויקים‪ ,‬מעידה‬ ‫על קלישות הערך האינפורמטיבי והשימושי שיש לציבור בפרסום מעין זה‪ ,‬ועל האפשרות כי‬ ‫תכליות אחרות‪ ,‬המונעות משיקולים תעמולתיים‪ ,‬עומדות מאחורי הפרסום״ (פסקה ‪30‬‬ ‫להחלטה)‪ .‬לעניין זה יצוין כי באותה פסקה מבהיר השופט מלצר כי "אין די בפגמים שנפלו‬ ‫באמינות הפרסום כדי ללמד בהכרח כי מדובר בפרסום תעמולתי" (ההדגשה הוספה)‪.‬‬ ‫לצד מבחני העזר הנזכרים לעיל‪ ,‬נודעת חשיבות רבה מאד לתוכן הפרסום‪ .‬עמד על כך השופט‬ ‫הנדל בהחלטתו בתב״כ ‪ 6/23‬הנ״ל‪ ,‬תוך שאמר את הדברים הבאים‪:‬‬ ‫"אכן‪ ,‬בפסיקה נקבעו מספר מבחני עזר לשם הערכת ההיבט הדומיננטי‬ ‫של הפרסום‪ ,‬שחלקם מתייחסים לנסיבות הפרסום ולאו דווקא לתוכנו‪.‬‬ ‫כך למשל זהות יוזם הפרסום והשאלה האם מדובר בפרסום שנעשה גם‬ ‫ללא קשר לבחירות (ראו למשל תב״כ ‪ 21/2‬כהן נ׳ שרת התרבות‬ ‫והספורט‪ ,‬פסקה ‪ .)18.4.2018( 38‬ברם‪ ,‬נתון בעל משקל רב ואף מכריע‬ ‫הוא תוכן הפרסום שצריך לזכות לזרקור מרכזי בכל מקרה‪ .‬ככל שהתוכן‬ ‫הוא בעל היבט תעמולתי דומיננטי ובולט‪ ,‬לא ניתן יהיה להכשירו‪ ,‬ככלל‪,‬‬ ‫על יסוד הליך הפרסום או נתונים חיצוניים אחרים‪ .‬הדגש חייב להיות‬ ‫מושם אפוא בראש ובראשונה על ניתוח הפרסום עצמו‪ ,‬ורק לאחר מכן‬ ‫יש לפנות‪ ,‬ככל שהדבר נדרש‪ ,‬לבחינת נתונים נוספים" (הציטוט מסעיף‬ ‫‪ 3‬להחלטה‪ ,‬ההדגשה הוספה)‪.‬‬ ‫על בסיס זה‪ ,‬סיווג השופט הנדל כתעמולה אסורה פרסום בדף פייסבוק שמפעילה הממשלה תחת‬ ‫השם ״ראש ממשלת ישראל״ ואשר כלל דברים שנשא ראש הממשלה בפתח ישיבת ממשלה ‪-‬‬ ‫דברים שנאמרו ופורסמו בימים האחרונים של שנת ‪ 2019‬והתייחסו ל״סיכום עשור" של הישגים‬ ‫משמעותיים במדינת ישראל‪ .‬זאת‪ ,‬לאחר שערך בחינה פרטנית של תוכן הפרסום וממנה למד כי‬ ‫ההיבט הדומיננטי של הדברים שנכללו בפרסום‪ ,‬מבחינת תכנם‪ ,‬הוא תעמולתי‪ ,‬משהדגש הוא‬ ‫על "התפארות גרידא" בהישגים באופן שאינו אינפורמטיבי או "חדשותי"‪ .‬לניתוח התוכני‬ ‫התווסף גם נתון מרכזי והוא מועד הפרסום ‪ -‬כחודשיים לפני יום הבחירות‪ .‬השילוב בין תוכן‬ ‫הפרסום והעיתוי הכריעו בעיני השופט הנדל את הכף והובילו אותו למסקנה כי מדובר בתעמולת‬ ‫בחירות אסורה (סעיף ‪ 5‬להחלטה)‪.‬‬ ‫‪6‬‬ ‫השאלה אם פרסום מסוים מהווה תעמולת בחירות כמשמעה בסעיף ‪2‬א נבחנת אפוא בהתאם‬ ‫לנסיבות המקרה והיא תלויה במכלול רחב של משתנים‪ ,‬תוך איזון בין האלמנט התעמולתי‬ ‫שבפרסום ובין התועלת הציבורית שבצדו (תב׳׳כ ‪ 1/93‬סיעת צומת נ׳ ממשלת ישראל פ״ד מז(‪)3‬‬ ‫‪ ,353‬בעמי ‪.))1993( 358‬‬ ‫רשימת הסימנים דלעיל איננה ממצה ואפשר שפרסום ייראה כתעמולת בחירות אף באין בו סימן‬ ‫מן הסימנים האמורים‪ .‬כמו כן‪ ,‬לא נמנו בהנחיה זו כל אופני השימוש בנכסי המדינה‪ ,‬האסורים‬ ‫לפי הסעיף‪.‬‬ ‫א‪ .‬האיסור על שימוש בכספי המדינה בקשר עם תעמולת בחירות חל כמובן גם על פרסום‬ ‫‪.7‬‬ ‫המתיימר לסכם‪ ,‬או לתאר‪ ,‬את פעילותו של אותו גוף מבוקר‪ ,‬אם מבחינת העיתוי‪ ,‬התוכן‬ ‫והנוסח‪ ,‬המרכיב הדומיננטי שלו הוא תעמולת בחירות למי שמתמודד במערכת בחירות (ראו‬ ‫ער״מ ‪ 1/21‬חיים צורי ואח׳ נ׳ צבי אבישר (ניתן ביום ‪ )8.7.2018‬ותר״מ ‪ 2/83‬נאות ואח׳ נ׳ עיריית‬ ‫חיפה‪ ,‬ואח׳‪ ,‬פ״ד לז(‪[188 ,183 )4‬ז] (‪ ;)1983‬לעניין העיתוי‪ ,‬השוו תב״כ ‪ 4/84‬חשאי נ׳ סיעת‬ ‫הליכוד ואח׳‪ ,‬פ״ד לח(‪ .))1984( 47 ,45 )3‬קיימת חובה להקפיד על קביעת חיץ ברור בין תקציבו‬ ‫של אותו גוף מבוקר‪ ,‬והשימוש בו‪ ,‬לבין תקציב בחירות והשימוש בו‪ .‬שר או ראש רשות מקומית‪,‬‬ ‫הנוטל חלק במערכת הבחירות‪ ,‬זכאי לפרסם את מפעליו‪ ,‬אך זאת אך ורק מתקציב רשימתו ולא‬ ‫מתקציב המשרד או הרשות המקומית (ראו תר״מ ‪ 2/83‬נאות דלעיל‪ ,‬בעמי ‪[ 189‬ג‪-‬ד])‪.‬‬ ‫ב‪ .‬יש להקפיד על כך שהמידע שבפרסום זה (כבכל פרסום ממשלתי) יהיה‪ ,‬מבחינת תוכנו‪ ,‬מידע‬ ‫אמין ומדויק ומעודכן (ראו בהקשר זה כאמור ההחלטה בתב״כ ‪ 3/21‬הנ״ל) שלאותו גוף מבוקר‬ ‫יש עניין אמיתי בהפצתו‪ .‬כזה הוא‪ ,‬למשל‪ ,‬מידע המתאר את פעילות המשרד הממשלתי ככזה‪,‬‬ ‫ושאינו כולל את אחד הפרטים המנויים להלן‪:‬‬ ‫(‪ )1‬תיאור הישגים אישיים של השר או של עובד המשרד;‬ ‫(‪ )2‬ייחוס הישגי העבר של המשרד לאדם פלוני;‬ ‫(‪ )3‬דיוקן אישי של השר או של עובד המשרד;‬ ‫(‪ )4‬הישגי השר במישור המפלגתי (כגון‪ ,‬מילוי אחר מצע מפלגתי);‬ ‫(‪ )5‬המידע מתייחס לפעילות המשרד בתחום ובתקופה בה כיהן אותו שר‪ ,‬או עובד‬ ‫המשרד‪ ,‬בהשוואה לתקופות קודמות‪ ,‬תוך שימת דגש על ההיבט האישי;‬ ‫(‪ )6‬פרסום בו כלול סיכום הישגיהם והתוויית תכניותיהם לעתיד של השר או של אחד‬ ‫מעוזריו הקרובים‪ ,‬המזוהים עם רשימה פלונית;‬ ‫(‪ )7‬פרסום שבו ישנה הדגשה והעדפה למדיניות השנויה במחלוקת ציבורית ואיננה‬ ‫בגדר מדיניות ברורה ומוצהרת של המשרד;‬ ‫(‪ )8‬מידע הנמסר בצורה של מכתב אישי של השר או אחר מטעמו‪ ,‬לציבור הנזקק‬ ‫לשירותי המשרד‪ ,‬תוך ציון שמו של השר המכהן באותה עת או אחר מטעמו‪.‬‬ ‫‪7‬‬ ‫ג‪ .‬נשוב ונדגיש אף בהקשר של סעיף זה כי יש לבחון כל פרסום על‪-‬פי מועדו‪ ,‬הקשרו ומשמעותו‬ ‫בעיני האדם הסביר (ראו תר״מ ‪ 2/83‬נאות דלעיל‪ ,‬בעמי ‪[ 189‬ד‪-‬ה]) וכן כי ככל שאמורים‬ ‫הדברים במועד הפרסום‪ ,‬אזי מדובר במבחן גמיש‪ ,‬שאין בו פרק זמן מוגדר ומדויק‪ ,‬אולם ברור‬ ‫כי ככל שמועד הבחירות קרוב יותר‪ ,‬כך מתחזקת ההנחה שמדובר בתעמולת בחירות (ראו‬ ‫למשל תר״מ ‪ 182/20‬רשימת בני תורה בעיר מודיעין עילית נ׳ גוסרמן (נבו ‪ .)20.10.2013‬משכך‬ ‫גם פרסום אשר אינו כולל ולו אחד מן הפרטים המנויים בסעיף קטן (ב) עלול בנסיבותיו של‬ ‫מקרה נתון לעלות כדי תעמולת בחירות אסורה‪.‬‬ ‫‪ . 8‬בהקשר זה יש להסב את תשומת הלב להתפתחות הפסיקתית המשמעותית אשר חלה בסוגיה‬ ‫של שילוב שם ותמונה של נבחרי הציבור בפרסומי הרשות הציבורית‪ .‬לעניין זה ראו למשל ובין‬ ‫היתר תר״מ ‪ 21/19‬גרוס נ׳ בן חמו (נבו ‪ ,)17.2.2013‬תר״מ ‪ 22/19‬ליבר נ׳ דרעי (נבו ‪,)30.1.2013‬‬ ‫תר״מ ‪ 3/20‬אוחנה נ׳ שוחט (נבו ‪ .)28.4.2013‬מובן כי יישומם של העקרונות העולים מהחלטות‬ ‫אלו תלוי בנסיבות כל מקרה ומקרה‪ ,‬וטעון בחינה קונקרטית של כלל השיקולים הנוגעים בדבר‪.‬‬ ‫על בסיס תשתית פסיקתית זו בהתייחס לשילוב שם ותמונה של נבחר ציבור‪ ,‬פסל השופט מלצר‬ ‫בהחלטתו בתב״כ ‪ 2/21‬הנ״ל תשדיר רדיו בו הזמינה שרת התרבות והספורט‪ ,‬בקולה ובציון‬ ‫תפקידה את הציבור בישראל לאירועי חגיגות ה‪ 70-‬למדינת ישראל‪ .‬בהמשך לכך ובמבט צופה‬ ‫פני עתיד הוסיף השופט מלצר וקבע באותה החלטה איסור גורף וכמעט קטיגורי החל בכל עת על‬ ‫השתתפות נבחרי ציבור בתשדירים מכוח הוראת סעיף ‪2‬א (ראו סעיפים ‪ 48 ,45‬ו‪ 49-‬להחלטה)‪.‬‬ ‫זאת אף שלרוב בהקשר של תעמולת בחירות אסורה לפי סעיף ‪2‬א נבחן כאמור כל מקרה לפי‬ ‫נסיבותיו המיוחדות ותוך התחשבות במגוון רחב של משתנים‪ .‬לעניין זה קבע השופט מלצר‬ ‫בתב״כ ‪ 2/21‬הנ״ל כדלקמן‪:‬‬ ‫"מכאן ולהבא אין לבצע תשדירים בהשתתפות נבחרי ציבור‪ ,‬אלא‬ ‫במקרים חריגים שבחריגים שבהם‪ :‬השתתפות כזו חיונית לעניין בו‬ ‫מדובר ומקדמת אותו כשלעצמו‪ ,‬אין בנמצא חלופה סבירה ומידתית‬ ‫אחרת‪ ,‬והשידור קיבל את אישורו של היועץ המשפטי לממשלה‪ .‬גם‬ ‫במקרה כזה האישור יינתן רק לאירוע בודד ולהעברת מסרים מצומצמים‬ ‫בלבד‪ ,‬מוגבלים בכמות‪ ,‬בזמן ורק במדיה של רדיו‪.‬״ (סעיף ‪ 45‬להחלטה)‪.‬‬ ‫על גישתו המחמירה והמצמצמת בכל עת‪ ,‬ולא רק בתקופת בחירות‪ ,‬את אפשרות השילוב של‬ ‫נבחר הציבור בפרסומי הרשות הציבורית‪ ,‬חזר השופט מלצר בער״מ ‪ ,11/21‬תר״מ ‪ 1/22‬הנ״ל‬ ‫(ראו במיוחד סיכום מסקנותיו בפסקה ‪ 41‬להחלטה)‪ .‬על בסיס זה קבע השופט מלצר באותה‬ ‫פרשה כי שילוט חוצות שנעשה זמן רב לפני מועד הבחירות לכלל הרשויות המקומיות (כארבע‬ ‫וחצי שנים) ובו שולב ראש הרשות עולה בנסיבות העניין כפי שהוצגו בפניו כדי תעמולה אסורה‪.‬‬ ‫כן ראו בהמשך לכך את החלטת השופט פוגלמן‪ -‬יו״ר ועדת הבחירות לכנסת ה‪ 24-‬בתר״מ ‪1/24‬‬ ‫מרדכי מייק אטדגי נ׳ תומר גלאם‪ ,‬ראש עיריית אשקלון ואח׳ (סעיף ‪ 12‬להחלטה‪ ,‬נבו‬ ‫‪.)3.11.2020‬‬ ‫יודגש גם כי אישור תקציבי שניתן לפרסום אין בו כדי להכשיר את השימוש בכספים‪ ,‬אם‬ ‫‪.9‬‬ ‫השימוש במהותו נועד למטרה אסורה של תעמולת בחירות (ראו‪ :‬תר״מ ‪ 2/83‬נאות דלעיל‪ ,‬בעמ׳‬ ‫‪8‬‬ ‫‪[ 188‬ד‪-‬ה] וכן ע״א (י‪-‬ם) ‪ 4459/98‬מדינת ישראל נ׳ פלסטיין פוסט (נבו ‪ .)07.04.2002‬באותו עניין‬ ‫חויב השר רפאל איתן בהשבת כספים ששולמו לצורך פרסום מודעה מטעם משרד החקלאות‬ ‫אשר יו״ר וועדת הבחירות המרכזית קבע כי היוותה למעשה כסות לתעמולת בחירות באופן‬ ‫המהווה הפרה של ס׳ ‪2‬א לחוק‪.‬‬ ‫‪ .10‬לא למותר להזכיר גם את הוראות סעיפים ‪ 17‬ו ‪17 -‬א לחוק‪ ,‬המטילות אחריות פלילית ועונש‬ ‫של חצי שנת מאסר על מי שמפר את הוראת סעיף ‪2‬א לחוק וכן את הוראת סעיף ‪28‬כו לחוק‬ ‫המפלגות‪ ,‬המטילה אחריות פלילית על מי שמפר את הוראת סעיף ‪28‬כה‪ 3‬לחוק המפלגות‪ .‬בנוסף‪,‬‬ ‫יצוין כי ליושב ראש ועדת הבחירות המרכזית סמכות ליתן צווים המונעים ביצוע עבירה לפי‬ ‫החוק ולפי סעיף ‪28‬כה‪ 3‬לחוק המפלגות (ראו לעניין זה סעיפים ‪17‬ב ו‪17-‬ג לחוק וכן סעיף‬ ‫‪28‬כה‪(3‬ב) לחוק המפלגות)‪.‬‬ ‫‪ .11‬בנוסף להנחיות האמורות הנוגעות לתעמולת בחירות‪ ,‬יש להקפיד שהמידע שבפרסום יהיה ערוך‬ ‫באופן אובייקטיבי ומוצג בצורה מאוזנת ובהתאם לכללי המינהל התקין‪.‬‬ ‫‪ .12‬כמו כן יובהר כי ההנחיות האמורות הנוגעות לתעמולת בחירות באות להוסיף על כל יתר‬ ‫ההנחיות וההוראות הנוגעות לפרסומים ממשלתיים ‪ .‬תשומת לב מיוחדת בהקשר זה להנחיית‬ ‫היועץ המשפטי לממשלה ‪" 1.1703‬השתתפות נבחרי ציבור ועובדי מדינה בפרסום ממשלתי"‬ ‫ולהוראת תכ״ם מס׳ ‪ 15.3.0.2‬בדבר "פרסומים ממשלתיים שאינם מסחריים"‪.‬‬ ‫‪ .13‬במקרה של ספק בשאלה אם פרסום מסוים יש בו משום תעמולת בחירות אסורה‪ ,‬אם מבחינת‬ ‫התוכן או הצורה ואם מבחינת העיתוי‪ ,‬מן הראוי להתייעץ עם היועץ המשפטי של המשרד‬ ‫הממשלתי הנוגע בדבר או עם היועץ המשפטי של הרשות המקומית או של משרד הפנים‪ ,‬לפי‬ ‫העניין‪ ,‬אשר בשעת הצורך יביאו את הנושא להכרעת היועץ המשפטי לממשלה‪ .‬מבלי לגרוע מן‬ ‫האמור לעניין מקרה של ספק‪ ,‬יוזכר בהקשר זה כי בעקבות החלטתו של השופט מלצר בתב״כ‬ ‫‪ 3/21‬הנ״ל מיום ‪ ,20.1.2019‬בדגש על האמור בה לעניין פרסומים שראוי כי יובאו תחילה בפני‬ ‫היועץ המשפטי למשרד הממשלתי לצורך בחינה בהיבט של תעמולת בחירות (סעיף ‪ 32‬להחלטה)‪,‬‬ ‫הועבר מכתב מטעם משרד המשפטים ובו פירוט של סוגי פרסומים מתאימים לכך (מכתב מיום‬ ‫‪ 20.2.2019‬ומכתבי המשך נוספים לו)‪.‬‬ ‫בקשר עם האיסור על תעמולת בחירות במימון כספי גוף מבוקר ראו גם הנחיות היועץ המשפטי‬ ‫לממשלה ‪ 1.1901‬״איסור על תעמולת בחירות במימון כספי גוף מבוקר ‪ -‬עריכת סקרים על הממשלה‬ ‫בתקופת בחירות" ו‪" 1.1908-‬איסור על תעמולת בחירות במימון כספי גוף מבוקר ־ עריכת אירועים‬ ‫על ידי הממשלה בתקופת בחירות"‪.‬‬ ‫‪9‬‬ ‫משפט מינהלי‬ ‫הנחיות היועץ המשפטי לממשלה‬ ‫בחירות‬ ‫איסור על תעמולת בחירות במימון כספי גוף‬ ‫תארין‪ :‬ב׳ אדר התשנ״ט‪ 18 ,‬פברואר ‪1999‬‬ ‫מבוקר ־ עריכת סקרים על־ידי הממשלה‬ ‫עדכון‪ :‬אדר ב׳ התשס״ג‪ ,‬פברואר ‪2003‬‬ ‫בתקופת הבחירות‬ ‫חשון התשס״ו‪ ,‬נובמבר ‪2005‬‬ ‫כסלו התשס״ט‪ ,‬דצמבר ‪2008‬‬ ‫חשון התשע״ג‪ ,‬נובמבר ‪2012‬‬ ‫מספר הנחיה‪1.1901 :‬‬ ‫איסור על תעמולת בחירות במימון כספי גוף מבוקר ‪ -‬עריכת סקריס על‪-‬ידי‬ ‫משרדי מממשלת בתקופת הבחירות‬ ‫‪ . 1‬בעיצומה של תקופת הבחירות עוסקים חברי הממשלה‪ ,‬מטבע הדברים ‪ -‬במקביל לתפקידיהם‬ ‫במסגרת המשרדים עליהם הם מופקדים‪ -‬גם בפעילות פוליטית‪-‬מפלגתית בהקשר של מערכת‬ ‫הבחירות‪ .‬ברור לכל כי יש להישמר מעירוב התחומין בכל הנוגע לשימוש בנכסי הציבור‪.‬‬ ‫הכלל הוא‪ ,‬כי חל איסור על שימוש בנכסי הציבור לצורך תעמולת בחירות‪ ,‬שהרי נכסי הציבור‬ ‫‪.2‬‬ ‫מיועדים לשמש את כלל הציבור ולא לתעמולה של מפלגה או רשימת מועמדים זו או אחרת‪,‬‬ ‫שהמקורות המותרים למימונה קבועים בחוק‪ .‬כלל זה מצא את ביטויו‪ ,‬בין היתר‪ ,‬בסעיף ‪2‬א‬ ‫לחוק הבחירות (דרכי תעמולה)‪ ,‬התשי״ט־‪.1959‬‬ ‫‪ .3‬במסגרת הכללית דלעיל‪ ,‬יש ליתן את הדעת לסוגיות קונקרטיות העולות על הפרק‪ .‬ענייננו כאן‬ ‫עריכת סקרים על‪-‬ידי משרדי הממשלה בתקופת הבחירות‪ .‬משרדי הממשלה עורכים‪ ,‬במסגרת‬ ‫עבודתם השוטפת‪ ,‬סקרים בנושאים שונים‪ .‬אך סקרים הם גם כלי שנעשה בו שימוש רב על‪-‬ידי‬ ‫המתמודדים בבחירות‪ ,‬לבחינת הלכי הרוח בקרב הציבור‪.‬‬ ‫‪ .4‬החשש לטשטוש הגבולות בתקופה רגישה זו הוא אפוא ממשי‪ ,‬ויש להבהיר ולחדד על מנת‬ ‫להסיר מכשול‪1.‬‬ ‫‪ .5‬הואיל וכאמור‪ ,‬סקרים בנושאים שונים נערכים על־ידי משרדי הממשלה במהלך הפעילות‬ ‫השוטפת‪ ,‬יש מקום להבחין בין סקרים בנושאים מקצועיים‪ ,‬כמשמעותו הדווקנית של מונח זה‪,‬‬ ‫הנעשים במסגרת העבודה היומיומית הרגילה‪ ,‬לבין סקרים הנוגעים לעמדות הציבור בנושאים‬ ‫שעל סדר היום הלאומי‪ .‬בעוד שאין סיבה לפגוע בעבודתה המקצועית של הממשלה בתקופת‬ ‫הבחירות‪ ,‬הרי שסוג הסקרים האחרון‪ ,‬עלול להעלות קושי שכן סקרים מסוג זה נועדים ‪ -‬או‬ ‫יכולים להיראות כאילו נועדו ‪ -‬לבחון את הלכי הרוח בקרב הציבור‪ .‬נוסף על כך‪ ,‬יש קושי של‬ ‫ממש להבחין ‪ -‬בתקופת הבחירות ‪ -‬בין שימוש בסקרים לצורך קבלת החלטות ועיצוב מדיניות‬ ‫לבין שימוש במערכת הבחירות במידע שבתוצאות הסקרים על עמדות הציבור בנושאים שעל‬ ‫סדר היום קרי שימוש במידע לצרכי תעמולת בחירות‪ .‬כפי שצוין לעיל‪ ,‬יש גם יסוד להניח כי‬ ‫‪ 1‬לעניין בחירות לרשויות המקומיות יש להפנות את תשומת הלב לחוזר מנכ״ל משרד הפני□ ‪ 4/98‬אשר כולל את מסקנות‬ ‫סיכום הדיון שנערך בנושא במשרד המשפטים בשנת ‪.1998‬‬ ‫קיימת חפיפה מסוימת בין סקרים בנושאים אלה לבין הסקרים שעורכים המתמודדים‬ ‫בבחירות‪.‬‬ ‫‪ .6‬אכן‪ ,‬הדברים הם בחינת "ועשו סייג לתורה"‪ ,‬שכן נוכח הרגישות המיוחדת בתקופה דנן‪ ,‬גם‬ ‫שאלות שהן לגיטימיות שלא בתקופת בחירות‪ ,‬כדי לבחון את עמדות הציבור בנושאים שיש‬ ‫לגבש בהם עמדת ממשלה‪ ,‬עלולות ‪ -‬בתקופת בחירות ‪ -‬להיות שאלות בעלות אופי פוליטי‪ ,‬או‬ ‫להיראות ככאלה‪ .‬מכך ראוי להימנע‪ ,‬ולו מבחינת מראית פני הדברים‪.‬‬ ‫כך‪ ,‬למשל‪ ,‬סקר שמטרתו לבחון את שביעות הרצון של מגזרי אוכלוסייה בנושאים שונים‬ ‫הקשורים בהם‪ ,‬על‪-‬ידי משרד פלוני או אלמוני‪ ,‬שיכול שיהיה לגיטימי שלא בתקופת בחירות‪,‬‬ ‫עלול להיתפס כאילו נעשה בהקשר של תעמולת הבחירות‪.‬‬ ‫‪ .7‬התוצאה היא‪ ,‬אפוא‪ ,‬שמשרדי הממשלה צריכים להימנע בתקופת הבחירות מעריכת סקרים‬ ‫שאינם בנושאים מקצועיים מובהקים והמהווים חלק מעבודתו המקצועית השוטפת של‬ ‫המשרד‪ ,‬כגון‪ ,‬סקר של הרשות למלחמה בסמים בדבר השימוש בסמים או סקר בעניין צרכי‬ ‫התחבורה מטעם משרד התחבורה‪ .‬במיוחד יש להימנע מעריכתם של סקרי שביעות רצון‬ ‫וסקרים הכוללים שאלות על נבחרי ציבור או מועמדים בבחירות‪ .‬בנוסף‪ ,‬כל השאלות הנשאלות‬ ‫במסגרת כל סקר שעורך משרד ממשלתי‪ ,‬יובאו טרם עריכת הסקר לאישורו של היועץ המשפטי‬ ‫של המשרד‪ ,‬על מנת שיוודא כי לא יישאלו שאלות שעולה חשש כי יש בהן משום נגיעה לתעמולת‬ ‫בחירות‪ .‬בשעת הצורך יביא היועץ המשפטי של המשרד את הנושא להכרעת היועץ המשפטי‬ ‫לממשלה‪.‬‬ ‫‪ . 8‬יש לקוות שהקפדה ניאותה על הכללים דלעיל תסייע לניקיון הדעת ולמניעת לזות שפתיים‪,‬‬ ‫מבלי לפגוע בעבודתם המקצועית של משרדי הממשלה בתקופת הבחירות‪.‬‬ ‫בקשר עם האיסור על תעמולת בחירות במימון כספי גוף מבוקר ראו גם הנחיות היועץ המשפטי‬ ‫לממשלה ‪" 1.1900‬איסור על תעמולת בחירות במימון כספי גוף מבוקר ־ פרסומים המופצים על ידי‬ ‫משרדי הממשלה״ ו‪ 1.1908-‬״איסור על תעמולת בחירות במימון כספי גוף מבוקר ‪ -‬עריכת אירועים‬ ‫על ידי משרדי הממשלה בתקופת בחירות"‪.‬‬ ‫משפט מינהלי‬ ‫הנחיות היועץ המשפטי לממשלה‬ ‫בחירות‬ ‫פעילות מפלגתית של עובדי מדינה ועובדי‬ ‫תארין‪ :‬אדר ב׳ התשס״ג‪ ,‬פברואר ‪2003‬‬ ‫רשויות מקומיות‬ ‫עדכון‪ :‬חשון התשס״ו‪ ,‬נובמבר ‪2005‬‬ ‫כסלו התשס״ט‪ ,‬דצמבר ‪2008‬‬ ‫חשון התשע״ק נובמבר ‪2012‬‬ ‫כסלו התשע״ה‪ ,‬דצמבר ‪2014‬‬ ‫שבט התשע״ט‪ ,‬ינואר ‪2019‬‬ ‫טבת התשפ״א‪ ,‬ינואר ‪2021‬‬ ‫תמוז התשפ״ב‪ ,‬יולי ‪2022‬‬ ‫מספר הנחיה‪)21.862( 1.1902 :‬‬ ‫פעילות מפלגתית של עובדי מדינה ועובדי רשמות מקומיות‬ ‫מטרת הנחיה זו להבהיר את המגבלות החלות בנושא פעילות מפלגתית של עובדי מדינה‬ ‫‪.1‬‬ ‫ועובדי רשויות מקומיות‪ .‬במסגרת זו יש לדון במגבלות החלות על עובדי מדינה ועל עובדים‬ ‫בשלטון המקומי‪ ,‬אשר מבקשים מיוזמתם לעסוק בפעילות פוליטית‪ .‬בנוסף‪ ,‬יובהרו‬ ‫האיסורים החמורים החלים על שימוש בעובדי מדינה או בעובדי הרשויות המקומיות לצרכיו‬ ‫הפוליטיים של הדרג הנבחר‪.‬‬ ‫הנחיה זו תהווה אמת מידה לעוסקים באכיפת החוק‪ ,‬הן באכיפת האיסורים הפליליים והן‬ ‫באכיפת הדין המשמעתי‪ .‬הנחיה זו משלימה שורה של הנחיות היועץ המשפטי לממשלה‬ ‫בהקשר זה‪ .‬יודגשו הנחיות היועץ המשפטי לממשלה ‪ -‬הנחיות ‪ 1.1900‬ו־‪ ,1.1908‬העוסקות‬ ‫בהוראות סעיף ‪2‬א לחוק הבחירות (דרכי תעמולה)‪ ,‬התשי״ט‪( 1959-‬להלן ‪ -‬חוק דרכי‬ ‫תעמולה)‪ ,‬אשר מטיל אחריות פלילית על האחראי לשימוש בכספים ובנכסים של גוף מבוקר‬ ‫לצורך תעמולת בחירות‪ ,‬וכן הנחיית היועץ המשפטי לממשלה מס׳ ‪ 1.1704‬העוסקת בנושא‬ ‫פעילות מפלגתית המתבצעת מלשכות שרים‪ .‬למען הסר ספק‪ ,‬יובהר‪ ,‬כי בהתחשב בכך שראש‬ ‫רשות מקומית אינו רשאי למנות לו עוזר פוליטי‪ ,‬על עובדי לשכתו של ראש רשות מקומית‬ ‫לא חל החלק בהנחיה מס׳ ‪ 1.1704‬אשר עוסק בעוזרים פוליטיים‪ ,‬וכי מכלול המגבלות‬ ‫והסייגים החלים על עובדי רשויות מקומיות‪ ,‬ובהם האיסור לעסוק בפעילות פוליטית‪ ,‬חלים‬ ‫גם על עובדים המועסקים בלשכת ראש הרשות המקומית‪.‬‬ ‫‪ . 2‬בנוסף‪ ,‬לעניין המגבלות החלות על עובדי מדינה בנוגע לפעילות מדינית ומפלגתית בכלל‬ ‫ובתקופת הבחירות בפרט‪ ,‬ראו הוראות פרק משנה ‪ 42.3‬לתקשי״ר וכן הודעות שמפרסמת‬ ‫נציבות שירות המדינה בעניין זה‪.‬‬ ‫המגבלות החלות על השתתפות עובדיס בפעילות פוליטית‬ ‫חלק א׳‪:‬‬ ‫הלכה פסוקה היא כי על עובד הציבור‪ ,‬ובכלל זאת על עובד הרשות המקומית‪ ,‬לשמור בעיני‬ ‫‪.3‬‬ ‫הציבור על תדמית נייטרלית‪ ,‬שאינה משועבדת להשקפה פוליטית מוגדרת (עש״מ ‪ 5/86‬גדעון‬ ‫ספירו נ׳ נציב שירות המדינה‪ ,‬פ״ד מ(‪ .))1986( 227 )4‬הלכה זו נובעת מהמבנה הא‪-‬פוליטי של‬ ‫השירות הציבורי בישראל‪ ,‬והיא מאושיות השירות הציבורי‪ .‬עמד על כך השופט זמיר בער״מ‬ ‫‪ 259/96‬שמא נ׳ המועצה המקומית תמרה‪ ,‬פ״ד נ(‪ ,837 )1‬עמי ‪: )1996( 841‬‬ ‫‪1‬‬ ‫"מן המפורסמות הוא כי המעמד של עובד הציבור נושא‬ ‫עמו מערכת של זכויות וחובות מיוחדות למעמד זה‪ .‬יש‬ ‫חובות המעוגנות בחיקוקים‪ ,‬יש שנקבעו בהלכה ויש‬ ‫הנובעות מחוזה העבודה‪ .‬הן כוללות את מצוות המשמעת‪,‬‬ ‫את חובת הנאמנות‪ ,‬את האיסור לקבל מתנות בקשר‬ ‫לעבודה‪ ,‬את המגבלות על פעילות מפלגתית‪ ,‬ועוד‪ .‬ויש בהן‬ ‫המשליכות גם על חופש הביטוי של עובד הציבור‪ .‬אכן‪,‬‬ ‫כאשר אדם נעשה עובד הציבור‪ ,‬הוא מקבל על עצמו‪ ,‬בין‬ ‫יתר החובות‪ ,‬גם מגבלות על חופש הביטוי‪ .‬מגבלות אלה‬ ‫משקפות את היחס הראוי בין העובד לבין מעביד בדרך כלל‪,‬‬ ‫בשירות הציבורי כמו במגזר הפרטי‪ .‬אך‪ ,‬נוסף לכך‪ ,‬הן‬ ‫נדרשות גם על־ידי האינטרס הציבורי בתפקוד ראוי‬ ‫ותדמית הולמת של השירות הציבורי"‪.‬‬ ‫ככל שאמורים הדברים בעובדי מדינה‪ ,‬מצאו המגבלות בעניין פעילות פוליטית של עובד הציבור‬ ‫‪. 4‬‬ ‫ביטוי מפורט בהוראות חוק שירות המדינה (סיוג פעילות מפלגתית ומגבית כספים)‪ ,‬התשי״ט‪-‬‬ ‫‪( 1959‬להלן‪-‬חוק הסיוג)‪.‬‬ ‫יצוין כי חוק הסיוג אינו חל באופן מפורש על עובדי הרשויות המקומיות‪ ,‬אך אין לראות‬ ‫בחקיקה זו כרשימה סגורה‪ ,‬לא לעניין סוגי האיסורים החלים על עובדי המדינה ולא לעניין‬ ‫סוג עובדי ציבור שעליהם החוק חל‪.‬‬ ‫הלכה מפורשת בעניין זה נקבעה בבג״ץ ‪ 732/84‬ח״כ יאיר צבן נ׳ השר לענייני דתות‪ ,‬פ״ד מ(‪)4‬‬ ‫‪ ,141‬בעמי ‪:)1986( 147‬‬ ‫"חוק שירות המדינה (סיוג פעילות מפלגתית ומגבית‬ ‫כספים)‪ ,‬התשי״ט ‪ 1959 -‬אינו כולל רשימה סגורה‪ ,‬לא‬ ‫לעניין אלה עליהם הוא חל‪ ,‬ולא לעניין אלה עליהם הוא‬ ‫אינו חל‪ .‬המחוקק ביקש לקבוע הסדרים מיוחדים בנושאים‬ ‫מספר הנוגעים לפעילות מפלגתית‪ ,‬ואין בחקיקה זו כל‬ ‫היתר לפעילות פוליטית או אחרת‪ .‬פעילות שאינה נתפסת‬ ‫בהוראות החוק תיבחן לגופה‪ ,‬על‪-‬פי המערכת הנורמטיבית‬ ‫החלה עליה‪ .‬הימצאותה מחוץ לחוק השירות אין‬ ‫משמעותה הימצאותה מחוץ לכל חוק‪ ,‬ומלשון האיסור של‬ ‫החוק אין ללמוד היתר לגבי כל עניין ודבר המצוי מחוצה‬ ‫לו"‪.‬‬ ‫כאמור לעיל‪ ,‬המסגרת הנורמטיבית החלה על עובדי ציבור מחייבת להיזהר מפני מעורבות‬ ‫‪. 5‬‬ ‫בעניינים פוליטיים ולנהוג בהתאם למגבלות בעניין פעילות פוליטית של עובד הציבור‪ .‬לעניין‬ ‫זה קבע בית־המשפט העליון‪ ,‬כי דרך כלל היא שהתנהגות שאינה הולמת את התפקיד של עובד‬ ‫מדינה‪ ,‬אף אינה הולמת את התפקיד של עובד הרשות המקומית (פרשת שמא לעיל‪ ,‬בעמ׳ ‪; 841‬‬ ‫ער״מ ‪ 1430/05‬תירם נ׳ עירית תל אביב (נבו ‪ ,)7.11.2005‬בפס׳ ‪.)8‬‬ ‫איסורי הקוק הפלילי‬ ‫באשר לאיסורים העוסקים בשימוש בכוח המשרה ובכוח השררה לקידום מטרות זרות‪ ,‬לרבות‬ ‫‪.6‬‬ ‫פוליטיות‪ ,‬דומה כי הפרתם נכללת במסגרת הדין הפלילי הכללי (פרק ט׳‪ ,‬סימן ד׳ לחוק‬ ‫העונשין‪ ,‬התשל״ז ‪.)1977 -‬‬ ‫‪2‬‬ ‫לגבי השתתפות בתעמולת בחירות לכנסת או בתעמולת בחירות בתחום רשות מקומית שבה‬ ‫מתקיימות בחירות‪ ,‬נקבע‪ ,‬בין היתר‪ ,‬איסור פלילי קונקרטי על עובד מדינה או עובד רשות‬ ‫מקומית‪ ,‬שהוא בעל סמכות מינהלית או תפקיד שכרוך בו מגע עם קהל‪ ,‬לקחת חלק בתעמולת‬ ‫בחירות (סעיף ‪(130‬א) לחוק הבחירות לכנסת [נוסח משולב]‪ ,‬התשכ״ט־‪( 1969‬להלן ‪ -‬חוק‬ ‫הבחירות לכנסת); סעיף ‪(75‬א) לחוק הרשויות המקומיות (בחירות)‪ ,‬התשכ״ה‪.1975-‬‬ ‫לחשיבות שביסוד האיסור האמור על השתתפות בתעמולת בחירות מצד עובדי ציבור כאמור‬ ‫(וביתר שאת עובדי ציבור בכירים)‪ ,‬וזיקתו לאיסור על פעילות פוליטית ראו תב״כ ‪ 15/24‬עו״ד‬ ‫שחר בן מאיר נ׳ פרוס׳ שמחון ואח׳ (נבו ‪ )5.2.2021‬בו הדגיש השופט פוגלמן כי כתוצאה‬ ‫מהשתתפות‪ ,‬כאמור‪ ,‬אמון הציבור בשירות הציבורי‪ ,‬וכן יכולתו של שירות זה למלא את‬ ‫תפקידו נאמנה‪ ,‬עלול להיפגע פגיעה קשה‪.‬‬ ‫יודגש‪ ,‬כי האיסור האמור חל על כל עובדי המדינה ועובדי הרשות המקומית‪ ,‬ללא הבדל דרגה‪,‬‬ ‫שהם בעלי סמכות מינהלית או תפקיד שכרוך בו מגע עם קהל‪ .‬לעניין זה יובהר‪ ,‬כי המונח‬ ‫"סמכות מינהלית" כולל‪ ,‬לצד סמכויות על‪-‬פי דין‪ ,‬כל סמכות שיש עמה הכוח להכריע הכרעות‬ ‫כלפי אנשים מן הציבור‪ ,‬ובכלל זה סמכותם של הממונים על בעלי סמכויות מינהליות‪ .‬בתר״מ‬ ‫‪ 69/21‬יהורם לוי נ׳ עיריית כפר סבא ואח׳ (נבו ‪ )23.9.2018‬נקבע כי יש לתת ללשון סעיף ‪(75‬א)‬ ‫בהקשר של המונח "סמכות מינהלית" פרשנות מרחיבה "המקיימת את האינטרס הציבורי‬ ‫ביצירת ושמירת מינהל תקין החף ממראית עין של משוא פנים או נגיעה פוליטית״ (סעיף ‪38‬‬ ‫להחלטה)‪ .‬עוד יצוין בהקשר זה תר״מ ‪ 87/20‬רשימת מהפך בראשות נורית אבנר נ׳ יצחק‬ ‫רוכברגר ואח׳ (נבו ‪ )8.9.2013‬במסגרתו ניתן על ידי השופט ג׳ובראן צו מניעה לפי סעיף ‪75‬‬ ‫האמור כנגד עובדי רשות מקומית‪ ,‬אף שאין להם סמכות מינהלית או מגע עם קהל‪.‬‬ ‫בהמשך לכך יש להפנות את תשומת הלב להחלטתו של השופט רובינשטיין‪ ,‬כיו״ר וועדת‬ ‫הבחירות המרכזית לכנסת ה‪ ,19-‬בתב״כ ‪ 3/19‬הרב חיים אמסלם נ׳ סיעת ש״ס ואח׳ (נבו‬ ‫‪ ,)26.12.2012‬לפיה חל סעיף ‪(130‬א) לחוק הבחירות לכנסת על עובדי תאגיד עירוני ועל עובדי‬ ‫מועצה דתית לרבות ממונים על מועצות דתיות‪.‬‬ ‫יצוין כי בתר״מ ‪ 69/21‬האמורה לעיל נקבע עוד כי יש לפרש את הוראת סעיף ‪(75‬א) האמור‪,‬‬ ‫האוסר (בין היתר) על עובד רשות מקומית "לקחת חלק בתעמולת בחירות בתחום רשות‬ ‫מקומית שבה מתקיימות בחירות"‪ ,‬כחלה בין אם העובד מתמודד בבחירות לאותה רשות בה‬ ‫הוא עובד ובין אם הוא מתמודד לרשות מקומית אחרת (ראו סעיף ‪ 48‬להחלטה)‪ .‬כן נקבע‬ ‫בהחלטה כי "לצרכי פרשנות עדכנית של סעיף ‪(75‬א) לחוק הבחירות לרשויות ־ עצם‬ ‫ההתמודדות בבחירות טומנת בקרבה‪ ,‬מיניה וביה‪ ,‬קיומה של תעמולת בחירות״ (סעיף ‪45‬‬ ‫להחלטה‪ ,‬ההדגשות במקור)‪.‬‬ ‫יובהר כי מגבלות אלה באשר לתעמולת בחירות חלות על עובד המדינה ועובד רשות מקומית‬ ‫‪.7‬‬ ‫גם בעת היותם בחופשה‪ ,‬לרבות בחופשה ללא תשלום‪ .‬עם זאת‪ ,‬מגבלות אלה לא יחולו על‬ ‫עובד שיצא לחופשה רצופה עד לאחר יום הבחירות לצורך התמודדות כמועמד בבחירות‪,‬‬ ‫ובכפוף לשאר הוראות הדין הרלוונטיות (השוו לעניין זה סעיף לב בתב״כ ‪ 3/19‬הנ״ל ועמדת‬ ‫‪3‬‬ ‫היועץ המשפטי לממשלה כפי שהיא מצוינת במסגרתו וכן סעיף ‪ 48‬בתר״מ ‪ 69/21‬הנ״ל)‪ .‬המונח‬ ‫"תעמולת בחירות" אינו מוגדר בחוק‪ ,‬והוא מתפרש לפי מכלול הנסיבות‪ ,‬לרבות עיתויה ותכנה‬ ‫של הפעילות‪ .‬בקשר עם מונח זה עושים יושבי ראש ועדת הבחירות המרכזית שימוש גם במבחן‬ ‫הדומיננטיות שנקבע בבג״ץ ‪ 869/92‬זוילי נ׳ יו״ר ועדת הבחירות המרכזית לכנסת ה־ ‪ 13‬ואח׳‬ ‫(פ״ד מו(‪ )1992( )692 )2‬והמשמש‪ ,‬על מבחני העזר שנקבעו ליישומו‪ ,‬לפרשנות המונח "תעמולת‬ ‫בחירות" בסעיף ‪2‬א לחוק הבחירות דרכי תעמולה (ראו לעניין זה הנחיות היועץ המשפטי‬ ‫לממשלה שעניינן סעיף ‪2‬א הנזכרות בסעיף ‪ 1‬לעיל; לשימוש במבחן הדומיננטיות לעניין‬ ‫האיסור על עובד ציבור לקחת חלק בתעמולה‪ .‬ראו למשל תר״מ ‪ 83/20‬הנ״ל וער״מ ‪ 5/21‬הגר‬ ‫פרי יגור נ׳ המועצה המקומית פרדס חנה כרכור (נבו ‪ .))25.9.2018‬מבלי לגרוע מכלליות האמור‬ ‫יצוין בהקשר זה כי עובדי מדינה ועובדי רשות מקומית עליהם חלים סעיף ‪(130‬א) לחוק‬ ‫הבחירות לכנסת וסעיף ‪(75‬א) לחוק הרשויות המקומיות (בחירות) אינם רשאים להרצות או‬ ‫לארגן חוגי בית לקראת הבחירות‪.‬‬ ‫עוד יודגש בהיבט הפלילי‪ ,‬כי תעמולת בחירות המתבצעת בשעות העבודה ותוך שימוש בנכסי‬ ‫או בכספי המשרד הממשלתי או הרשות המקומית‪ ,‬עלולה להוות גם עבירה על הוראות סעיף‬ ‫‪2‬א לחוק דרכי תעמולה וסעיף ‪28‬כה‪(3‬א) לחוק המפלגות‪ ,‬התשנ״ב‪.1992-‬‬ ‫אחריות משמעתית‬ ‫לצד האיסורים שהפרתם גוררת אחריה אחריות פלילית כאמור לעיל‪ ,‬חלות על עובדי המדינה‬ ‫‪.8‬‬ ‫הוראות שהפרתן היא בגדר עבירת משמעת לפי סעיף ‪ 17‬לחוק שירות המדינה (משמעת)‪,‬‬ ‫התשכ״ג‪ .1963-‬בהקשר זה‪ ,‬יש להזכיר את ההוראות הקבועות בחוק הסיוג ובהמשך לכך את‬ ‫הוראות התקשי״ר ובמיוחד ההוראות שבפרק משנה ‪ 42.3‬וכן הוראות פסקה ‪.42.537‬‬ ‫פעילות של עובד רשות מקומית הסוטה מהמגבלות החלות עליו בעניין פעילות פוליטית‪ ,‬תהווה‬ ‫ככלל עבירת משמעת לפי סעיף ‪ )3(9‬לחוק הרשויות המקומיות (משמעת)‪ ,‬התשל״ח‪,1978-‬‬ ‫הקובע‪ ,‬בין היתר‪ ,‬כי עובד רשות מקומית אשם בעבירת משמעת אם "התנהג התנהגות שאינה‬ ‫הולמת את תפקידו"‪ .‬כך למשל‪ ,‬בפרשת שמא לעיל‪ ,‬אישר בית‪-‬המשפט העליון הרשעה בדין‬ ‫משמעתי של עובד אשר תקף פומבית את הרשות המקומית‪.‬‬ ‫כמפורט לעיל‪ ,‬נקבע בפסיקה כי ככלל התנהגות שאינה הולמת עובד מדינה אינה הולמת גם‬ ‫‪. 9‬‬ ‫את עובד הרשות המקומית‪ .‬לפיכך מובן‪ ,‬כי להוראות התקשי״ר העוסקות בפעילות פוליטית‬ ‫מעמד חשוב בקביעת קריטריונים בנושא בכל הנוגע לעובדי רשות מקומית‪ ,‬כל שכן במקרה בו‬ ‫החילה על עצמה רשות מקומית את הוראות התקשי״ר כתקנון העסקת עובדים‪ .‬בנוסף נדגיש‪,‬‬ ‫כי האחריות המשמעתית יכול שתהיה רחבה יותר מהאיסור הפלילי‪ .‬כך למשל‪ ,‬יכול שתוטל‬ ‫אחריות משמעתית על עובד ברשות מקומית העוסק בתעמולת בחירות‪ ,‬וזאת אף אם הדבר‬ ‫אינו נכלל בגדר האיסור הפלילי‪.‬‬ ‫‪4‬‬ ‫שימוש בעובדים לצרכים פוליטיים‬ ‫חלק ב׳‪:‬‬ ‫‪ . 10‬איסור חמור מוטל על שימוש בעובדי המדינה ובעובדי הרשות המקומית לצרכים פוליטיים‬ ‫במסגרת שעות העבודה‪ .‬שימוש מעין זה עלול להוות עבירה פלילית‪ ,‬והוצאה בלתי חוקית (ראו‬ ‫לעניין זה סעיף ‪ 221‬לפקודת העיריות [נוסח חדש])‪.‬‬ ‫בנוסף‪ ,‬נראה כי שימוש מעין זה‪ ,‬כאשר הוא נעשה בקשר עם תעמולת בחירות‪ ,‬יכול שייכלל‬ ‫במסגרת האיסור לעשות שימוש "בכספים של גוף מבוקר" לפי סעיף ‪2‬א לחוק דרכי תעמולה‪.‬‬ ‫לצד האמור ובנוסף לו‪ ,‬על עובדי מדינה ועל עובדי הרשויות המקומיות‪ ,‬וכן על הדרג הנבחר‪,‬‬ ‫להימנע מלפנות לכפופים להם בבקשה שיתנדבו או יטלו חלק בפעילות פוליטית‪ ,‬וזאת בין אם‬ ‫מדובר בפעילות שבמסגרת העבודה ובין אם מדובר בפעילות שאינה במסגרת העבודה או‬ ‫בפעילות התנדבותית‪ .‬כך לדוגמא יש להימנע מלשתף עובדי מדינה או עובדי רשויות מקומיות‬ ‫בסיורים שעורך הדרג הנבחר במשרדי הממשלה וברשויות המקומיות‪ ,‬אם הסיור נערך‬ ‫במסגרת מערכת הבחירות‪ .‬פעולות מעין אלה אינן ראויות‪ ,‬שכן קיים חשש לניצול מעמד לשם‬ ‫השגת רווח פוליטי‪.‬‬ ‫‪5‬‬ ‫משפט מינהלי‬ ‫הנחיות היועץ המשפטי לממשלה‬ ‫בחירות‬ ‫תאריך‪ :‬אדר ב׳ התשס״ג‪ ,‬פברואר ‪2003‬‬ ‫טיפול בתלונות בנוגע לתעמולה אסורה‬ ‫עדכון‪ :‬תמוז התשס״ג‪ ,‬יולי ‪2003‬‬ ‫מספר הנחיה‪1.1903 :‬‬ ‫טיפול בתלונות בנוגע לתעמולה אסורה‬ ‫לקראת הבחירות מתקבלות בלשכת היועץ המשפטי לממשלה פניות רבות בנוגע לפרסומה של‬ ‫תעמולת בחירות או בנוגע לעבירה לפי חוק הבחירות (דרכי תעמולה)‪ ,‬התשי״ט ‪( 1959 -‬להלן ‪ -‬חוק‬ ‫דרכי תעמולה)‪ ,‬או לפי פרק י״א לחוק הבחירות לכנסת [נוסח משולב]‪ ,‬התשכ״ט ־ ‪ ,1969‬או לפי פרק‬ ‫ט׳ לחוק הרשויות המקומיות (בחירות)‪ ,‬התשכ״ה ‪( 1965 -‬להלן ‪ -‬חוקי הבחירות)‪ .‬להלן דרכי‬ ‫הפעולה הנדרשות‪:‬‬ ‫‪ .1‬סבר אדם כי קיים חשש לפרסומה של תעמולה אסורה‪ ,‬וזאת בטרם נעשתה‪ ,‬או לעבירה על חוקי‬ ‫הבחירות שניתן עדיין למנעה‪ ,‬הדרך לעשות זאת היא באמצעות פניה ליושב‪-‬ראש ועדת הבחירות‬ ‫המרכזית‪ ,‬לפי נוהל שפורסם ברשומות (ק״ת התשנ״ו ‪ ,)2709 ,2708‬לבקשת צו מניעה לפי סעיף‬ ‫‪17‬ב לחוק דרכי תעמולה‪ .‬הדבר מצריך כמובן‪ ,‬הבאת ראיות‪ ,‬ועמידה בעילות שקובע החוק‪.‬‬ ‫הפרת צו המניעה מהווה בזיון בית‪-‬המשפט ומאפשרת הטלת קנסות‪ ,‬אותם ניתן לגרוע מכספי‬ ‫מימון המפלגות‪.‬‬ ‫‪ .2‬כשמדובר בעבירה שכבר בוצעה‪ ,‬ואי אפשר למנעה‪ ,‬ניתן להגיש תלונה למשטרת ישראל‪ .‬אכיפת‬ ‫החוק בנושא זה חשובה ויש לזרז את הטיפול בה על מנת ליצור אכיפה אפקטיבית‪ .‬לצד זאת‪,‬‬ ‫נוכח הרגישות המתחייבת בכל הנוגע לניהול הליכים נגד נבחרי ציבור בתקופה שלפני הבחירות‪,‬‬ ‫יש מקום ליצירת מנגנון אחיד ויעיל‪ ,‬במישור הארצי‪ ,‬לטיפול בתלונות אלו‪ .‬ראו לעניין זה גם‬ ‫הנחיית היועץ המשפטי לממשלה ‪" 1.1913‬מדיניות התביעה והאכיפה לפני הבחירות לכנסת‬ ‫ולרשויות המקומיות"‪.‬‬ ‫‪ .3‬ככל שמדובר במימון של תעמולת בחירות של מפלגה על חשבון גוף מבוקר‪ ,‬כמשמעותו בסעיף ‪9‬‬ ‫לחוק מבקר המדינה [נוסח משולב]‪ ,‬התשי״ח ‪ ,1958 -‬ניתן גם להעביר ראיות בנושא למבקר‬ ‫המדינה‪ ,‬שבסמכותו להביא לשלילת כספי מימון של הרשימה או להטלת קנסות‪.‬‬ ‫‪ .4‬במקרים בהם מדובר בחשד לשימוש בכספי רשות מקומית שלא כדין‪ ,‬לרבות תוך הפרת חוקי‬ ‫הבחירות‪ ,‬ניתן גם להביא ראיות בפני האגף לביקורת הרשויות המקומיות במשרד הפנים כדי‬ ‫שישקול את האפשרות לפתוח בהליך של חיוב אישי לפי סעיף ‪ 221‬לפקודת העיריות‪.‬‬ ‫‪ -‬עמוד ‪ 1‬מתוך ‪ 1‬־‬ ‫משפט מינהלי‬ ‫הנחיות היועץ המשפטי לממשלה‬ ‫בחירות‬ ‫הבטחות או התחייבויות לחלוקת הטבות או‬ ‫תאריך‪ :‬י״ב אייר התשנ״ט‪ 28 ,‬אפריל ‪1999‬‬ ‫להקצאת תקציבים במהלך סיורי בחירות‬ ‫עדכון‪ :‬חשון התשס״ו‪ ,‬נובמבר ‪2005‬‬ ‫כסלו התשס״ט‪ ,‬דצמבר ‪2008‬‬ ‫שבט התשע״ט‪ ,‬ינואר ‪2019‬‬ ‫תמוז התשפ״ב‪ ,‬יולי ‪2022‬‬ ‫מספר הנחיה‪1.1904 :‬‬ ‫הבטחות או התחייבויות לחלוקת הטבות או להקצאת תקציבים במהלך פעילות‬ ‫בחירות‬ ‫‪ . 1‬ככל שקרב מועדן של הבחירות‪ ,‬נדרשת רגישות גדולה בהפעלת הסמכויות השלטוניות מקום‬ ‫שמתעורר חשש ‪ -‬ולו מבחינת מראית פני הדברים ‪ -‬לקיומה של זיקה בין הפעלת הסמכויות‬ ‫הללו לבין מערכת הבחירות‪.‬‬ ‫כידוע‪ ,‬סמכות שלטונית מופקדת בידי שליחי הציבור בנאמנות ועל בעל הסמכות להפעילה‬ ‫‪.2‬‬ ‫בתום לב‪ ,‬בסבירות‪ ,‬בשוויון ומשיקולים ענייניים בלבד‪.‬‬ ‫מטבע הדברים‪ ,‬בתקופת בחירות נוטלים השרים‪ ,‬לצד תפקידם המיניסטריאלי‪ ,‬חלק במערכת‬ ‫הבחירות במסגרת רשימות המתמודדים‪ ,‬ולעתים כוללת פעילות זו סיורים בישובים שונים‬ ‫ברחבי הארץ‪ .‬במצב דברים זה נדרשת הקפדה על הבחנה ברורה בין פעילות השרים במסגרת‬ ‫תפקידם המיניסטריאלי‪ ,‬ובין פעילותם כשחקנים פוליטיים במסגרת מערכת הבחירות ‪.‬‬ ‫‪ .3‬על פי הנחיית היועץ המשפטי לממשלה מס׳ ‪" 1.0004‬הבטחות מינהליות"‪ ,‬ככלל‪ ,‬יש להימנע‬ ‫ממתן הבטחות מינהליות‪ .‬הוראה זו חלה ביתר שאת בתקופת בחירות שבה באופן עקרוני‪ ,‬יש‬ ‫להימנע מהבטחות או התחייבויות לחלוקת הטבות או להקצאת תקציבים ספציפיים במהלך‬ ‫סיורי בחירות או בזיקה אליהם‪ .‬החלטות מסוג זה יש לקבל בהתאם לסדרי מינהל תקין‪ ,‬ובין‬ ‫היתר לאחר תהליך מסודר של קבלת החלטות‪ ,‬לרבות התייעצות בדרג המקצועי ועבודת המטה‬ ‫הנדרשת‪ ,‬ותמיד בהתאם לנהלים המחייבים‪ .‬משכך‪ ,‬אין מקום לקבל החלטות על חלוקת‬ ‫הטבות או הקצאת תקציבים או להודיע עליהן במהלך סיור בחירות או בזיקה אליו‪.‬‬ ‫מעבר לכך‪ ,‬על יסוד הכללים הנוגעים לתעמולת בחירות‪ ,‬חל איסור על תעמולת בחירות‬ ‫‪.4‬‬ ‫במסגרת סיורים רשמיים של שר ‪ -‬בתוקף תפקידו ‪ -‬להבדיל מסיורי בחירות במסגרת פעילותו‬ ‫הפוליטית ‪ -‬מפלגתית‪ .‬החלטות או מעשים שבימים רגילים לא היו מעוררים בעייתיות מיוחדת‪,‬‬ ‫עלולים להראות ‪ -‬ערב בחירות ‪ -‬כאילו מעורבים בהם שיקולים בלתי ענייניים‪.‬‬ ‫‪ .5‬כאמור‪ ,‬מתחייבות בעניין זה הקפדה דווקנית ורגישות מיוחדת‪ ,‬על מנת למנוע חשש לעירוב‬ ‫תחומים בין שיקולים מיניסטריאליים לבין שיקולים פוליטיים־מפלגתיים בתקופת בחירות;‬ ‫בהקשר זה נודעת חשיבות רבה גם למראית פני הדברים‪.‬‬ ‫‪1‬‬ ‫האמור בהנחיה זו לפיו יש להימנע מהבטחות או התחייבויות לחלוקת הטבות או להקצאת‬ ‫‪.6‬‬ ‫תקציבים באופן קונקרטי ומכוח תפקידו הממלכתי הנוכחי של השר‪ ,‬במהלך סיורי בחירות או‬ ‫בזיקה אליהם נכון כמובן גם בנסיבות ובהקשרים אחרים בהם פונה השר לקהל בוחרים‬ ‫פוטנציאלי‪.‬‬ ‫‪2‬‬ ‫משפט מינהלי‬ ‫הנחיות היועץ המשפטי לממשלה‬ ‫בחירות‬ ‫איסור על תעמולת בחירות במימון כספי גוף‬ ‫תאריך‪ :‬י״ט טבת התשס״ג‪ 24 ,‬דצמבר ‪2002‬‬ ‫מבוקר ־ עריכת אירועים על־ ידי משרדי‬ ‫עדכון‪ :‬חשון התשס״ו‪ ,‬נובמבר ‪2005‬‬ ‫הממשלה בתקופת בחירות‬ ‫חשון התשע״ג‪ ,‬נובמבר ‪2012‬‬ ‫כסלו התשע״ה‪ ,‬דצמבר ‪2014‬‬ ‫שבט התשע״ט‪ ,‬ינואר ‪2019‬‬ ‫תמוז‪ ,‬התשפ״ב‪ ,‬יולי ‪2022‬‬ ‫מספר הנחיה‪1.1908 :‬‬ ‫איסור על תעמולת בחירות במימון כספי גוף מבוקר ‪ -‬עריכת אירועים על‪-‬ידי‬ ‫משרדי הממשלה בתקופת בחירות‬ ‫‪ .1‬סעיף ‪2‬א לחוק הבחירות (דרכי תעמולה)‪ ,‬התשי״ט־‪( 1959‬להלן ‪ -‬חוק דרכי תעמולה) קובע את‬ ‫האיסור לעשות‪ ,‬בקשר עם תעמולת בחירות‪ ,‬שימוש בכספים ובנכסים מוחשיים או בלתי‬ ‫מוחשיים של גוף מבוקר כמשמעותו בפסקאות (‪ )1‬עד (‪ )4‬ו‪ )9(-‬בסעיף ‪ 9‬לחוק מבקר המדינה‬ ‫[נוסח משולב]‪ ,‬התשי״ח‪( 1958-‬להלן ‪ -‬חוק מבקר המדינה) או של תאגיד שהממשלה או רשות‬ ‫מקומית משתתפת בהנהלתו או בהונו‪ .‬יצוין כי עם הגופים עליהם חל סעיף ‪2‬א נמנים רשויות‬ ‫מקומיות (אליהן מתייחס סעיף ‪ )4(9‬לחוק מבקר המדינה) וכן תאגידים סטטוטוריים וחברות‬ ‫ממשלתיות‪ .‬לפירוט הגופים ראו בסעיף ‪ 1‬להנחיה ‪" 1.1900‬איסור על תעמולת בחירות במימון‬ ‫כספי גוף מבוקר ‪ -‬פרסומים המופצים על ידי משרדי הממשלה״‪ .‬לפי הוראות סעיפים ‪ 17‬ו‪-‬‬ ‫‪17‬א לחוק דרכי תעמולה הפרת הוראת סעיף ‪2‬א נושאת עמה אחריות פלילית ועונש של חצי‬ ‫שנת מאסר או קנס‪ .‬מבלי לגרוע מכך נתונה ליושב ראש ועדת הבחירות המרכזית (לפי סעיפים‬ ‫‪17‬ב ו־‪17‬ג לחוק דרכי תעמולה) סמכות ליתן צווים המונעים‪ ,‬בין היתר‪ ,‬גם ביצוע עבירה לפי‬ ‫הסעיף האמור‪.‬‬ ‫סעיף ‪28‬כה‪ 3‬לחוק המפלגות‪ ,‬התשנ״ב‪ ,1992-‬מטיל איסור דומה על שימוש בקשר עם תעמולה‬ ‫לבחירות מקדימות כהגדרתן באותו החוק בכספים ובנכסים מוחשיים או בלתי מוחשיים של‬ ‫גוף מבוקר כמשמעותו בפסקאות (‪ )1‬עד (‪ )4‬ו־(‪ )9‬בסעיף ‪ 9‬לחוק מבקר המדינה או של תאגיד‬ ‫שהממשלה או רשות מקומית משתתפת בהנהלתו או בהונו‪.‬‬ ‫‪ .2‬כנסים‪ ,‬טקסים ואירועים שונים‪ ,‬הנערכים על־ידי משרדי הממשלה‪ ,‬צריכים לעמוד אף הם‬ ‫באיסור הקבוע בסעיף ‪2‬א (פסקה (‪ )1‬בסעיף ‪ 9‬לחוק מבקר המדינה עניינה משרדי ממשלה)‪.‬‬ ‫הוראת הסעיף חלה בכל עת‪ ,‬גם מחוץ לתקופת בחירות‪ ,‬אך בתקופה זו יש לשים לב ביתר שאת‬ ‫לכך שאירועים אלה לא יגלשו לכדי תעמולת בחירות‪.‬‬ ‫המונח תעמולת בחירות אינו מוגדר בחוק‪ ,‬והוא מתפרש לפי מכלול הנסיבות‪ ,‬לרבות עיתויה‬ ‫‪.3‬‬ ‫ותכנה של הפעילות‪ .‬גם בהקשר הנדון של כנסים טקסים ואירועים נעשה על‪-‬ידי יושבי ראש‬ ‫ועדת הבחירות המרכזית שימוש במבחן הדומיננטיות שנקבע בבג״ץ ‪ 869/92‬זוילי נ׳ יו״ר ועדת‬ ‫הבחירות המרכזית לכנסת ה־ ‪ 13‬ואח׳ (פ״ד מו(‪ )1992( )692 )2‬ובמבחני העזר שנקבעו ליישומו‪.‬‬ ‫מבחן הדומיננטיות ומבחני העזר שנקבעו ליישומו פורטו בהנחיה ‪ 1.1900‬הנזכרת לעיל‪ .‬בהקשר‬ ‫‪1‬‬ ‫הספציפי של עריכת אירועים על‪-‬ידי רשויות‪ ,‬יש להזכיר את דברי השופט הנדל בער״מ ‪3/21‬‬ ‫עיריית חולון נ׳ עו״ד ניסן זכריה (נבו ‪ )12.7.2018‬אשר עסק בעריכת אירועי תרבות ובידור‬ ‫לפיהם‪:‬‬ ‫"לא כל פעולה של נבחר ציבור או אירוע שעורכת רשות ציבורית הם‬ ‫בחזקת תעמולה שאין לבצעה בקשר עם משאבי ציבור‪ .‬מבחן העל‬ ‫שנקבע לבחינתו של שימוש בכספים או נכסים הוא מבחן‬ ‫הדומיננטיות‪ .‬השאלה שאותה יש לשאול היא האם הפן הדומיננטי‬ ‫בפעולה הוא תעמולתי אם לאו (בג״ץ ‪ 869/92‬זוילי נ' יושב ראש ועדת‬ ‫הבחירות המרכזית לכנסת‪ ,‬פ״ד מו(‪ .))1992( 704,692 )2‬הפן הדומיננטי‬ ‫אינו נבחן מנקודת מבטו של מבצע הפעולה‪ ,‬אלא מנקודת מבטו של‬ ‫הבוחר הסביר (דנג״ץ ‪ 1525/15‬טיבי נ' מפלגת ישראל ביתנו‪ ,‬פסקאות‬ ‫‪ 18‬־ ‪ 19‬לפסק דינה של הנשיאה מ׳ נאור (‪ .)23.08.17‬מבחני העזר‬ ‫לבחינת התכלית הדומיננטית ־ הם אותם "סימנים" שניתנו בפסיקה‬ ‫־ כוללים בין השאר את הנתונים הבאים‪ :‬עיתוי האירוע וסמיכותו‬ ‫למועד הבחירות; זהות יוזם הפעולה או האירוע; האם מדובר בפעולה‬ ‫או אירוע המתקיימים מעת לעת‪ ,‬או שמדובר בהתארגנות ייחודית או‬ ‫חד פעמית; היקף הפעולה או האירוע‪ ,‬גם מבחינת היבטים כספיים‪,‬‬ ‫ויחסם לפעולות או אירועים שנערכים שלא בסמוך לבחירות; תכלית‬ ‫הפעולה או האירוע; זהות הדוברים באירוע ותוכן הדברים שיושמעו‬ ‫בו; האם כורך מועמד מכהן את האירוע או הפעולה בשמו‪ ,‬במפורש‬ ‫או במשתמע״ (סעיף ‪ 5‬להחלטה)‪.‬‬ ‫‪ .4‬מובן כי גם בהקשר הנדון קשה לקבוע מראש קווי תיחום ברורים אימתי ייחשב אירוע כזה‬ ‫לאירוע פוליטי‪-‬מפלגתי‪ ,‬המהווה תעמולה שלא ניתן לממנה כדין מכספי המשרד‪ ,‬ואימתי‬ ‫ייחשב לאירוע ממלכתי‪ ,‬שמימונו על‪-‬ידי המשרד הוא לגיטימי‪ .‬הדבר ייקבע לפי הצטברותן של‬ ‫הנסיבות הכרוכות בכל אירוע קונקרטי‪ .‬בהמשך לציטוט לעיל מדברי השופט הנדל‪ ,‬יש‬ ‫להסתייע גם באמות המידה שלהלן‪ ,‬על מנת שיהוו מבחני עזר בהם ייבחן כל אירוע‪:‬‬ ‫א‪ .‬העיתוי ‪ -‬עד כמה סמוך האירוע למועד הבחירות;‬ ‫ב‪ .‬לגבי בחירות שמועדן לא היה ידוע מראש ‪ -‬האם נקבע האירוע מבעוד מועד‪ ,‬לפני יצירת‬ ‫העילה לבחירות;‬ ‫זהות יוזם האירוע ‪ -‬דרג מקצועי או דרג פוליטי;‬ ‫ג‪.‬‬ ‫האם מדובר באירוע המתקיים במהלך הדברים הרגיל של פעילות המשרד;‬ ‫ד‪.‬‬ ‫ה‪ .‬האם מדובר באירוע המתרחש תקופתית (כגון‪ ,‬טקס הענקת פרס עובד מצטיין‪ ,‬המתקיים‬ ‫מידי שנה);‬ ‫אם אין מדובר באירוע תקופתי ‪ -‬האם יש סיבה עניינית לקיימו דווקא במועד זה;‬ ‫ו‪.‬‬ ‫‪2‬‬ ‫היקף האירוע ‪ -‬האם יש חריגות במספר האנשים שהוזמנו אליו‪ ,‬ברמת האכסניה בה הוא‬ ‫ז‪.‬‬ ‫ממוקם‪ ,‬בכיבוד המוגש בו‪ ,‬בהסעות המאורגנות אליו; הסיקור התקשורתי המתוכנן‬ ‫ביחס לאירוע;‬ ‫ח‪ .‬מהותו של האירוע ‪ -‬עד כמה קשור לעבודת המשרד;‬ ‫ט‪ .‬מי הם הדוברים באירוע ‪ -‬עד כמה מהווה במה לשר או לפוליטיקאים אחרים העומדים‬ ‫לבחירה;‬ ‫תוכן הדברים שיינשאו בו ‪ -‬ברכות לעומת תעמולה ‪ -‬עד כמה עוסק התוכן בשכנוע‬ ‫י‪.‬‬ ‫ובהשפעה על הבוחר או ביצירת אהדה או הסתייגות כלפי המתמודדים‪.‬‬ ‫‪ . 5‬על מנת להמחיש את אמות המידה הללו יובאו להלן כמה מקרים ממערכות בחירות קודמות‪:‬‬ ‫כחודש לפני הבחירות היה אמור להתקיים כנס של המשרד לקליטת עליה בנושא מקבצי‬ ‫א‪.‬‬ ‫דיור‪ ,‬שאינו במהלך הרגיל של עבודת המשרד‪ ,‬אליו יובאו עולים מכל רחבי הארץ‪,‬‬ ‫ובמהלכו ישא השר נאום‪ ,‬והעולים יוזמנו לתת תגובות והצעות לפועלו של המשרד בתחום‬ ‫זה‪ .‬באותו עניין קבענו שיום העיון הזה נופל בגדר תעמולה‪ ,‬שמימונה מכספי המשרד‬ ‫אסור על‪-‬פי החוק‪.‬‬ ‫במקרה אחר היה אמור ראש ממשלה לקחת חלק באירוע שבו תוכרז עיר פלונית כ״עיר‬ ‫ב‪.‬‬ ‫חכמה"‪ ,‬כשבועיים לפני הבחירות‪ ,‬ובמסגרתו לשאת נאום ולענות על שאלות הקהל‪.‬‬ ‫הפרויקט התחיל זמן רב לפני הבחירות‪ ,‬וכדי לאפשר את השתתפותו של ראש הממשלה‬ ‫בטקס‪ ,‬מבלי שהדבר ייחשב לתעמולה אסורה‪ ,‬הסכימו המעורבים בדבר לנקוט בצעדים‬ ‫הבאים‪ :‬האירוע ינותק מהפרויקט "מחשב לכל ילד" ולא יינתנו מחשבים במסגרת‬ ‫האירוע האמור‪ ,‬במקום נאום של עשרים דקות‪ ,‬ישא ראש הממשלה דברי ברכה קצרים‬ ‫בלבד ולא יתקיים שלב השאלות מהקהל‪ .‬בנוסף‪ ,‬העביר ראש הממשלה ליושב ראש ועדת‬ ‫הבחירות המרכזית התחייבות שלא לנצל את האירוע לצורך תעמולת בחירות‪.‬‬ ‫בדומה למקרה זה‪ ,‬ביטל ראש ממשלה את השתתפותו באירוע רב משתתפים של פרויקט‬ ‫ג‪.‬‬ ‫"מחשב לכל ילד"‪ ,‬שמומן על‪-‬ידי משרדי ממשלה שונים ועל‪-‬ידי גופים מבוקרים אחרים‪,‬‬ ‫שנועד להתקיים כחודש וחצי לפני הבחירות‪ ,‬לאחר שסברנו כי גם אם ראשיתו של האירוע‬ ‫חפה מכל הקשר מפלגתי או תעמולתי‪ ,‬קיומו באותו עיתוי מעלה חשש כבד כי הוא יהווה‬ ‫הלכה למעשה תעמולת בחירות‪.‬‬ ‫שר האוצר התחייב בפני יושב ראש ועדת הבחירות שלא לשאת במהלך חגיגות‬ ‫ד‪.‬‬ ‫ה״תימניאדה" בעיר פלונית‪ ,‬שנועדו להתקיים כחודש לפני הבחירות‪ ,‬בהשתתפות אמנים‬ ‫וראש העיר‪ ,‬דברים שעניינם תעמולת בחירות ולא לעשות במהלך החגיגות מעשים‬ ‫שעניינם תעמולת בחירות‪ ,‬במישרין או בעקיפין‪.‬‬ ‫בער״מ ‪ 3/21‬הנ״ל עמדה לדיון הופעתו של זמר ידוע בחולון כחמישה חודשים לפני‬ ‫ה‪.‬‬ ‫הבחירות הכלליות לרשויות המקומיות שנתקיימו בסוף אוקטובר ‪ .2018‬ההופעה אשר‬ ‫הביקוש לה רב ובהתאם גם המחירים לה‪ ,‬מומנה במלואה על‪-‬ידי עיריית חולון והייתה‬ ‫‪3‬‬ ‫פתוחה לתושבי העיר חולון בלבד‪ .‬לאחר שהשופט מודריק‪ ,‬אשר האירוע הובא לבחינתו‬ ‫במסגרת תפקידו כיושב ראש ועדת בחירות אזורית‪ ,‬מצא כי עריכת אירוע חינמי מעין זה‬ ‫באותה נקודת זמן היא פסולה (אף כי נמנע מלאסור קיומו מטעמי שיהוי)‪ ,‬הובא העניין‬ ‫גם לבחינת השופט הנדל במסגרת ערר על החלטת השופט מודריק‪ .‬לאחר הצגת המסגרת‬ ‫הנורמטיבית החולשת על הסוגייה כפי שהובאה לעיל‪ ,‬מציין השופט הנדל כי‪" :‬במקרה‬ ‫הקונקרטי שלפנינו נפלה בין הצדדים מחלוקת בשאלה אם ההופעה חורגת בהיקפה‬ ‫מאירועים שנערכים בעיר חולון מדי קיץ בשנים האחרונות‪ .‬עיקרה של המחלוקת הוא‬ ‫עובדתי וקונקרטי‪ ,‬ולנוכח דחיית העתירה בעניין זה מטעמי שיהוי אין מקום להידרש‬ ‫לסוגיה‪ .‬נאמר רק כי שאלה זו אכן בעלת משקל בגדרי מבחן הדומיננטיות‪ ,‬אף כי משקלה‬ ‫אינו מכריע‪ .‬כך‪ ,‬למשל‪ ,‬יש חשיבות ‪ -‬לפעמים רבה ‪ -‬גם לעיתוי ההופעה‪ ,‬ואין דין הופעה‬ ‫הנערכת בסמוך לבחירות כדין הופעה הנערכת שנתיים קודם הבחירות״ (סעיף ‪5‬‬ ‫להחלטה)‪ .‬בהמשך לכך מדגיש השופט הנדל כי יש לבחון כל אירוע שמתרחש בתקופת‬ ‫הבחירות שלפני יום הבחירות ובמידת הצורך אף לפני כן‪ ,‬בהתאם לנסיבות‪.‬‬ ‫‪ .6‬אף כי‪ ,‬כאמור‪ ,‬קשה להתוות קווי תיחום מדויקים בענייני תעמולת בחירות‪ ,‬יש במקרים כאלה‬ ‫להמחיש את אמות המידה לקיומם של כנסים או אירועים ולהשתתפות אישים פוליטיים בהם‪.‬‬ ‫יוסף‪ ,‬כי בהתאם לפסיקת יושבי ראש ועדות הבחירות בעבר ולאור התכליות החשובות ביסוד‬ ‫איסורי התעמולה הנדונים‪ ,‬יש צורך בפרשנות מחמירה של האמור‪ ,‬על מנת לקיים את החוק‬ ‫ולמנוע שימוש בנכסי המדינה וגופים מבוקרים שלא כדין‪ .‬ועוד‪ ,‬בתקופת בחירות‪ ,‬נוכח‬ ‫הרגישות המיוחדת ומורכבות יישום הדין בהקשר זה בהתאם לפסיקת העבר‪ ,‬יש להביא דבר‬ ‫עריכתו של אירוע ונסיבותיו לידיעת היועץ המשפטי של המשרד‪ ,‬אשר בשעת הצורך יביא את‬ ‫הנושא להכרעת היועץ המשפטי לממשלה‪.‬‬ ‫בקשר עם האיסור על תעמולת בחירות במימון כספי גוף מבוקר ראו גם הנחיות היועץ המשפטי‬ ‫לממשלה ‪ 1.1901‬״איסור על תעמולת בחירות במימון כספי גוף מבוקר ‪ -‬עריכת סקרים על הממשלה‬ ‫בתקופת בחירות״ ו‪ 1.1900-‬״איסור על תעמולת בחירות במימון כספי גוף מבוקר ‪ -‬פרסומים‬ ‫המופצים על ידי משרדי הממשלה"‪.‬‬ ‫משפט מינהלי‬ ‫הנחיות היועץ המשפטי לממשלה‬ ‫בחירות‬ ‫איסור על תעמולת בחירות במימון כספי גוף‬ ‫תאריך‪ :‬י״ט טבת התשס״ג‪ 24 ,‬דצמבר ‪2002‬‬ ‫מבוקר ־ עריכת אירועים על־ידי משרדי‬ ‫עדכון‪ :‬חשון התשס״ו‪ ,‬נובמבר ‪2005‬‬ ‫הממשלה בתקופת בחירות‬ ‫חשון התשע״ג‪ ,‬נובמבר ‪2012‬‬ ‫כסלו התשע״ה‪ ,‬דצמבר ‪2014‬‬ ‫שבט התשע״ט‪ ,‬ינואר ‪2019‬‬ ‫תמוז‪ ,‬התשפ״ב‪ ,‬יולי ‪2022‬‬ ‫מספר הנחיה‪1.1908 :‬‬ ‫איסור על תעמולת בחירות במימון כספי גוף מבוקר ‪ -‬עריכת אירועים על‪-‬ידי‬ ‫משרדי הממשלה בתקופת בחירות‬ ‫‪4‬‬ ‫‪ .7‬סעיף ‪2‬א לחוק הבחירות (דרכי תעמולה)‪ ,‬התשי׳׳ט‪( 1959-‬להלן ‪ -‬חוק דרכי תעמולה) קובע את‬ ‫האיסור לעשות‪ ,‬בקשר עם תעמולת בחירות‪ ,‬שימוש בכספים ובנכסים מוחשיים או בלתי‬ ‫מוחשיים של גוף מבוקר כמשמעותו בפסקאות (‪ )1‬עד (‪ )4‬ו־(‪ )9‬בסעיף ‪ 9‬לחוק מבקר המדינה‬ ‫[נוסח משולב]‪ ,‬התשי״ח‪( 1958-‬להלן ‪ -‬חוק מבקר המדינה) או של תאגיד שהממשלה או רשות‬ ‫מקומית משתתפת בהנהלתו או בהונו‪ .‬יצוין כי עם הגופים עליהם חל סעיף ‪2‬א נמנים רשויות‬ ‫מקומיות (אליהן מתייחס סעיף ‪ )4(9‬לחוק מבקר המדינה) וכן תאגידים סטטוטוריים וחברות‬ ‫ממשלתיות‪ .‬לפירוט הגופים ראו בסעיף ‪ 1‬להנחיה ‪" 1.1900‬איסור על תעמולת בחירות במימון‬ ‫כספי גוף מבוקר ‪ -‬פרסומים המופצים על ידי משרדי הממשלה״‪ .‬לפי הוראות סעיפים ‪ 17‬ו‪-‬‬ ‫‪17‬א לחוק דרכי תעמולה הפרת הוראת סעיף ‪2‬א נושאת עמה אחריות פלילית ועונש של חצי‬ ‫שנת מאסר או קנס‪ .‬מבלי לגרוע מכך נתונה ליושב ראש ועדת הבחירות המרכזית (לפי סעיפים‬ ‫‪17‬ב ו־‪17‬ג לחוק דרכי תעמולה) סמכות ליתן צווים המונעים‪ ,‬בין היתר‪ ,‬גם ביצוע עבירה לפי‬ ‫הסעיף האמור‪.‬‬ ‫סעיף ‪28‬כה‪ 3‬לחוק המפלגות‪ ,‬התשנ״ב‪ ,1992-‬מטיל איסור דומה על שימוש בקשר עם תעמולה‬ ‫לבחירות מקדימות כהגדרתן באותו החוק בכספים ובנכסים מוחשיים או בלתי מוחשיים של‬ ‫גוף מבוקר כמשמעותו בפסקאות (‪ )1‬עד (‪ )4‬ו־(‪ )9‬בסעיף ‪ 9‬לחוק מבקר המדינה או של תאגיד‬ ‫שהממשלה או רשות מקומית משתתפת בהנהלתו או בהונו‪.‬‬ ‫‪ .8‬כנסים‪ ,‬טקסים ואירועים שונים‪ ,‬הנערכים על‪-‬ידי משרדי הממשלה‪ ,‬צריכים לעמוד אף הם‬ ‫באיסור הקבוע בסעיף ‪2‬א (פסקה (‪ )1‬בסעיף ‪ 9‬לחוק מבקר המדינה עניינה משרדי ממשלה)‪.‬‬ ‫הוראת הסעיף חלה בכל עת‪ ,‬גם מחוץ לתקופת בחירות‪ ,‬אך בתקופה זו יש לשים לב ביתר שאת‬ ‫לכך שאירועים אלה לא יגלשו לכדי תעמולת בחירות‪.‬‬ ‫המונח תעמולת בחירות אינו מוגדר בחוק‪ ,‬והוא מתפרש לפי מכלול הנסיבות‪ ,‬לרבות עיתויה‬ ‫‪.9‬‬ ‫ותכנה של הפעילות‪ .‬גם בהקשר הנדון של כנסים טקסים ואירועים נעשה על‪-‬ידי יושבי ראש‬ ‫ועדת הבחירות המרכזית שימוש במבחן הדומיננטיות שנקבע בבג״ץ ‪ 869/92‬זוילי נ׳ יו״ר ועדת‬ ‫הבחירות המרכזית לכנסת ה־ ‪ 13‬ואח׳ (פ״ד מו(‪ )1992( )692 )2‬ובמבחני העזר שנקבעו ליישומו‪.‬‬ ‫מבחן הדומיננטיות ומבחני העזר שנקבעו ליישומו פורטו בהנחיה ‪ 1.1900‬הנזכרת לעיל‪ .‬בהקשר‬ ‫הספציפי של עריכת אירועים על‪-‬ידי רשויות‪ ,‬יש להזכיר את דברי השופט הנדל בער״מ ‪3/21‬‬ ‫עיריית חולון נ׳ עו״ד ניסן זכריה (נבו ‪ )12.7.2018‬אשר עסק בעריכת אירועי תרבות ובידור‬ ‫לפיהם‪:‬‬ ‫"לא כל פעולה של נבחר ציבור או אירוע שעורכת רשות ציבורית הם‬ ‫בחזקת תעמולה שאין לבצעה בקשר עם משאבי ציבור‪ .‬מבחן העל‬ ‫שנקבע לבחינתו של שימוש בכספים או נכסים הוא מבחן‬ ‫הדומיננטיות‪ .‬השאלה שאותה יש לשאול היא האם הפן הדומיננטי‬ ‫בפעולה הוא תעמולתי אם לאו (בג״ץ ‪ 869/92‬זוילי נ' יושב ראש ועדת‬ ‫הבחירות המרכזית לכנסת‪ ,‬פ״ד מו(‪ .))1992( 704,692 )2‬הפן הדומיננטי‬ ‫אינו נבחן מנקודת מבטו של מבצע הפעולה‪ ,‬אלא מנקודת מבטו של‬ ‫הבוחר הסביר (דנג״ץ ‪ 1525/15‬טיבי נ' מפלגת ישראל ביתנו‪ ,‬פסקאות‬ ‫‪5‬‬ ‫‪ 18‬־ ‪ 19‬לפסק דינה של הנשיאה מ׳ נאור (‪ .)23.08.17‬מבחני העזר‬ ‫לבחינת התכלית הדומיננטית ־ הם אותם "סימנים" שניתנו בפסיקה‬ ‫־ כוללים בין השאר את הנתונים הבאים‪ :‬עיתוי האירוע וסמיכותו‬ ‫למועד הבחירות; זהות יוזם הפעולה או האירוע; האם מדובר בפעולה‬ ‫או אירוע המתקיימים מעת לעת‪ ,‬או שמדובר בהתארגנות ייחודית או‬ ‫חד פעמית; היקף הפעולה או האירוע‪ ,‬גם מבחינת היבטים כספיים‪,‬‬ ‫ויחסם לפעולות או אירועים שנערכים שלא בסמוך לבחירות; תכלית‬ ‫הפעולה או האירוע; זהות הדוברים באירוע ותוכן הדברים שיושמעו‬ ‫בו; האם כורך מועמד מכהן את האירוע או הפעולה בשמו‪ ,‬במפורש‬ ‫או במשתמע״ (סעיף ‪ 5‬להחלטה)‪.‬‬ ‫‪ .10‬מובן כי גם בהקשר הנדון קשה לקבוע מראש קווי תיחום ברורים אימתי ייחשב אירוע כזה‬ ‫לאירוע פוליטי‪-‬מפלגתי‪ ,‬המהווה תעמולה שלא ניתן לממנה כדין מכספי המשרד‪ ,‬ואימתי‬ ‫ייחשב לאירוע ממלכתי‪ ,‬שמימונו על־ידי המשרד הוא לגיטימי‪ .‬הדבר ייקבע לפי הצטברותן של‬ ‫הנסיבות הכרוכות בכל אירוע קונקרטי‪ .‬בהמשך לציטוט לעיל מדברי השופט הנדל‪ ,‬יש‬ ‫להסתייע גם באמות המידה שלהלן‪ ,‬על מנת שיהוו מבחני עזר בהם ייבחן כל אירוע‪:‬‬ ‫יא‪ .‬העיתוי ‪ -‬עד כמה סמוך האירוע למועד הבחירות;‬ ‫יב‪ .‬לגבי בחירות שמועדן לא היה ידוע מראש ‪ -‬האם נקבע האירוע מבעוד מועד‪ ,‬לפני יצירת‬ ‫העילה לבחירות;‬ ‫יג‪ .‬זהות יוזם האירוע ‪ -‬דרג מקצועי או דרג פוליטי;‬ ‫יד‪ .‬האם מדובר באירוע המתקיים במהלך הדברים הרגיל של פעילות המשרד;‬ ‫טו‪ .‬האם מדובר באירוע המתרחש תקופתית (כגון‪ ,‬טקס הענקת פרס עובד מצטיין‪ ,‬המתקיים‬ ‫מידי שנה);‬ ‫טז‪ .‬אם אין מדובר באירוע תקופתי ‪ -‬האם יש סיבה עניינית לקיימו דווקא במועד זה;‬ ‫יז‪ .‬היקף האירוע ‪ -‬האם יש חריגות במספר האנשים שהוזמנו אליו‪ ,‬ברמת האכסניה בה הוא‬ ‫ממוקם‪ ,‬בכיבוד המוגש בו‪ ,‬בהסעות המאורגנות אליו; הסיקור התקשורתי המתוכנן‬ ‫ביחס לאירוע;‬ ‫יח‪ .‬מהותו של האירוע ‪ -‬עד כמה קשור לעבודת המשרד;‬ ‫יט‪ .‬מי הם הדוברים באירוע ‪ -‬עד כמה מהווה במה לשר או לפוליטיקאים אחרים העומדים‬ ‫לבחירה;‬ ‫תוכן הדברים שיינשאו בו ‪ -‬ברכות לעומת תעמולה ‪ -‬עד כמה עוסק התוכן בשכנוע‬ ‫כ‪.‬‬ ‫ובהשפעה על הבוחר או ביצירת אהדה או הסתייגות כלפי המתמודדים‪.‬‬ ‫‪ .11‬על מנת להמחיש את אמות המידה הללו יובאו להלן כמה מקרים ממערכות בחירות קודמות‪:‬‬ ‫כחודש לפני הבחירות היה אמור להתקיים כנס של המשרד לקליטת עליה בנושא מקבצי‬ ‫ו‪.‬‬ ‫דיור‪ ,‬שאינו במהלך הרגיל של עבודת המשרד‪ ,‬אליו יובאו עולים מכל רחבי הארץ‪,‬‬ ‫‪6‬‬ ‫ובמהלכו ישא השר נאום‪ ,‬והעולים יוזמנו לתת תגובות והצעות לפועלו של המשרד בתחום‬ ‫זה‪ .‬באותו עניין קבענו שיום העיון הזה נופל בגדר תעמולה‪ ,‬שמימונה מכספי המשרד‬ ‫אסור על‪-‬פי החוק‪.‬‬ ‫במקרה אחר היה אמור ראש ממשלה לקחת חלק באירוע שבו תוכרז עיר פלונית כ״עיר‬ ‫ז‪.‬‬ ‫חכמה"‪ ,‬כשבועיים לפני הבחירות‪ ,‬ובמסגרתו לשאת נאום ולענות על שאלות הקהל‪.‬‬ ‫הפרויקט התחיל זמן רב לפני הבחירות‪ ,‬וכדי לאפשר את השתתפותו של ראש הממשלה‬ ‫בטקס‪ ,‬מבלי שהדבר ייחשב לתעמולה אסורה‪ ,‬הסכימו המעורבים בדבר לנקוט בצעדים‬ ‫הבאים‪ :‬האירוע ינותק מהפרויקט "מחשב לכל ילד" ולא יינתנו מחשבים במסגרת‬ ‫האירוע האמור‪ ,‬במקום נאום של עשרים דקות‪ ,‬ישא ראש הממשלה דברי ברכה קצרים‬ ‫בלבד ולא יתקיים שלב השאלות מהקהל‪ .‬בנוסף‪ ,‬העביר ראש הממשלה ליושב ראש ועדת‬ ‫הבחירות המרכזית התחייבות שלא לנצל את האירוע לצורך תעמולת בחירות‪.‬‬ ‫בדומה למקרה זה‪ ,‬ביטל ראש ממשלה את השתתפותו באירוע רב משתתפים של פרויקט‬ ‫ח‪.‬‬ ‫"מחשב לכל ילד"‪ ,‬שמומן על־ידי משרדי ממשלה שונים ועל‪-‬ידי גופים מבוקרים אחרים‪,‬‬ ‫שנועד להתקיים כחודש וחצי לפני הבחירות‪ ,‬לאחר שסברנו כי גם אם ראשיתו של האירוע‬ ‫חפה מכל הקשר מפלגתי או תעמולתי‪ ,‬קיומו באותו עיתוי מעלה חשש כבד כי הוא יהווה‬ ‫הלכה למעשה תעמולת בחירות‪.‬‬ ‫שר האוצר התחייב בפני יושב ראש ועדת הבחירות שלא לשאת במהלך חגיגות‬ ‫ט‪.‬‬ ‫ה״תימניאדה" בעיר פלונית‪ ,‬שנועדו להתקיים כחודש לפני הבחירות‪ ,‬בהשתתפות אמנים‬ ‫וראש העיר‪ ,‬דברים שעניינם תעמולת בחירות ולא לעשות במהלך החגיגות מעשים‬ ‫שעניינם תעמולת בחירות‪ ,‬במישרין או בעקיפין‪.‬‬ ‫בער״מ ‪ 3/21‬הנ״ל עמדה לדיון הופעתו של זמר ידוע בחולון כחמישה חודשים לפני‬ ‫י‪.‬‬ ‫הבחירות הכלליות לרשויות המקומיות שנתקיימו בסוף אוקטובר ‪ .2018‬ההופעה אשר‬ ‫הביקוש לה רב ובהתאם גם המחירים לה‪ ,‬מומנה במלואה על־ידי עיריית חולון והייתה‬ ‫פתוחה לתושבי העיר חולון בלבד‪ .‬לאחר שהשופט מודריק‪ ,‬אשר האירוע הובא לבחינתו‬ ‫במסגרת תפקידו כיושב ראש ועדת בחירות אזורית‪ ,‬מצא כי עריכת אירוע חינמי מעין זה‬ ‫באותה נקודת זמן היא פסולה (אף כי נמנע מלאסור קיומו מטעמי שיהוי)‪ ,‬הובא העניין‬ ‫גם לבחינת השופט הנדל במסגרת ערר על החלטת השופט מודריק‪ .‬לאחר הצגת המסגרת‬ ‫הנורמטיבית החולשת על הסוגייה כפי שהובאה לעיל‪ ,‬מציין השופט הנדל כי‪" :‬במקרה‬ ‫הקונקרטי שלפנינו נפלה בין הצדדים מחלוקת בשאלה אם ההופעה חורגת בהיקפה‬ ‫מאירועים שנערכים בעיר חולון מדי קיץ בשנים האחרונות‪ .‬עיקרה של המחלוקת הוא‬ ‫עובדתי וקונקרטי‪ ,‬ולנוכח דחיית העתירה בעניין זה מטעמי שיהוי אין מקום להידרש‬ ‫לסוגיה‪ .‬נאמר רק כי שאלה זו אכן בעלת משקל בגדרי מבחן הדומיננטיות‪ ,‬אף כי משקלה‬ ‫אינו מכריע‪ .‬כך‪ ,‬למשל‪ ,‬יש חשיבות ‪ -‬לפעמים רבה ‪ -‬גם לעיתוי ההופעה‪ ,‬ואין דין הופעה‬ ‫הנערכת בסמוך לבחירות כדין הופעה הנערכת שנתיים קודם הבחירות״ (סעיף ‪5‬‬ ‫להחלטה)‪ .‬בהמשך לכך מדגיש השופט הנדל כי יש לבחון כל אירוע שמתרחש בתקופת‬ ‫הבחירות שלפני יום הבחירות ובמידת הצורך אף לפני כן‪ ,‬בהתאם לנסיבות‪.‬‬ ‫‪7‬‬ ‫‪ . 12‬אף כי‪ ,‬כאמור‪ ,‬קשה להתוות קווי תיחום מדויקים בענייני תעמולת בחירות‪ ,‬יש במקרים כאלה‬ ‫להמחיש את אמות המידה לקיומם של כנסים או אירועים ולהשתתפות אישים פוליטיים בהם‪.‬‬ ‫יוסף‪ ,‬כי בהתאם לפסיקת יושבי ראש ועדות הבחירות בעבר ולאור התכליות החשובות ביסוד‬ ‫איסורי התעמולה הנדונים‪ ,‬יש צורך בפרשנות מחמירה של האמור‪ ,‬על מנת לקיים את החוק‬ ‫ולמנוע שימוש בנכסי המדינה וגופים מבוקרים שלא כדין‪ .‬ועוד‪ ,‬בתקופת בחירות‪ ,‬נוכח‬ ‫הרגישות המיוחדת ומורכבות יישום הדין בהקשר זה בהתאם לפסיקת העבר‪ ,‬יש להביא דבר‬ ‫עריכתו של אירוע ונסיבותיו לידיעת היועץ המשפטי של המשרד‪ ,‬אשר בשעת הצורך יביא את‬ ‫הנושא להכרעת היועץ המשפטי לממשלה‪.‬‬ ‫בקשר עם האיסור על תעמולת בחירות במימון כספי גוף מבוקר ראו גם הנחיות היועץ המשפטי‬ ‫לממשלה ‪" 1.1901‬איסור על תעמולת בחירות במימון כספי גוף מבוקר ־ עריכת סקרים על הממשלה‬ ‫בתקופת בחירות״ ו‪ 1.1900-‬״איסור על תעמולת בחירות במימון כספי גוף מבוקר ‪ -‬פרסומים‬ ‫המופצים על ידי משרדי הממשלה"‪.‬‬ ‫‪8‬‬ ‫טוהר הבחירות‬ ‫תאריך‪ :‬תמוז התשס״ג‪ ,‬יולי ‪2003‬‬ ‫עדכון‪ :‬חשון התשס״ו‪ ,‬נובמבר ‪2005‬‬ ‫כסלו התשס״ט‪ ,‬דצמבר ‪2008‬‬ ‫חשון התשע״ק נובמבר ‪2012‬‬ ‫כסלו התשע״ה‪ ,‬דצמבר ‪2014‬‬ ‫שבט התשע״ט‪ ,‬ינואר ‪2019‬‬ ‫טבת התשפ״א‪ ,‬ינואר ‪2021‬‬ ‫מספר הנחיה‪)21.776( 1.1910 :‬‬ ‫טוהר הבחירות‬ ‫‪ . 1‬טוהר הבחירות מחייב שכל בוחר יצביע בבחירות בהתאם לדעתו על המצעים והמועמדים‬ ‫של הרשימות המתמודדות בבחירות‪ .‬מתן טובת הנאה אישית לבוחר כדי להשפיע על‬ ‫הצבעתו בבחירות‪ ,‬עלול לשבש ולסלף את שיקול דעתו‪ .‬גם איומים או הטבות באופנים‬ ‫שונים‪ ,‬כמפורט להלן‪ ,‬בכוחם להשפיע על הצבעת הבוחר‪ .‬לפיכך‪ ,‬ניסיון להשפיע על שיקול‬ ‫הדעת של הבוחר באמצעות טובת הנאה אישית או באמצעות איומים נקבע בחוק כעבירה‬ ‫חמורה‪ .‬במסגרת זו הוכללה במפורש גם עבירה של שידול להצביע או להימנע מלהצביע‬ ‫בדרך של השבעה‪ ,‬קללה‪ ,‬נידוי וכדומה‪.‬‬ ‫‪ . 2‬לעניין טוהר הבחירות‪ ,‬פסק בית‪-‬המשפט העליון בע״פ ‪ 71/83‬פלאטו שרון ואח׳ נ׳ מדינת‬ ‫ישראל‪ ,‬פ״דלח(‪ )1984( 757 )2‬כך‪:‬‬ ‫"חובה להקפיד על כך‪ ,‬שהבחירות תהיינה חופשיות וטהורות מכל רבב‬ ‫של כפיה‪ ,‬השפעה לא הגונה ושחיתות‪ ,‬וכי יהיה ברור שהאזרח הבוחר‪,‬‬ ‫כשמימש את זכותו להצביע ומיצה את רצונו הפוליטי בפתק הבוחר‪,‬‬ ‫עשה כן כבן־חורין ועל־פי שיקול־דעתו החופשי‪ .‬בחירה כפויה או בחירה‬ ‫קנויה מעוותות ומסלפות את יסוד היסודות של ההוויה הדמוקרטית‬ ‫האמיתית‪.‬״ (שם‪ ,‬עמ׳ ‪)765 - 764‬‬ ‫ועוד נאמר שם‪:‬‬ ‫"חופש הבחירה משמעו לא רק החופש הפיסי להטיל לקלפי את פתק‬ ‫ההצבעה‪ ,‬אלא גם‪ ,‬ובעיקר‪ ,‬החופש הגמור לעבור כבן־חורין את תהליך‬ ‫ההצבעה מהבחינה הנפשית והשכלית‪ .‬לכן‪ ,‬כל מעשה‪ ,‬שיש בו כדי‬ ‫לצמצם או לבטל‪ ,‬בין במישרין ובין בעקיפין‪ ,‬את חירות חשיבתו של‬ ‫הבוחר ויכולתו לתת ביטוי אמיתי לתכנית הפעולה הרצויה בעיניו‬ ‫ולהשקפת עולמו‪ ,‬על‪-‬פי שיקול‪-‬דעתו העצמי ‪ -‬אם משום טובת הנאה‪,‬‬ ‫ששיבשה חירותו זו‪ ,‬ואם משום כפיית דעתם של אחרים עליו ־ פוגע‬ ‫בעיקרון הבסיסי של טוהר הבחירה ואי‪-‬תלותה‪ .‬מכאן‪ ,‬שמעשים כאלה‬ ‫פסולים הם מיסודם‪ .‬גישה שונה או מקילה בנושא זה‪ ,‬השלמה עם‬ ‫מעשים מעין אלה והיגררות אחריהם‪ ,‬יביאו בהכרח לשיבוש התהליך‬ ‫הדמוקרטי ולסילוף דמותו‪ ,‬שכן‪ ,‬התוצאה הבלתי נמנעת תהיה‪ ,‬כי בעל‬ ‫המאה יהיה גם בעל הדעה‪ ,‬וכפועל יוצא מכך גם בעל השררה‪ ,‬על כל‬ ‫המשתמע מכך; אין לך עיוות חמור יותר מזה של עקרון השיטה‬ ‫הדמוקרטית בחברה נאורה‪.‬״ (שם‪ ,‬עמ׳ ‪ 766‬־ ‪.)767‬‬ ‫‪ . 3‬סעיף ‪ 122‬לחוק הבחירות לכנסת [נוסח משולב]‪ ,‬התשכ״ט‪( 1969-‬להלן ‪ -‬חוק הבחירות‬ ‫לכנסת) וסעיף ‪ 88‬לחוק הרשויות המקומיות (בחירות)‪ ,‬התשכ״ה‪ ,1965-‬קובעים כי העושה‬ ‫אחת מאלה‪ ,‬דינו מאסר חמש שנים או קנס‪:‬‬ ‫״(‪ )1‬הנותן או המציע שוחד על מנת להשפיע על בוחר להצביע או להימנע‬ ‫שחיתות‬ ‫מהצביע בכלל או בעד רשימת מועמדים מסוימת;‬ ‫ואיום‬ ‫(‪ )2‬המקבל או המסכים לקבל שוחד‪ ,‬לעצמו או לאדם אחר‪,‬‬ ‫כדי שיצביע או יימנע מהצביע‪ ,‬בכלל או בעד רשימת‬ ‫מועמדים מסוימת;‬ ‫(‪ )3‬המאיים על בוחר בגרימת נזק‪ ,‬לו או לאדם אחר‪ ,‬אם‬ ‫הבוחר יצביע או יימנע מהצביע‪ ,‬בכלל או בעד רשימת‬ ‫מועמדים מסוימת;‬ ‫(‪ )4‬המבטיח לבוחר עבודה אם יצביע או יימנע מהצביע בעד‬ ‫רשימת מועמדים מסוימת;‬ ‫(‪ )5‬המפטר או מאיים לפטר אדם מעבודה או מונע או מאיים‬ ‫למנוע ממנו קבלת עבודה כדי שיצביע או לא יצביע או משום‬ ‫שהצביע או לא הצביע בעד רשימת מועמדים מסוימת או‬ ‫משום שנמנע או לא נמנע מהצבעה‪ ,‬או כדי שיימנע או לא‬ ‫יימנע או משום שנמנע או לא נמנע מתעמולת בחירות‪ ,‬בכלל‬ ‫או בעד רשימת מועמדים מסוימת‪.‬‬ ‫(‪ )6‬המשדל אדם להצביע או להימנע מלהצביע‪ ,‬בכלל או‬ ‫בעד רשימת מועמדים מסוימת‪ ,‬בדרך של השבעה‪ ,‬קללה‪,‬‬ ‫נידוי‪ ,‬חרם‪ ,‬נדר‪ ,‬התרת נדר‪ ,‬הבטחה להעניק ברכה‪ ,‬או מתן‬ ‫קמיע; לעניין זה‪ ,‬״קמיע״ ‪ -‬לרבות כל חפץ שבעיני חלק‬ ‫מהציבור יש ביכולתו להיטיב או להרע עמו‪".‬‬ ‫ראוי להדגיש‪ ,‬כי העבירה המוגמרת שלפי ס׳ ‪ )1(122‬לעיל מתקיימת בעצם ההצעה לשוחד‬ ‫הבחירות‪ ,‬זאת אף ללא מתן שוחד בפועל‪ .‬יובהר‪ ,‬כי האיסור על מתן שוחד על מנת להשפיע‬ ‫על בוחר להצביע‪ ,‬חל גם אם השוחד נועד לעודד או לרפות ידיו של בוחר להצביע באופן‬ ‫כללי ולא למועמד או לרשימה ספציפיים (תר״מ ‪ 198/20‬מר חיים לוי נ׳ רוח־חדשח ואח׳‬ ‫(ניתן ביום ‪ )21.10.2013‬וכן תב״כ ‪ 55/22‬חה״ב משה ארבל ואח׳ נ׳ ראש עיריית תל אביב‬ ‫ועיריית תל־אביב יפו ואח׳‪( ,‬ניתן ביום ‪ ,)16.9.2019‬לעניין עידוד הצבעה באופן כללי‬ ‫באמצעות הטבות שונות למי שיצביעו בבחירות)‪ .‬יתרה מכך‪ ,‬בפסיקה אף נקבע כי אין צורך‬ ‫בהוכחת קיומה של השפעה בפועל על הבוחר‪ ,‬ולמעשה די בקיומה של אפשרות להשפיע על‬ ‫אופן הצבעתו של הבוחר (עמנ (חי׳) ‪08‬־‪ 14450-11‬פייסל שחייבר נ׳ מחמוד בוקאעי ואח׳‬ ‫(ניתן ביום ‪ ,)16.2.2009‬בעמ׳ ‪ .)10‬די אפוא בהבטחת טובת הנאה כדי להשלים את המעשה‬ ‫הפלילי‪ ,‬ובדומה די באיום על בוחר כדי שתושלם עבירה לפי סעיף ‪ ,)3(122‬ודי בעצם שידול‬ ‫הבוחר כדי שתושלם עבירה לפי סעיף ‪ .)6(122‬כמו כן‪ ,‬יובהר כי אין להבחין לעניין זה בין‬ ‫הבטחה למתן ברכה לבין מתן ברכה בפועל‪ ,‬ושתי הפעולות אסורות בהקשר של תעמולת‬ ‫בחירות על פי סעיף ‪ )6(122‬לחוק הבחירות לכנסת‪ .‬יצוין כי דברים אלו נקבעו כאמור‬ ‫בהתייחס לסעיף ‪ 122‬לחוק הבחירות לכנסת אך הם יפים גם לעניין ס׳ ‪ 88‬לחוק הבחירות‬ ‫לרשויות המקומיות‪.‬‬ ‫‪ .4‬המחוקק מצא לנכון להבהיר בסעיף ‪ 123‬לחוק הבחירות לכנסת ובסעיף ‪ 89‬לחוק הרשויות‬ ‫המקומיות (בחירות)‪ ,‬כי‪:‬‬ ‫״אין נפקא מינה בשוחד ‪-‬‬ ‫דרכי‬ ‫(‪ )1‬אם היה כסף‪ ,‬שווה‪-‬כסף‪ ,‬שירות או טובת‪-‬הנאה אחרת‪ ,‬למעט הובלת הבוחר‬ ‫שוחד‬ ‫בכלי‪-‬רכב אל מקום הקלפי וממנו לצורך הצבעתו;‬ ‫(‪ )2‬אם היה בעד פעולה של הלוקח עצמו או בעד השפעתו על‬ ‫פעולת אדם אחר;‬ ‫(‪ )3‬אם ניתן מידי הנותן או באמצעות אדם אחר‪ ,‬אם ניתן לידי‬ ‫הלוקח או בשביל הלוקח לידי אדם אחר‪ ,‬אם ניתן מתחילה‬ ‫או בדיעבד‪ ,‬ואם הנהנה מן השוחד היה הלוקח או אדם אחר"‪.‬‬ ‫הוראות אלו חשובות ביותר‪ .‬ראשית‪ ,‬יש בהן כדי להבהיר שכל טובת הנאה יכולה להיחשב‬ ‫כשוחד בחירות אם ניתנה על מנת לשכנע בוחר להצביע‪ .‬לעניין זה‪ ,‬גם תשלום בעבור חדר‬ ‫במלון ואף עבור ארוחה‪ ,‬למעט כיבוד קל כגון‪ ,‬משקה קל‪ ,‬קפה ועוגה במסגרת אירוע‬ ‫במערכת הבחירות‪ ,‬מהווים טובת הנאה‪ ,‬ויכול שיהוו שוחד בחירות על־פי הדין‪ ,‬אם נעשו‬ ‫במטרה להשפיע על בוחר או על קבוצת בוחרים (ראו למשל‪ :‬ע״פ ‪ 70722/06‬נעמי בלומנטל‬ ‫נ׳ מדינת ישראל (ניתן ביום ‪ .))22.3.2007‬בהקשר זה‪ ,‬תשומת הלב גם להחלטה בתב״כ‬ ‫‪ 46/23‬מפלגת ישראל ביתנו נ׳ הליכוד תנועה לאומית ליברלית (ניתנה ביום ‪ )2.3.2020‬לפיה‬ ‫״אמנם סעיף ‪ 123‬לחוק הבחירות מחריג מדרכי השוחד ׳הובלת בוחר בכלי־רכב אל מקום‬ ‫הקלפי וממנו לצורך הצבעתו׳; ברם‪ ,‬לימוזינה היא בגדר ׳פינוק׳ ־ שדרוג וטובת הנאה‪ .‬אשר‬ ‫להצעת כיבוד ושתיה ־ גם אם קלים ‪ -‬הרי שמדובר בוודאי בטובת הנאה‪ .‬בנסיבות העניין‬ ‫יש במעשה חומרה יתירה‪ ,‬שכן הוא נעשה ביום הבחירות והסעת הבוחר מבוצעת בדרך‬ ‫שמהווה עבירה״ (הציטוט מעמוד ‪ 3‬להחלטה)‪ .‬שנית‪ ,‬יש בהוראת סעיף ‪ )2(123‬כדי להבהיר‬ ‫כי מתן טובת הנאה לאדם על מנת שיפעיל השפעתו על אדם אחר מהווה שוחד בחירות‪.‬‬ ‫במסגרת זו‪ ,‬ניתנה על‪-‬ידי בית‪-‬המשפט העליון בפרשת פלאטו שרון דוגמא של הבטחת‬ ‫טובת הנאה לרב על מנת שיקרא למאמיניו להצביע בדרך מסוימת‪ ,‬או‪ ,‬להבדיל‪ ,‬הבטחת‬ ‫טובת הנאה לספורטאי על מנת שיקרא לאוהדי קבוצתו להצביע עבור מפלגה מסוימת‪.‬‬ ‫‪ . 5‬בפסק הדין בפרשת פלאטו שרון נדונו מקרים שונים של מתן הטבות ונקבע כי יש לראות‬ ‫כשוחד בחירות‪ ,‬בין היתר את המצבים אלה‪:‬‬ ‫(א) מתן הבטחה על‪-‬ידי מועמד בבחירות שיסייע לאנשים מסוימים בהשגת דיור זול‪ ,‬מתוך‬ ‫המקורות הכספיים של המועמד‪ ,‬ומתוך כוונה להשפיע באמצעות טובת הנאה על‬ ‫הבוחרים להצביע בעבורו בבחירות;‬ ‫(ב) העסקת אנשים כפעילים בתשלום מטעם רשימת מועמדים‪ ,‬כאשר ההעסקה אינה אלא‬ ‫מסווה ואין בה ממש‪ ,‬או שהיא מצטמצמת בעיקר לפעולות סרק שאין בהן צורך‪ ,‬וכל‬ ‫זאת כדי להצדיק את התשלום‪ ,‬שנועד כולו או בעיקרו כדי להשפיע על הפעיל ועל‬ ‫מקורביו להצביע בעד אותה רשימה‪ .‬יודגש‪ ,‬כי תשלום תמורה מופרזת בגין ההעסקה‬ ‫בנסיבות האמורות עלול להגיע לכדי שוחד בחירות (ראו למשל‪ ,‬ת״פ (קרית‪-‬גת) ‪738/00‬‬ ‫מדינת ישראל נ׳ אסל אהרון (ניתן ביום ‪ )23.5.2001‬בו נקבע שתשלום ‪ 30,000‬ש״ח בגין‬ ‫שבועיים עבודה למועמד מתחרה שפרש‪ ,‬מהווה שוחד בחירות שכן מדובר בתשלום‬ ‫מופרז שמטרתו לקנות את השפעתו של המועמד שפרש)‪.‬‬ ‫(ג) מתן טובת הנאה לבעלי השפעה‪ ,‬לרבות ראש קהילה או עדה או מנהיג חברתי וכיוצא‬ ‫באלה‪ ,‬שעה שטובת ההנאה ניתנת להם לא משום יכולתם להסביר ולא בגין עשייתם‬ ‫האמיתית ובתום לב בתחום ההסברה‪ ,‬אלא למען יושפעו הם עצמם וישפיעו על הנתונים‬ ‫להשפעתם להצביע עבור המועמד‪.‬‬ ‫‪ . 6‬נוסף על המצבים האמורים‪ ,‬ניתן להזכיר כי בפסק הדין בעת״מ (חי׳) ‪ 1365/03‬סאלח סלים‬ ‫נ׳ מנהל הבחירות למועצה המקומית אעבלין (ניתן ביום ‪ )20.2.06‬נקבע אגב ערעור בחירות‬ ‫כי ניתן לראות כשוחד בחירות גם ביצוען בסמיכות לבחירות של עבודות בניה רחבות היקף‪,‬‬ ‫תוך מימון של המועצה לבניית קירות תומכים בשטחים פרטיים וכל זאת לפי שיקול דעתו‬ ‫הבלעדי של ראש המועצה בלא תכנית ביצוע שיטתית‪ ,‬כוללת ומסודרת‪ .‬עוד ניתן להזכיר‬ ‫כי בת״פ (חי) ‪ 1135/07‬מדינת ישראל נ׳ מחמד ח׳יר (ניתן ביום ‪ )31.12.2007‬נדון שוחד בדרך‬ ‫של הבטחת משרה בשכר תוך הפרת הוראת סעיף ‪ )4(88‬לחוק הרשויות המקומיות‬ ‫(בחירות)‪.‬‬ ‫‪ . 7‬ייתכנו מקרים של מתן טובות הנאה בקשר לבחירות שאינן מגיעות כדי שוחד בחירות‪ ,‬ואף‪-‬‬ ‫על‪-‬פי‪-‬כן הן אסורות לפי החוק‪ ,‬בהיותן מתנות בקשר לתעמולת הבחירות‪ .‬לעניין זה קובע‬ ‫סעיף ‪ 8‬לחוק הבחירות (דרכי תעמולה)‪ ,‬התשי״ט‪( 1959-‬להלן ‪ -‬חוק דרכי תעמולה) כי‪" :‬לא‬ ‫תהא תעמולת בחירות מלווה תכניות בידור‪ ,‬לרבות הופעות של אמנים‪ ,‬נגינה‪ ,‬זמרה‪ ,‬הצגת‬ ‫סרטים ונשיאת לפידים; לא תהא תעמולת בחירות קשורה במתן מתנות‪ ,‬ופרט למסיבות בבתים‬ ‫פרטיים לא תהא קשורה בהגשת מאכלים או משקאות משכרים‪.‬״ סעיף ‪ 17‬לחוק דרכי תעמולה‬ ‫קובע כי העבריין צפוי לעונש מאסר של ששה חודשים או לקנס‪.‬‬ ‫בעניין האיסור על תעמולת בחירות מלווה בתכניות בידור יובהר‪ ,‬כי אין נפקא מינה אם‬ ‫מדובר על פעילות שנעשית בהתנדבות‪ ,‬ובנוכחות נציגי המועמדים‪ ,‬אם לאו (תר״מ ‪105/20‬‬ ‫מר רון כץ נ׳ רשימת ״ביחד״ (ניתן ביום ‪.))15.09.2013‬‬ ‫האיסור לפיו לא תהא תעמולת בחירות קשורה במתן מתנות נדון בהרחבה בפני בית‬ ‫המשפט העליון בהרכב מורחב !דנג״ץ ‪ 1525/15‬טיבי נ׳ מפלגת ישראל ביתנו ואח׳ (פורסם‬ ‫בנבו‪ .)23.08.2017 ,‬באותה פרשה נדונה השאלה אם חלוקת גיליון של השבועון הצרפתי‬ ‫"שרלי הבדו" במסגרת מסע הבחירות לכנסת ה־‪ ,20‬בעקבות הטבח שהתרחש במערכת‬ ‫השבועון‪ ,‬באה בגדר ״מתנה״ שאסור לחלקה לפי סעיף ‪ 8‬האמור‪ ,‬תוך שבמוקד הדיון עמדה‬ ‫השאלה מהי "מתנה" שהענקתה אסורה‪ .‬לעניין זה נקבע ברוב דעות ותוך הבדלי גישה ודגש‬ ‫בין שופטי הרוב‪ ,‬כי המבחן לפיו יש לקבוע אם הענקת חפץ מסוים היא בגדר מתנה אסורה‬ ‫לפי סעיף ‪ 8‬האמור הוא מבחן התכלית הדומיננטית של הענקת החפץ מנקודת מבטו של‬ ‫הבוחר הסביר (להבדיל מנקודת מבטו של מעניק המתנה)‪ .‬קרי‪ ,‬השאלה היא אם מבחינת‬ ‫הבוחר הסביר נועד החפץ בעיקרו לשמש כמדיום לקליטת המסר התעמולתי (שאז תותר‬ ‫הענקתו) או שמא הוא משמש בעיקר תכלית אחרת שאז תיאסר הענקתו‪ .‬במסגרת זו נודעת‬ ‫כמובן בעיני שופטי הרוב (שוב‪ ,‬תוך הבדלי גישה ודגש) חשיבות גדולה גם לערכו הכלכלי‬ ‫של החפץ‪ .‬ביישום המבחן על המקרה החריג והמיוחד של חלוקת השבועון והנסיבות בהן‬ ‫חולק לא הייתה תמימות דעים בין שופטי הרוב (גם על רקע ההבדלים בגישה ובדגש)‪ .‬לדעת‬ ‫מרביתם לא באה חלוקת השבועון בנסיבות המתוארות בגדר מתנה אסורה‪ ,‬שכן מדובר‬ ‫במקרה חריג בו כרוכה תעמולת הבחירות בעצם חלוקתו של השבועון חרף ערכו הכלכלי‪.‬‬ ‫יש לשוב ולהדגיש כי המקרה שעמד לדיון בדנג״ץ ‪ 1525/15‬הנ״ל הוא מקרה חריג ומיוחד‪.‬‬ ‫לפיכך והגם שכל מקרה נבחן כמובן לפי נסיבותיו‪ ,‬דומה כי בקשר לשאלה אם מדובר‬ ‫ב״מתנה" ניתן להסתייע אגב בחינה פרטנית (ותוך שניתנת הדעת כמובן גם לגישות השונות‬ ‫בדנג״ץ ‪ 1525/15‬הנ״ל) גם בהבחנה‪ ,‬אשר נכללה בהנחיה זו קודם לפסק הדין הנ״ל‪ .‬בהתאם‬ ‫להבחנה זו יש להבחין בין חפצים שאין להם ערך כלכלי בפני עצמם ועיקר שימושם הוא‬ ‫לצורך תעמולת בחירות לבין חפצים שיש להם ערך כלכלי בפני עצמם ושימוש במנותק‬ ‫ממערכת הבחירות‪.‬‬ ‫השאלה אם מדובר ב״מתנה אסורה״ לפי סעיף ‪ 8‬האמור נדונה גם בתב״כ ‪ 44/21‬התנועה‬ ‫למען איכות השלטון בישראל נ‪ ,‬ש״ס ‪ -‬התאחדות הספרדים שומרי התורה (ניתנה ביום‬ ‫‪ .)4.4.2019‬באותו עניין עמדה לדיון השאלה אם הבטחה (שנכללה בפרסומים מטעם רשימת‬ ‫ש״ס) ועניינה "מתן אות בספר תורה שיוכנס לכותל המערבי כנגד הצבעה לש״ס או לשכנוע‬ ‫של אחרים להצביע לש״ס נכנסת בגדר מתנה אסורה לפי סעיף ‪ 8‬לחוק דרכי תעמולה או‬ ‫בגדר האיסורים הקבועים בסעיף ‪ 122‬לחוק הבחירות לכנסת״ (הציטוט מסעיף ‪13‬‬ ‫להחלטה)‪ .‬במענה לשאלה האמורה קבע השופט מלצר כי הבטחה כאמור היא בגדר מתנה‬ ‫אסורה לפי סעיף ‪ ,8‬זאת תוך שהוא מתבסס על פסק דינו של בית המשפט העליון בדנג״ץ‬ ‫‪ 1525/15‬בעניין סעיף ‪ 8‬הנ״ל ובהתחשב‪ ,‬בין היתר‪ ,‬על כך שמנקודת מבטו של הבוחר‬ ‫הסביר‪ ,‬לזיכויו באות בספר תורה יש ערך רוחני או מיסטי ממשי אף אם השווי הכלכלי‬ ‫שבדבר נמוך‪ ,‬וזוהי אפוא מבחינתו התכלית הדומיננטית שבהקדשת האות‪ .‬על רקע‬ ‫מסקנתו כי מדובר במתנה אסורה‪ ,‬נמנע השופט מלצר מלהכריע בשאלת התחולה של סעיף‬ ‫‪ )1(122‬או (‪ )6‬לחוק הבחירות לכנסת בנסיבות אותו עניין (אם כי התייחס גם אליה בהרחבה‬ ‫יחסית‪ ,‬תוך שסבר כי טעמה של תחולה כאמור עמה)‪ .‬ראו גם ההחלטה בתב״כ ‪66/21‬‬ ‫מפלגת מרצ פ ש״ס (ניתנה ביום ‪ ,)9.4.2019‬בה נקבע כי בגדר מתנה אסורה לפי סעיף ‪8‬‬ ‫האמור כלולה גם חלוקתן ביום הבחירות‪ ,‬במספר מוקדי קלפיות ברחבי הארץ‪ ,‬של‬ ‫קופסאות שבתוכן שני נרות שבת והנושאות את לוגו ואותיות הרשימה ועליהן ברכות אותן‬ ‫יש להתפלל לפני ההצבעה ואחריה וכן כיתובים דוגמת "מצווה להצביע ש״ס" ו״יש אבא‬ ‫בשמים״ בצירוף תמונה של הרב עובדיה יוסף ז״ל‪ .‬אף זאת בהתבסס על דנג״ץ ‪1525/15‬‬ ‫הנ״ל ובהתחשב במהותה של המתנה (נרות בקופסת קרטון)‪ ,‬על הערכים המוספים‬ ‫הטמונים בה מבחינת הבוחר‪ ,‬בשים לב לכיתובים על‪-‬גבי הקופסה בה הובאה‪.‬‬ ‫יצוין כי גם לעניין סעיף ‪ 8‬לחוק דרכי תעמולה יפה המשמעות שניתנה למונח "תעמולת‬ ‫בחירות״ בבג״ץ ‪ 869/92‬זוילי נ׳ יו״ר ועדת הבחירות המרכזית לכנסת ה־ ‪ 13‬ואח׳ (פ״ד‬ ‫מו(‪ )1992( )692 )2‬בהקשר של שידורים בטלויזיה (ראו לעניין זה החלטת השופט ג׳ובראן‬ ‫בשבתו כיו״ר ועדת הבחירות לכנסת ה־‪-20‬תר״מ ‪ 53/20‬סיעת "רק ראשון בראשות דב צור"‬ ‫נ׳ עו״ד ליאל אבן זוהר (ניתן ביום ‪ 28‬ביולי ‪.)2013‬‬ ‫‪ . 8‬לאורך השנים עלו טענות שלפיהן נהוגות במערכת הפוליטית פרקטיקות מסוימות שאינן‬ ‫מתיישבות עם הוראות הדין‪ ,‬וכי קיומן של אלו מצדיק הימנעות מאכיפת הדין הפלילי‪.‬‬ ‫טענה זו אינה חדשה‪ ,‬והיא נדונה ונדחתה בפסק הדין בפרשת פלאטו שרון הנזכרת לעיל‬ ‫(בעמ׳ ‪: )773‬‬ ‫"האם טענת המערערים‪ ,‬במיוחד חלפון‪ ,‬כי המעשים המיוחסים להם‬ ‫בארבעת האישומים משקפים את דרכי הבחירות המקובלות בישראל‪,‬‬ ‫יכולה לסייע להגנתם?‬ ‫התשובה לשאלה זו היא שלילית‪ .‬טענה זו אינה יכולה להוות מגן מפני‬ ‫הרשעת המערערים‪ ,‬אם אמנם יימצאו אשמים‪ ,‬שכן עובדת ביצוע‬ ‫מעשים פליליים בעבר בידי אחרים‪ ,‬בלי שאלה ייענשו‪ ,‬אינה יכולה להוות‬ ‫הכשר לביצוע מעשים כאלה בהווה ובעתיד‪".‬‬ ‫משפט מינהלי‬ ‫הנחיות היועץ המשפטי לממשלה‬ ‫בחירות‬ ‫הבטחת משרה במסגרת הסכם פוליטי‬ ‫תארין‪ :‬תמוז התשס״ג‪ ,‬יולי ‪2003‬‬ ‫עדכון‪ :‬חשון התשס״ו‪ ,‬נובמבר ‪2005‬‬ ‫כסלו התשס״ט‪ ,‬דצמבר ‪2008‬‬ ‫חשון התשע״ג‪ ,‬נובמבר ‪2012‬‬ ‫כסלו התשע״ה דצמבר ‪2014‬‬ ‫מספר הנחיה‪1.1911 :‬‬ ‫הבטחת משרה במסגרת תסגס פוליטי‬ ‫כאמור בהנחיית היועץ המשפטי לממשלה מס׳ ‪ 1.1910‬בעניין טוהר הבחירות‪ ,‬הבטחה לטובת‬ ‫הנאה‪ ,‬לרבות הבטחה למשרה‪ ,‬הניתנת תמורת תמיכה בבחירות מהווה שוחד בחירות‪ .‬הנחיה זו‬ ‫עוסקת במקרים בהם המשרה מובטחת במסגרת הסכם פוליטי‪.‬‬ ‫‪ . 1‬הסכמים פוליטיים בין רשימות ומועמדים אינם נדירים במקומותינו‪ ,‬אך עליהם להיעשות‬ ‫בגבולות המוכתבים בחוק‪ .‬לסוגיית המותר והאסור במסגרת הסכמים פוליטיים ככלל התייחס‬ ‫בית־המשפט העליון בבג״ץ ‪ 1635/90‬ז׳רז׳בסקי נ׳ ראש הממשלה‪ ,‬פ״ד מה(‪,)1991( 749 ,)1‬‬ ‫ולסוגיה של הבטחת משרות כחלק מהסכם פוליטי נדרש בית־המשפט העליון בפסק הדין בבג״ץ‬ ‫‪ 2285/93‬אוסי נחום נ׳ גיורא לב‪ ,‬ראש עיריית פתח תקווה‪ ,‬פ״ד מ״ח(‪.)1994( 630 )5‬‬ ‫‪ .2‬כידוע‪ ,‬הפסיקה העוסקת בהסכמים פוליטיים שעניינם חלוקת תפקידים ברשות ציבורית‪,‬‬ ‫מבחינה בין הסכמים לגיטימיים‪ ,‬לבין הסכמים פסולים שעיקרם הבטחת שכר או טובת הנאה‬ ‫אישית גרידא לפלוני‪ ,‬אשר יכולים אף לעלות כדי עבירה פלילית‪.‬‬ ‫כך‪ ,‬בפסק הדין בבג״ץ ‪ 2285/93‬אוסי נחום נ׳ גיורא לב הנ״ל ‪ ,‬נקבע על‪-‬ידי הנשיא שמגר‬ ‫כדלקמן‪:‬‬ ‫"‪...‬דומה כי הבחנה מדויקת יותר יכולה להיות זו המבדילה בין הסכם‬ ‫בדבר הסדר חלוקת התפקידים ברשות המבצעת או ברשות מקומית‪ ,‬ותו‬ ‫לאו‪ ,‬לבין הסכם‪...‬שהמוקד שלו הוא הבטחת משכורת‪ ,‬יהיה התפקיד‬ ‫שיהיה עילת התשלום אשר יהיה‪.‬״ (שם‪ ,‬בעמי ‪.)639-638‬‬ ‫ובהמשך על‪-‬ידי השופט זמיר‪:‬‬ ‫"חלוקת תפקידים ומשרות בהסכם קואליציוני הינה כשרה כמכשיר‬ ‫למימוש המצע של הסיעה ולקידום האינטרסים של בוחריה‪ .‬זו צריכה‬ ‫להיות המטרה המדריכה את הסיעה כשהיא עורכת הסכם קואליציוני‪,‬‬ ‫ובכלל זה גם כשהיא דורשת חלוקת תפקידים ומשרות בין נציגיה או‬ ‫מסכימה לכך‪ .‬המשכורות הנלווית למשרה אינה אמורה להיות בגדר‬ ‫מטרה בפני עצמה‪ ,‬מכל מקום לא מטרה דומיננטית אלא תוצאה נגררת‪".‬‬ ‫(שם‪ ,‬בעמ׳ ‪)645‬‬ ‫‪ .3‬כנגזרת מהאמור‪ ,‬חלוקת תפקידים לגיטימית במסגרת הסכם פוליטי תתייחס‪ ,‬ככלל‪,‬‬ ‫לתפקידים של נבחרי ציבור‪ ,‬להבדיל מתפקידים של עובדים מן השורה (ראו לעניין זה בג״ץ‬ ‫‪ 154/98‬הסתדרות העובדים הכללית נ׳ מדינת ישראל‪ ,‬פ״ד נב(‪ ; )1998( 111 ,)5‬ת״פ (י‪-‬ם) ‪32/94‬‬ ‫מדינת ישראל נ׳ שלום פרידה (פורסם בנבו‪.)30.5.1994 ,‬‬ ‫‪ .4‬בהתאם לאמור‪ ,‬הדוגמאות המוכרות מהפסיקה לעבירות של שוחד ומתן טובות הנאה במסגרת‬ ‫הבטחת משרות בהסכמים פוליטיים‪ ,‬עוסקות במקרים בהם אכן הבטחת המשרה הייתה‬ ‫מקרה מובהק של הבטחת טובת הנאה פסולה‪ .‬כך‪ ,‬למשל בת״פ (חי׳) ‪ 4021/05‬מדינת ישראל‬ ‫נ׳ סדן (פורסם בנבו‪ )23.082006 ,‬הורשעו ראש עיריית חדרה לשעבר ומעורבים נוספים‪ ,‬בין‬ ‫היתר‪ ,‬בעבירות של מתן ולקיחת שוחד בגין הסכמים שעסקו בהתחייבויות להענקת משרה‬ ‫בלתי מוגדרת‪ ,‬עם תשלום קצוב‪ ,‬לתקופה קצובה‪ ,‬וכן טובות הנאה כספיות אחרות‪ ,‬שאין להן‬ ‫כל קשר עם תפקידם הציבורי של הצדדים להסכמים‪ .‬יצוין כי אחד המעורבים בפרשה ערער‬ ‫לבית המשפט העליון וזה אישר את ההרשעה (ע״פ ‪ 1224/07‬אברהם בלדב נ׳ מדינת ישראל‪,‬‬ ‫פס׳ ‪( 14‬פורסם בנבו‪ .))10.2.2010 ,‬אגב כך ותוך שהוא מפנה לדבריו המצוטטים לעיל של הנשיא‬ ‫שמגר בבג״ץ ‪ 2285/93‬הנ״ל מציין בית המשפט‪:‬‬ ‫"בעוד הסכמה לחלוקת תפקידים במסגרת הסכם קואליציוני אינה נחשבת לפסולה בתורת‬ ‫שכזו‪ ,‬הבטחת טובת הנאה חומרית לאדם או לגוף פוליטי בתמורה להסכמה פוליטית כזו או‬ ‫אחרת הינה פסולה בתכלית‪ .‬על הבדל משמעותי זה בין הסכם פוליטי כשר להסכם פוליטי‬ ‫בלתי חוקי עמד בית המשפט בפרשת נחום (הנשיא שמגר‪ ,‬בעט׳ ‪)638‬״ (הציטוט מפס׳ ‪ 14‬לפסק‬ ‫הדין)‪.‬‬ ‫סוגיה דומה נדונה בשעתו בע״פ ‪ 71/83‬פלאטו שרון ואח׳ נ׳ מדינת ישראל‪ ,‬פ״ד לח(‪757 )2‬‬ ‫(‪ )1984‬ובעמ׳ ‪ 792‬אמר כב׳ השופט דב לוין‪:‬‬ ‫"אין כל פסול בכך‪ ,‬שראשי ציבור או מנהיגי עדות יזדהו עם מועמד זה‬ ‫או אחר ויבקשו לקדמו‪ ,‬ובמגמה זו יפנו אל אנשיהם וישפיעו עליהם‬ ‫להצביע למען אותו מועמד‪ .‬אולם‪ ,‬התקשרות עם ראשי ציבור כנ״ל‪,‬‬ ‫שהיא כשרה‪ ,‬אם רקעה הוא רעיוני‪ ,‬מתוך אמונה שבכך ייטב לציבור‪,‬‬ ‫אם משום כישוריו של המועמד ואם משום המסר הענייני והמעשי‬ ‫שהוא נושא עמו‪ ,‬תהיה פסולה ומושחתת‪ ,‬אם ביסודה טובת הנאה‬ ‫ישירה‪ ,‬הניתנת לראש הציבור‪ ,‬למענו או למען קהלו" (ההדגשה‬ ‫הוספה)‪.‬‬ ‫‪ .5‬בפרשת פרומר‪ ,‬פסל בית המשפט העליון את תוצאות הבחירות בנהרייה בשל הסכמים‬ ‫פוליטיים טרם הבחירות‪ ,‬בהם הובטחו למועמדים ומקורביהם משרות עובדי ציבור בתמורה‬ ‫להסרת מועמדות ותמיכה בבחירות‪ ,‬בפסק דינו עמד הנשיא ברק על הפסול בדבר‪:‬‬ ‫"אכן‪ ,‬שלטון לא קונים בכסף‪ ,‬ואף לא בשווה כסף‪ .‬הבטחת משרות‬ ‫בשירות הציבורי תמורת תמיכה פוליטית פוגעת באמון הציבור הן‬ ‫במערכת הפוליטית והן בשירות הציבורי‪ .‬הבטחת משרות בשירות‬ ‫הציבורי תמורת תמיכה פוליטית משחיתה את המוסר הציבורי"‪( .‬רע״א‬ ‫‪ 3055/05‬פרומר נ׳ סבג (פורסם בנבו‪ ,)21.8.2005 ,‬פסקה ‪)12‬‬ ‫יש לציין‪ ,‬כי ככל שההסכם הפוליטי הפסול נערך עובר לבחירות‪ ,‬יתכן שתהיה לו השלכה על‬ ‫תקפותן‪ ,‬וזאת אם בית משפט השתכנע‪ ,‬כי הפסול עלול היה להשפיע על תוצאות הבחירות‬ ‫(ראה רע״א פרומר‪ ,‬שם)‪.‬‬ ‫‪ . 6‬מלבד ההקשר הפלילי יש להדגיש‪ ,‬לעניין תקפו של הסכם פוליטי אשר תכנו או מטרתו הם‬ ‫בלתי חוקיים‪ ,‬בלתי מוסריים או סותרים את תקנת הציבור‪ ,‬כי הסכם כזה איננו מחייב‪ ,‬אסור‬ ‫לקיימו והוא בטל‪ .‬נורמה זו חלה אם מכוח הוראות חוק החוזים (חלק כללי)‪ ,‬התשל״ג‪,1973-‬‬ ‫ואם מכוח דיני המשפט המינהלי‪ .‬לפיכך‪ ,‬הסכם פוליטי ובו תניה למנות עובד ציבור על‪-‬פי‬ ‫שיקולים פוליטיים הוא בטל ומבוטל‪ ,‬ולא זו בלבד שהוא נוגד את תקנת הציבור אלא הוא אף‬ ‫בלתי חוקי (ראו בג״ץ ז׳רז׳בסקי לעיל‪ ,‬בעמי ‪ .)819-820‬באותו פסק דין אף נכתב‪:‬‬ ‫"כאשר איש ציבור ממנה עובד בשירות הציבור על־פי שיקולים זרים של‬ ‫אינטרסים פוליטיים־מפלגתיים‪ ,‬מינוי כזה פסול הוא‪ ,‬ויש בו משום‬ ‫מעילה באמון של הציבור שהסמיך את הרשות הממנה‪ ...‬הגורם והשיקול‬ ‫הקובעים הם כישוריו של המועמד‪ ,‬והפסול שבמינוי פוליטי הוא כאשר‬ ‫"הקשרים קודמים לכישורים"‪" ...‬קדימה" זו פוגעת היא בצפור הנפש של‬ ‫מינהל תקין וטוהר המידות‪ ,‬ויש בה כדי להביא לפגיעה חמורה ברמתו‬ ‫המקצועית של השירות הציבורי ולאמון הציבור בתקינות פעולות‬ ‫המינהל‪"...‬‬ ‫בהמשך לעניין זה ראו גם סעיף ‪ 2‬לחוק הממשלה‪ ,‬התשס״א‪( 2001-‬להלן ‪ -‬חוק הממשלה) הקובע‬ ‫כי‪:‬‬ ‫"(א) מקום שעל פי חוק נתונה סמכות להעביר אדם‬ ‫מתפקידו בכנסת‪ ,‬בממשלה‪ ,‬בשירות המדינה‪,‬‬ ‫בתאגיד שהוקם בחוק‪ ,‬בחברה ממשלתית או בכל‬ ‫גוף ציבורי אחר ‪ -‬לא ייעשה הסכם ולא תינתן‬ ‫התחייבות בענין אי העברתו של אותו אדם מתפקידו‪.‬‬ ‫(ב) לא תינתן ערבות במישרין או בעקיפין‪ ,‬בכסף‪,‬‬ ‫בשווה כסף‪ ,‬בשירות או בכל טובת הנאה אחרת‪,‬‬ ‫להבטחת ביצועם של הסכם או של התחייבות כאמור‬ ‫בסעיף זה‪ ,‬ולא יהיה תוקף לערבות כאמור"‪.‬‬ ‫וכן את סעיף ‪45‬ב לחוק הרשויות המקומיות (בחירות)‪ ,‬התשכ״ה‪( 1965-‬להלן חוק‬ ‫הרשויות המקומיות (בחירות)) הקובע כי‪:‬‬ ‫"(א) מקום שעל פי חוק נתונה סמכות להעביר אדם‬ ‫מתפקידו ­‬ ‫במועצה של רשות מקומית;‬ ‫(!)‬ ‫בחברה של רשות מקומית;‬ ‫(‪)2‬‬ ‫(‪ )3‬בכל מפעל‪ ,‬מוסד‪ ,‬קרן או גוף אחר שהרשות‬ ‫המקומית משתתפת‪ ,‬במישרין או בעקיפין‪,‬‬ ‫בהנהלתו או בהונו‪ ,‬לא ייעשה הסכם ולא תינתן‬ ‫התחייבות בענין אי העברתו של אותו אדם‬ ‫מתפקידו‪.‬‬ ‫(ב) לא תינתן ערבות‪ ,‬במישרין או בעקיפין‪ ,‬בכסף‪,‬‬ ‫בשווה כסף‪ ,‬בשירות או בכל טובת הנאה אחרת‪,‬‬ ‫להבטחת ביצוע הסכם או התחייבות כאמור בסעיף‬ ‫זה‪ ,‬ולא יהיה תוקף לערבות כאמור"‪.‬‬ ‫לסיכום‪ ,‬יש להבהיר‪ ,‬כי לא ניתן להבטיח במסגרת הסכם פוליטי ובכלל‪ ,‬כי אדם מסוים ימונה‬ ‫‪. 7‬‬ ‫להיות עובד ציבור‪ ,‬וזאת בין אם ההבטחה נוקבת בשם המשרה‪ ,‬בין אם מדובר בתיבה כללית‬ ‫שעוסקת "בתפקיד בשכר"‪" ,‬תפקיד ביצועי"‪ ,‬תפקיד ניהולי" וכיוצא בזאת‪ .‬כל שניתן להסדיר‬ ‫במסגרת הסכם פוליטי הוא את חלוקת תפקידי נבחרי הציבור‪ ,‬וגם כאן חוקיות ההסכם‬ ‫מותנית‪ ,‬כאמור בסעיף ‪ 2‬לעיל‪ ,‬בשיקולים שעמדו ביסוד ההבטחה ה״פ (חי׳) ‪ 183/04‬ז׳קי סבג‬ ‫נ׳ רון פרומר (פורסם בנבו‪.)14.3.2005 ,‬‬ ‫‪ . 8‬לא למותר להפנות בהקשר זה לסעיף ‪ 1‬לחוק הממשלה ולסעיף ‪45‬א לחוק הרשויות המקומיות‬ ‫(בחירות)‪ ,‬אשר עוסקים בפרסום הסכמים‪.‬‬ ‫‪ . 9‬סעיף ‪ 1‬לחוק הממשלה מטיל על צדדים להסכמים בכתב‪ ,‬הנוגעים לכינונה של ממשלה‪ ,‬להבעת‬ ‫אי אמון בה‪ ,‬להצבעה על חוק התקציב‪ ,‬לצירוף שרים נוספים לממשלה לאחר כינונה‪ ,‬או‬ ‫למינויו של סגן שר‪ ,‬חובה למסור הסכם זה למזכיר הכנסת‪ ,‬על מנת שיעביר את ההסכם לחברי‬ ‫הכנסת‪ ,‬ובתקופת בחירות גם לבאי כוח רשימות המועמדים‪ ,‬והכל כמפורט באותו סעיף‪.‬‬ ‫‪ . 10‬סעיף ‪45‬א לחוק הרשויות המקומיות (בחירות) מטיל על צדדים להסכמים בכתב‪ ,‬הנוגעים‬ ‫לבחירת ראש רשות מקומית‪ ,‬להרכבה הסיעתי של מועצת רשות מקומית‪ ,‬לצירוף חברי מועצה‬ ‫אחרי כינון המועצה או למינוי סגן ראש המועצה‪ ,‬חובה למסור הסכם זה למזכיר הרשות‬ ‫המקומית‪ ,‬על מנת שיעביר את ההסכם לחברי המועצה‪ ,‬והכל כמפורט באותו סעיף‪ .‬הסנקציה‬ ‫על הפרת חובה זו קבועה בהוראתו הכללית של סעיף ‪ )5(93‬לחוק הרשויות המקומיות‬ ‫(בחירות)‪ ,‬הקובע כי המפר הוראה מהוראות החוק שלא צוינה באותו פרק דינו ששה חודשי‬ ‫מאסר או קנס‪.‬‬ ‫חובה זו‪ ,‬ליתן פומבי להסכמים פוליטיים‪ ,‬מסייעת בהבאתם לידי הציבור‪ ,‬ובכך מסייעת השקיפות‬ ‫לשמירת טוהר הבחירות‪.‬‬ ‫משפט מינהלי‬ ‫הנחיות היועץ המשפטי לממשלה‬ ‫בחירות ________________________‬ ‫תחולת חוקי עזר של רשויות מקומיות על‬ ‫תאריך‪ :‬תמוז התשס״ג‪ ,‬יולי ‪2003‬‬ ‫תעמולת בחירות ועל שלטים ומודעות בעלי‬ ‫עדכון‪ :‬חשון התשס״ו‪ ,‬נובמבר ‪2005‬‬ ‫מסר פוליטי‬ ‫כסלו התשס״ט‪ ,‬דצמבר ‪2008‬‬ ‫חשון התשע״ג‪ ,‬נובמבר ‪2012‬‬ ‫שבט התשע״ט‪ ,‬ינואר ‪2019‬‬ ‫טבת התשפ״א‪ ,‬ינואר ‪2021‬‬ ‫מספר הנחיה‪1.1912 :‬‬ ‫תחולת חוקי עזר של רשמות מקומיות על תעמולת נחירות ועל שלטיס ומודעות‬ ‫בעלי מסר פוליטי‬ ‫רקע‬ ‫‪ .1‬הנחיה זו עניינה בשאלת התחולה והאכיפה של חוקי עזר ברשויות מקומיות המסדירים הצבת‬ ‫שילוט ומודעות בתחומי הרשות (להלן ‪ -‬חוקי העזר)‪ .‬ההנחיה נועדה להשיב על פניות שונות‬ ‫שנגעו לתחולת חוקי העזר על שילוט "פוליטי" באופן כללי‪ ,‬ועסקו הן בצורך לקבל היתר מן‬ ‫הרשות המקומית לצורך הצבת שלטים כאמור‪ ,‬והן בהגשת כתבי אישום על‪-‬ידי הרשויות‬ ‫המקומיות נגד נאשמים‪ ,‬בשל הצבת שלטים שעסקו בבחירות המוניציפליות הקרובות‪ ,‬לכאורה‬ ‫בניגוד להוראות חוקי העזר הרלוונטיים‪.‬‬ ‫החיקוקים המסדירים הצבת שילוט‬ ‫הצבת שלט או מודעה בתחומי רשות מקומית מוסדרת על־ידי חיקוקים רבים ושונים‪ ,‬ובדרך‬ ‫‪.2‬‬ ‫כלל אין בעובדה כי חיקוק אחד חל על הפעולה כדי להוציא את תחולתו של חיקוק אחר‪ .‬כך‬ ‫למשל‪ ,‬על הצבת שלטים ומודעות עשויים לחול חיקוקים שונים‪ ,‬כגון‪ ,‬חוק איסור לשון הרע‪,‬‬ ‫התשכ״ה‪ ,1965-‬חוק העונשין‪ ,‬התשל״ז־‪ ,1977‬פקודת התעבורה [נוסח חדש]‪ ,‬חוק הדרכים‬ ‫(שילוט)‪ ,‬התשכ״ו‪ ,1966-‬חוק הדגל‪ ,‬הסמל והמנון המדינה‪ ,‬התש״ט ‪ ,1949 -‬וכמובן חוק‬ ‫הבחירות (דרכי תעמולה)‪ ,‬התשי״ט־‪( 1959‬להלן ‪ -‬חוק דרכי תעמולה)‪.‬‬ ‫חוק עזר עירוני הבא להבטיח את המראה הנאה של העיר‪ ,‬את הניקיון בתחומה‪ ,‬מניעת נזק‬ ‫לרכוש‪ ,‬או את בטיחות העוברים והשבים‪ ,‬אינו יוצא מכלל זה‪ .‬בהתאם קבע בית המשפט‬ ‫העליון שיש לפרש את הסמכות של הרשות המקומית להטיל מגבלות על פרסום מודעות‬ ‫בתחומה כך שהיא חלה בעיקר בהקשרים העוסקים "בגודל המודעה‪ ,‬בצורתה‪ ,‬באופן הדבקתה‬ ‫ובמשך הזמן שתהא מודבקת״‪ ,‬להבדיל מהתערבות בתוכנה (ראו עע״ם ‪ 4058/16‬עיריית גבעת‬ ‫שמואל נ׳ מכון אריק לפיוס סובלנות ושלום ע״ש אריה צבי פרנקטל הי״ד (פורסם בנבו‪,‬‬ ‫‪ )26.6.2017‬המצטט את ע״א ‪ 105/92‬ראם מהנדסים קבלנים בע״מ נ׳ עיריית נצרת עילית‪ ,‬פ״ד‬ ‫מז(‪( )1993( 200 ,189 )5‬להלן‪-‬עניין ראם))‪.‬‬ ‫‪ . 3‬בבסיס החוקים השונים עומדות תכליות שונות‪ ,‬ובדרך כלל אין לומר כי חיקוק אחד ממצה‬ ‫את הסוגיה בכללותה‪ .‬לכן‪ ,‬אין לקבל את הטענה כי קיומו של חוק דרכי תעמולה‪ ,‬שנועד בעיקרו‬ ‫להבטיח את הגינותו של המאבק הפוליטי ושוויון ההזדמנויות להשתתף בו (אם כי חלק‬ ‫מהוראותיו מביאות בחשבון גם שיקולים של חזות פני העיר)‪ ,‬מוציא את תחולתו של חוק עזר‬ ‫עירוני‪ ,‬שתכליתו העיקרית שונה (אם כי הסדרה מושכלת של חלוקת שטחי מודעות לפי חוק‬ ‫עזר משרתת גם את המטרה של שוויון והגינות במשחק הפוליטי)‪.‬‬ ‫בענייננו‪ ,‬באים הדברים לביטויים המפורש בהוראות סעיף ‪(10‬א‪ )2()1‬לחוק דרכי תעמולה‪ ,‬אשר‬ ‫מסמיך במפורש רשות מקומית לקבוע בחוק עזר תנאים והגבלות להצגת מודעה על דירת‬ ‫מגורים או מטה מפלגה‪ ,‬לשם הבטחת בטיחות הציבור ואיכות הסביבה‪ ,‬ובלבד שעניינם של‬ ‫התנאים גודל המודעה‪ ,‬החומר שממנו היא עשויה או אופן הצגתה‪ .‬עם זאת וכאמור לעיל‪ ,‬גם‬ ‫במקרים בהם יחסי הגומלין בין חוק דרכי התעמולה ובין חוק העזר אינם מוסדרים במפורש‬ ‫בחוק‪ ,‬אין להסיק כי הסדרת נושא בחוק דרכי תעמולה היא ממצה‪.‬‬ ‫חוק דרכי תעמולה וחוק עזר‬ ‫לשונם של חוקי העזר המסדירים את נושא הצבת השילוט והמודעות בתחומי הרשות‬ ‫‪.4‬‬ ‫המקומית רחבה‪ ,‬בדרך כלל‪ ,‬וחלה לכאורה כמעט על כל שלט ולכל מטרה‪ ,‬ללא הבחנה בין סוגי‬ ‫מודעות ושלטים‪ .‬מושא דיוננו הן מודעות הנושאות מסר פוליטי‪ ,‬עליהן חל כאמור גם חוק דרכי‬ ‫תעמולה (סעיפים ‪10 ,10‬א ו‪10-‬ב)‪ ,‬הקובע עיקרון של הדבקת מודעות אך ורק על גבי לוחות‬ ‫מודעות או הצגתן על גבי דירת מגורים או על משרדיה או מועדוניה של מפלגה או רשימת‬ ‫מועמדים או במתקני פרסום חוצות כהגדרתם בסעיף ‪10‬ב לחוק דרכי תעמולה‪.‬‬ ‫‪ .5‬תכליתו המרכזית של חוק דרכי תעמולה היא החלה של "כללי משחק" הוגנים ושוויוניים על‬ ‫התחרות הפוליטית‪ .‬תכליתו המרכזית של חוק עזר עירוני היא הגנה על חזות פני העיר ועל‬ ‫ערכים אסתטיים ובטיחותיים (אם כי‪ ,‬כפי שצוין בסעיף ‪ 3‬לעיל‪ ,‬כל חיקוק משרת גם את‬ ‫המטרה האחרת)‪ .‬יש לתת את הדעת ליחס בין שני החיקוקים ולמתחם שיקול הדעת של הרשות‬ ‫בהפעילה את חוק העזר‪ ,‬לאור חוק דרכי תעמולה‪.‬‬ ‫‪ .6‬ככל שניתן‪ ,‬יש לפרש ולהפעיל חיקוקים באופן הרמוני‪ .‬אולם‪ ,‬ראוי להדגיש‪ ,‬כי חוק העזר‪,‬‬ ‫בהיותו חקיקת משנה‪ ,‬כפוף נורמטיבית לחוק דרכי תעמולה‪ ,‬ולפיכך‪ ,‬ככל שקיימת סתירה בין‬ ‫הוראותיהם‪ ,‬הרי הוראות האחרון גוברות‪ .‬על־כן‪ ,‬לא רשאית הרשות המקומית לאסור כליל‪,‬‬ ‫במסגרת משטר הרישוי‪ ,‬הצבת שלטי תעמולה על דירת מגורים או על מבנים המשמשים מטות‬ ‫מפלגתיים‪ .‬מנגד‪ ,‬הרשות גם מוגבלת מלהתיר הצבת שלטים כאלה על מבנים אחרים אשר חוק‬ ‫דרכי תעמולה מונע הצבת מודעות עליהם‪.‬‬ ‫בהפעילה את שיקול דעתה‪ ,‬הן בתחום הרישוי והן באכיפת סנקציות שמקורן בחוקי העזר‪ ,‬על‬ ‫הרשות המקומית לתת את הדעת על תכליתו והוראותיו של חוק דרכי תעמולה‪ ,‬ובמיוחד‬ ‫השאיפה להחלת כללי משחק הוגנים על התחרות הפוליטית‪ ,‬הגם שתחולת חוקי העזר אינה‬ ‫מוגבלת בזמן‪ ,‬שלא כסעיפים הנזכרים בחוק דרכי תעמולה‪ ,‬החלים בתקופה של תשעים הימים‬ ‫שלפני הבחירות‪.‬‬ ‫שוויוניות באכיפת החוק‬ ‫‪ . 7‬אכיפה שוויונית של הוראות החוק על כלל הכפופים לו היא ערך יסודי וחיוני בכל משטר מתוקן‪.‬‬ ‫במיוחד יש להקפיד על ערך זה כאשר מדובר בחיקוקים הנוגעים לחופש הביטוי הפוליטי בכלל‪,‬‬ ‫ולחופש הביטוי במסגרת מערכת בחירות בפרט‪ .‬מהאמור עולה‪ ,‬כי על הרשות המקומית‬ ‫להקפיד הקפדה יתרה על שוויוניות באכיפה הן במתן היתרים להצבת שלטים‪ ,‬והן במסגרת‬ ‫מדיניות התביעה‪ ,‬מקום שהיא סבורה כי הוראות החוק הופרו‪ .‬אין לקבל בשום אופן מציאות‬ ‫לפיה מדיניות אכיפת החוק ויחידות הפיקוח של העיריה הופכות כלי שרת במאבק פוליטי‪.‬‬ ‫בנושא דומה קבע בית־המשפט העליון‪ ,‬כי אכיפת החוק ותלישת מודעות המופנות נגד ראש‬ ‫העיריה‪ ,‬תוך הותרת מודעות אחרות על מקומן‪ ,‬מהווה אכיפה בררנית ופסולה (בג״ץ ‪6396/96‬‬ ‫זקין נ׳ ראש עיריית באר שבע‪ ,‬פ״ד נג(‪.))1999( 287 )3‬‬ ‫דבר זה נכון תמיד‪ ,‬ואולם הוא חשוב שבעתיים בתקופת מערכת הבחירות‪ .‬השוויון הוא הערך‬ ‫הבסיסי שביסוד חוק דרכי תעמולה (תר״מ ‪ 3/93‬סיעת מר״צ נ׳ מר סדי קולק ואח׳ (ניתן ביום‬ ‫‪ .))25.8.1993‬לעניין זה נעיר‪ ,‬כי המחוקק מצא לנכון להחיל בסעיף ‪10‬ב לחוק דרכי תעמולה‪,‬‬ ‫שעניינו פרסום תעמולת בחירות באמצעות שלטי חוצות והחל בתקופת בחירות‪ ,‬את עקרון‬ ‫השוויון על חברות פרטיות העוסקות בשילוט חוצות ("משווקי פרסום" כהגדרתם בסעיף)‪,‬‬ ‫ומובן שהדבר נכון מכוח קל וחומר לגבי רשות מקומית‪ .‬עקרון השוויון הוחל על חברות כאמור‬ ‫מכוח סעיף ‪10‬ב(ב)(‪ ,)2‬לפיו נאסר עליהן להפלות "בין מתמודדים בבחירות בכל דרך שהיא‪ ,‬לרבות‬ ‫במחיר‪ ,‬במועדי פרסום ובשיבוץ תעמולת הבחירות במתקני פרסום חוצות"‪ .‬בהקשר זה‪ ,‬יש‬ ‫להפנות את תשומת הלב להחלטה בתב״כ ‪ 11/21‬שדולת הגשיס בישראל ג׳ עיריית גגי ברק‬ ‫(ניתנה ביום ‪ ,)20.3.2019‬החלטה בה עמדה לדיון האפשרות להגביל פרסומי תעמולה על־גבי‬ ‫שלטי חוצות מהטעם שמופיעה בהם דמות נשית‪ .‬בהחלטה נדון היקף פריסתו של איסור‬ ‫ההפליה האמור‪ .‬בכלל זאת נדונו בה גם שאלת התחולה של האיסור‪ ,‬מכוח ההגדרה "משווק‬ ‫פרסום"‪ ,‬על הרשות המקומית עצמה וכן שאלת היחס בין איסור ההפליה שבסעיף ‪10‬ב(ב)(‪)2‬‬ ‫לבין הסמכות הנתונה לרשות מקומית לפי חוק עזר לאסור פרסומים במתקני פרסום חוצות‬ ‫מטעמים כלליים של "תקנת הציבור"‪ .‬מן ההחלטה עולה פרשנות מרחיבה של איסור ההפליה‬ ‫הקבוע בסעיף ‪10‬ב(‪ ,)2‬לנוכח חשיבותו הרבה של עקרון חופש הביטוי הפוליטי‪ ,‬במיוחד בתקופת‬ ‫בחירות‪.‬‬ ‫תחולת חוקי עזר (מודעות ושלטים) על הפגנות ואסיפות‬ ‫הוראות חוקי העזר השונים המסדירים את נושא השילוט בתחומי רשויות מקומיות נוקטות‬ ‫‪.8‬‬ ‫בדרך כלל לשון רחבה‪ ,‬וחלות‪ ,‬מבחינת לשונן‪ ,‬על קשת רחבה ביותר של פרסומים‪ .‬אולם‪ ,‬ככל‬ ‫שהוראות חוק עזר (מודעות ושלטים) מתיימרות להשליט משטר רישוי ופיקוח של הרשות‬ ‫המקומית על שלטים הנישאים בהפגנה ובאסיפה‪ ,‬הרי הן בטלות‪.‬‬ ‫בתמצית יאמר רק‪ ,‬כי חוק העזר לא נועד ליצור מנגנון רישוי על שילוט ארעי במהותו‪ ,‬מסוג זה‬ ‫הנישא בהפגנות ואסיפות‪ ,‬ופקודת העיריות [נוסח חדש]‪ ,‬מכוחה נחקקים חוקי העזר חסרה את‬ ‫ההסמכה המפורשת הנדרשת כדי שיתאפשר פיקוח הכולל פגיעה בחופש ההפגנה והתהלוכה‪.‬‬ ‫סוגיה זו מוסדרת באמצעות פקודת המשטרה [נוסח חדש]‪ ,‬התשל״א־‪ ,1971‬הקובעת את מנגנון‬ ‫הרישוי ואת המבחנים להפעלתו (השוו עניין ראם עמ׳ ‪.)214‬‬ ‫מסקנות‬ ‫‪ .9‬מהמקובץ עולה‪ ,‬כי אכיפת חוקי עזר של רשויות מקומיות על מודעות ושלטים שנושאם פוליטי‪,‬‬ ‫במיוחד בזמן מערכת בחירות‪ ,‬היא סוגיה רגישה ומורכבת‪ ,‬הדורשת אחריות והפעלת שיקול‬ ‫דעת זהיר מצד הרשות המקומית‪ .‬נוכח רגישותה של הסוגיה יצוינו להלן מספר פעולות מעשיות‬ ‫שעל הרשות המקומית לנקוט‪:‬‬ ‫על הרשויות המקומיות לוודא כי בשטח שיפוטן קיימת כמות מספקת של שטחי‬ ‫א)‬ ‫פרסום שנועדו לפרסום מודעות‪ ,‬ובמידת הצורך להגדיל את כמותם בתקופת הבחירות‪.‬‬ ‫קיום כמות מספקת של שטחי פרסום‪ ,‬בפיזור מתאים בתחומי הרשות המקומית‪ ,‬יצדיק‬ ‫משטר אכיפה קפדני יותר של חוקי העזר‪ ,‬וכך יצא נשכר חופש הביטוי‪ ,‬ללא שחזות פני‬ ‫העיר תיפגע‪ .‬מנגד‪ ,‬היעדרם של שטחי פרסום‪ ,‬יחד עם מדיניות אכיפה דווקנית של חוקי‬ ‫העזר‪ ,‬עשויים לגרום פגיעה קשה ומעבר לנדרש בחופש הביטוי ובאפשרות של ניהול‬ ‫תעמולת בחירות אפקטיבית ולגיטימית‪.‬‬ ‫ב) מחובתה של הרשות המקומית לקבוע בעוד מועד את אמות המידה לחלוקה של שטחי‬ ‫הפרסום לרשימות השונות על לוחות המודעות שלה‪ ,‬ולפרסמן באופן נאות‪ .‬ניתן להיעזר‬ ‫בשיטה אותה נוקט חוק דרכי תעמולה‪ ,‬בקבעו את חלוקת הזמן לזמני שידור בטלוויזיה‪,‬‬ ‫קרי ‪ -‬שטח מינימלי לכל רשימה ותוספת שטח בגין כל חבר במועצה היוצאת הכלול‬ ‫במסגרת אותה רשימה‪.‬‬ ‫לעתים‪ ,‬ניתן להגיע להסכם בין הרשימות לבין הרשות המקומית בדבר ההקצאה (דוגמא‬ ‫חיובית להסכם כזה מוזכרת בתר״מ ‪ 3/93‬הנזכר לעיל‪ ,‬בנוגע לעיריית ירושלים)‪.‬‬ ‫ג) כדי לוודא הפעלת מדיניות רישוי ותביעה אחידות ושוויוניות‪ ,‬על הרשות המקומית לקבוע‬ ‫כללים בהוראות פנימיות‪ ,‬לפיהם יונחו עובדיה‪ ,‬ברוח האמור לעיל‪ ,‬כיצד לפעול‪ .‬על‬ ‫ההוראות הפנימיות לקחת בחשבון‪ ,‬בין השאר‪ ,‬את ההיתר הניתן בחוק דרכי תעמולה‬ ‫להצבת שלטי תעמולה על משרדי מפלגה ואת האיסור להציב שלטים כאמור שלא על‬ ‫לוחות מודעות ומשרדים‪ .‬כן צריכה הרשות לקחת בחשבון את מספר ההיתרים ואת‬ ‫מסגרת הזמן בה מדובר‪ .‬יש מקום שהרשות המקומית תשקול לפרסם את ההוראות‬ ‫הפנימיות האמורות‪ ,‬למשל באתר האינטרנט שלה (ראו בג״ץ ‪ 5537/91‬אפרתי נ׳ אוסטפלד‬ ‫מו(‪))1992( 501 )3‬‬ ‫ד) כדי למנוע שימוש לרעה בהפעלת סנקציות חוקיות שונות‪ ,‬על התובעים ברשויות המקומיות‬ ‫לוודא כי הקנסות מוטלים על ידי פקחי הרשות‪ ,‬באופן התואם את מדיניות האכיפה של‬ ‫הרשות המקומית‪ ,‬ועל פי קריטריונים ענייניים ואחידים‪ .‬כמו כן‪ ,‬על התובעים להקפיד על‬ ‫שיקולים ענייניים ועל שמירת עצמאות התביעה הפלילית‪ ,‬כמפורט בהנחיית היועץ המשפטי‬ ‫לממשלה מס׳ ‪ ,4.1001‬גם בטיפול בבקשות לביטולי קנסות וכן בהחלטות על הגשות כתבי‬ ‫אישום‪ ,‬במקרים המתאימים לכך‪ .‬בנוסף יש להקפיד‪ ,‬כי כתבי אישום בעניין זה יהיו‬ ‫מפורטים דיים‪ ,‬באופן שהתשתית העובדתית תפורט במלואה לרבות הנסיבות המדויקות של‬ ‫הצבת השלט‪ ,‬ובכלל זה ‪ -‬האם מדובר בשלט קבוע‪ ,‬או בשלט ארעי‪ ,‬סוג המבנה עליו מוצב‬ ‫השלט ‪ -‬בית מגורים או מבנה המשמש כמטה של מפלגה ־ וכיוצא באלה‪.‬‬ ‫ה) כפי שעולה מסעיף ‪(10‬א‪ )1‬לחוק דרכי תעמולה ועל מנת שלא לפגוע יתר על המידה בחופש‬ ‫הביטוי הפוליטי‪ ,‬חוק העזר יאפשר לתושבים לתלות שלטים בדירות מגורים‪ ,‬תוך אפשרות‬ ‫להסדיר במסגרתו את הנושא הטכני של הגודל‪ ,‬הצורה והחומר ממנו עשוי השלט בלבד‪,‬‬ ‫ללא התערבות בתוכן וללא הטלת אגרה על שילוט זה‪.‬‬ ‫‪ . 10‬אכיפת מכלול החיקוקים הנוגעים להצבה של שלטים ומודעות חיונית בתקופת בחירות‪ ,‬לא‬ ‫פחות ואף יותר מאשר בשאר ימות השנה‪ ,‬שכן בתקופה זו עלולים אינטרסים חיוניים שונים‬ ‫להיפגע קשות בהעדר אכיפה‪ .‬עם זאת‪ ,‬במסגרת מדיניות האכיפה יש לתת את הדעת כי בידי‬ ‫הרשות המקומית ניתן כלי רב עוצמה‪ ,‬ועליה להישמר שלא לעשות בו שימוש לרעה‪.‬‬ ‫‪ .11‬מצב בו לשונם של חוקי עזר היא לשון גורפת ורחבה‪ ,‬המעניקה שיקול דעת מוחלט לרשות‬ ‫המקומית ביחס למקרים הראויים לאכיפתה‪ ,‬אינו מניח את הדעת‪ .‬במקרה מעין זה‪ ,‬רצוי לתקן‬ ‫את חוקי העזר באופן שינתן ביטוי למכלול השיקולים הנזכרים לעיל‪ ,‬כך שלא יעשה שימוש‬ ‫בהוראות גורפות החלות על כל סיטואציה ללא הבחנה‪ .‬נעיר כי ניסוח רחב של הוראת החיקוק‬ ‫יחד עם יישום בלתי מבוקר שלה‪ ,‬עשויים לגרור קביעה משפטית‪ ,‬לפיה לוקה הוראת חוק העזר‬ ‫בחוסר סבירות או אף חוסר סמכות (השוו‪ :‬בג״ץ זקין לעיל ובג״ץ ‪ 6226/01‬אינדור נ׳ ראש‬ ‫עיריית ירושלים‪ ,‬פ״ד נז(‪ .))2003( 157 )2‬ליועצים המשפטיים לרשויות המקומיות נודעת לעניין‬ ‫זה חשיבות ומוטלת עליהם אחריות לבדיקת חוקי העזר‪.‬‬