מענה לבקשת מידע אודות בקשה להמצאת נהלים - מינהל התכנון. המענה והמידע…

בקשת חופש מידע מספר " 3056-21-0052 – בקשה להמצאת נהלים"

מדינת ישראל

מינהל התכנון

ו' באדר תשפ"א

18.2.2021

מספר בקשה3056-21-0052 :

לכבוד

א.ג.נ,.

הנדון :החלטה בבקשת חופש מידע מספר " – 3056-21-0052בקשה להמצאת נהלים"

בקשתך מיום 30/12/2021לקבלת מידע בנושא "בקשה להמצאת נהלים" התקבלה אצלנו וכך גם הבהרתך מיום

.31/12/2021הללו נבדקו ולהלן התייחסותינו:

.1בנוגע לבקשתך לקבלת מידע אודות נהלים הנוגעים "לשיטת העבודה לווידוא כי נציגי הועדה אינם נמצאים

במצב של ניגוד עניינים" נבקש לעדכנך כי כלל חברי מוסדות התכנון ממלאים שאלון לאיתור חשש לניגוד

עניינים העומד כבסיס לגיבוש הסדר למניעת ניגוד עניינים המגובש על ידי הלשכה המשפטית במשרד

הרלוונטי ,ומונחים לפעול על פיו .בחינה זו נערכת בהתאם להנחיית היועץ המשפטי לממשלה מס' 1.1555

בנושא עריכת הסדרים למניעת ניגוד עניינים בשירות הציבורי ,וכן בהתאם להמלצות הצוות לחשיבה

מחודשת בהיבטי ניגוד עניינים שאומצו על-ידי היועץ המשפטי לממשלה.

לנוחיותך ,מצורפת הנחיית היועץ הנ"ל ,וכן רצ"ב קישור לדו"ח הצוות לחשיבה מחודשת בהיבטי ניגוד

עניינים בנושא:

https://www.gov.il/he/departments/publications/reports/12082018_3

מינהל התכנון | ירושלים ,בית הדפוס | | 12טלפון074-7578440 :

מדינת ישראל

מינהל התכנון

.2

בנוגע לבקשתך לקבלת מידע אודות נהלים הנוגעים ל"שיטה להגיש בקשה לפסילת נציג ועדה ,ודרך

הטיפול בבקשת הפסילה מצד מינהל התכנון" ,נציין כי לא קיים נוהל בנושא זה .נא ראה בכך מענה

בהתאם לסעיף )3(8לחוק חופש המידע ,התשנ"ח" :1998-המידע אינו מצוי ברשותה".

עוד יצויין כי ככל שמוגשת בקשה לפסילת נציג בוועדה ,הבקשה נבחנת על ידי היועץ המשפטי למול הגורמים

המוסמכים -החלטתו נמסרת למבקש ואותה ניתן להעמיד לביקורת שיפוטית.

בכבוד רב,

רמה קדמי חיים

הממונה על העמדת מידע לציבור

מינהל התכנון

העתק:

עו"ד יקירה גבאי ,לשכת מנכ"לית – מינהל התכנון

עו"ד ליטל הילמן ,הלשכה המשפטית – מינהל התכנון

מינהל התכנון | ירושלים ,בית הדפוס | | 12טלפון074-7578440 :

משפט מינהלי

ממשלה – מינויים וניגודי עניינים בשירות

הציבורי

עריכת הסדרים למניעת ניגוד עניינים

בשירות הציבורי

הנחיות היועץ המשפטי לממשלה

תאריך :סיון התשס"ו ,יוני 2006

עדכון :מאי 2008

מרץ 2013

אוגוסט 2015

יוני 2019

מספר הנחיה1.1555 :

עריכת הסדרים למניעת ניגוד עניינים בשירות הציבורי

כללי

.1עובד ציבור עלול להימצא במצב של חשש לניגוד עניינים בעבודתו הציבורית כאשר עניין עליו

הוא מופקד בתפקידו הציבורי עלול להתנגש עם עניין אחר שלו או עם תפקיד אחר שהוא

ממלא.

1

.2העיקרון האוסר על עובד הציבור להימצא במצב של חשש לניגוד עניינים בעבודתו הציבורית

מוצא את ביטויו במספר רב של הוראות חקוקות .בבג"ץ 531/79סיעת "הליכוד" בעיריית פתח

תקוה נ' מועצת עיריית פתח תקוה( 2להלן :עניין סיעת הליכוד) קבע בית המשפט כי ההוראות

החקוקות הן בית קיבול לעיקרון האוסר על המצאות במצב של חשש לניגוד עניינים ,אך אין

הוא מתמצה בהן .זהו עיקרון מהותי המהווה חלק מהמשפט הציבורי ,ואשר ממנו נגזרות

זכויות הפרט מזה וסמכויות השלטון מזה .שתיקתו של המחוקק אין בה כדי להוות הסדר

שלילי לגבי תחולתו של עיקרון זה ,ושלילת תחולתו מחייבת קיומה של הוראה מפורשת

3

בחיקוק.

.3האיסור החל על עובד ציבור להימצא במצב של חשש לניגוד עניינים מבוסס על מספר מקורות,

ובהם כללי הצדק הטבעי ,האוסרים על עובד הציבור להימצא במצב בו קיימת אפשרות למשוא

פנים או דעה משוחדת ,וכן על קיום יחסי אמון בין עובד הציבור לבין הציבור ,מהם נובע כי

עובד הציבור חב כלפי הציבור חובות מסוימים 4.מקורות נוספים עליהם מבוסס הכלל הם כללי

5

המינהל התקין וחובת ההגינות ותום הלב.

.4בית המשפט הסביר כי טעמו של האיסור להימצא במצב של חשש לניגוד עניינים הוא כפול:

הטעם הראשון הוא פרגמאטי .עובד הציבור שבידו הופקדה סמכות חייב להפעיל את סמכותו

תוך שהוא מעמיד לנגד עיניו את מכלול השיקולים הרלוונטיים להפעלתה של אותה סמכות,

ושיקולים אלה בלבד .הטעם השני הוא טעם ערכי .קיומו של שירות ציבורי סדיר ,אחראי ובעל

עמדה ציבורית נאותה ,מחייב את אמון הציבור בכך שהחלטות עובדי הציבור הן ענייניות,

ונעשות ביושר ובהגינות 6.עם זאת ,באיזון בין שיקולים אלה יש לתת משקל רב יותר לשיקול

1להרחבה בנושא ראה גם :טנה שפניץ וורדה לוסטהויז "ניגוד עניינים בשירות הציבורי" ספר אורי ידין ( 315אהרן ברק

וטנה שפניץ עורכים.)1990 ,

2בג"ץ 531/79סיעת הליכוד בעיריית פתח תקווה נ' מועצת עיריית פתח תקווה ,פ"ד לד(.)1980( 566 ,)2

3שם ,בעמ' .573

4שם ,בעמ' .571-569

5דברי כב' השופטת נתניהו בבג"ץ 35/82ישפאר בע"מ נ' שר הביטחון ,פד"י לז(.)1982( 519-518 ,505 )2

6עניין סיעת הליכוד ,לעיל ה"ש ,2בעמ' .571

1

הפרגמטי ,ולבסס את ההחלטה בדבר קיומו של חשש לניגוד עניינים בעיקר על האפשרות

הסבירה להטיית שיקול הדעת של המועמד ,תוך מתן משקל פחּות (אם כי לא אפסי) לחשש מפני

7

פגיעה בטעם הערכי של פגיעה באמון הציבור ,כשזה עומד בפני עצמו בלבד.

.5בית המשפט תיחם את תחולת הכלל בדבר מניעת ניגוד עניינים והתווה את גבולותיו .כך ,הורה

כי תחולת הכלל אינה מוגבלת לניגוד עניינים בין אינטרס שלטוני לאינטרס אישי אלא משתרעת

גם על מצב שבו עובד הציבור מופקד על שני אינטרסים שלטוניים 8.עוד הדגיש כי מטרתו של

הכלל הינה למנוע את הרע בטרם יארע ,ולכן אין צורך להוכיח קיומו של ניגוד עניינים בפועל,

אלא די בכך שקיים חשש אובייקטיבי לניגוד עניינים .בית המשפט לא הכריע בשאלה האם

נדרשת אפשרות ממשית של ניגוד עניינים ,או שמא די בחשש סביר כי עלול להתקיים ניגוד

9

עניינים.

.6בית המשפט הוסיף כי תוצאותיו של האיסור להימצא במצב של חשש לניגוד עניינים משתרעות

על שטחי המשפט כולם .כך ,למשל ,בתחומי המשפט המנהלי עשויה התנהגות שיש בה חשש

לניגוד עניינים להביא לביטולה של פעולה שכבר בוצעה ,או למניעת פעולה שטרם בוצעה ,ואף

לפגום בעצם המינוי או הבחירה של עובד הציבור המצוי בניגוד עניינים לאותו תפקיד; בתחומי

המשפט הפלילי ,עשויה התנהגותו של עובד ציבור תוך ניגוד עניינים לקיים את היסודות של

עבירת השוחד והפרת האמונים 10,ולעיתים להוות עבירה משמעתית; 11בתחומי המשפט הפרטי

עשויה התנהגות שיש בה ניגוד עניינים לשמש בסיס לזכות השבה של כספים שנתקבלו תוך

12

הפרתו של הכלל.

.7פסיקה מאוחרת לעניין סיעת הליכוד המשיכה בביסוס מעמדו של הכלל למניעת ניגוד עניינים

13

ובחיזוקו.

מהו הסדר למניעת ניגוד עניינים

.8הסדר למניעת ניגוד עניינים הינו מסמך בו חושף המועמד להיות עובד הציבור (להלן :המועמד)

את ענייניו האחרים או תפקידיו האחרים שעלולים לגרום לו להיות במצב של חשש לניגוד

עניינים במילוי תפקידו הציבורי ,ומתחייב לקבל על עצמו מגבלות מסוימות ,בעבודתו הציבורית

או בתחום האישי ,שימנעו את ניגוד העניינים האמור.

7משרד המשפטים דין וחשבון הצוות לחשיבה מחודשת בהיבטי ניגוד עניינים ( )2018( 16-14להלן :דו"ח חשיבהמחודשת

בהיבטי ניגוד עניינים).

8עניין סיעת הליכוד ,לעיל ה"ש ,2בעמ' .572-571

9שם ,בעמ' ;573בבג"ץ 244/86רביבו נ' ראש המועצה המקומית אופקים ,פ"ד מב( ,)1988( 183 )3התגלו הבדלי השקפה

בין שופטי בית המשפט העליון באשר למידת החשש הדרושה כדי ליצור מצב המחייב פסילה מכהונה מקבילה כאמור.

האסכולה המקלה ,הצדיקה ניתוק בין שני התפקידים אך ורק כאשר קיימת דרגה גבוהה של חשש לניגוד עניינים -דרגה

של אפשרות ממשית .האסכולה המחמירה סברה שדי בחשש סביר לצורך זה .בית המשפט קבע כי בנסיבות המקרה אין

צורך להכריע בין שתי האסכולות; בעש"מ 6529/03קליגר נ' נציבות שרות המדינה ,פ"ד נח( ,)2003( 734 )1קבע בית

המשפט כי יש מקום להבחין בין ניגוד בין שני אינטרסים שלטוניים של עובד ציבור המכהן בשני תפקידים ,לבין ניגוד

העניינים הקיים בין אינטרס שלטוני לבין אינטרס אישי .בית המשפט הורה כי במקרה של התנגשות בין אינטרס שלטוני

לאינטרס אישי ,המבחן המקובל ,שהוא גם המבחן הראוי ,הוא מבחן "החשש הסביר".

10דנ"פ 1397/03מדינת ישראל נ' שבס ,פ"ד נט(.)2004( 385 )4

11בד"מ 87/15בן שמואל נ' ליברמן (פורסם בנבו.)31.10.2018 ,

12עניין סיעת הליכוד ,לעיל ה"ש ,2בעמ' .573

13ראו לדוגמה :עניין ישפאר ,לעיל ה"ש .5בפסק דין זה מנתה השופטת נתניהו את המקורות לכלל בדבר מניעת ניגוד

עניינים והוסיפה לכללי האמון וכלל משוא פנים גם מקורות אחרים כמו כללי המינהל התקין וחובת ההגינות ותום הלב;

בג"ץ 11269/03כמאל נ' שר המשפטים ,פ"ד נט( ;)2004( 205 )3בג"ץ 971/99התנועה למען איכות השלטון נ' ועדת

הכנסת ,פ"ד נו( ;)2002( 117 )6בג"ץ 1100/95קאסוטו נ' ראש עיריית ירושלים ,פ"ד מט(.)1995( 691 )3

2

.9הסדר למניעת ניגוד עניינים נערך על ידי היועץ המשפטי של המשרד הממשלתי או היחידה

הממשלתית הנוגעים בדבר ,בשיתוף עם המועמד .במידת הצורך ,יערב היועץ המשפטי בעריכת

14

ההסדר את נציבות שירות המדינה ואת היועץ המשפטי לממשלה או מי שהוא הסמיך לכך.

.10מן הראוי שמינוי המועמד לתפקיד ,חתימת חוזה העסקה עימו או כניסתו לתפקיד בפועל ,ייעשו

רק לאחר שהיועץ המשפטי של הגוף הנוגע בדבר בדק את שאלת ניגוד העניינים ולאחר

שהמועמד חתם על הסדר מתאים למניעת ניגוד עניינים ,ככל שהוא נדרש לכך.

.11למען הסר ספק יודגש ,כי יש לבדוק את שאלת ניגוד העניינים ,ובמידת הצורך לערוך הסדר

מתאים למניעת ניגוד עניינים ,גם למי שהוא כבר עובד ציבור ,ככל שהתעורר בעניינו חשש

לניגוד עניינים.

יישום הכלל בדבר מניעת ניגוד עניינים

.12ככלל ,ככל שניגוד העניינים בין תפקידו של המועמד לבין העניין האחר שלו הוא מתמיד ובתחום

נרחב ומרכזי הרי שאין מנוס מלפסול את המועמד מכהונה בתפקיד הציבורי .ואולם פתרון זה,

שהינו הקיצוני ביותר ,עלול להרחיק אנשים טובים ומוכשרים מתפקידים אותם מתאימים הם

למלא .לכן ,יש ליישם את הכלל בצורה זהירה ואחראית ,ובמקרים בהם ניתן לערוך למועמד

הסדר למניעת ניגוד עניינים ,במסגרתו יושתו עליו מגבלות שימנעו את ניגוד העניינים ,וזאת

15

מבלי לפגוע בפעילות השוטפת והתקינה של הגוף הנוגע בדבר ,הרי שיש לבחור בדרך זו.

.13יודגש כי ניגוד העניינים הנבחן הוא אובייקטיבי ,ופסילת עובד ציבור מלשמש בשתי כהונות או

מלקבל החלטה מסוימת שהוא נגוע בה ,אין בה משום הטלת דופי אישי באותו עובד.

.14ככלל ,טרם קבלת החלטה בדבר פסילתו של מועמד מלכהן בתפקיד צריך ליתן לו אפשרות,

בכתב או בעל פה ,להסביר את עניינו ולהתמודד עם הקביעה לפיה הוא פסול מכהונה כאמור;

לכך יש משנה תוקף כאשר החשש לניגוד עניינים התעורר לאחר מינויו של עובד הציבור או

לאחר תחילת כהונתו בתפקיד.

עריכת הסדרים למניעת ניגוד עניינים

.15ככלל ,קיימים שני שלבים עיקריים בעריכת הסדרים למניעת ניגוד עניינים :בשלב הראשון -יש

לאתר את הנושאים בהם עלול להיווצר ניגוד העניינים בין תפקידו של המועמד לשירות הציבורי

לבין ענייניו האחרים ,ולברר את מהותו של ניגוד העניינים בכל אחד מנושאים אלה; בשלב השני

– י ש לנסות למצוא פתרון הולם ל"נטרול" ניגוד העניינים שאותר .להלן נתייחס ביתר פירוט

לשלבים השונים.

שלב :1איתור ניגוד העניינים ובחינת מהותו

כללי

.16איתור ניגוד העניינים נעשה בדרך של השוואה בין מערכת התפקידים המוטלים על עובד הציבור

בתפקידו הציבורי למערכת ענייניו האחרים .לשם איתור ניגוד העניינים ,יש לתאר באופן מפורט

14במשרות שמינויין הוא בידי הממשלה או טעון אישורה ,חלה חובה לערוך הסדר למניעת ניגוד עניינים למועמד ולתאמו

עם נציבות שירות המדינה והיועץ המשפטי לממשלה ,וזאת בטרם הבאת המינוי בפני הממשלה; נסמן 13.631לתקשי"ר.

15ע"א 6983/94פחימה נ' פרץ ,פ"ד נא(.)1998( 854 ,829 )5

3

ומדויק ,ככל שניתן ,את התפקיד הציבורי ואופן מילויו בפועל ,ולאסוף את כל הנתונים לגבי

ענייניו האחרים של המועמד .מההשוואה בין שתי מערכות אלה עשוי להתבהר ניגוד העניינים

האפשרי שביניהן ,ככל שקיים כזה.

.17דרך מקובלת ויעילה לחשיפת התחומים בהם עלול להיווצר ניגוד עניינים היא באמצעות שאלון

עליו יידרש המועמד להשיב .רצוף להנחיה זו שאלון לדוגמא שעשוי לסייע באיתור התחומים

בהם עלול להיווצר ניגוד עניינים בשירות המדינה .חשוב לציין כי הגורמים המבררים את

סוגיית ניגוד העניינים רשאים להתאים שאלון זה ,לפי הצורך ,לנסיבות המקרה שבפניהם.

כמובן שבמידת הצורך על היועץ המשפטי של המשרד לדרוש מן המועמד הבהרות לתשובותיו,

פרטים נוספים או התייחסות לעניינים נוספים ,בכתב או בעל-פה.

איתור ניגוד עניינים

.18המעגל הראשון והמיידי לאיתור ניגוד העניינים נוגע למועמד עצמו .על היועץ המשפטי שעורך

את ההסדר למניעת ניגוד עניינים לברר עם המועמד כל מידע רלוונטי שיש בו כדי לתרום לבירור

האם קיים חשש לניגוד עניינים בין תפקידו בשירות הציבורי לבין ענייניו האישיים או תפקידים

אחרים בהם הוא מכהן .המועמד נדרש לפרט בכתב ,בין היתר ,את עסקיו ועיסוקיו ,השקעותיו,

שותפיו ,הספקים עימם הוא עבד ,הלקוחות להם נתן שירותים וכל מידע רלוונטי אחר .בעניין

זה יצוין כי אי קבלת שכר ,כשלעצמה ,עבור ביצוע תפקיד מסוים אינה שוללת את האפשרות של

קיום ניגוד עניינים בקשר אליו.

.19מעגל נוסף לאיתור ניגוד עניינים נוגע לקרוביו ולמקורביו של המועמד .העיקרון הכללי הוא שגם

ענייניהם של קרובים של המועמד או של מקורבים אליו עשויים להעמיד אותו במצב של חשש

לניגוד עניינים .ההגדרה מיהם אותם קרובים ואותם מקורבים אשר עניינם עשוי להקים חשש

לניגוד עניינים עשויה להשתנות על פי נסיבות המקרה וטיב ההחלטה.

.20ככלל ,קרובי המשפחה שעניינים עשוי לעורר חשש לניגוד עניינים הם בן או בת-זוג (לרבות

ידוע/ה בציבור) ,הורה ,הורי הורה ,בן ,בת ,אח ,אחות ,גיס ,גיסה ,דוד ,דודה ,אחיין ,אחיינית,

חותן ,חותנת ,חם ,חמות ,חתן ,כלה ,נכד ,נכדה ,בן דוד ובת דוד (ככלל ,מוצע לעשות שימוש

ברשימה זו לצורך הגדרת קרוב משפחה בנהלים ובדברי חקיקה) .הגדרה זו אמנם רחבה

ומתייחסת גם לקרובי משפחה שלעיתים אדם מן השורה אינו מצוי עימם בקשר קרוב ,אך

ההנחה היא שעניין אישי של קרובים אלו עשוי לעורר לכל הפחות ספק בשאלה האם מתקיים

חשש לניגוד עניינים והאם יש צורך לנקוט צעדים מתאימים.

.21על מנת לתת ביטוי להבדלים בטיב הקרבה בין המועמד לבין קרובי המשפחה השונים ,יש

להבחין ביניהם על בסיס השתייכותם לאחד מבין שלושת מעגלי קרבת המשפחה ,אשר יפורטו

להלן .מעגלי הקרבה מעידים ,מבחינה אובייקטיבית ,על טיב החשש ועוצמת החשש לניגוד

עניינים של המועמד שנוצר כתוצאה מעניינו של קרוב המשפחה .מטבע הדברים ,ככל שמדובר

4

במעגל קרוב יותר ,כך החשש עוצמתי יותר ,והמגבלה שתוטל תהיה מחמירה ורחבה יותר

בהתאם:

16

(א) המעגל הראשון – בן או בת זוג (לרבות ידוע/ה בציבור) ,הורה ,בן או בת.

(ב) המעגל השני – אחים ,גיסים ,חותנים (חם ,חמות ,חתן ,כלה) ,הורה הורה ,נכד.

(ג) המעגל השלישי – דודים ,אחיינים ובני דודים.

17

בשאלון לאיתור חשש לניגוד עניינים ,המצורף להנחיה זו ,ככלל – נדרש דיווח מפורט בנוגע

לענייניהם האישיים של קרובי משפחה מהמעגל הראשון ,ודיווח בנוגע לקרובי משפחה

מהמעגלים האחרים נדרש רק אם לענייניהם האישיים יש קשר למשרד או לתפקיד .במקרים

המתאימים ,קרוב משפחה מהמעגל הראשון עשוי להידרש גם למסור רשימת לקוחות ,לצורך

בדיקת ניגוד עניינים ,ואילו קרובי משפחה אחרים ,ככלל ,לא יידרשו לכך (למעט חריגים

אחדים).

.22בדומה לקרבת משפחה ,גם יחסים של חברות קרובה בין בעל התפקיד לבין אדם עלולים ליצור

ניגוד עניינים 18.עם זאת ,ברור כי לא כל היכרות אישית מביאה לקיומו של חשש לניגוד עניינים,

והחשש יתעורר רק מקום בו מדובר חברות שהיא קרובה 19.השאלה הרלוונטית בהקשר הזה

היא האם יש בקשרי החברות כדי לבסס חשש סביר שבעל התפקיד יכרוך שיקולים אישיים

שעשויים להשפיע על שיקול-דעתו .במקרים רבים ,הערכה של טיב החברות היא עניין

סובייקטיבי .לעניין זה ,ככלל ,די בהערכה של בעל התפקיד שהקשר עם אותו חבר עשוי להביא

לכך שהוא יכרוך שיקולים אישיים בהחלטות הנוגעות אליו ,בכדי לקבוע שהוא מנוע מלטפל

בעניינו .עם זאת ,במקום שבו בעל התפקיד אינו סבור כי המדובר בקשר קרוב שעשוי להעמידו

במצב של חשש לניגוד עניינים ,או במקום שבו ניתן דיווח סתמי על קשרי חברות ללא הערכה

לגבי טיב החברות ,על היועץ המשפטי העורך את ההסדר לבחון בזהירות הנדרשת האם אכן

מדובר ביחסי חברות קרובה כמפורט לעיל ,וזאת על מנת להימנע מהטלת מגבלות שלא לצורך.

לשם הבחינה האמורה ,יוכל היועץ המשפטי להיעזר באמות המידה המובנות אשר יפורטו להלן:

(א) עומק הקשר – מפגשים אישיים ,בילויים וחופשות משותפות ,קשרים בין המשפחות,

הזמנות לאירועים אישיים;

(ב) משך זמן – תקופת החברות;

(ג) תדירות וסדירות – תדירות מפגשים ,תדירות שיחות ,דפוסים קבועים של פעילות

משותפת;

16ביטוי להבחנות בין סוגי המגבלות שיש להטיל עקב עניין של קרובי משפחה ניתן למצוא במסמך אמות המידה לעריכת

הסדרים למניעת ניגוד עניינים ,שמופץ מעת לעת על-ידי מחלקת ייעוץ וחקיקה (משפט ציבורי-מנהלי) ,ואשר צורף גם

כנספח ב' לדו"ח חשיבה מחודשת בהיבטי ניגוד עניינים ,לעיל ה"ש .70

17דו"ח חשיבה מחודשת בהיבטי ניגוד עניינים ,לעיל ה"ש ,70בעמ' .30-25

18בג"ץ 7678/16דרוקר נ' הממונה על יישום חוק חופש המידע במשרד ראש הממשלה (פורסם בנבו ;)7.8.2017 ,יצחק

זמיר "ניגוד עניינים בשירות הציבורי" ניגוד עניינים במרחב הציבורי – משפט ,תרבות ,אתיקה ופוליטיקה 244 ,225

(דפנה ברק-ארז ,דורון נבות ומרדכי קרמניצר עורכים.)2009 ,

19טנה שפניץ ניגוד עניינים במגזר הציבורי למעשה ולהלכה .)2013( 295

5

(ד) נסיבות ההיכרות – ככל שנסיבות ההיכרות הן במסגרת מקצועית ועל רקע עבודה

משותפת ,יידרשו אינדיקציות משמעותיות יותר לעוצמת החברות.

20

.23במקרים מיוחדים ,שבהם עובד הציבור צפוי לעסוק בעיסוקים נוספים במקביל לתפקידו

הציבורי (כגון ,עובד המתמנה במשרה חלקית ,חבר מועצה או ועדה קבועה ,יועץ חיצוני

וכדומה) ,יש לתת את הדעת גם לעניינים האישיים שיתעוררו אצלו בשלב מאוחר יותר ,כתוצאה

מעיסוקים אלה .במקרים כאלו ,על היועץ המשפטי להעריך את החשש לניגוד עניינים העלול

לנבוע מן העיסוקים הנוספים של אותו עובד ,ולקבוע בהסדר ניגוד העניינים הוראות המחייבות

מסירת מידע ועדכונים לגבי העיסוקים הנוספים של העובד ,לרבות עדכונים שוטפים בדבר

התקשרויות עם מעסיקים או עם לקוחות חדשים .במקרים המתאימים ,יש צורך להתנות

התקשרויות נוספות או עיסוקים חדשים באישור מראש של היועץ המשפטי ,על מנת למנוע

מראש סיטואציה אפשרית של ניגוד עניינים עתידי.

.24יודגש כי על היועץ המשפטי שעורך את ההסדר להזהיר את המועמד כי האחריות להימנע

מהיקלעות למצב של ניגוד עניינים מוטלת עליו .לכן על המועמד מוטלת האחריות לדווח ליועץ

המשפטי על כל עניין שבידיעתו שעלול להעמידו במצב של חשש לניגוד עניינים עם התפקיד,

וזאת אף אם לא נשאל לגביו במפורש.

מהותו של ניגוד העניינים

.25לאחר שאותרו נקודות המגע הפוטנציאליות בין התפקיד אותו מיועד המועמד למלא לבין

ענייניו האחרים ,יש להתייחס לשלושה היבטים נוספים :כמות העניינים שלגביהם קיים חשש

לניגוד עניינים (מאליו מובן שהפתרון שיוצע יהא מחמיר יותר ככל שהנושאים בהם מתעורר

ניגוד עניינים רבים יותר וחשובים יותר); סוג הנושאים לגביהם קיים ניגוד עניינים (קרי ,האם

הנושאים בהם עלול להתעורר החשש הם בעלי חשיבות בתפקיד אותו מיועד המועמד למלא או

שהם שוליים בהתייחס לכלל פעילותו הציבורית והאם ניתן לבודד את הנושאים הללו);

האינטנסיביות של המגע בין שתי המערכות (קרי ,האם החשש לניגוד עניינים עלול להתקיים

לעיתים נדירות או לעיתים תכופות).

שלב :2פתרונות אפשריים למצב של ניגוד עניינים

.26כאמור ,הדרך הפשוטה והקיצונית ביותר למנוע מצב של ניגוד עניינים היא לפסול את המועמד

מלכהן בתפקיד הציבורי או לנתק אותו באופן מוחלט מעניינו האחר .ואולם ,נוכח מחירו של

פתרון זה ,ככלל יש לנקוט בו במשורה ,רק מקום בו ניגוד העניינים הוא מתמיד ובתחום נרחב

ומרכזי בתפקיד אותו מיועד המועמד למלא .לכן ,טרם פסילתו של המועמד ,יש מקום לנסות

לבחון האם ניתן להגביל אותו ,בתפקידו הציבורי או בעניין האחר שלו ,במידה הנדרשת כדי

למנוע את ניגוד העניינים .זאת ,מבלי לפגוע בפעילות השוטפת והתקינה של הגוף הנוגע בדבר.

.27קיימים מספר פתרונות למניעת ניגוד עניינים ,הן במערכת הציבורית והן במערכת הפרטית,

בהם ניתן לנקוט כדי לצמצם את החשש מפני ניגוד העניינים .כמובן שפתרונות אלה אינם

ממצים ,וניתן לשכללם ולגזור מהם פתרונות מתאימים יותר לנסיבות העניין .להלן נבחן

פתרונות אלה.

20דו"ח חשיבה מחודשת בהיבטי ניגוד עניינים ,לעיל ה"ש ,70בעמ' .35-31

6

.28פתרונות במערכת הציבורית:

א .פסילת בעל התפקיד מלכהן בתפקידו – דרך זו ,שהיא כאמור הקיצונית ביותר ,תינקט רק

כאשר התפקידים אותם מיועד המועמד למלא אינם מתיישבים מעצם מהותם עם העניינים

האחרים שלו ,וכאשר קיימת התנגשות בין שתי המערכות בנושאים מרכזיים או בנושאים

רבים בצורה תדירה .במצב דברים זה ,בו פתרון של הימנעות מטיפול בנושאים עלול לשתק את

פעילותו של עובד הציבור במילוי תפקידו או להגבילה במידה משמעותית עד כדי פגיעה של

ממש ביכולת למלא את התפקיד הציבורי ,מתבקשת התוצאה שהמועמד ייפסל מלכהן

בתפקיד הציבורי.

ב .הימנעות מהשתתפות בקבלת החלטות או בביצוען – במקרים בהם ניגוד העניינים מוגבל

לעניין מסוים שאין הכרח שעובד הציבור יהיה מעורב בו באופן אישי ,ניתן לדרוש מהעובד

שיימנע מליטול חלק בטיפול ובהחלטה באותו נושא .כמובן שעובד ציבור שעלול להיות במצב

של ניגוד עניינים בטיפול בעניין מסוים לא יכול לקבל החלטות או לתת הוראות בנושא זה.

במרבית המקרים יש לדרוש מהעובד להימנע גם מלהשתתף בדיונים לגבי עניין זה ,ואין

להעביר לידיעתו העתק של פרוטוקול הישיבה המתייחס לעניין בו הוא מנוע מלטפל או

תכתובות הנוגעות לעניין זה .למותר לציין כי על עובד הציבור להימנע מכל צורת טיפול שהיא

בעניין שעלול להעמידו במצב של חשש לניגוד עניינים ,וזאת גם מחוץ לדיונים הפורמאליים

הנערכים בנושא .במקרים חריגים ,בהתחשב בעוצמת ניגוד העניינים ,יכול שעובד הציבור

יידרש להימנע מלטפל בתחום מסוים בכללותו ,ולא רק בהחלטות מסוימות הנוגעות לעניין

הפרטני.

כאשר עובד ציבור נדרש להימנע מלעסוק בעניין או בנושא מסוים ,יש צורך לתת את הדעת

לשאלה מי יהיה הגורם שיטפל במקומו באותו העניין או הנושא .השאלה הרלוונטית לעניין זה

היא האם גורם הכפוף לבעל התפקיד עשוי להפעיל שיקול דעת עצמאי או שבשל הנסיבות יש

לקבוע כי גם הוא עצמו מצוי בניגוד עניינים בגלל כפיפותו לבעל העניין ,מפאת האפשרות

שיפעל בכדי להפיס את דעת הממונה עליו .בפועל ,רק במקרים חריגים עוצמת ניגוד העניינים

תהיה כה חזקה כך שלא ניתן יהיה להסתפק בהפעלת הסמכות על ידי גורם כפוף ,ואולם

ההכרעה בדבר הפתרון המתאים בכל מקרה לגופו צריכה להיעשות על ידי היועץ המשפטי

העורך את ההסדר .על מנת לקבל את ההכרעה יהיה על היועץ המשפטי לתת את דעתו

לשיקולים הבאים :היקף העניין המועבר; הבעת דעה של עובד הציבור המנוע באותו עניין;

עוצמת הזיקה של עובד הציבור המנוע לאותו עניין; הפגיעה בתפקוד הממשלתי בהתחשב

21

בהעברת העניין לעובד ציבור מסוים.

יודגש כי ככל שהעובד מנוע מלהפעיל סמכויות המסורות לו בתפקידו הציבורי על-פי דין ,הרי

שראשית לכל יש לוודא שהחוק אכן מאפשר העברתן לבעל תפקיד אחר או מינוי ממלא מקום

שיוכל להפעילן במקומו של העובד (כשמדובר בעובדי מדינה ,בהעדר מענה בחקיקה

הספציפית ,ניתן להסמיך את בעל התפקיד האחר בהתאם להוראות סעיף 23א לחוק שירות

המדינה (מינויים) ,התשי"ט.)1959-

21שם ,בעמ' .51-45

7

ג .פעולה בשיתוף עם בעל תפקיד אחר – במקרים מסוימים ניתן לפתור את החשש לניגוד

עניינ ים בכך שעובד הציבור לא יפעל לבדו בנושא שהוא עלול להימצא בו בניגוד עניינים .כך

למשל ,אם ניגוד העניינים הוא באינטנסיביות נמוכה בנושא שעובד הציבור חייב להשתתף בו,

יתכן וטיפול בשיתוף עם גורם אחר או טיפול במסגרת של ועדה יהווה פתרון מספק.

ד .חובת גילוי – במקרים שהחשש לניגוד עניינים הוא מרוחק וקלוש ,ניתן למנוע אותו בדרך של

גילוי העניין שיש לעובד לגוף או לבעל תפקיד שייקבע לכך מראש ,ובמקרים המתאימים

בהשתת חובת דיווח לגוף זה על פעולות שנקט המועמד בנושא .ככלל ,על הגילוי להיעשות

בתחילת ההליך ובטרם תחילת הדיונים והטיפול באותו עניין.

ה .הנמקה מיוחדת – ישנם מקרים בהם ניתן לעשות שימוש בפתרון של הנמקה מיוחדת ,הכוללת

הצהרה או הסבר שמשקף את הזיקה האישית של עובד הציבור והתייחסות לטעמי ההכרעה.

פתרון זה יהא רלוונטי במקרים של חשש קל לניגוד עניינים ,תוך ניסיון שלא לפגוע באופן

משמעותי באופן קבלת ההחלטות הרגיל.

ו .פרסום הסדרים – במקרים מסוימים בהם מדובר בחשש קל לניגוד עניינים ,ניתן לשקול את

האפשרות להציע לעובד הציבור לפרסם את הסדר ניגוד העניינים שלו באופן יזום ,ובהתאם

להטיל עליו מגבלה קלה יותר .זאת ,מתוך תפיסה של חיזוק השקיפות והפיקוח הציבורי

באופן שיכול לתת מענה לחשש קל לניגוד עניינים ,המתעורר בעיקרו כתוצאה מחשש לפגיעה

באמון הציבור .פתרון זה רלוונטי במקרים מסוימים בלבד ,בעיקר כאשר מדובר במועמד

למשרה בכירה אשר לציבור יש עניין בתפקודו ,ומכל מקום יש לנקוט בו בזהירות.

22

.29פתרונות במערכת האישית:

א .הגבלת העיסוק בעניין האישי או בתפקיד האחר – לעיתים ,הפתרון למניעת חשש לניגוד

עניינים בין תפקידיו וסמכויותיו של המועמד לבין ענייניו האחרים עשוי להיות בכך שהמועמד

יקבל על עצמו מגבלות הנוגעות לענייניו האחרים .הדרך הקיצונית ,בהקשר זה ,היא לדרוש

מהמועמד להתנתק מכל עניין אחר שעלול להעמידו במצב של חשש לניגוד עניינים במילוי

תפקידו הציבורי .כך לדוגמא ,ככל ש"העניין האחר" הינו עסק הנמצא בבעלותו של המועמד,

ניתן לדרוש ממנו למכור את העסק או ,במקרים פחות חמורים ,להסתפק בהתחייבות של

העסק או של המועמד בשם העסק ,שלא לקיים קשרים עסקיים עם הגוף בו הוא ממלא תפקיד

ציבורי .התחייבות לגבי העיסוק האישי עשויה להיות חשובה במקרה שבו התפקיד הציבורי

אינו מהווה משרה מלאה ,והמועמד צפוי להמשיך בעיסוקים שיש להם זיקה למשרד או

לתפקיד שאותו הוא ממלא.

ב .החזקה ב"נאמנות עיוורת" – במקרים בהם "עניינו האחר" של המועמד הוא בנכסים סחירים

במהותם שניתן להמירם תוך פרק זמן קצר יחסית ,דוגמת ניירות ערך ,הרי שבמקרים

מסוימים אין צורך להורות לו להתנתק מהם באופן מוחלט ,וניתן להסתפק בהעברת הנכסים

לניהול בצורה של "נאמנות עיוורת" .בנאמנות מסוג זה ,המועמד נשאר הבעלים של הנכס,

אולם אינו מעורב בניהולו של הנכס או בקבלת החלטות הנוגעות לו .היות שנכסים אלה הינם

סחירים מעצם טיבם ,הרי שהמועמד ,למעשה ,לא יודע מהו הנכס שנמצא ברשותו ולכן אינו

22לגבי פתרונות העזר המפורטים כאן – ראו בהרחבה בדו"ח חשיבה מחודשת בהיבטי ניגוד עניינים ,שם ,בעמ' .59-51

8

נמצא במצב של ניגוד עניינים (כמובן שפתרון זה אינו ישים לגבי נכסים שלגביהם אין להניח

שהנאמן ייקח על עצמו חירויות למכרם ,דוגמת מפעלים ,בתים להשכרה ,מניות יסוד) .רצוי

שה"נאמנות העיוורת" תיעשה באמצעות בעלי מקצוע מורשים ומונחים על ידי כללי אתיקה

דוגמת עורכי דין ,רואי חשבון ,מנהלי תיקי השקעות וכיו"ב.

.30מתווה מעשי ליישום הפתרונות שהובאו לעיל במסגרת עריכת הסדרים למניעת ניגוד ענייניים

מוצע במסגרת מסמך "אמות מידה לעריכת הסדרים למניעת ניגוד עניינים" ,אשר מציג

פתרונות אפשריים להסדרת החשש לניגוד עניינים בהתייחס למקרים השונים המתעוררים

באופן תדיר ,מופץ מעת לעת למשרדי הממשלה וליחידות הסמך על ידי מחלקת ייעוץ וחקיקה

(משפט ציבורי-מנהלי) ומפורסם באתר משרד המשפטים .אמנם ,המדובר בפתרונות מוצעים

שניתן לסטות מהם בנסיבות העניין ,אך אלה מהווים הנחייה עקרונית ואחידה ,אשר צריכה

להוות נקודת מוצא לפתרון החששות לניגוד עניינים במצבים השונים.

.31טרם סיום נדגיש כי על היועץ המשפטי שעורך את ההסדר למניעת ניגוד עניינים להזהיר את

המועמד ,הן בעל-פה והן בציון מפורש בגוף ההסדר ,כי האחריות להימנע מהיקלעות למצב של

ניגוד עניינים מוטלת עליו .לכן ,בכל מקרה בו יתעורר ספק בדבר יישום הוראות ההסדר או

סוגיות שלא נצפו מראש שעשויות להעמידו במצב של חשש לניגוד עניינים ,עליו להיוועץ ביועץ

המשפטי ולפעול לפי הנחיותיו .כן יזהיר היועץ המשפטי את המועמד כי אם חל שינוי בתוכן

הצהרותיו בשאלון ,מחובתו לפנות אל היועץ המשפטי ,למסור לו ,בכתב ,את מלוא המידע

הרלוונטי ולפעול לפי הנחיותיו.

כן נבקש להזכיר כי בכל הנוגע למתן פומבי להסדרים למניעת ניגוד עניינים יש לפעול לפי הקבוע

בהנחיית היועץ המשפטי לממשלה מס' .3.1005

התחייבויות נוספות לשמירה על טוהר המידות

.32מקום שנערך לעובד ציבור הסדר למניעת ניגוד עניינים ,מן הראוי לכלול בהסדר גם הצהרות

בנושאים אחרים הנוגעים לשמירת טוהר המידות -התחייבות לשמור על סודיות ולהימנע

משימוש פסול במידע פנים ,והתחייבות לפעול על פי הוראות חוק שירות הציבור )הגבלות לאחר

פרישה) ,התשכ"ט( 1969 -להלן :חוק הצינון) .אמנם ,עניינים אלה אינם מהווים חלק אינהרנטי

מהסדר ניגוד העניינים ,ועובד מדינה מחויב אליהם ממילא מכוח החיקוקים הרלוונטיים )סעיף

17לחוק העונשין ,התשל"ז ,1977-חוק הצינון) אך הדעת נותנת כי במסמך בו מצהיר העובד על

חובתו להפריד כנדרש בין ענייניו האישיים לתפקידו הציבורי ,יצהיר העובד גם על חובתו לקיים

את הדינים הללו.

.33בנוסף ,בכל סיטואציה שבה העובד ממשיך לעסוק בעיסוקים נוספים במקביל לתפקידו הציבורי

)כגון ,עובד המתמנה במשרה חלקית ,חבר מועצה או ועדה קבועה ,יועץ חיצוני וכדומה) ,יש

לקבוע בהסדר ניגוד העניינים הוראה המחייבת אותו להימנע מלקבל טובת הנאה מגורם שהוא,

או עובד אחר הכפוף אליו ,מוסמך להעניק לו זכות או להמליץ על הענקת זכות לאותו גורם אלא

בחלוף שנתיים ממועד הטיפול באותו גורם ,או בחלוף תקופה קצרה יותר ,באישור היועץ

המשפטי של המשרד (וראו לעניין זה את הוראות הנחיית היועץ המשפטי לממשלה ,1.1711

לעניין קיצור תקופת הצינון במקרים המתאימים ,בשינויים המחויבים לנסיבות מיוחדות אלה).

כפי שצוין לעיל ,ישנם מקרים שבהם נכון יהיה להתנות מראש כי התקשרות נוספת או עיסוק

9

חדש של העובד יהיו באישור היועץ המשפטי של המשרד לצורך מניעת ניגוד עניינים והסדר כזה

עשוי לסייע גם לצורך מניעת הסיטואציה הפסולה לפי סעיף 4לחוק הצינון.

.34דרישות אלה מתבקשות ,על רקע הוראות סעיף 4לחוק הצינון ,האוסר על עובד שפרש לקבל

טובת הנאה מגורם שהעובד (או עובד אחר הכפוף לו) מוסמך להעניק לו זכות ,או להמליץ על

הענקת זכות ,למעט אם חלפו שנתיים ממועד הטיפול באותו גורם ,אם חלפה שנה מיום פרישתו

של העובד ,או אם ניתן היתר מיוחד לפי חוק הצינון .יוטעם :חוק הצינון ,על פי לשונו הפשוטה,

חל על עובד שפרש בלבד ,ואולם קבלת טובת ההנאה בנסיבות האמורות לעיל על ידי עובד מכהן

עלולה לפגוע באמון הציבור בשירות הציבורי באותה מידה ,והיא פסולה בדיוק מאותן הסיבות

שבגינן נאסרה בחוק לעובד שפרש )אם לא למעלה מכך) .אשר על כן ,מן ההכרח שעובד מכהן

העשוי לקבל טובת הנאה ולעסוק בעיסוקים נוספים ,ינקוט את ההתחייבות האמורה לעיל ,כך

שהוא יימנע מלקבל טובת הנאה בנסיבות האסורות לפי חוק הצינון.

10