מידע בנושא עיצום כספי חברת גדיב תעשיות-המשרד להגנת הסביבה

פניות ציבור וחוק חופש המידע

כ"ו תשרי ,תשפ"ד

11אוקטובר 2023

מספר בקשה2023-0204 :

לכבוד

שלום רב,

הנדון :בקשתך לקבלת מידע -עיצום כספי חברת גדיב תעשיות

בהתייחס לבקשתך שבנדון ,להלן תבוא החלטתי:

מלוא המידע שהביא להטלת עיצום כספי בסך 2.9מיליון שקל על חברת גדיב תעשיות

פטרוכימיות מקבוצת בז"ן השוכנת במפרץ חיפה ,בגין אירוע זיהום ים וקרקע שנגרם כתוצאה

מהפרה חמורה של דרישות היתר הרעלים 14 -מסמכים המהווים את כלל המידע שהתבקש על

ידך ונמצא ברשות המשרד -הועברו להתייחסות צד ג' ,וזאת בהתאם לסעיף 13לחוק חופש המידע,

התשנ"ח.1998-

בברכה

מיכל ריבלין

ראש תחום פניות הציבור

וחופש המידע

רחוב בנק ישראל ,7ירושלים 9136002

טל' 073-2733350/51 :דואר אלקטרוניmeyda@sviva.gov.il :

פניות ציבור וחוק חופש המידע

ט"ו כסלו ,תשפ"ד

28נובמבר 2023

מספר בקשה2023-0204 :

לכבוד

שלום רב,

הנדון :בקשתך לקבלת מידע -עיצום כספי חברת גדיב תעשיות

בהתייחס לבקשתך ובהמשך למידע שהועבר אלייך בתאריך ,11.10.23

להלן החלטתי בעניין המידע שהועבר לצד ג' ,לאחר קבלת התייחסותו:

מצ"ב 14המסמכים שהועברו לצד ג' ,לגביהם החלטתי לקבל את ההתנגדות החלקית של צד ג'

למסירת המידע .על כן ,מהמסמכים הושמטו פרטים אישיים של עובדים או נושאי משרה בחברת

גדיב תעשיות פטרוכימיות בע"מ (להלן" :החברה") ,וזאת לפי סעיף (9א)( )3לחוק חופש המידע,

התשנ"ח( 1998-להלן" :החוק").

כמו כן ,מהמסמכים 3 ,1ו 5-הושמטו פרטים אודות תהליכי ייצור ,מתקנים וחומרים ברשות

החברה והסכמים מסחריים שלה ,המהווים סודות מסחריים של החברה לפי סעיף (9ב)( )6לחוק.

בנוסף ,ממסמך 8הושמטו נספחים הכוללים פרטים אודות גורמים אחרים שאינם החברה נשוא

בקשתך ומכאן שהמידע בנספחים אלה אינו רלוונטי לבקשתך.

החלטה זו ניתנה בירושלים .על החלטה זו ניתן להגיש עתירה מנהלית לבית המשפט המחוזי

בירושלים ,בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים.

בברכה

מיכל ריבלין

ראש תחום פניות הציבור

וחופש המידע

רחוב בנק ישראל ,7ירושלים 9136002

טל' 073-2733350/51 :דואר אלקטרוניmeyda@sviva.gov.il :

תל אביב-יפו09/05/2023 ,

לכבוד

מר יצחק בן דוד

סמנכ"ל בכיר (אכיפה ופיקוח) ("המנהל")

המשרד להגנת הסביבה

דרך מנחם בגין ,125תל אביב67012 ,

בדואר רשום ובדוא"לitzumhomas@sviva.gov.il :

מר בן דוד שלום רב,

הנדון :החלטתך להטיל עיצום כספי לפי חוק החומרים המסוכנים ,התשנ"ג 1993-על חברת

גדיב תעשיות פטרוכימיות – בקשה לעיון מחודש

בהמשך להחלטתך שבנידון מיום 19.4.2023להטיל עיצום כספי לפי חוק החומרים המסוכנים ,תשנ"ג1993-

("חוק החומרים המסוכנים") הריני לפנות אליך בשמה של מרשתי ,חברת גדיב תעשיות פטרוכימיות בע"מ

("החברה") ,בבקשה לעיין מחדש בחלק מהחלטתך להטיל עליה עיצום כספי ("ההחלטה"):

א .תמצית הבקשה

.1בקשה זו מוגשת ביחס לשני היבטים בהחלטה להטיל עיצום כספי .האחד ,החלטתך לא להפחית את סכום

העיצום למרות מאמציה של החברה והפעולות שנקטה להימנע מהישנות הפרה .השני ,החלטתך לא לאחד

עיצומים ולהטיל חמישה עיצומים נפרדים ,שלושה מהם על אותו תנאי בהיתר הרעלים.

.2לעניין ההחלטה לא להפחית את העיצום בנימוק כי החברה צייתה בפעולות שנקטה להחלטות המשרד

להגנת הסביבה ,הרי שאין זו סיבה שלא להפחית את העיצום הכספי.

.3לעניין ההחלטה להטיל חמישה עיצומים ,ובכלל זה לא להטיל עיצום יחיד על הפרת תנאי (4א) בהיתר

הרעלים ,ובהתייחס לנימוקים ,מבקשת החברה להבהיר כי היתר הרעלים עצמו מבחין בין הוראות החלות

באופן מפורט (כלומר הפניה מפורשת לתקנה מפורשת) לבין הוראות כלליות דוגמת סעיף (4א) להיתר,

המפנה לתקנות המים (מניעת זיהום מים) (קווי דלק) ,תשס"ו"( 2006-תקנות המים או התקנות") באופן

כללי .לא ניתן להפר את אותו תנאי כמה פעמים בעת ובעונה אחת ,בהתייחס לאותו נושא ממש.

.4בפרט ,העובדה שהמנהל קיבל את טענת החברה שתקנה 6לתקנות אינה חלה על קו הסלופ מחייבת לשקול

האם מוצדק להטיל עיצום נפרד על הפרה שבמהותה היא אי החזקת בצינור בהתאם לתקנות (הפרה שכבר

הוטל עליה עיצום) .בנוסף מתבקש המנהל לבחון את החלטתו להטיל עיצום נפרד על סימון ומיפוי הצינור.

ב .הפחתת סכום העיצום הכספי

.5בהחלטה ,סרב המנהל להפעיל את הסמכות הקבועה בסעיף 14ו' לחוק החומרים המסוכנים ובתקנות

החומרים המסוכנים (הפחתה של סכום עיצום כספי) ,תש"ע"( 2010-תקנות ההפחתה") ,ולהורות על

הפחתת סכום העיצום הכספי שהוטל על החברה ב 20-אחוזים .הנימוק העיקרי שנמסר בהחלטה הוא שכל

הפעולות שעשתה החברה למניעת הישנות ההפרה הן פעולות שממילא היה עליה לעשות במסגרת דין ודברים

עם המשרד להגנת הסביבה.

.6מבלי להיכנס לדיון עובדתי החורג מיריעתה של בקשה זו בעניין הסיבות לפעילות החברה ,הרי שהן אינן

רלוונטיות.

.7באופן טבעי ,יתכנו מקרים רבים בהם לאחר אירוע סביבתי יחליט המשרד להגנת הסביבה על שורת צעדים

הנדרשים לטיפול .לעיתים רשימת הדרישות מהמשרד להגנת הסביבה תהיה מפורטת וממצה ולא יהיה כל

אמצעי סביר אחר להפעיל .אין משמעות הדבר שלו נקט המפר בשורת פעולות שנדרשו ממנו אין הוא יכול

לטעון להפחתה.

.8ראשית ,הדברים אינם מפורטים בתקנות ההפחתה .בניגוד לעילת ההפחתה הנוגעת להפסקת ההפרה ודיווח

מיוזמת המפר (במסגרתה יש להוכיח כי המפר נקט בצעדים באופן וולונטרי) ,אין חובה בתקנות לכך שנקיטה

באמצעים למניעת הישנות ההפרה לא יעשו (גם) עקב דרישות של המשרד להגנת הסביבה .המועד הרלוונטי

לבחינת השאלה אם ננקטו פעולות למניעת הישנות ההפרה הוא המועד בו התגבשה הכוונה להטיל עיצום

כספי ,ובמועד זה ,אין חולק כי החברה נקטה בצעדים רבים ומקבילים לצמצום הנזק ,ולמניעת הישנות

ההפרה.

.9כאמור בתשובה להודעה על כוונה להטיל עיצום כספי ,כבר מחומר החקירה עולה שהצינור עבר בדיקת

אטימות כנדרש בתקנות המים לאחר האירוע .דו"ח מבחן הלחץ מצוי בחומר שהועבר לעיוננו .החלק עצמו

של הצינור אשר נחפר החוצה במסגרת החקירה הפך לצינור עילי ,באופן המרחיק את החלק הטמון של

הצינור מקו המים .כיום תוואי הצינור הוא בחלקו עילי ,ומתוכנן להפוך בהמשך לעילי באופן מלא ,בתלות

בקבלת אישורים מעיריית חיפה .אין מחלוקת כי פעולות אלה ננקטו על ידי החברה עוד קודם להליך

שהתנהל מול המשרד.

.10משנכנס צינור הסלופ לרשימת הצינורות שיש להחיל בעניינם את תקנות המים (חרף עמדתנו כי לא מדובר

בקו דלק שחלות עליו תקנות המים) ,ולאחר שהמשרד גילה דעתו שכך יש לנהוג לגבי צינור זה ,הרי שבהתאם

לכך גם כל אותן ההוראות הרלוונטיות הנגזרות מכך יושמו על ידי החברה ,לרבות הגנה קטודית ובדיקות

לפי תקן API 570כנדרש ,והחברה הודיעה על ביצוע האמור כצעד הצופה פני עתיד בהתייחסותה לסיכום

הסיור שנערך על ידי המחוז ביום ,4.5.2020עוד קודם לישיבת השימוע שנזכרת בהחלטה .למעשה ,המשרד

להגנת הסביבה מפרסם כאמור אודות עמידת חברות השונות על עמידה בהוראות תקנות המים והצנרת דנן

מופיעה בדו"חות אלו כצנרת המוחזקת בהתאם לתקן.

.11נוכח האמור ,הפרה כנטען וכפי שיוחסה לחברה לא יכולה להישנות .לחברה לא יוחסו הפרות שאינן קשורות

לתקנות המים ,ומכאן שביצוע כל הבדיקות וההגנות הרלוונטיות מונע כל אפשרות להישנות ההפרה

לכאורה .כך ביחס לפעולות החברה לצימצום הנזק המיוחס לה ,שעיקרן התבצעו מיד לאחר האירוע ,בפיקוח

מלא של המשרד להגנת הסביבה .קביעה עמומה לפיה הצעדים התבצעו ב"עצלתיים" (לשון ההחלטה) אין

בה כדי להצדיק לא להפחית את העיצום בעילה זו.

ג .פיצול העיצום הכספי

.12מנימוקי המנהל עצמו ברור כי לכל הפחות יש לאחד את העיצומים הכספיים הנובעים מהפרת סעיף 4להיתר

הרעלים של החברה ("התנאים") .בעמוד 12להחלטה כתוב במפורש כי "אילו כוונת הממונה הייתה כי

הפרת כלל תקנות המים היא מעשה האחד ,לא היו נזכרות בהיתר התקנות השונות ,אלא אך ורק תנאי 4

בתנאים הנוספים".

2

.13עמדת החברה ,כידוע ,שהפניה כללית לתקנות המים והטלת עיצום בגין כל תקנה משנה (!) היא הרחבה

מלאכותית של ההפרה לכאורה וממילא חותרת תחת הסמכות להטיל עיצום כספי ,שניתנה ביחס להוראות

היתר הרעלים ולא לתקנות המים .במיוחד נכונים הדברים כאשר ברור שאם החברה הייתה רואה בקו כ"קו

דלק" ,היא היתה פועלת לפי הוראות סעיף 4להיתר הרעלים ,ולא היה עיצום כלל.

.14מנימוקי המנהל עצמו לעיל ,ברור כי לכל הפחות לא ניתן להטיל עיצום על הפרות נטענות שונות של תנאי

.4נימוק המנהל עצמו קובע כי נוסח סעיף 4מלמד שהפרת התקנות לפי הסעיף היא מעשה אחד .ברור שלא

ניתן להטיל עיצום כספי על החובה הכללית ואז עיצום כספי על החובה הפרטנית.

.15אלא שנימוקי המנהל לא מתיישבים עם העובדה שהמנהל הטיל עיצום כספי (העיצום השני) על הפרה

לכאורה של החובה הכללית לעמוד בתקנות המים ,לאחר שהטיל כבר עיצום על הפרת החובה הכללית לעמוד

בתקנות המים (העיצום הראשון הנשען על תנאי 3שהוא במהותו זהה לתנאי ,)4ואז הטיל עוד שלושה

עיצומים נפרדים לחלוטין על הפרות פרטניות של התקנות.

.16אם התזה המשפטית היא שניתן להטיל עיצומים פרטניים על הפרות פרטניות ,אין מקום להטיל עיצומים

נוספים על הפרות כלליות .העיצום השני נשען רק על סעיף 4בתנאים ,סעיף שאינו קובע אלא חובה כללית

לעמוד בתקנות ,חובה שמפורטת לאחר מכן בהיתר הרעלים עצמו .והרי מנימוקי המנהל עצמו עולה כי לא

ניתן להפר אף אחד מהתנאים האחרים המיוחסים לחברה מבלי להפר את סעיף 4להיתר הרעלים .כך,

למשל ,הפרת החובה למפות את הקו היא הפרה של סעיף 6לתנאים אך גם של סעיף 4לתנאים.

.17מכאן שלא ברור מדוע המנהל ראה לנכון ,במסגרת העיצום השני ,להטיל עיצומים על הפרת תקנות שונות

שלא פורטו בהיתר (והפרתן מהווה הפרה של החובה הכללית לעמוד בתקנות) ,ואז במקביל להטיל עיצומים

כל הפרת תנאים פרטניים המתייחסים לתקנות פרטניות.

.18הרי המנהל עצמו קובע כי הפרת סעיף 4לתנאים אוחזת כמה וכמה תקנות שונות .כלומר לפי החלטת

המנהל עצמו ,הפרת החובה הכללית היא הפרה אחת ,גם אם היה כוללת הפרה של כמה תקנות שונות .מכאן

שברור שאי שאפשר להטיל עיצום כספי על הפרת החובה הכללית לעמוד בתקנות ולראות ביתר התנאים

כפירוט של החובה הכללית ,או להטיל עיצומים כספיים רק על הפרת החובות הפרטניות.

.19הטלת עיצום כספי גם על הפרת החובה הכללית וגם על הפרת התקנות הפרטניות המפורטות בהיתר היא

בפירוש ענישה כפולה על אותו מעשה.

.20נזכיר כי בנסיבות העניין כאשר בוחנים את השתלשלות האירועים ,ברור לכל כי ממילא הפרה של החובה

הכללית היא שהובילה ,גם לשיטת המנהל ,לאירוע כולו .כלומר ממילא ראוי להבחין בין חברה שהפרה

בנפרד תנאים שונים של קו דלק שהיא עצמה התייחסה אליו כקו דלק לבין מעשה אחד כפי שהיה במקרה

דנן ,והוא אי התייחסות לקו כקו דלק.

.21לסיכום נבקש מהמנהל לשקול מחדש את מספר העיצומים המוטלים ,לאור נימוקיו הוא ,בהתחשב בדברים

הבאים:

.21.1העיצום הראשון והעיצום השני שניהם מתייחסים למעשה לאותה חובה כללית לעמוד בתקנות .סעיף

3לתנאים וסעיף 4לתנאים למעשה מורים על אותה נורמה ,והפרתם בפירוש מהווה אותה מעשה.

אי אפשר להפר את סעיף 3מבלי להפר את סעיף .4

3

.21.2העיצום השני סותר את הטלת העיצומים ,3-5המהווים הפרה פרטנית של החובה הכללית לעמוד

בהוראות ההיתר .אם ניתן להטיל עיצומים כספיים על הפרת החובה הפרטנית ,לא ניתן ואין מקום

להטיל עיצום גם ובמקביל על הפרת החובה הכללית.

.21.3על המנהל לשקול כיצד קבלת טענת החברה בעניין תקנה 6לתקנות המים משפיעה על החלטתו .לא

יתכן כי משקלה של הפרה זו היה מלתכחילה אפס ,באופן שהסרתה משולחן הדיונים לא משנה כלל

את ההחלטה הסופית .אילו משקלה של ההפרה (שמוסכם שאינה הפרה) הוא אפסי ,המנהל לא היה

נוקב בתקנה זו כסיבה להטיל עיצום כספי.

.21.4בנוסף ,המנהל מתבקש לשקול מחדש את החלטתו לא לאחד בין ההפרות שיוחסו לחברה בגין

התנאים העוסקים במיפוי של הקו ובסימון שלו .אף בהתעלם מנסיבות המקרה ,ברור כי לא ניתן

לעמוד בתנאי הסימון בלי המיפוי וממילא מדובר בהפרות הקרובות זו לזו עד כדי מעשה אחד.

.22מכתבנו מתייחס רק להיבטים שאנו פונים בבקשה לעיון מחדש בהם נוכח נימוקי ההחלטה עצמה ,ואין

לראות בו משום ויתור על כל טענה בעניין.

בכבוד רב,

אריה נייגר ,עו"ד

4

5

ירושלים

צבי אגמון

יואב הירש

אברם פורטן

דעואל פלאי

טל מישר

ישראל עטר

אבי שפרמן

הלה פלג

קירה לרנר

רוני מונק

ברק נ .שוורץ

נועה וילינגר

מורן אומן

זאב גוטרייך

שיר אנג'ל -כץ

ישי מורלי

גיא אריאלי

ג'ואי לייטסטון

ליאור נגר

אלון סגינהור

אלנתן (אולי) בדל

ד"ר עדיאל זימרן

אילון למברגר

איתי ספראי

טליה שיין קלמנזון

הושע בנוביץ

חמי בן ברוך

משה פוקס

אמאני זבידה

שירה קאהן אלכסנדר

סימה גרנובסקי

אמתי למברגר

איתמר שליסל

דניאל לוי

אוהד דיאמנט

אביטל בן יוסף

ארי נוסבאום

תל -אביב

דן הכהן

אורי רוזנברג *

איל ד .מאמו

יונה גושן גוטשטיין

שיראל גוטמן עמירה

אריה נייגר *

אהוד ארד

אמיר גודארד

גלית פליישר אברהמי

דרור סברנסקי

אורי שורק

מנחם (חמי) לפידור

דניאל סקל

רן שלום

ד״ר איתי הס

מתן מרידור

אסנת סרוסי פירסטטר

דגנית לפידור-זינגר

אשר זליגר

ישי נ .איציקוביץ

מיכאל מקייה

יפעת צפריר

גילי ברוקס -ורון

אמיר פיש

שלו בראנץ

דן אדר

יונתן קהת

עינת שרקי

אדי אשכנזי

דנה חן

אסף דנציגר

סער רוסמן

תום כהנא

אליהו דהן

רן פלדר

יה"ל פורת

גלעד יניב

רם שחורי

דנה פריד

רועי מיודובניק

נתנאל (נתי) חיים

אריק בן סמחון

ציפי מנור

ינון ברקת

יערה שחורי בן הרוש

איתמר שמעונוביץ

מירב יונג

חנן סידור

מתי גולדברג

אביתר שדה

גל אוהב ציון

אורית סקופ דגן

זוהר ארדיסנט

בנימין שלו

טלי אשד-אלומות

טל ברקת

מעיין מרים כהן

לירז כהנא

מתן מלכה

אריאל קנובל

ליאור רווח

גל גולדנברג

עטר מור

גל קויתי

אורי עמאר

נדב מנקר

מוראד ח'ליליה

רבקה בסקין צפריר

דן סמולנסקי

איה דביר

צבי אודם

מאי כהן

רעות מדליון

איילה גרינברג

עמיר רוזנטל

נור אבראהים

נופר בן משה

גילי ברטורא

טל לוי

אבנר מלכיס

קרן שחם

מרום בוזנח

אסתאר בנעים

אריאל ערן

ענבר שריסט

נטע ברקאי

אריאל בן שימול

שי ולרו

נוי גומבינר

נוי איתן

אור חג'בי

דנה שורץ

אמיר שכטר

שחר זלקו

ליאור שוב

תל אביב-יפו18/08/2022 ,

לכבוד

מר יצחק בן דוד

סמנכ"ל בכיר (אכיפה ופיקוח) ("המנהל")

המשרד להגנת הסביבה

דרך מנחם בגין ,125תל אביב67012 ,

בדואר רשום ובדוא"לitzumhomas@sviva.gov.il :

מר בן דוד שלום רב,

הנדון :כוונה להטיל עיצום כספי לפי חוק החומרים המסוכנים ,התשנ"ג1993-

בהתאם לסעיף 14ג' לחוק החומרים המסוכנים ,תשנ"ג"( 1993-חוק החומרים המסוכנים") אני מתכבד

להגיש לך את טענות מרשתי ,גדיב תעשיות פטרוכימיה בע"מ ("החברה") ,לעניין הכוונה להטיל עליה

עיצום כספי בסך ₪ 3,667,720כמפורט בהודעה על כוונת חיוב בעיצום מיום 28בפברואר 2022

("ההודעה") ,כדלקמן:

א .תמצית התשובה

.1מעיון בהודעה קשה להימנע מהמסקנה שתוצאתו המסתברת של ההליך ,הטלת עיצום כספי בהיקף

נרחב ,סומנה לפני הדיון בו .כך בבחירת המנהל לנקוט בהליך של עיצום דווקא ביחס להפרות לכאורה

הנשענות על מורכבות משפטית ועובדתית ניכרת ,כך בפיצול עיצומים כספיים על הפרה נטענת,

כביכול ,של אותו הסעיף בהיתר הרעלים ,כך בפרשנות מרחיבה של האחריות שמבקש המנהל להחיל

על החברה בראי ההגדרות בתקנות המים (מניעת זיהום מים) (קווי דלק) ,תשס"ו"( 2006-תקנות

המים או התקנות").

.2במישור העקרוני אנו סבורים כי יש להימנע מהטלת עיצום כלל בנסיבות המקרה ,מהנימוקים

העקרוניים הבאים:

.2.1כל דיון בהתאמת האירוע נושא ההודעה לעיצום כספי ,טעון בירור עובדתי ומשפטי מורכב –

אשר על פני ההודעה ניכר כי לא נעשה .הסמכות להטלת עיצום לא נועדה כדי לחסוך התמודדות

עם משוכות ראיתיות משפטיות הקשורות להוכחת אחריות נטענת לזיהום ,שמירה על שרשרת

ראיות ,ועם פרשנות תקנות המים והוראות סטטוטוריות אחרות.

.2.2אין למנהל מדיניות ברורה ומוצהרת בעניין הנסיבות בהן יוטל עיצום כספי .החלטת המנהל

להטיל עיצום כספי במקרה זה אינה עולה בקנה אחד עם החלטות אחרות שלו ובוודאי שאינה

נגזרת ממדיניות שקופה ועקבית שניתן להבין ממנה מדוע במקרה זה מבקש המנהל להטיל

חמישה עיצומים דווקא בעת שבמקרים דומים לכאורה אוחדו הפרות לעיצום אחד .היעדר

מדיניות בענין זה הוא פגם העומד בפני עצמו; לבד מכך שהוא מזמין -ולו למראית עין -החלטות

פגומות מחמת שרירות ,אפליה והיעדר שקיפות.

איריס ציבולסקי-חביליו ,יועצת

מירה רשף ,יועצת

אלכסנדר שפירא ,יועץ

באר-שבע

צפריר סלומון

מזל מרו

סידני ,אוסטרליה

ד"ר דורון גולדברשט**

ג'רמי לוי ***

________________

* מוסמך גם בניו-יורק

** מוסמך גם בישראל

*** מוסמך גם בניו-זילנד

1

.3לגופם של דברים ,אנו סבורים כי יש להימנע מהטלת העיצום מהטעם שהחברה לא הפרה את הוראות

היתר הרעלים ,וודאי לא הפרה אותו חמש פעמים:

.3.1התשתית הראייתית לזיהום מי הים היא נסיבתית בלבד .החומרים שנמצאו בים לכאורה

עשויים להימצא בריכוזים שונים כתוצאה מפעילות אוניות או מדליפה שלהן ,הן ממכלי הדלק

שלהן והן ממכלי האחסון שלהן.

.3.2צינור ה"( SLOP-צינור הסלופ") מצוי במתקן של החברה ,אשר אף גורם זר לא יכול להתערב

בו ללא אישורה .ככזה ,צינור זה אינו כפוף להוראות תקנות המים.

.3.3על פי חומר החקירה שהועבר לעיוננו עולה כי מידע אודות צינור הסלופ ,כמו גם מידע אודות

צינורות אחרים ,שלהבדיל מצינור הסלופ הם אכן חוסים תחת הגדרת "קו דלק" וכפופים

לתקנות המים ,הועבר למשרד להגנת הסביבה במסגרת הבקשה להיתר רעלים .המשרד להגנת

הסביבה לא הביע כל התנגדות או הערה קודם לפתיחת הליך האכיפה בעניין .לא ראוי לפטור

מחלוקת פרשנית באמצעות אכיפה ,וודאי לא בהתחשב בחובת המשרד להגנת הסביבה לפרש

את תנאי ההיתר לטובת הפרט ,ולעובדה שהוא עצמו לא העיר על כך לפני הליך האכיפה.

.3.4החברה לא יכולה להפר את תקנה 11לתקנות המים בעניין סימון הקו .תקנה (11א) אינה חלה

על הקו ,אפילו היה מוגדר "קו דלק" .תקנה (11ב) מפנה לתקן שאינו מחייב לסמן את צינור

הסלופ ,אשר מסומן על ידי תוואי הצינורות ,ואורכו אינו במרחקים המחייבים סימון.

.3.5מבלי לגרוע מן האמור ,לא ניתן בנסיבות העניין להטיל עיצומים מרובים בגין אותה הפרה נטענת

של אותו הסעיף בהיתר הרעלים:

.3.5.1גם לפי המשרד להגנת הסביבה עצמו ,המנהל רשאי להטיל עיצומים כספיים מצטברים

במקרה של הפרה של תנאים שונים בהיתר הרעלים.

.3.5.2ואולם ,הטלת עיצומים נפרדים בנסיבות אלו היא בהכרח הטלת עיצומים נפרדים על

אותו מעשה -אי הכללת הצינור כ"-קו דלק" ,ואף בגין הפרה לכאורה של אותו התנאי

בהיתר הרעלים .גם על פי מסקנות עובדי המשרד להגנת הסביבה -כל ההפרות הנטענות

הן "כתוצאה מהפרת סעיף (4ג)" להיתר הרעלים.

.3.5.3הטלת ריבוי עיצומים בגין כל תקנה ותקנה בתקנות המים ,וודאי כאשר ההפניה לתקנות

המים היא מכוח אותו סעיף יחיד בהיתר הרעלים ,היא למעשה "השלכת" סמכות עיצום

הכספי מחוק החומרים המסוכנים לחוק המים .זו חריגה בוטה מסמכות .אין המנהל

רשאי לצטט בהיתר הרעלים של החברה את ספר חוקיה של מדינת ישראל רק כדי לרכוש

סמכות עיצום (בין היתר) מכל חוק שיחפוץ .אם היה סבור שיש בסיס בדין ובראיה לכך

שהחברה גרמה לכאורה לזיהום אגב הפרת הוראות תקנות המים -חזקה על המנהל

שהיה פועל בדרכים אחרות למצות את הדין.

.3.5.4הטלת עיצומים כספיים נפרדים בגין אותו סעיף בהיתר הרעלים ,באופן שאפילו לא

מתיימר להפריד בין סעיפי היתר הרעלים שהופרו להשקפת המנהל או להלום אירועים

נפרדים ,נחזה להיות לצורך הגדלת סכום העיצום ולצורך זה בלבד .אם כך המדובר

בהפעלת סמכות מתוך מטרה זרה ,ובאופן בלתי סביר ,שרירותי ובלתי מידתי.

2

2

ב .המקרה אינו מתאים לעיצום כספי

ב 1.השימוש בכלי העיצום אינו מתאים למקרה הכרוך בשאלות מורכבות בדין ובעובדה

.4על אף שלמשרד להגנת הסביבה אין מדיניות שקופה ואחידה בעניין הטלת עיצומים לפי חוק

החומרים המסוכנים (כפי שיפורט בהמשך) ,ברור הוא זה :לא כל הפרה של בעל היתר רעלים מביאה

בהכרח להטלת עיצום כספי .חלק מהפרות מוסדרות בהליכי אכיפה מנהליים אחרים ,לרבות חידוד

נהלים ומתן תנאים מפורטים בהיתר רעלים (כפי שנעשה במקרה זה) וחלק נאכפות בהליכים שאינם

מנהליים.

.5על פי המשרד להגנת הסביבה עצמו כלי העיצום הכספי נועד לטיפול בהפרות שהן "רגולטוריות"

בטיבן ,פשוטות להכרעה.

.6בוודאי שסמכות העיצום הכספי לא נועדה כדי לדלג מעל משוכות משפטיות וראיתיות ,ככל שהממונה

סבור שיתקיימו אילו היה נוקט בהליך אכיפה אחר.

.7במקרה דנן ,כדי להוכיח ברמת הראייה הנדרשת זיהום ים ,היה על רשויות האכיפה להראות קשר

ישיר בין החומרים שנמצאו בים לכאורה לבין החומרים שזרמו בצינור האמור .לשם כך היה על

הרשויות לבצע דיגומים ולנהוג בהם כמתחייב להבטחת אמינותם ובכלל זה להציג "שרשרת משמורת

ראיות" הקשורה לדיגומים שנערכו ,לבדיקות הצינור ולתוצאותיהן .בתוך כך היה על הרשויות

להעמיד את שאלת היותו של הצינור "קו דלק" לפי תקנות המים למבחן שיפוטי ,במסגרתו הייתה

נבחנת השאלה במסגרת מצומצת וצופה פני עבר.

.8ברי כי מקרה זה הוא לכל הפחות מורכב ובוודאי מעלה טענות הגנה רבות ,הן במישור הראיה והן

במישור הדין .הטלת עיצום כספי ,בשל טיבו המנהלי של ההליך ,מקשה על החברה לטעון טענות הגנה,

לחקור נגדית עדים ,להצביע על פגמים במשמורת הראיות (בעיקר הצינור עצמו) ולמעשה "חוסך" מן

המנהל התמודדות עם טענות הגנה טובות שנדרש להן פורום שיפוטי ולא מינהלי.

.9אין המנהל רשאי להטיל עיצום כספי מן הטעם שסבור הוא שיהיה קשה להוכיח את טענותיו כלפי

החברה בהליכים אחרים .כלי העיצום הכספי נועד למקרים ברורים שלא יכולה להיות עליהם

מחלוקת עובדתית או משפטית .בחירה בהטלת עיצום כספי כדרך להימנע מדיון בשאלות כבדות

משקל אלו -היא פעולה מתוך מטרה זרה.

.10לא רק זו ,אלא שבהודעה לקח המנהל על עצמו חירות לקבוע עובדות חמורות המשחירות את פניה

של החברה ללא יכולת אמתית להתגונן -חלק מהעובדות אינן רלוונטיות להליך ,ודומה כי הן נאמרו

רק בכדי לנקוט בלשון חמורת סבר כלפי החברה ללא כל בסיס ,וחלקן לא הוכחו .החברה דוחה

בתוקף את ההערות בהודעה לפיהן לקתה החברה ב"רשלנות פושעת" .לא רק שאין כל בסיס משפטי

לשימוש במונח ,אלא שכאשר המנהל מיחס לכאורה לחברה יסוד נפשי (חמור מדרגה) במסגרת הליך

מנהלי המתייחס ,לשיטת המנהל ,להפרות נטולות יסוד נפשי .ייחוס "רשלנות פושעת" אינו מן העניין,

אינו רלוונטי להליך ,וממילא מופרך.

3

3

.11כך ביחס "לעובדות" נוספות שאין בהן להועיל להליך אלא להשחיר את פניה של החברה שלא לצורך

ומבלי שתהיה לה יכולת אמיתית להתגונן מפני העובדות .כך ביחס לאזכור "ריחות" משנת 2018

כרמז לכאורה לכך שהחברה אחראית לדליפה מתמשכת של כימיקלים ,וכך ביחס לחומרה לכאורה

של הדליפה (המוכחשת) ,וכל זאת בשעה שמשתמע ממדיניותו המוצהרת של המנהל כי חומרת

ההפרה היא דווקא שיקול שלא להטיל עיצום .מכאן ,שהטלת עיצום תוך הכפשת החברה בלי לתת

לה אפשרות אמיתית להשיב לטענות אינה ראויה כשלעצמה.

ב 2.היעדר מדיניות אכיפה וקריטריונים ברורים -במיוחד לעניין פיצול עיצומים

.12בניגוד למצוי בתחומים אחרים בהם ניתנו לרשויות שונות סמכויות להטלת עיצומים כספיים

(הגבלים עסקיים ,הגנת הצרכן ,ניירות ערך וכד') ,בכל הקשור להפעלת סמכויות הטלת עיצום לפי

חוק החומרים המסוכנים לא מצאנו כל פרסום או מסמך הנוגעים למדיניות המשרד להגנת הסביבה

בעניין .מציאות זו ניצבת בניגוד מובהק לפרקטיקה הנוהגת אצל רשויות אכיפה אחרות המפרסמות

אמות מידה לנקיטת צעדי ענישה ,בכלל זה "מדיניות הטלת עיצומים כספיים" .לא הצלחנו למצוא

מסמך כאמור במאגרי המידע של המשרד להגנת הסביבה ,ואם קיים – מן הראוי היה שיובא לידיעתנו

ולידיעת הציבור כולו.

.13בהתייחס לחוקים אחרים המצויים תחת אחריותו של המשרד להגנת הסביבה ,נמצאו רק נהלים

להטלת עיצום שאינם כוללים הוראות בעלות תוכן מהותי הקשור להתוויית שיקול הדעת של המנהל

או להבהרה לציבור אילו הפרות ונסיבות צפויות להסתיים בעיצום ואילו לא.

.14בשל גובה הסכומים המוטלים בדרך של עיצום כספי – ובוודאי כך בהקשר הנוכחי -הטלת עיצום

כספי מצויה ברף העליון של הסמכויות הפוגעניות של הרשות המנהלית .היא כרוכה בפגיעה כלכלית

קשה ,בפגיעה במוניטין ,חשיפה לתובענות מצדדים שלישיים ובעידן המודרני רווי המידע -שקולה

במקרים רבים להטלת רישום פלילי ממש.

.15משכך ,שימוש בכלי אכיפה זה חייב שיהיה זהיר .לפני כל דבר אחר ,חייב שיעשה רק במסגרת מדיניות

אכיפה ברורה ושקופה .מדיניות אכיפה ברורה ושקופה היא חובה עצמאית של הרשות המנהלית,

אולם גם קריטית ליישום עקרון החוקיות בעת האכיפה ,לאמור :אין עונשין אלא אם מזהירין.

.16עצם העובדה שעיצום גבוה כל כך מוטל מבלי שנקבעו לשם כך אמות מידה ברורות של אכיפה אשר

יבטיחו שוויון בפני החוק ,יש בה להביא לביטול ההחלטה .לא ניתן להפעיל את סמכות המנהל ,וודאי

למידה כזו ,ללא קריטריונים ברורים להפעלתה .ראו מדברי כבוד השופט חשין בע"פ 3520/91הלנה

תורג'מן נ' מדינת ישראל (פורסם בנבו) ,פסקה :16

"עקרון שלטון החוק משמיע את עקרון החוקיות ,ומוסיף הוא ומשמיע צורך בהפעלת

החוק באורח שוויוני וללא הפליה ,בהתאם לכללים ידועים וקבועים מראש ,ללא

שרירות וללא מקריות .הפעלת החוק באורח מקרי – שלא על דרך מדיניות קבועה,

ברורה ומבוקרת מראש – משמעה שרירות ,ושרירות הינה אויבת שלטון החוק".

.17ממד עצמאי של חוסר סבירות בהחלטה המסתמנת ניתן למצוא בעצם קבלתה בחלל נורמטיבי ,הנעדר

קריטריונים ברורים להפעלת הסמכות בכלל ,ולביכורה על פני אפשרויות אחרות ובעיקר לעניין פיצול

4

4

העיצומים .כאמור בהמשך ,סקירת החלטות המשרד להגנת הסביבה בעניין פיצול עיצומים מניבה

מגון עצום של מקרים -בחלקם אוחדו עיצומים ובחלקם פוצלו ,ללא שניתן להבין מה יהיה המקרה.

.18גם בלי ראיה להשפעה השלילית בפועל של היעדר מדיניות אכיפה ברורה ושקופה ,עצם היעדר

מדיניות כאמור לא מאפשר למנהל להפעיל את סמכויותיו כדין ,ומקשה על הציבור ובתי המשפט

לבקר את החלטותיו .מושכלת יסוד היא כי לא ניתן לקבל החלטות פוגעניות שלא על בסיס מדיניות

עקבית ,אחידה ושקופה .עצם היעדר המדיניות פוגע בעקרונות המשפט המנהלי החולשים על החלטות

המנהל.

.19זאת ועוד ,אילו הייתה מדיניות ברורה ומפורסמת ,יש יסוד להניח כי החלטה הנעשית על פי אמות

מידה כאלה לא הייתה מביאה להטלת עיצום ודאי לא להטלת חמישה עיצומים ,קל וחומר בנסיבות

המקרה הנוכחי ,ללא כל הבחנה בין חומרת ההפרות הנטענות .היעדרה של מדיניות אכיפה ברורה

מכרסמת בחזקת תקינות המנהל בעניין ההחלטה הנשקלת להטיל עיצום כאמור.

.20לעניין זה נפנה להחלטת בית המשפט בעניין זהר דליה (עת"מ 33114-12-19זוהר דליה אגודה

שיתופית חקלאית בע"מ נ' המנהל לפי חוק אויר נקי)("עניין זוהר דליה") .בעוד המשרד להגנת

הסביבה נוהג לצטט מפסק דין זה כאסמכתא לכך שלא נדרשות אמות מידה כלל ,בית המשפט דווקא

עמד על כך שאין מקום בהכרח להעניק סעד בנסיבות של היעדר אמות מידה רק במקרים מובהקים,

בהם ברור שעם אמות מידה או בלעדיהן -המקרה ראוי להטלת עיצום .בית המשפט הבהיר כי

במקרים לא מובהקים ,כאשר מתעוררת השאלה מדוע החליט המנהל דווקא כך ולא אחרת ,היעדר

אמות מידה יכול לעלות כדי פגם המצדיק ביטול החלטה שניתנה.

.21במקרה זה ,ובמיוחד לנוכח הכוונה להטיל חמישה עיצומים שחלקם המכריע הינם בגין הפרה

נטענת של אותו תנאי בהיתר ,לא ניתן לומר כי ההחלטה היא בהכרח מובהקת .לא ניתן לטעון ביושר

כי ההחלטה להטיל חמישה עיצומים ,לא שישה ולא שניים ,היא מובהקת וברורה .לא ניתן לטעון כי

נוכח שלל החלטות אחרות של המנהל בפרט והמשרד להגנת הסביבה בכלל ,הקשורות לפיצול ואיחוד

עיצומים ,המדובר במקרה מובהק שאין צורך באמות מידה כדי להסביר למה דווקא חמישה

עיצומים.

ג .אין מקום להטלת עיצום כספי לגופם של דברים

ג .1.צינור הסלופ אינו קו דלק

.22קו הסלופ אינו מזרים דלק אלא שאריות כימיקלים שאין לראותם בגדר "דלק" כמשמעו בתקנות

המים .החומרים עצמם הם שאריות כימיקלים במהותם וככאלה לא ניתן להגדירם כמוצר של דלק

– או "מוצר" בכלל .יתרה מזו ,החומרים שגדיב מייצרת אינם נגזרים ישירים של נפט גלומי ,אלא

כימיקלים שחומר הגלם שלהם הוא ,בין היתר ,נפט .מסיבה זו ,סיווגה של גדיב הוא "תעשיה כימית"

ולא "זיקוק נפט וגז" .תקנות המים נועדו לחול על נפט גולמי ומוצריו הישירים ,מהסוג המוזרם

לאורך קילומטרים במסגרת תשתית הדלק .הדברים עולים גם ממסמכי הרקע לתקנות.

.23נציין כי רק בהיתרי רעלים מאוחרים להיתר הרלוונטי לעיצום ,קבע המשרד להגנת הסביבה במפורש

כי קווי חומרים מסוכנים (ולא רק קוי דלק) יהיו כפופים לתקנים המנויים בתקנות ,באופן הממחיש

5

5

כי תיקון כאמור היה נדרש להשקפת המשרד להגנת הסביבה כדי להכיל את ההוראות על כלל מוצרי

גדיב .לאור האמור ,הניסיון להחיל על צינור הסלופ את הגדרת "קו דלק" בתקנות בטעות יסודו ,ודי

בכך כדי לחייב את המסקנה כי אין מקום להטלת כל עיצום כספי בענייננו.

.24יתרה מזו :ה"תנאים הנוספים לקווי דלק" עליהם מסתמך המנהל בהודעה מפנים ,לעניין הגדרת "קו

דלק" להגדרות בתקנות המים .אלא שתקנות המים מחריגות מתחולתן קו דלק המצוי ב"מתקן"

שבשליטתו והחזקתו של המפעיל.

.25על פי הנטען בהודעה ,המתקן נמצא ב"שליטת" חברת נמלי ישראל ו"בניהול" חברת נמל חיפה .דומה

שהמנהל בהודעתו קבע למעשה כי חברת הנמל וחברת נמלי ישראל הן למעשה "מפעיל" של "קו

הדלק" כהגדרת המונח בתקנות ,הכוללת מי "שבהשגחתו ,בפיקוחו ,או בהנהלתו פועל קו דלק או

קטע ממנו".

.26אולם אין בהודעה כל רמז לביסוס הטענה לפיו הצינור אינו מצוי במתקן אשר בשליטה ובהחזקה של

החברה .ודוק ,ההגדרה אינה מחריגה רק מתקנים המצויים ב"שליטה והחזקה בלעדיות" ,אלא כל

סוג של שליטה והחזקה במתקן מספיקה כדי להחריג את תקנות הדלק.

.27בחומר החקירה שנמסר לנו לצורך הכנת הטיעון ,מצויים ההסכמים בין חברת נמלי ישראל לבין

החברה ,שם מפורש ומבואר שהצינור הוא "מתקן ניטול" ואשר לחברה יש בו זכויות של "מנהג

בעלים" .מובהר שם שלא יעשו עבודות בסביבת הצינור ללא הודעה מוקדמת לחברה ,ושהחברה תקבל

גישה לאחזקת הצינור .על רקע הוראות הסכמים אלה ,בוודאי אין מקום להשמיע את הטענה כי

הצינור המדובר אינו מצוי במתקן שבשליטתה ובהחזקתה של החברה .שהרי ברור נוכח הזכויות

המוקנות לחברה במסגרת הסכמים אלה כי ההיפך הוא הנכון.

.28התימוכין לכאורה היחיד בהודעה לטענה שהמתקן לכאורה לא נמצא ב"שליטת" החברה ,לפי הנטען

בהודעה ,הינו בעובדה שנדרשו אישורי כניסה לצורך ביצוע עבודות בשטח .לא ברור כיצד עובדה

לכאורה זו תומכת בטענה.

.29ראשית ,המנהל כלל לא הסביר מדוע אישור כניסה ואישורים לביצוע עבודות רלונטיים לשאלה האם

המתקן נמצאה בשליטה והחזקה של החברה.

.30שנית ,ולגופם של דברים ,אין שליטה במקרקעין שהיא אבסולוטית .אדם השוכר את הקרקע עליו

עומד מפעלו עשוי להידרש לאישור בעל הקרקע לעשות שינויים מבניים ,לרבות חפירת צינורות

פנימיים .גם נותן שירותים (כמו מפעיל מט"ש ,או מפעיל תחנת תדלוק) הפועל בתחום חצרים של

מפעל אחר ומפעיל מתקן אוטונומי ,הכולל צנרות ,כמובן ידרש לאישורו של בעלי המפעל לעשות כל

פעולה בצינור .למעשה ,קבלן כאמור ידרש לאישורי כניסה למתקן אך בד בבד בפירוש יחשב

כ"מפעיל".

.31למעשה גם בעל מקרקעין המפעיל ,בעצמו וללא קבלני משנה ,צנרת פנים מפעלית צריך אישור

מהרשות המקומית כדי לחפור בקרקע ולבצע תיקונים .אין זה מתקבל על הדעת שכל המקרים בהם

נדרש אישור לביצוע פעולות בצנרת ,גם פנים מפעלית ,המשמעות תהיה שהמתקן ייחשב כאילו אינו

מצוי ב"שליטתו והחזקתו" של מי שמפעיל את צנרת הפנים .מתקנות המים ,וכן מתקני 570 APIו

ASME - B31.4, Pipeline Transportation Systems for Liquid Hydrocarbons and other

)"ASME"( Liquidsברור מאליו כי הכוונה היא שהאמצעים הנקובים בכל אלו רלוונטיים לצנרת

6

6

חוץ מפעלית ,שאינה נמצאת בהשגחה של המפעיל .כך ,דרישות הסימון בתקן ASMEמתייחסות

לשטחים ציבוריים ,לצמתים ולסיכון שהציבור הרחב או גורם זר מתערב יפגע בצינור .הדרישות בתקן

570 APIמתייחסים לסיורים על תוואי הצינור -סיורים שבוודאי אינם רלוונטיים לצינור קצר שכולו

מצוי בשטח בו מפעילים אותו.

.32תקנות המים מבחינות ,ולא בכדי ,בין צנרת פנים וחוץ מפעלית .הדבר לא נעשה כיוון שמתקין

התקנות מתיר לזהם קרקע בתוך מפעל .האבחנה נדרשת כיוון שהאמצעים המנויים בתקנות

הכרחיים לניטור ומניעת סיכונים הכרוכים בפריסת צנרת דלק במרחבים ציבוריים ,אשר עשויים

להיפגע מגורמים זרים ועשויים לדלוף ללא שיהיה אדם בסביבה לגלות זאת .בוודאי שאין התקנות

מתיימרות להחיל את עצמן במתקן סגור ,שאין לציבור גישה אליו ,ואשר יש הוראות מפורשות

למניעת תאונות וטיפול בפגיעה בצנרת בתחומו ,ואשר מקרה דליפה בו מתגלה באופן מיידי.

.33גם במישור האסדרתי -התקנות נועדו לחול על קווי צנרת חיצוניים שיש קושי להחיל בעניינם תנאים

מכוח היתרים ורישיונות החלים על המפעל בתחומו מצויים צינורות אלה ואינם יכולים לחול על צנרת

המצויה מחוץ לתחומו .מכאן שתכלית תקנות המים ככלי אסדרתי אינה נחוצה ביחס לצינור המצוי

במתקן תחום וסגור שבתורו מצוי תחת פיקוח מתמיד של המשרד להגנת הסביבה באמצעות

המסמכים הסטטוטוריים המסדירים את פעילות המתקן.

.34המשרד להגנת הסביבה רשאי אמנם להחיל כל הוראה סבירה גם על צנרת פנים .אלא שבמקרה זה

היתר הרעלים של החברה שהיה בתוקף במועדים הרלוונטיים מפנה באופן כללי לחובה לעמוד

בתקנות המים .כאמור בהמשך תשובה זו ,ספק אם זו פרקטיקה חוקית ובסמכות לאור העובדה

שהמנהל מבקש להטיל עיצום בגין הפרת תקנות שהמחוקק לא קבע עיצום בגינן .כך או כך ,בהפניה

כללית לתקנות ,בוודאי לא ניתן לקרוא מהיתר חובה המתייחסת לקווים שאינם קווי חוץ ,ושהתקנות

לא חלות עליהם.

.35המנהל לא נימק מדוע המדובר ב"קו דלק" להשקפתו ,והאיזכור היחיד בעניין הצורך באישורים אינו

רלוונטי .אפילו הייתה פרשנות המנהל רלוונטית וסבירה ,היא בהכרח הייתה פרשנות מרחיבה

שמוחלת על ידי המשרד רק בדיעבד ,באופן שאין מקומו בהליך הטלת עיצום כספי או בכל הליך

אכיפה אחר.

.36יתרה מזו -המשרד להגנת הסביבה הפעיל פיקוח מתמיד על מתקני גדיב ,לרבות מתקני המסוף.

כעולה מחומר החקירה ,דבר קיומו של הצינור היה ידוע למשרד להגנת הסביבה כחלק מהגשת

הבקשה להיתר רעלים .במקביל ,המשרד להגנת הסביבה ערך ביקורת הדוקה ומתחדשת בעניין

עמידה של החברה בתקנות המים ובבדיקות הנדרשות לפיהן ולפי התקנים המוזכרים בהן .ראה

לדוגמא "דוח עמידת החברות המפעילות את קווי צנרת הדלק הארציים ב"-תקנות המים (מניעת

זיהום מים)(קווי דלק) ,התשס"ו 2006-לשנת ,"2017אשר כלל התייחסות מפורשת לגדיב כמי

שמילאה אחר חובותיה לפי התקנות .כלומר ,המשרד להגנת הסביבה עצמו ,המכיר את צינור הסלופ

מחד ,ומפקח על "כלל צינורות קווי הדלק" מאידך ,לא סבר בזמן אמת שצינור הסלופ הוא "קו

דלק".

דוח עמידת החברות המפעילות את קווי צנרת הדלק הארציים בתקנות מצורף כנספח [א]

7

7

.37מכאן שטענתו של המנהל כאילו ברור מאליו שמדובר בקו דלק ושלא יכולה להתעורר כל שאלה בנושא

פסולה במישור הנורמטיבי .אם הדבר היה ברור מאליו ,חזקה על המשרד להגנת הסביבה שהנהיגפיקוח קפדני הן על הצנרת שהוזכרה בבקשה להיתר רעלים והן על קווי הדלק כפי שהוגדרו -שהיה

מחייב את החברה להגיש את הדו"חות הרלוונטיים גם לעניין צינור הסלופ ,ובוודאי לא היה מדווח

לציבור כי החברה עומדת בחובותיה לפי התקנות.

.38ואילו המשרד היה סבור בזמן אמת כי הצינור מוחזק שלא כדין ,הרי שקשה להלום מצב דברים בו

המשרד סבר כך ,ובד בבד הטעה את החברה בדו"חותיו ,ובמשך שנים נמנע מלעמוד על אותה "הפרת

חוק" ,לכאורה ,אשר לקיומה הוא טען רק בדיעבד ,וכל זאת רק כדי לטעון לאחר מכן שהחברה הייתה

צריכה לדעת כל הזמן שהיא טועה בפרשנותה את הדין ,וודאי כאשר שום נתון עובדתי לא השתנה

מאז התוודע המשרד להגנת הסביבה לקיומו של הצינור .זאת במובחן מעריכת בדיקה לאחר מעשה,

והחלטה הצופה פני עתיד ,כי יש מקום לכלול בהיתר הרעלים דרישה להחזיק את הצינור בהתאם

לתקנות.

.39לעניין זה נדגיש -קיומו של צינור הסלופ ידוע למשרד להגנת הסביבה הן מבקשת החברה והן מסיורי

פיקוח וסיורים שנערכו לצורך מתן היתר רעלים ותנאים ברישיון העסק .הוא מצוי באותו המתחם בו

מצוי סופם של "קווי דלק" כהגדרתם בתקנות אשר המשרד בודק בחומרה ובקפדנות עמידה שלהם

בהוראות הרלונטיות .במכתבה מיום "( 3.4.2019סיכום ההפרות של מפעל גדיב במסוף הכימיקלים

כתוצאה מאירוע דליפת חומ"ס מצנרת תת קרקעית") ,מציינת בפירוש הגברת דנית לוי-ניזרי כי מפת

הצנרת (קרי צינור הסלופ) ומכתב מלווה בעניין הצינור צורפו לבקשה.

.40חזקה על המשרד להגנת הסביבה ,כרשות מנהלית האחראית לבדיקה ופיקוח על תשתיות חומרים

מסוכנים ,כי ידע על קיומה של הצנרת ,אשר פרטיה ,לרבות המפה עליה סומן התוואי של הצנרת,

נמסרו בידיו לצורך מתן היתר רעלים .חזקה על המשרד להגנת הסביבה כי אם היה סבור שצינור

הסלופ הוא קו דלק היה אוכף את הבדיקה עליו לפני שנים .העובדה שלא עשה כן מעידה כי לא מדובר

לשיטתו בקו דלק כמשמעו בתקנות המים.

ג .2.החברה לא יכולה להפר את תקנה (6א) לתקנות המים

.41עיצום כספי נפרד מוקדש לפי כוונתו של המנהל להזרמת דלק בניגוד להוראות תקנה 6לתקנות המים.

מבלי לגרוע מטענותינו לעיל כי אין מדובר ב"קו דלק" ,יש מקום להוסיף כי תקנה 13לתקנות המים

קובעת שתקנה 6לא תחול על קו שהותקן לפני הכניסה לתוקף של התקנות ,והרי שקו הסלופ הותקן

בשנות השמונים ,וממילא אין מקום לכוונה להטיל עיצום כספי בגין הפרה לכאורה של תקנה זו.

ג .3.החברה לא הפרה את תקנה 11לתקנות המים

.42כאמור לעיל ,לאור הוראת תקנה ,13הוראת תקנה (11א) אינה חלה על הצינור (שהותקן לפני תחילתן

של התקנות) ,אפילו היה "קו דלק" כמשמעותו בתקנות (מה שלא מתקיים לגביו).

.43תקנה (11ב) לא הופרה .ראשית ,המנהל כלל לא בדק האם אכן קיימת הפרה ,ואם בדק -לא נימק

ולא צירף את התקן הרלוונטי לבחינת ההפרה לכאורה .על פי תקנה (11ב) הסימון צריך להעשות

בהתאם לאמור בתקן המנוי בתוספת לתקנות .התקן הרלוונטי לסימון הוא .ASME

8

8

.44על פניו כלל לא נבדקה השאלה האם החברה הפרה לכאורה את חובת הסימון .אפילו לא נבדקו

ה"מרחקים" המוזכרים בתקנה (11ב) ולא נבחן האם הצינור ,אשר כשלעצמו הינו צינור קצר מאוד,

בכלל טעון סימון.

.45העובדה שהמנהל כלל לא בדק האם החברה הפרה את הוראות התקן מצביעה על פגם עצמאי בהפעלת

שיקול הדעת ב הליך המנהלי ומחזקת את המסקנה כי פיצול העיצומים נועד לניפוח סכום העיצום

הסופי ,ולא כתוצאה ממסקנה מבוססת ועצמאית בדבר הפרת התקנות כביכול ,שהתגבשה לפני

הכוונה להטיל עיצום כספי .העובדה שהתקן לא צורף ולא נבחן מחייבת נסיגה מהכוונה להטיל

עיצום בגין הפרתו לכאורה.

.46מכל מקום ,תקן ASMEקובע במפורש כי סימון הצינור נדרש בצמתים ,מפגש מסילות רכבת ,מפגש

תשתיות .התקן אינו קובע מרחקים קבועים ,ומסתפק בלציין כי נדרש סימון במידה המתחייבת כדי

לעקוב אחר תוואי הצינור .במקרה דנן הצינור הוא קצר ,ומצוי תחת מעטה בטון ותחת גשר צנרות

לרובו .אין כל ספק בדבר התוואי שלו .נדגיש כי לא קיימת חובה לסמן את הצינור בשלטים או ביתדות

או בכל דרך ספציפית אחרת ,אלא די בכל סימן על פני הקרקע לתוואי הצינור ,לרבות גשר הצנרת.

.47נדגיש כי מעיון בתקן ASMEברור שחובת הסימון מתייחסת לצינור המצוי במרחבים הציבוריים,

וכי חובת הסימון נועדה למנוע פגיעה בו על ידי גורמים מתערבים .כעולה מחומר החקירה שהועבר

לנו ,לא ניתן לבצע עבודות בסביבת הצינור ללא יידוע החברה ,וממילא נציגי החברה מצויים בקרבת

הצינור בכל עת.

ג .3.החברה לא הפרה "חובה" לכאורה למפות את הקו ולסייר לאורכו

.48מבלי לגרוע מטענותינו כי אין מדובר ב"קו דלק" ,החלטה להטיל עיצום כספי בשל כך שהחברה לא

"מיפתה" וערכה סיורים ל"אורך" תוואי צינור הסלופ היא בלתי סבירה ומופרכת בנסיבות המקרה

הנוכחי .מדובר בצינור קצר המצוי בתוך מתקן שהחברה נוכחת בו באופן תכוף ,ומתקיימת בו נוכחות

באופן מתמיד הן על ידי עובדים מטעם החברה והן בידי עובדי הנמל .המנהל ציין את החובה לכאורה

לפרט "איזורים בהם קיימת מגבלה פיזית או אחרת המונעת סיור צמוד לתוואי הקו" -כאשר

המדובר בצינור בתוך מתקן תעשייתי סגור.

.49למעשה ,מבין הצינורות הפנימיים של החברה ,זה הוא אחד הצינורות הקצרים יותר .הצינור מסומן

וקיים ברישומי החברה ,ועובדי החברה מצויים לעיתים תכופות לאורך הציר (הקצר) כולו.

.50הצבעה על הצורך ב"מיפוי" וב"עריכת סיורים" כביכול לאורך צינור המצוי כל כולו בשטח פרטי

וסגור ,בשליטה מלאה ובלעדית של גורמים פרטיים ממחישה עד כמה הצינור אינו חלק מהאסדרה

המפורטת בתקנות המים .מעבר לכך ,הרי שהתרכזות בהפרות לכאורה שאינן רלוונטיות לתפעול

הצינור ,אפילו היה קו דלק ,ואשר לא היה ביכולתן בשום אופן למנוע את הדליפה -מצביעה על מטרה

זרה להטיל עיצום בגובה המקסימלי האפשרי.

.51מכל מקום ,המנהל לא ביסס את החלטתו בדבר ההפרה לכאורה המיוחסת לחברה בגין אי מיפוי

הצינור ואי עריכת סיורים בשום ממצא עובדתי ,לרבות לא בחומר החקירה שעל פניו ממילא לא

שימש את המנהל כדי לקבוע עובדות לצורך גיבוש כוונתו .כאמור לעיל ,במכתב המוזכר של הגברת

לוי-ניזרי מיום 3.4.2019מוזכר בפירוש כי החברה הגישה את "מפת הצנרת" כחלק מבקשתה להיתר

רעלים.

9

9

ד .לחלופין אין מקום לפצל את העיצומים ליותר מעיצום אחד

.52מעיון בהחלטות המשרד להגנת הסביבה בעיצומים כספיים ,לרבות בתחום החומרים המסוכנים,

קשה להבין מה הקריטריון ל"איחוד" או "פיצול" עיצומים כספיים .החלטות רבות ,גם מהעת

האחרונה ,מבכרות "איחוד עיצומים לפנים משורת הדין" ואילו כוונתו המתגבשת של המנהל היא

לפצל את העיצומים ככל הניתן ,לרבות בגין סעיפים שכלל אינם רלוונטיים למקרה העיקרי -הדליפה

לכאורה המיוחסת לצינור.

.53אין אלא להדגיש כי חובתו של מנהל ,גם בהיעדר תבחינים שקופים ,לדאוג לכך שלא יצאו תחת ידיו

החלטות סותרות או מפלות.

.54לגופם של דברים ,אין כל הצדקה או בסיס להטיל על החברה 5עיצומים נפרדים הנובעים מאותו

אירוע ,וחלקם אף מהווים טענה להפרה של אותו סעיף בהיתר הרעלים (!).

ד .1.אין הצדקה להטיל עיצום על אירוע הדליפה שלא בקשר עם מחדל המיוחס למשיבה

.55על פי ההודעה ,בכוונת המנהל להטיל עיצום כספי נפרד ועצמאי בגין הדליפה לכאורה מהצינור ,לצד

עיצומים כספיים בגין מעשים ומחדלים לכאורה של החברה שהביאו לדליפה .והרי בעצם ההגדרה

המדובר בהטלת עיצום על אותו מעשה או מחדל.

.56מלכתחילה ,ספק אם ניתן להטיל עיצום כספי בגין הפרת סעיף "סל" כללי דוגמת הסעיף המצוטט

בהודעה ולפיו "העסק לא יפלוט רעלים לסביבה [ ]...באופן שאינו עומד בדרישות החקיקה

והתקינה".

.57לא רק שמדובר בסעיף כללי שאכיפתו ללא הצבעה על מעשה או מחדל היא למעשה אכיפת עבירה

ב"מישור התוצאה" ,אלא שהמדובר ב"ייבוא" סמכות הטלת העיצום מחוקים אחרים (כמפורט

בהמשך) .ממילא ,הטלת עיצום מתאימה למקרים בהם קיימת הפרה ברורה של תנאי ברור ,ולא תנאי

כללי וערטילאי שיש לצקת לתוכו תוכן בדמות סטנדרטים מחייבים וטענות ברורות להפרתם ,תוך

מתן אפשרות למפר לטעון את טענותיו בעניין.

.58אולם לגופו של עניין ,ברור שגם המנהל לא היה מטיל עיצום כספי על עצם קרות הדליפה ,אם היה

משוכנע שבעל היתר הרעלים לא פעל שלא כשורה .לדוגמא ,יש להניח כי המנהל לא היה מטיל עיצום

כספי אם הדליפה לכאורה היתה תוצאה של פגיעה בצינור על ידי גורם עליון .אחריותה של החברה,

וכל תוכן קונקרטי של סעיפי הסל המתייחסים לאיסור דליפת חומרים לסביבה -לא יכולה להתקיים

אלא בראי הוראות מפורטות ,מעשים ומחדלים שניתן לייחס לה.

.59על פי התזה המפורטת בהודעה עצמה ,הדליפה ארעה ,כביכול ,ממחדל שהמשרד מבקשת לייחס

לחברה לערוך בדיקות אטימות ולהחזיק את הצינור בהתאם לתקנות המים .לא ניתן להטיל עיצום

על פעולה בניגוד ל"דרישות חקיקה ותקינה" כאמור בתנאי 39לתנאי היתר הרעלים ,ובמקביל

להטיל עיצומים נוספים על "דרישות החקיקה" עצמן אותן טוען המנהל כי החברה הפרה.

10

10

.60מבלי לגרוע מכלליות טענותינו לעיל המחייבות את הקביעה כי אין מקום להטלת עיצום כספי,

ולמעלה מן הצורך ,נוסיף ונעיר בהקשר זה כי אילו היה המנהל מבקש להטיל עיצום יחיד בגין

הדליפה ,תוך שהוא מצביע על כלל האמצעים הרלוונטיים למניעתה ,ניחא .אילו היה מבקש להטיל

עיצום כספי יחיד על אי עמידה לכאורה שלהצינור בתנאים הרלוונטיים לקווי דלק -תוך שהוא מצביע

על התוצאה ,ניחא .אבל המנהל איננו רשאי לפעול בשתי הדרכים במקביל ,שהרי זו בהגדרה אכיפה

כפולה של אותו מעשה (או מחדל).

.61גם לשיטת המנהל דליפת הצינור כשלעצמה אינה "מעשה או מחדל" שניתן להטיל בגינם עיצום ,אלא

תוצאה של מעשים או מחדלים לכאורה ,שאותם המנהל מפרט בעצמו ולשיטתו בהודעה.

ד .2.גם לשיטת המנהל ,מחדלה הלכאורי של החברה הוא אחד -אי אחזקת הצינור כ"קו דלק"

.62על פי ההודעה ,המנהל מייחס את כלל האירוע ,לרבות הדליפה והזיהום הנטענים ,לכך שהחברה לא

החשיבה את הצינור כ"קו דלק" .אפילו אם היה בסיס בדין לטענה זו ,לא יכול להיות חולק שמדובר

ב"מעשה" אחד ,וההפרה היא לכל היותר הפרה של תנאי אחד -תנאי 4בהיתר הרעלים המחייב

החזקת קוי דלק בהתאם לתקנות.

.63במיוחד נכונים הדברים מקום בו החברה העבירה למשרד להגנת הסביבה את מפת הצנרת מבעוד

מועד ,ועברה פיקוח מתמיד הן לצנרת חומרים מסוכנים פנים מפעלית והן לעניין "קווי דלק" מצד

המשרד להגנת הסביבה .הטעות היחידה שלכאורה נעשתה להשקפת המנהל (והרי שהחברה טוענת

בתוקף שלא נעשתה) היא אי הכללת הצינור ברשימת הקווים המנויים כקווי דלק.

.64בוודאי יש להבחין בין מקרה זה לבין מקרה בו החברה החליטה לנהוג בצינור כ"קו דלק" ,והפרה

לגביו סעיפים שונים של התקנות החלים על "קווי דלק" .אין משמעות לכך שהחברה הפרה תקנה

אחת או עשר -אם הסיבה היא השמטת הצינור מתוכנית האחזקה של קווי דלק .משהצינור אינו מצוי

ברשימת קווי הדלק של החברה (ושל המשרד להגנת הסביבה ביחס לחברה) ,ומשהחברה (ולמעשה,

גם המשרד) לא ראתה בו מעולם "קו דלק" ועדיין סבורה ואוחזת בעמדה כי אין מדובר בצינור שנכנס

תחת הגדרת "קו דלק" -התקנות ,כולן ,לא יושמו בעניינו .המעשה היחיד הרלוונטי אותו מבקש

המנהל להלום באמצעות עיצום הוא אי אחזקת הקו בהתאם לתקנות.

.65המשרד להגנת הסביבה יכול היה לפרט את החובות הרלוונטיות בתקנות כתנאים ספציפיים

המפורטים בהיתר הרעלים כפי שהוא עושה לעיתים קרובות .אך הוא לא עשה כך .במקום זאת ,קבע

בהיתר הרעלים של החברה מתאריך 21.6.2018תנאים נוספים לענין קווי דלק ,במסגרתם קבע בסעיף

(4א) חובה לפעול בהתאם לקבוע בתקנות לעניין קווי דלק ,וזו למעשה החובה היחידה שהופרה לטענת

המנהל.

.66כך בעניין התנאים שלכאורה הופרו על ידי החברה .למשל ,התנאי לפיו "העסק יסמן וישלט את קווי

הדלק לפי הקבוע בתקנה 11לתקנות" כבר גלום באופן מלא בתנאי שבסעיף (4א) כי "העסק יפעל

בהתאם לקבוע בתקנות לעניין קווי הדלק" .אם בעל היתר החליט כי צינור מסויים אינו נכנס בגדרי

תקנות המים הוא לא מחליט בנוסף כי אותו צינור לא יסומן בהתאם לאותן תקנות.

11

11

.67סעיף 14ב לחוק ,המפרט מהן הפעולות שנדרש המשיב לבצע טרם הטלת עיצום כספי ,קובע כך

(ההדגשה אינה במקור):

14ב .היה למנהל יסוד סביר להניח כי אדם הפר הוראה המנויה בסעיף 14ה (בחוק

זה – מפר) רשאי הוא למסור לו הודעה על כוונה להטיל עליו עיצום כספי

(בחוק זה – הודעה על כוונת חיוב); בהודעה כאמור יציין המנהל ,בין השאר

את אלה:

()1

המעשה המהווה את ההפרה;

()2

שיעור העיצום הכספי והמועד לתשלומו;

()3

זכותו של מפר לטעון את טענותיו לפני המנהל לפי הוראות סעיף 14ג;

()4

שיעור התוספת על העיצום הכספי בהפרה נמשכת או חוזרת לפי הוראות

סעיף 14ז.

.68נוסח הסעיף תומך אף הוא בפרשנות לפיה החיוב בעיצום הוא בגין מעשה אחד ,בהנחותו את המנהל

לציין בהודעה את "המעשה המהווה את ההפרה" .הנוסחה היא ,אם כן ,מעשה אחד = הפרה אחת =

עיצום אחד.

.69כלל משפטי בסיסי אשר יש להתחשב בו במסגרת פרשנות סעיף 14ה ,הוא הכלל הדורש הימנעות

מסנקציה כפולה כפי שזה בא לידי ביטוי בסעיפים 5ו 186-לחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב],

התשמ"ב 1982-ונכון הוא לענישה גם בתחום המנהלי:

"הוראות אלה מתכוונות לקבוע שני עקרונות למניעת 'דין כפול' :האחד – שאין

להעמיד אדם לדין פעמיים בשל אותו מעשה או מחדל; אין זה מונע אישומו

בכתב אישום אחד בעבירות שונות הנובעות מאותו מעשה או מחדל .השני –

שאין להעניש אדם פעמיים בשל אותו מעשה או מחדל ,כלומר אף על פי

שהורשע באותו כתב אישום בכמה עבירות שלכל אחת מהן נקבע עונש ,אין

להטיל עליו עונש נפרד לגבי עבירות המבוססות על עובדות אחרות (דברי

ההסבר להצעת חוק סדר הדין הפלילי ,תשכ"ג ,1963-ה"ח ,548בעמ' 185

[ההדגשות אינן במקור]).

ד .3.פרשנות המשרד להגנת הסביבה בעניין הטלת עיצום בגין מעשה או מחדל אחד

.70המשרד להגנת הסביבה מטיל עיצומים כספיים מכוח מספר חוקים סביבתיים .למיטב ידיעתנו,

מקרה זה הוא מקרה ראשון ויוצא דופן שבו מבקש המשרד להטיל מספר עיצומים בשל אותו מעשה

או מחדל ממש ,לכאורה.

.71במקרה שנדון במסגרת עת"מ (י-ם) 10714-04-14רכבת ישראל בע"מ נ' המשרד להגנת הסביבה

(להלן" :עניין הרכבת") ,שבמסגרתו הוטל עיצום כספי מכוח חוק החומ"ס בשל הפרות היתר הרעלים

12

12

על חברת הרכבת ,קיבל המשרד להגנת הסביבה את טענת הרכבת לחפיפה בין שני עיצומים שהוטלו

עליה ואיחד את ההפרות .כך בפסקה 13בעניין הרכבת:

"בנוסף ,המשיב קיבל את אחת הטענות לחפיפה בין שני עיצומים שהוטלו:

אי שמירת מרחק בין הקרונות ומניעת גישה נוחה למכולות ,והסתפק אפוא

בחמישה עיצומים ולא בששה .החיוב האמור תוקן בהתאם [ההדגשה אינה

במקור]".

.72נדגיש ,המשרד להגנת הסביבה קיבל את טענת הרכבת בשלב העלאת הטענות ,טרם הגשת העתירה

המנהלית ,והנושא נסקר על ידי בית המשפט במסגרת ההחלטה בעתירה.

.73במקרה אחר ,הוטל על חברת GESבע"מ עיצום כספי על פי חוק החומ"ס ,בשל מכירה של רעלים

למי שאינו מחזיק בהיתר רעלים .במסגרת הטלת העיצום (עמ' 4בהחלטה על הטלת עיצום) החליט

המשיב לאחד שתי הפרות של מכירות רעלים לשני לקוחות שונים לכדי הפרה אחת וזאת לאחר

שבהודעה על כוונתו להטיל עיצום הודיע על כוונה להטיל שני עיצומים שונים ,אחד בגין כל מכירה.

החלטה על הטלת עיצום כספי על חברת GESמצורפת כנספח [ב]

.74במקרה נוסף הוטל עיצום כספי על חברת תנובה בשל הפרות היתר הזרמה לים על פי חוק מניעת

זיהום הים ממקורות יבשתיים ,התשמ"ח .1988-אמנם עיצום כספי זה ניתן לפי חוק אחר ,אך ניתן

ללמוד ממנו לעניינו שכן סמכות הטלת העיצום והמסגרת של הפרת ההוראות בהיתר כמעט זהה

לחלוטין (וכך גם שיקול דעתו של המנהל שהוא על פי שני החוקים ובשני המקרים אותו אדם).

החלטה על הטלת עיצום כספי על חברת תנובה מצורפת כנספח [ג]

.75שם החליט אותו מנהל (אז בתפקידו כ"מנהל" לפי חוק מניעת זיהום הים ממקורות יבשתיים) לאחד

שתי הפרות המבוססות על מחדל אחד וקבע כך:

"מצאתי ממש בטענת מרשתכם לעניין כפל החיוב בגין מצד אחד ,חריגות

מאמות מידה להזרמה לים (סעיף 4בהיתר שמספרו )2/2009

ו – אי קיום דרישה לשיפור איכות התמלחות בהתאם לתכנית עבודה ועל פי

אבני דרך שנקבעו בהיתר (סעיף 10ב( )1בהיתר הנ"ל) מצד שני .לאור האמור,

החלטתי על הטלת עיצום כספי אחד בגין שתי ההפרות הללו" (סעיף ( )5בעמוד

על

בהחלטה

9

[כל ההדגשות במקור]).

הטלת

עיצום

על

חברת

תנובה

.76גם בעניין זוהר דליה ,המוזכר לעיל ,המשרד להגנת הסביבה עמד על כך שמוצדק להטיל שני עיצומים

כספיים מקום בו אין הפרה אחת נובעת מהפרה אחרת .במקרה זה ,ברור שכל הפרה המיוחסת

לחברה נובעת אך ורק מההפרה לכאורה של תנאי 4להיתר לפעול בהתאם לתקנות לענין קווי דלק

לגבי הצינור ,שהחברה אחזה ואוחזת בדעה כי כלל איננו מהווה "קו דלק".

13

13

.77על פי הדוגמאות שנסקרו לעיל ,אין מנוס מהגעה למסקנה כי פרשנותו של המנהל עולה בקנה אחד

עם פרשנותנו .כלומר ,אין להטיל מספר עיצומים על מעשה או מחדל אחד.

.78הפעלת סמכות המנהל באופן שונה בנסיבות דומות היא דוגמה מובהקת לאכיפה בררנית ,האסורה

כפי שנקבע רבות בפסיקה למשל בפסק דינו של השופט פוגלמן בע"א 1600/08מקסימדיה פרסום

חוצות בע"מ נ' עיריית תל אביב יפו (פורסם בנבו :)18.8.2011

"אכיפה בררנית פסולה היא אכיפה הפוגעת בשוויון ,בהבחינה בין בני אדם

דומים או בין כאלה המצויים במצב דומה ,לשם השגת מטרה פסולה ,או על

יסוד שיקול זר או מתוך שרירות גרידא .בבחינת הטענה אם רשות פעלה באופן

מפלה באכיפת החוק ,יש לבדוק אם נעשתה הבחנה בין מצבים דומים ,ואם

טעמים עניינים עמדו ביסוד הבחנה זו ,או שמא שיקולים זרים או בלתי

סבירים(פס' 24לפסק הדין)".

.79החלטה על הטלת חמישה עיצומים נפרדים במקרה הזה הינה החלטה שאיננה סבירה ,אינה מידתית

ואף נגועה בחוסר שוויון ומהווה אכיפה בררנית ,ולכן ומבלי לגרוע מטענתנו כי במקרה זה אין מקום

להטלתו של עיצום כספי על החברה ,הרי שככל שעדיין נשקלת על ידי המנהל הטלת עיצום כספי ,מכל

מקום לא ניתן להטיל עיצומים נפרדים ,אלא יש לאחד את העיצומים – שברור כי את כולם שוקל

המנהל להטיל בגין מחדל לכאורי אחד -לכדי עיצום כספי אחד.

ד .4.פרשנות לפיה ניתן להטיל עיצום נפרד בגין כל תקנה היא חריגה מגבולות הסמכות

.80מימד נוסף בעייתי של פיצול העיצומים הוא במישור התוצאה המשפטית של הטלת עיצומים כספיים

נפרדים בגין הפרה של כל תקנה במקום עיצום אחד בגין הפרה לכאורה של התנאי בהיתר המפנה

לתקנות.

.81משמעות החלטת המנהל כאן על פי ההודעה היא שהמנהל מנסה לרכוש לעצמו סמכות להטיל עיצום

בגין דבר חקיקה שהמחוקק הראשי עצמו לא נתן סמכות להטיל עיצום בגינו .התוצאה המשפטית של

הטלת עיצום כספי נפרד על הפרות "שונות" ,כביכול ,של אותו תנאי 4בתנאים הנוספים לקווי דלק,

היא שהלכה למעשה הכניס המנהל סמכות הטלת עיצום לתקנות.

.82שנית ,פרשנות לפיה המנהל מוסמך להטיל עיצום כספי על הפרה לכאורה של כל תקנה ותקנה בתקנות

המים ,גם מקום בו הפרת התקנות כולן נובעת ממחדל אחד (אי הכללת הצינור ברשימת הקווים

המפוקחים על ידי המשרד להגנת הסביבה כקווי דלק) אינה סבירה ,שכן משתמעת ממנה סמכות

בלתי מוגבלת להטיל עיצומים באופן שרירותי.

.83והרי היתר הרעלים מפנה לרשימת תקנות ,והתקנות עצמן מפנות לשני תקנים מפורטים (תקן API-

570ותקן )ASMEהכוללים כל אחד פירוט של הוראות ליישום התקנות ,לעיתים עשרות הוראות.

לכאורה ,למנהל סמכות אין סופית להטיל עיצומים על גבי עיצומים ,ללא הגבלה של סכום או מספר

ההפרות.

14

14

.84עמדנו לעיל על הבעיה הגלומה בכך שאין למנהל קריטריונים שקופים לשאלה מתי יאחד עיצומים

ומתי לא ,ועמדנו על כך שקיימת שונות בעייתית בין החלטותיו השונות של המשרד להגנת הסביבה

(וגם החלטותיו השונות של המנהל) .פרשנות לפיה אין סוף למספר העיצומים שניתן להטיל בגין הפרה

של אותו התנאי ואותו המעשה ,היא פרשנות קיצונית ואינה מתקבלת על הדעת בהיותה בלתי סבירה

בעליל.

.85גם אם המנהל רואה עצמו מוסמך להטיל מספר עיצומים בלתי מוגבל ,בוודאי שסמכות נחזית זו לא

מסורה לו כדי להחליט מראש מה גובה העיצום הסופי ולפצל את העיצומים כדי להגיע לסכום

שרירותי כלשהו ,הנשען על מספר שרירותי של עיצומים.

.86כדי להימנע משרירות בהחלטותיו חייב המנהל להיצמד לעקרון עליו הוא עצמו הצהיר מספר פעמים,

אם הפרה אחת נובעת מהפרה אחרת -לא יוטל יותר מעיצום אחד .במקרה דנן כל ההפרות לכאורה

המיוחסות לחברה נובעות מטענה להפרת תנאי 4ולפיו החברה תפעל בהתאם לתקנות הדלק.

.87מנתוני המשרד להגנת הסביבה עצמו ,המוזכרים לעיל ,החברה עומדת בכלל התנאים ,הבדיקות

והסטנדרטים החלים על קווי דלק שהיא הכניסה לתוכנית הבדיקות שהועברה לביקורת המשרד

להגנת הסביבה .שנה אחר שנה ,מנתונים שמהמשרד להגנת הסביבה עצמו מפרסם עולה כי מרגע

שצינור מוגדר כ"קו דלק" מבוצעים בו כל הבדיקות ומיושמות כלל התקנות .מכאן שלמנהל יסוד

להניח שאילו היה הצינור מוגדר כקו דלק -על ידי החברה או על ידי המשרד להגנת הסביבה -כל יתר

ההפרות ,תת-ההפרות למעשה ,לא היו מתרחשות ,אף לא לשיטתו של המנהל.

ה .הפחתת סכום העיצום הכספי

.88לחילופין ,וככל שלא תתקבלנה טענותינו לפיהן אין מקום להטלת עיצום כספי כלל בנסיבות הענין,

כמו גם טענותינו לגבי עצם הטלת חמישה עיצומים כספיים ובכלל זה אם תתקבלנה הטענות רק

בחלקן ,יש מקום להפעיל את הסמכות הקבועה בסעיף 14ו' לחוק החומרים המסוכנים ובתקנות

החומרים המסוכנים (הפחתה של סכום עיצום כספי) ,תש"ע"( 2010-תקנות ההפחתה") ,ולהורות על

הפחתת סכום העיצום הכספי שהוטל על החברה ב 20-אחוזים ,וזאת מהטעם שהחברה נקטה

בפעולות למניעת הישנות ההפרה.

.89כבר מחומר החקירה עולה שהצינור עבר בדיקת אטימות כנדרש בתקנות המים לאחר האירוע .דו"ח

מבחן הלחץ מצוי בחומר שהועבר לעיוננו .החלק עצמו של הצינור אשר נחפר החוצה במסגרת החקירה

הפך לצינור עילי ,באופן המרחיק את החלק הטמון של הצינור מקו המים.

.90משנכנס הצינור לרשימת הצינורות שיש להחיל בעניינם את תקנות המים (חרף עמדתנו כי לא מדובר

בקו דלק שחלות עליו תקנות המים) ,כל ההוראות הרלוונטיות יושמו ,לרבות הגנה קטודית ובדיקות

לפי תקן API 570כנדרש .המשרד להגנת הסביבה מפרסם כאמור אודות עמידת חברות השונות

בהוראות תקנות המים.

.91הפרה כנטען לא יכולה להישנות .לחברה לא יוחסו הפרות שאינן קשורות לתקנות המים ,ומכאן

שביצוע כל הבדיקות וההגנות הרלוונטיות מונעת כל אפשרות להישנות ההפרה לכאורה.

15

15

.92על כן ,ובהתאם לתקנה (2א)( )4לתקנות ,זכאית החברה להפחתה בסכום העיצום הכספי שהוטל עליה

בסך של 20אחוזים.

ו .סיכום

.93מכלל הטעמים המנויים לעיל ,אנו סבורים כי יש מקום להימנע לחלוטין מהטלת עיצום כספי על

החברה.

לחילופין ,בנסיבות הענין ולאור הנימוקים שהובאו בהרחבה לעיל ,מתחייב איחודם של העיצומים

לכדי עיצום אחד לכל היותר .לחילופי חילופין ,עמדתנו היא כי יש להפחית את העיצום הכספי 20

אחוזים ,בהתאם להוראות חוק חומרים מסוכנים והתקנות שהותקנו מכוחו.

בכבוד רב,

אריה נייגר ,עו"ד

אגמון ושות' ,רוזנברג הכהן ושות'

16

16

תוכן עניינים

מס'

שם הנספח

עמ'

א

דוח עמידת החברות המפעילות את קווי צנרת הדלק הארציים

19

ב

23

ג

30

17

נספח א

דוח עמידת החברות המפעילות את

קווי צנרת הדלק הארציים

עמ' 19

18

א

אגף שפכי תעשייה ,דלקים וקרקעות מזוהמות

1בספטמבר 2017

דוח עמידת החברות המפעילות את קווי צנרת הדלק הארציים בתקנות המים (מניעת זיהום

מים)(קווי דלק) ,התשס"ו 2006-לשנת - 2016דברי הסבר

רקע

•

במדינת ישראל קיימת צנרת דלק ארצית תת קרקעית פעילה באורך של כ 1,600 -ק"מ.

תפקיד הצנרת להעביר דלק גולמי מיובא לבתי הזיקוק בחיפה ובאשדוד ,להוביל מוצרי דלק

לחוות הדלקים למכירה בארץ ולנמל חיפה לייצוא ולהוביל מוצרי דלק מיובאים.

•

רוב הצנרת מופעל ומתוחזק ע"י החברות קצא"א ,תש"ן ובז"ן.

•

מטרת התקנות היא למנוע דליפות דלק מהצנרות ובכך למנוע זיהום קרקע ומקורות מים.

•

החברות המפעילות את קווי הצנרת מפוקחות ע"י משרד להגנת הסביבה ,ומגישות לו דו"חות

שנתיים.

הדו"ח שלהלן מציג עמידה או חריגה מהדרישות העיקריות והמהותיות ביותר המופיעות בתקנות,

המבוססות על דוחות שוטפים אשר מועברים על ידי החברות לממונה על התקנות במשרד להגנת

הסביבה.

להלן דברי הסבר על דרישות העיקריות המפורטות בתקנות:

ביצוע בדיקות הגנה קתודית ותחזוקה בהתאם לתכנית שנתית (תקנה ( 5א) ()5

ותקנה )4( 7

מערכת ההגנה הקתודית מגנה על צינור הדלק העשוי מתכת מפני שיתוך (קורוזיה) וזאת כגיבוי

למעטפת המגן העוטפת את צינור הדלק.

הקורוזיה נגרמת עקב הפרש פוטנציאל חשמלי טבעי שקיים בין צינור הדלק התת קרקעי לקרקע.

כתוצאה מהפרש הפוטנציאלים מתחיל תהליך של זליגת קטיונים מהמתכת לקרקע ,הגורם לגריעת

קטיונים מהמתכת ,מה שעלול לגרום ליצירת קורוזיה וחורים בצינור .כדי לעצור את התהליך יש הכרח

להתקין מערכת הגנה קתודית ,שמתפקידה לבטל את זליגת הקטיונים מצינור המתכת לסביבה.

התקנות מחייבות את החברה המפעילה את צינור הדלק לתחזק את מערכת ההגנה הקתודית ולפעול

בהתאם להמלצותיו של מהנדס מומחה לעניין ההגנה הקתודית .התחזוקה מבוצעת באמצעות מדידות

פ 'חרלי"ם 15א' חיפה מיקוד | 33095טלפון | 04-8632277 :פקס | 04-8632288 :אתר המשרד להגנת הסביבהwww.sviva.gov.il :

Ariep@sviva.gov.il

19

1

אגף שפכי תעשייה ,דלקים וקרקעות מזוהמות

שונות המבוצעות לאורך הקו ,אשר תוצאותיהן מעובדות ע"י המהנדס המומחה ,ובהתאם נכתבות

המלצות לתחזוקה נוספת או לפעולות תיקון לאורך הקו ,כדוגמת תיקון עטיפת הצנרת.

תרגול שנתי של מערכת בקרת הדליפות והגשת דוח שנתי (תקנה ))1( 7

מערכת בקרת דליפות על קווי צנרת דלק מטרתה להתריע מבעוד מועד על דליפות ,בדגש על

דליפות קטנות ונמשכות .המערכת פועלת באמצעות מדידות רציפות של לחץ ,ספיקה ונפח של

הדלק הזורם בצינור .התקנות מחייבות את החברה המפעילה את קו הדלק ,להתקין מערכת בקרת

דליפות ,לתרגל אותה פעם בשנה ולהגיש דוח שנתי .התרעת דליפה ממערכת הבקרה תתבצע

במידה וקיים פער מדידה בנפח הדלק בין שתי נקודות מדידה עוקבות לאורך הקו .במידה והקו נמצא

במצב "מנוחה" ,מבוצעות מדידות לחץ בנקודות מדידה לאורך הקו.

לא כל פער מדידה ייחשב כדליפה .הסיבה לכך היא שקיימות השפעות סביבתיות שונות על איכות

המדידה ,כגון שינויי טמפרטורה המשפיעים על נפח הדלק ועל הלחץ השורר בו .לפיכך ,לכל מערכת

מוגדרים "ספי דליפה" -ספים שמעליהם ההתראה נחשבת להתראת אמת .סף זה לא יכול להיות

קטן מדי כדי לא לגרום להתראות שווא אולם אינו יכול להיות גבוה מדי כדי שלא "לפספס" דליפת

אמת .לאחר שנקבע "סף הדליפה" ,חברת הדלק מחויבת על פי התקנות לבדוק פעם בשנה האם

המערכת פועלת כיאות וזאת באמצעות יצירה של "דליפה מלאכותית" (הקרובה בערכה ל" -סף

הדליפה") ווידוא שהדליפה זוהתה בחדר הבקרה ,אשר ממנו מתבצע המעקב אחר כל ההזרמות בקווי

הדלק של החברה.

ביצוע בדיקת תקינות אחת לחמש שנים לפי תקנה )2( 7

בדיקות תקינות של קווי צנרת דלק מבוצעות בשתי שיטות עיקריות:

•

בדיקת תקינות פנימית של הקו מבוצעת תוך שימוש באמצעי שנקרא Pig – Pipeline

"( Inspection Gaugeפיג חכם") .מתקן ה"פיג" מועבר בצנרת באמצעות הדלק שבצנרת

ולעיתים נעשה שימוש גם בהנעה עצמית (מדחף או גלגלים) .קו שמותאם למעבר של "פיג",

מתוכנן להיות עם קשתות בעלות רדיוס עקמומיות גבוה וכן עם מלכודות לשיגור וקליטת

"פיגים" .הפיג מבצע צילום פנימי של עובי דופן הצינור וזיהוי פגמים פנימיים בצינור .על סמך

ממצאי הצילום ,מתוכננות פעולות לשיקום הקו ,במידת הצורך.

•

ביצוע של בדיקת אטימות לפי תקן בדיקה .API 570השיטה קובעת בניית לחץ בקו כנגד מגוף

סגור במשך 8שעות ,בלחץ של פי 1.2מלחץ העבודה בקו .כך ניתן לאבחן דליפות קטנות

קיימות.

פ 'חרלי"ם 15א' חיפה מיקוד | 33095טלפון | 04-8632277 :פקס | 04-8632288 :אתר המשרד להגנת הסביבהwww.sviva.gov.il :

Ariep@sviva.gov.il

20

2

אגף שפכי תעשייה ,דלקים וקרקעות מזוהמות

תרגול שנתי לאירוע דליפת דלק על פי נוהל חירום של החברה (תקנה ))6( 7

כל חברה המפעילה צינור דלק ארצי ,מחויבת לפעול לפי נוהל פנימי לטיפול בדליפת דלק מצינור,

הכולל בין היתר שאיבת הדלק ,סגירת מגופים ,תיקוני קו ,פינויי קרקע מזהמת וטיפול במים עיליים

שזוהמו .נוהל זה מתורגל כל שנה ע"י החברה שמפעילה את קו הדלק.

סיכום שנת 2016

דוח עמידת החברות המפעילות את קווי צנרת הדלק הארציים ב"-תקנות המים (מניעת זיהום

מים)(קווי דלק) ,התשס"ו( 2006-ראה טבלה )1לשנת ,2016קובע כי החברות קצא"א ,תש"ן ובז"ן

מילאו את הדרישות המפורטות לעיל.

פ 'חרלי"ם 15א' חיפה מיקוד | 33095טלפון | 04-8632277 :פקס | 04-8632288 :אתר המשרד להגנת הסביבהwww.sviva.gov.il :

Ariep@sviva.gov.il

21

3

2

מחוז חיפה

.7בניגוד לאמור במכתבכם ,ממועד האירוע לא נעשתה על ידיכם בדיקה של מצב הצנרת ,אלא אך ורק

בדיקת לחץ שנעשתה סמוך למועד האירוע ,ובעקבותיו ,לצורך איתור מקור הדליפה.

בדיקה זו נעשתה כאמור בסמוך לאירוע ,קרי לפני יותר משנה וחצי ואין בה בכדי להעיד על מצב

הצנרת כיום ,שכן היא בוחנת האם במועד ביצועה אין דליפה בצנרת.

.8במהלך תקופה זו ,הוסיפה הצנרת להיות ללא תחזוקה וללא אמצעי הגנה בדמות הגנה קתודית וללא

אמצעי בקרה .על כן ,קיים יסוד סביר כי מצב הצנרת אף הוסיף והחמיר.

.9מכאן שהתמונה המצטיירת היא תמונה של צנרת בה ארעה דליפה בעבר ,עד ליום זה לא נבדק מצבה

וכל שיש בידי המשרד הוא בדיקת לחץ שנעשתה לפני שנה וחצי ,אשר מעידה כי נכון ליום ביצוע

הבדיקה ,לא הייתה בה כל דליפה .אולם ,כאמור ,מאותו מועד לא בוצעה תחזוקה בצנרת והיא

הוסיפה להיות ללא אמצעי הגנה ומכאן שיש יסוד לקיומו של חשש ממשי לכך שהמשך העיסוק

בחומרים מסוכנים בצינור זה ,עלול לגרום לסיכון סביבתי.

.10בנוסף לכך ,תמוהה בעיננו טענת החברה על כך שעליה להתגונן בפני טענה בעלמא ,שכן כידוע לכם

מקטע צינור ה SLOP-בו התגלו החורים נלקח ונבדק על ידי המשרד להגנת הסביבה ובתאריך ה-

1.5.2019הועברו לידיכם תוצאות בדיקות המעבדה שנעשו לו ,אשר הצביעו על קורוזיה בקו הצנרת.

.11זאת ועוד ,קודם לשליחת תוצאות הבדיקה ,צנרת זו אף הועמדה לרשות החברה (ראו עדכוננו מיום

ה ,)26.3.2019 -אולם נראה ממכתב ההתייחסות כי בניגוד למשרד ,החברה לא עשתה דבר על מנת

לבחון את הסיבות להיווצרות הכשל בצינור זה .גם בהתנהלות זו יש כדי להצביע על החשש מהמשך

העיסוק בחומרים מסוכנים בקו צנרת זה ואולי אף יותר מכך.

.12בכל הנוגע ל טענת החברה בנוגע לסתירה הקיימת בין דו"ח הסיור לבין מכתב ההתראה נבהיר כי

דו"ח הסיור משקף הפרות ודרישה לתיקונן .בדו"ח הסיור הודגשה חובת החברה לעמוד בדרישות

היתר הרעלים בכל הנוגע לקו ה SLOP-על כל מקטעיו ,לרבות הגנה קתודית .דרישת הצגת הלו"ז

לפתרון הנושא נועדה על מנת להבטיח את הפסקת הפרות היתר הרעלים בהקדם האפשרי ולהבטיח

כי הנושא יטופל.

.13ההחלטה בדבר הליך האכיפה התקבלה לאחר קבלת דו"ח הסיור ובשים לב לחומרת ההפרה,

בעקבות אירוע החומרים המסוכנים שארע בקו צנרת זה ובשים לב לכך שעל אף התמשכות ההליכים

החברה לא טיפלה בקו צנרת זה בין עם על דרך העלאתו לגובה ובין בדרך של התקנת אמצעי הגנה

ובקרה.

.14מ דיניות המשרד היא כי במקרים בהם הוא שוקל שלא לחדש היתר רעלים יש לתת זכות טיעון

לחברה וזה נעשה במסגרת מכתב ההתראה ,אשר נשלח אליכם.

.15יצוין כי מכתב זה נשלח מבעוד מועד ובטרם מענה החברה על דו"ח הסיור ,ומכאן שהיה אף

באפשרות החברה לשקול את צעדיה ולהיערך בהתאם להתראת המשרד.

.16במכתב ההתייחסות ,הצהירה החברה כי התקינה מערכת בקרת דליפות בצינור ה ,SLOP -ובדעתה

להתקין מערכת הגנה קתודית עד לסוף יולי .2020

פל ים 15א' ת.ד 531.חיפה | 33095טל' | 04-8632245 :פקס04-8632288 :

דוא"לnoag@sviva.gov.il :

3

מחוז חיפה

סיכום מנהל המחוז

.17המשרד רואה בחומרה את התנהלות החברה בנוגע לקו צנרת זה ,הן בעבר וביחוד כיום ,לאחר אירוע

הדליפה והתמשכות הליכי הטיפול של החברה באמצעי הבקרה וההגנה של קו צנרת זה.

.18יחד עם זאת ,לאחר בחינת מכתב ההתייחסות ,בשים לב לכך שלדברי החברה הותקנה מערכת בקרת

דליפות וצפויה להיות מותקנת מערכת הגנה קתודית עד לתאריך ה ,30.7.2020 -קרי תוך קצת פחות

מחודש ,וכן בשים לב כי על פי הפרשה הטכנית שנשלחה בתאריך 11.06.2020מותקן בימים אלו מד

לחץ על מנת לאפשר בדיקת אטימות ,החליט הח"מ לחדש את היתר הרעלים לקו הצנרת.

.19לאור האמור לעיל ,יעוגן בהיתר הרעלים מועד זה כמועד להשלמת התקנת מערכת ההגנה הקתודית

וכן דרישה לביצוע בדיקת אטימות בקו זה עד לתאריך 30.06.2020ושליחת אישור בודק מוסמך כי

הקו עומד בדרישות היתר הרעלים.

.20בנוסף ,תעוגן בהיתר הרעלים דרישה לביצוע בדיקות אל הרס לכל נקודות הריתוך שבוצעו בצנרת

ה ,SLOP-לרבות ריתוכי החיבורים בין המקטע הטמון והמקטע שמונח על גשר הצנרת עד לתאריך

,14.07.2020וכן הגשת דו"ח התוצאות עד חודש לאחר הביצוע.

.21יובהר כי בנוסף לכל האמור לעיל ,המשרד שומר על זכותו לבצע אכיפה בנוגע להפרות דרישות היתר

הרעלים עד לעמידה המלאה בהם.

בברכה,

שלמה כץ

מנהל מחוז חיפה

העתקים (בדוא"ל):

מר יצחק בן דוד ,סמנכ"ל בכיר לאכיפה ,המשרד להגנת הסביבה

גב' רומי אבן דנן ,מנהלת אגף חומרים מסוכנים ,המשרד להגנת הסביבה

יוליה גינזבורג ,סגנית מנהל המחוז ומנהלת תחום פיקוח – כאן

עו"ד סלאם חלומי/עו"ד נעה גשן – כאן

דנית לוי-ניזרי ,רע"ן חומרים מסוכנים ואחראית המפעל – כאן

צוות תעשיות -כאן

מנ – 70יוני2020

פל ים 15א' ת.ד 531.חיפה | 33095טל' | 04-8632245 :פקס04-8632288 :

דוא"לnoag@sviva.gov.il :