חוות דעת והחלטות בעניין סמכויות ממשלה בבחירות

-מחלקת ליטיגציה -

פורום קהלת (ע"ר)

עם ועולמו 8ירושלים

משרד 026312720

office@kohelet.org.il

www.kohelet.org.il

כ"ט בסיון תשע"ט

2ביולי 2019

[מספרנו אא]491

לכבוד

.1שלמה בן אליהו

מנכ"ל משרד החקלאות ופיתוח הכפר

.2טיפיטה פרדה

הממונה על חופש המידע

משרד החקלאות ופיתוח הכפר

שלום רב,

הנדון :הנחיות ,חוות דעת והחלטות בעניין סמכויות ממשלה בתקופת בחירות –

בקשה לפי חוק חופש המידע

.1במסגרת עיסוקו של פורום קהלת במערכת היחסים שבין הרשויות ,חוקר הפורום את שאלת המגבלות

המוטלות על הממשלה ועל הכנסת בתקופת בחירות – קודם הבחירות ולאחריהן עד להשבעת ממשלה.

הפורום מתעניין במגבלות הנובעות מחוקי היסוד ,מפסיקת בית המשפט העליון ומהנחיות והחלטות של

הייעוץ המשפטי.

קשה להפריז בחשיבותה של שאלה זו מבחינה חוקתית ודמוקרטית ,שהרי הגבלת מרחב הפעולה הנתון

לממשלה לפי חוק מתנגשת עם העיקרון הבסיסי של השלטון הייצוגי .מטעם זה אנו סבורים כי כלל

המידע – הנהלים ,חוות הדעת ,ובייחוד ההחלטות הפרטניות – חייב להיות חשוף לידיעת הציבור

במלואו.

.2לאור זאת ,ובהתאם לחוק חופש המידע ,התשנ"ח ,1998-נבקשכם להעביר לידינו בהקדם את המידע

שלהלן:

א .כלל הנחיות היועמ"ש ,ההוראות ,הנהלים והמכתבים שיצאו מטעם היועץ המשפטי של המשרד

המנחים את גורמי המשרד לגבי התנהלותם בתקופה זו מבחינת המגבלות הנובעות מתקופת

בחירות;

ב .החלטות ספציפיות לאשר או למנוע פעולה של המשרד ,יחידותיו או יחידות סמך ,לרבות יוזמות

חקיקה ותיקוני חקיקה או חקיקת משנה ,לאור המגבלות על סמכויות הממשלה בתקופה זו,

שהתקבלו על ידי היועמ"ש של המשרד או גורם כלשהו במשרדו;

את המידע האמור נבקש לקבל בחלוקה המתייחסת לתקופות שלהלן:

א .מחקיקת החוק לפיזור הכנסת ה 20-ועד להתכנסות הכנסת ה;)30.4.19 – 26.12.18( 21-

ב .מהתכנסות הכנסת ה 21-ועד חקיקת החוק לפיזורה ( ;) 30.5.19 – 1.5.19

ג .מחקיקת החוק לפיזור הכנסת ה 21-ועד להתכנסות הכנסת ה 31.5.19( 22-ואילך).

.3מעבר לצורך אוסיף ואציין כי כל החלטה שהתקבלה בעניין זה איננה בגדר 'מידע פנימי' או 'התייעצויות

פנימיות' ,שכן אלו החלטות אופרטיביות בעלות השלכות מעשיות ,ויתירה מכך – בעלות השלכות

קונסטיטוציוניות ראשונות במעלה כמפורט בראשית דבריי .אזכיר כי פסיקת בית המשפט העליון

פירשה את החריגים שבחוק בצמצום.

.4את המידע אבקש לקבל בפורמט שבו הוא מצוי בידיכם ,ככל הניתן באמצעות הדוא"ל ,לכתובת

. aerlich@kohelet.org.il

אפנה לעניין זה את תשומת לבכם לנוהל היחידה הממשלתית לחופש המידע בעניין צורת (פורמט) המידע

הנמסר [נוהל מס' .]7

.5בשלב זה איננו מתנגדים ל"השחרת" פרטים מסויימים במסמכי המידע המבוקש מטעמי ביטחון או

פרטיות ,וזאת כדי לזרז את קבלת המסמכים ככל הניתן ,תוך שמירת הטענות נגד כל טענת חיסיון או

חובת סודיות.

כמו כן נבקשכם להעביר את המידע במועדים הקבועים בחוק ,וככל שישנו מידע שיש קושי באיתורו –

העבירוהו נא במועד נפרד עם מציאתו ,בלי לעכב את העברתו במועד של החומר שנמצא.

.6פורום קהלת הוא ע"ר שיש לה אישור ניהול תקין ,ולפיכך הוא פטור מתשלום אגרה לפי תקנה )2(6

לתקנות חופש המידע (אגרות) .מצ"ב אישור ניהול תקין ,וכן כתב התחייבות לשאת בעלות אגרת טיפול

והפקה ,ככל שיידרש לשם טיפול בבקשה זו ,עד לסכום של .₪ 150

ראש מחלקת ליטיגציה

פורום קהלת

עמוד 2מתוך 2

מדינת ישראל

משרד החקלאות ופיתוח הכפר

הממונה על העמדת מידע לציבור

כ"ח תמוז תשע"ט

31יולי 2019

סימוכין 2825

לכבוד

פורום קהלת

באמצעות דוא"ל:

הנדון :בקשת מידע לפי חוק חופש המידע ,התשנ"ח 1998 -בנושא :החלטות לגבי סמכות

הממשלה בתקופת בחירות -מענה

סימוכין -פנייתך מיום 02.07.19

בהמשך לפנייתך שבסימוכין ,הריני מתכבד להשיבך כדלקמן:

.1לאחר שעיינו בבקשתך לקבלת מידע החלטנו להיעתר לה באופן חלקי.

.2עבור המבוקש בס' 2א .לבקשה" ,כלל הנחיות היועמ"ש ,ההוראות ,הנהלים והמכתבים שיצאו

מטעם היועץ המשפטי של המשרד המנחים את גורמי המשרד לגבי התנהלותם בתקופה זו

מבחינת המגבלות הנובעות מתקופת בחירות" ,למכתב זה מצורפים המסמכים הבאים:

א .קובץ הנחיות היועץ המשפטי לממשלה לקראת הבחירות לכנסת ה ,21-ינואר

;2019

ב .קובץ כנסים ותערוכות בתקופת בחירות ובכלל -סיכום דיון ומכתב נלווה מיום

;30.01.19

ג .קובץ החלטת יושב ראש וועדת הבחירות המרכזית – כב' השופט חנן מלצר בתכ"ב

3/21עו"ד שחר בן מאיר נ' שר החינוך ואח' מיום ;20.02.19

ד .תב"כ 3-21בן מאיר נ' שר החינוך -החלטה סופית ;

ה .מכתב עו"ד רז נזרי בעניין קבלת החלטות על ידי הממשלה והשרים בתקופת

ממשלת המעבר מיום ;14.04.19

ו .קובץ הנחייה ממשרד המשפטים בדבר מעורבות עובדי מדינה במשא ומתן קואלציוני

מיום ;16.04.19

ז .מכתב למשרדים סעיף 38חוק יסוד הכנסת הבחירות לכנסת מיום ;10.06.19

ח .תכתובות מייל של היועצת המשפטית של המשרד ,עו"ד אפרת אביאני ,עם מס' גורמי

מקצוע בהקשר למבוקש בבקשה.

.3באשר למבוקש בס' 2ב .לבקשה ,אציין כי לאור כך שבקשתכם הנה בקשה רוחבית אשר הוגשה

לכלל משרדי הממשלה ,היחידה הממשלתית לחוק חופש המידע הפיצה הנחייה ראשונית לממונים

בדבר אופן המענה לס' 2א לבקשה ,לפיו ניתן מענה זה .אולם ,נכון לכתיבת שורות אלו ,לא התקבלה

הנחייה מהיחידה בדבר אופן המענה לס' 2ב לבקשה .כאשר תתקבל ההנחייה ,ישקול המשרד את

מסירת המידע בהתאם ויושלם המענה בסמוך.

.4לאור האמור ,בתוקף סמכותי אני מודיע על הארכה ראשונה במתן תשובה לפי החוק ב 30-ימים

נוספים( ,כלומר עד 60ימים מזמן קבלת הבקשה) ,וזאת לפי סעיף (7ב) לחוק חופש המידע ,התשנ"ח-

.1998

בברכה

טפטה פרדה

הממונה על העמדת מידע לציבור

משרד החקלאות ופיתוח הכפר

הקריה החקלאית ,ראשון לציון ,ת.ד 30 .בית דגן 50250מס' טל' 03- 9485432פקס,03-9485357 :

Hofesh-hameida@moag.gov.il

קובץ הנחיות

היועץ המשפטי לממשלה

לקראת הבחירות לכנסת ה21-

ירושלים ,שבט תשע"ט

ינואר 2019

-עמוד 1מתוך - 50

ירושלים ,כ"ח שבט תשע"ט

03פברואר 2019

מס' מסמך004-99-2019-002172 :

אל :ראש הממשלה

חברי הממשלה

שלום רב,

הנדון :קובץ הנחיות לקראת הבחירות לכנסת ה21 -

ביום 26.12.18קיבלה מליאת הכנסת בקריאה שלישית את חוק התפזרות הכנסת העשרים ,התשע"ט 2018-לפיו

הכנסת העשרים תתפזר לפני גמר תקופת כהונתה והבחירות לכנסת העשרים ואחת יתקיימו ביום .9.4.2019

מכאן ואילך הפכה הממשלה המכהנת לממשלה יוצאת .ממשלה יוצאת זו ממשיכה אמנם לכהן עד שתיכון

הממשלה החדשה .אלא שמרחב הפעולה ואופן הפעלת הסמכויות של ממשלה זו כמו גם של העומד בראשה ושל

חבריה ,שונים משל ממשלה רגילה.

עוד קודם לקבלת החוק להתפזרות הכנסת העשרים ,ביום 24.12.2018הודיעו ראשי סיעות הקואליציה בהודעה

משותפת על החלטתם להקדים את מועד הבחירות תוך שהכנסת העשרים תתפזר לפני גמר כהונתה .יש לראות

במועד זה כמועד שבו התחילה תקופת הבחירות לצורך תחולת ההנחיות הנזכרות להלן ,כיוון שהחל ממועד זה

מתקיימים התנאים המהותיים המצדיקים להביא בחשבון את השיקולים ואמות המידה שנקבעו ביחס לתקופת

הבחירות.

כידוע ,בתקופת בחירות חלים כללים ודינים מיוחדים ,ולפיכך אני מצרף לעיונכם קובץ הנחיות בדבר הדינים,

המגבלות והכללים החלים בתקופת בחירות על ממשלה יוצאת.

הקפדה על מילוי ההנחיות מתחייבת מהדין ,כמו גם מטיבו של ההליך הדמוקרטי העומד בבסיס תקופת

הבחירות .בשל כך בכוונתי להקפיד על אכיפת הוראות החוק וההנחיות במכלול הנושאים הכרוכים בבחירות.

אודה על עיונכם ותשומת ליבכם להנחיות המצורפות ,ואבקש כי תנחו את כל הנוגעים בדבר במשרדיכם לנהוג

כמתחייב מהאמור בהנחיות.

בברכה,

אביחי מנדלבליט

2

העתק:

מזכיר הממשלה

נציב שירות המדינה

המשנים ליועץ המשפטי לממשלה

המנהלים הכלליים במשרדי הממשלה

היועצים המשפטיים למשרדי הממשלה

3

תוכן העניינים

איסור על תעמולת בחירות במימון כספי גוף מבוקר -פרסומים המופצים על ידי משרדי הממשלה 5 .....

איסור על תעמולת בחירות במימון כספי גוף מבוקר -עריכת סקרים על-ידי משרדי הממשלה

בתקופת הבחירות12...........................................................................................................

פעילות מפלגתית של עובדי מדינה ועובדי רשויות מקומיות 14......................................................

הבטחות או התחייבויות לחלוקת הטבות או להקצאת תקציבים במהלך פעילות בחירות 18..................

שימוש ראש הממשלה במסוקים צבאיים למטרות מפלגתיות-פוליטיות 20.....................................

איסור על תעמולת בחירות במימון כספי גוף מבוקר -עריכת אירועים על-ידי משרדי הממשלה

בתקופת בחירות 22.............................................................................................................

טוהר הבחירות26...............................................................................................................

הבטחת משרה במסגרת הסכם פוליטי 31................................................................................

תחולת חוקי עזר של רשויות מקומיות על תעמולת בחירות ועל שלטים ומודעות בעלי מסר פוליטי 35.....

פעילות מפלגתית בלשכות שרים וסגני שרים 40........................................................................

מינויים בתקופת בחירות 43..................................................................................................

4

הנחיות היועץ המשפטי לממשלה

תאריך :י' שבט התשמ"ט 1 ,פברואר 1985

עדכון :כ"ה ניסן התשנ"ט 11 ,אפריל 1999

אדר ב' התשס"ג ,פברואר 2003

חשון התשס"ו ,נובמבר 2005

כסלו התשס"ט ,דצמבר 2008

חשון התשע"ג ,נובמבר 2012

כסלו התשע"ה ,דצמבר 2014

שבט התשע"ט ,ינואר 2019

מספר הנחיה)21.779( 1.1900 :

משפט מינהלי

בחירות

איסור על תעמולת בחירות במימון כספי גוף

מבוקר – פרסומים המופצים על ידי משרדי

הממשלה

איסור על תעמולת בחירות במימון כספי גוף מבוקר -פרסומים המופצים על ידי משרדי

הממשלה

.1סעיף 2א לחוק הבחירות (דרכי תעמולה) ,התשי"ט ( 1959 -להלן – החוק או חוק התעמולה ) קובע לאמור:

"איסור שימוש בנכסי ציבור

2א .לא ייעשה שימוש ,בקשר עם תעמולת-בחירות ,בכספים או בנכסים מוחשיים או בלתי

מוחשיים 1של גוף מבוקר כמשמעותו בפסקאות ( )4( ,)3( ,)2( ,)1ו )9(-של סעיף 9לחוק

מבקר המדינה [נוסח משולב] ,התשי"ח ,1958 -או של תאגיד שהממשלה או רשות מקומית

משתתפת בהנהלתו או בהונו ,ולא ייעשה שימוש כאמור במקרקעין או במיטלטלין

המוחזקים למעשה על-ידי גוף או תאגיד כזה ,למעט שימוש כמפורט להלן:

( ) 1שימוש ,בתמורה או שלא בתמורה ,באולמות ובמקומות פומביים פתוחים העומדים

כרגיל לשימוש כאמור;

( ) 2שימוש בנכסים שהועמדו על ידי המדינה לרשותו של שר ,סגן שר או חבר הכנסת ,או

שהועמדו על ידי הרשות המקומית לרשותו של ראש הרשות; אין בהוראות פסקה זו כדי

לגרוע מהגבלות על שימוש בנכסים כאמור שהוטלו לפי כל דין או כללי אתיקה".

סעיף 28כה 3לחוק המפלגות ,התשנ"ב 1992-מטיל איסור דומה על שימוש בקשר עם תעמולה לבחירות

מקדימות כהגדרתן באותו החוק בכספים ובנכסים מוחשיים או בלתי מוחשיים של גוף מבוקר כמשמעותו

בפסקאות ( )1עד ( )4ו )9(-בסעיף 9לחוק מבקר המדינה או של תאגיד שהממשלה או רשות מקומית משתתפת

בהנהלתו או בהונו.

1

המלים "או בנכסים מוחשיים או בלתי מוחשיים" התווספו לסעיף 2א במסגרת חוק הבחירות (תיקוני חקיקה) ,התשע"ה( 2014-ס"ח

התשע"ה ,עמ' 104מיום כ"ה בכסלו התשע"ה ( 17בדצמבר - ))2014ראו סעיף ) 1(12לחוק האמור .מדברי ההסבר של הצעת החוק עולה

כי כדי למנוע הישנות של מקרי עבר בהם התגלה כי לצורך תעמולת בחירות של מועמד נעשה שימוש בנכסים בלתי מוחשיים דוגמת סמל

של הרשות המקומית הוצע לתקן את סעיף 2א בחוק כך שיובהר בו כי חל איסור להשתמש אף בנכסים בלתי מוחשיים של הגופים

הנכנסים בגדרי הסעיף (וראו תר"מ 6/91דוידי פרל נ' יאיר יששכר וולף).

5

פסקאות ( )4(,)3(,)2( ,)1ו )9(-בסעיף 9לחוק מבקר המדינה אליהן מפנה סעיף 2א כמצוטט לעיל עניינן גופים

מבוקרים אלה:

א" .כל משרד ממשלתי" (פסקה ;)1

ב" .כל מפעל או מוסד של המדינה" (פסקה ;)2

ג " .כל אדם או גוף המחזיק ,שלא לפי חוזה ,ברכוש המדינה או המנהל אותו או המפקח עליו מטעם

המדינה" (פסקה ;)3

ד" .כל רשות מקומית" (פסקה ;)4

ה" .כל ארגון עובדים כולל ,וכל מפעל ,מוסד ,קרן או גוף אחר שארגון עובדים כאמור משתתף בהנהלתם,

ובלבד שהביקורת לא תופעל על פעילותם כאיגוד מקצועי; ואולם הביקורת על גוף כאמור לא תופעל אלא

אם כן החליט על כך המבקר ובמידה שהחליט ובכפוף לאמנות בינלאומיות שמדינת ישראל צד להן; ...

לענין פסקה זו -

'פעילות כאיגוד מקצועי' – ייצוג עובדים לשם קידום ,מימוש או הגנת זכויותיהם כעובדים;

'ארגון עובדים כולל' – ארגון עובדים ארצי ,הפועל כאיגוד מקצועי ביותר מענף עבודה אחד;" (פסקה .)9

סעיף 2א חל אפוא על הגופים המבוקרים המנויים לעיל וכן על "תאגיד שהממשלה או רשות מקומית משתתפת

בהנהלתו או בהונו" (כל אלה ייקראו להלן " -גוף מבוקר") .יש לציין כי על בסיס זה חלים סעיף 2א ובהמשך לו

הנחייה זו בין השאר על תאגידים סטטוטוריים וחברות ממשלתיות .לעניין איסור תעמולה בחברות

ממשלתיות מופץ אף חוזר נפרד מטעם מנהל רשות החברות.

.2חל אפוא איסור על עשיית שימוש ,בקשר עם תעמולת בחירות ,במישרין או בעקיפין ,בכספי אחד מהגופים

האמורים ,או בנכסים של הגופים הללו ,על-פי הסעיף ,ובכלל זה איסור על הוצאת פרסומים שיש בהם

תעמולת בחירות .האיסור משתרע על פרסום מכל סוג ,לרבות דברי דפוס ,מודעות בעיתונים ,חוזרים

לתושבים ,שלטי חוצות ,סרטי קולנוע ווידיאו ,פרסום באמצעות האינטרנט וכן תשדירים ברדיו ובטלוויזיה.

.3בהקשר זה נבקש להבהיר למען הסר ספק כי אתרי אינטרנט ,דפים ברשתות חברתיות ואפליקציות שהם

ממשלתיים או עירוניים לרבות אלה המשמשים את תושבי המדינה לקבלת מידע על הנעשה בגופים המנויים

בסעיף הם 'משאב ציבורי' ושימוש בהם לצרכי תעמולת בחירות מנוגד להוראות החוק .הוא הדין אף במאגר

המנויים של אתרים ,דפים ואפליקציות אלה (וראו לדוגמא החלטות יו"ר ועדת הבחירות המרכזית השופט

סלים ג'ובראן בתר"מ 115/20מר בועז כהן נ' מר אריה שמם ואח' (ניתן ביום ,)17.9.2013ותר"מ 22/20ד"ר

יואב רוזן נ' מר חי אדיב (ניתן ביום ))1.7.2013ורשימות תפוצה (בדוא"ל) של משרד ממשלתי (ראו תב"כ 3/20

התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' חבר הכנסת אבי וורצמן (ניתן ביום ))14.1.2015

.4תחולתו של סעיף 2א אינה תחומה בזמן ,והוא חל בכל עת .זאת בשונה מסעיפים רבים אחרים בחוק התעמולה

אשר חלים בתקופת 90הימים שלפני יום הבחירות וביום הבחירות (ראו סעיף 2לחוק זה) .עם זאת ,נודעת

בקשר עם יישומו של סעיף זה חשיבות רבה גם לממד הזמן ,קרי ,עיתוי הפעולה אשר נטען כי היא עולה כדי

תעמולה אסורה.

.5

עמדתם העקבית של יושבי ראש ועדות הבחירות היא כי על רקע התכליות החשובות מאד העומדות ביסוד

האיסור הקבוע בסעיף 2א בדמות שוויון ההזדמנויות ,טוהר השירות הציבורי ואמון הציבור ,יש לפרש איסור

6

זה לחומרה .לעניין זה ,ראו לדוגמה תר"מ 14/20חברי סיעת למען התושבים במועצת העיר רעננה נ' חופרי

(ניתן ביום ,)16.6.13שם נקבע כדלקמן:

"... .45לגישתי ,לאור הפוטנציאל הגלום לשימוש לרעה במשאבי ציבור על

ידי נבחרי ציבור מכהנים ,יש לאמץ גישה פרשנית מחמירה .על פיה,

מקרים המצויים ב"תחום אפור" ,קרי – אינם בבירור בגדר תעמולת

בחירות אסורה או מותרת ,נכריע לרוב כי הינם בגדר תעמולה אסורה.

זאת ,לאור הפגיעה האפשרית בשוויון בין המועמדים ,טוהר השירות

הציבורי ,ואמון הציבור שייפגע אם כספיו שלו המוחזקים על ידי העירייה

בנאמנות ולטובתו ,ינותבו למען הגדלת סיכויו של נבחר ציבור מכהן

להיבחר בשנית.

.46לעניין זה ,יפים דבריו של יושב ראש ועדת הבחירות לכנסת ה,19-

השופט א' רובינשטיין" :ואולם – וזו ההנחיה – ראויה גישת בית שמאי,

קרי ,מקום בו קיים ספק ,יש להימנע מפרסום; וכמאמר הפתגם 'אם יש

ספק ,אין ספק' " (עניין גור ,פסקה יז)".

לצד זאת צוין כי:

"אין באמור כדי להביא למסקנה שעל הממשלה ומשרדיה לקפוא על

שמריה עד ליום הבחירות .גם בתקופת הבחירות ,על הרשות המבצעת -

להמשיך לבצע ...עם זאת ,בתקופת בחירות -קיימת חשיבות כי הפעולות

לא יגלשו אל עבר מחוזות התעמולה ,שהם -על-פי החוק -אסורים.

בנוסף ,מן הראוי כי הגופים המבצעים -ובעיקר המתמודדים המכהנים

בכנסת ובממשלה -יבחנו בקפדנות יתירה הן את הפעולות המבוצעות

על ידם הן ובעיקר את אופן פרסומם( "...סעיף 11להחלטת השופט

ג'ובראן בתב"כ 2/20תנועת אומ"ץ נ' הרשות להגנת הצרכן ואח'( ,ניתן

ביום 18בינואר .))2015

.6לעניין המונח "תעמולת בחירות" שבסעיף 2א האמור ולצרכי הכרעה בשאלה אם פרסום מסוים מהווה

"תעמולת בחירות" ,יש להפעיל ,את מבחן הדומיננטיות אותו קבע הנשיא ברק בבג"ץ 869/92זוילי נ' יו"ר

וועדת הבחירות המרכזית פ"ד מו( ,692 )2בעמ' .)1992( 704לקביעה זו ראו למשל תב"כ 2/20הנ"ל (פסקה 6

בהחלטת השופט ג'ובראן) ותר"מ 2/19גרוס ואח' נ' בן חמו ואח' מיום 9בינואר ( 2013פסקה ז' בהחלטת

השופט רובינשטיין) .בהתאם למבחן הדומיננטיות:

"תעמולת בחירות הינה רק אותו ביטוי שהאפקט הדומינאנטי שלו הוא בהשפעתו

על הבוחר ושאין לו אפקט דומינאנטי אחר ,כגון אפקט אמנותי ...אכן ,האיזון

הראוי בין הערכים המתחרים מחייב ,כי הדיבור 'תעמולת בחירות' יכלול אותו

שידור אשר פועלו הוא בשכנוע ובהשפעה על הכרעת הבוחר ,ולא שידור שהאפקט

שלו הוא אחר (כגון אמנותי ,חדשותי ,דתי) ,גם אם השפעות הלוואי שלו הן

בהשפעה (עקיפה) על הבוחר".

7

עוד יוזכר כי לפי האמור בסעיף 21לפסק הדין בבג"ץ זוילי הנזכר לעיל ,תעמולת בחירות היא ,בין היתר ,כל

שידור שעיקר עניינו יצירת אהדה או הסתייגות כלפי גופים או אנשים המתמודדים בבחירות.

בהחלטתו בתב"כ 2/21רמי כהן נ' מירי רגב ,שרת התרבות והספורט ואח' (ניתן ביום ,)18.4.2019מציין

השופט מלצר כי "בדנג"ץ 1525/15חה"כ אחמד טיבי נ' מפלגת ישראל ביתנו ( )23.08.2017חידד בית המשפט

העליון את מבחן הדומיננטיות הנ"ל ,והוסיף כי המבחן הראוי הוא 'מבחן התכלית הדומיננטית בעיני הבוחר

הסביר'" (סעיף 38להחלטתו מיום 18באפריל .)2018

במהלך הזמן נקבעו על-ידי בית המשפט העלי ון ויושבי ראש ועדת הבחירות המרכזית כמו גם בהנחיות היועץ

המשפטי לממשלה ,מבחני עזר שונים למבחן הדומיננטיות לעיל תוך מתן סימנים במבחן זה לסיווג פעולה

מסוימת כתעמולת בחירות אסורה.

במסגרת זו הודגש גם כי כל מקרה צריך להיבחן לגופו ועל-פי נסיבותיו תוך נקיטה במבחן השכל הישר

וההיגיון.

לעניין מבחני העזר ראו למשל דבריו שלהלן של השופט מלצר בתב"כ 2/21הנ"ל:

"במסגרת זאת ,נקבעו על-ידי בית המשפט העלין מספר מבחני עזר למבחן

הדומיננטיות .בין היתר ,נפסק כי יש להתחשב :במועד הפרסום ,בשאלת יוזם דבר

הפרסום ,בסוגייה האם עסקינן בפרסום שגרתי של הרשות או בפעולה יחודית וחד

פעמית; מה היקף ההשפעה הצפוי של הפרסום על ציבור הבוחרים ומה חשיבות

התכלית האחרת העומדת בבסיס הפעולה והמחייבת את קיומה במתכונת זו; לבסוף

נאמר כי יש לנקוט במבחן השכל הישר וההיגיון (ראו למשל החלטותיו של השופט

מ' חשין :תב"מ 23/2001סיעת ישראל אחת נ' אינטרנט מעריב; תב"מ 12/15ח"כ

גולדשמיט נ' ראש הממשלה; תב"מ 9/2001קשב מרכז להגנת הדמוקרטיה בישראל

(ע"ר) נ' ארץ הצבי; החלטת השופט ס' ג'ובראן בפרשת חופרי [תר"מ 14/20חברי

סיעת למען התושבים ברעננה נ' חופרי ( ])16.6.2013ובתר"מ 26/20פרס נ' אבוטבול

( )10.7.2013ועוד)" (הציטוט מסעיף 38להחלטה).

בקשר עם מבחני העזר ראו עוד סעיפים 8-6להחלטה בתב"כ 2/20תנועת אומ"ץ נ' הרשות להגנת הצרכן ואח'

(ניתן ביום ,)18.1.15העוסקת בקמפיין בו יצאה הרשות להגנת הצרכן ולסחר הוגן כחודשיים לפני הבחירות

לכנסת ה .20-הקמפיין עסק בתיקון לחוק הגנת הצרכן ,התשמ"א ,1981-אשר נכנס לתוקף ביום 1.1.2015ועניינו

באכיפה מנהלית ומתן קנסות לעסקים בגין הטעיית צרכנים .כן ראו תר"מ 23/19גור נ' אדיב (ניתן ביום ,)17.2.13

פסקה ז' להחלטה.

תשומת הלב לכך כי בהחלטתו בתב"כ 3/21עו"ד שחר בן מאיר נ' שר החינוך ואח' (ניתנה ביום ,)20.1.19הוסיף

ה שופט מלצר מבחן עזר חדש לבחינת התכלית הדומיננטית הוא מבחן אמינות הפרסום והדיוק בעובדות .כך ובין

היתר מציין השופט מלצר (בפסקה 30להחלטה) כי" :לשיטתי ,בין מבחני העזר לבחינת מרכיב התכלית

8

הדומיננטית בעיני הבוחר הסביר ככל שמדובר בפרסומים מטעם רשות ציבורית ,יש לבחון גם את אמינות

הפרסום ואת הדיוק בעובדות הנזכרות בו .לעמדתי ,למבחן עזר חדש ונוסף זה משקל משמעותי ,שכן הכללתם של

נתונים מגמתיים ,שאינם מדויקים ,מעידה על קלישות הערך האינפורמטיבי והשימושי שיש לציבור בפרסום מעין

זה ,ועל האפשרות כי תכליות אחרות ,המונעות משיקולים תעמולתיים ,עומדות מאחורי הפרסום" .וראו לעניין

זה עוד גם את האמור לעניין אמינות המידע והשלכתו האפשרית על אופי הפרסום כתעמולת בחירות .לעניין זה

יצוין כי באותו סעיף מבהיר השופט מלצר כי "אין די בפגמים שנפלו באמינות הפרסום כדי ללמד בהכרח כי

מדובר בפרסום תעמולתי" (ההדגשה הוספה).

השאלה אם פרסום מסוים מהווה תעמולת בחירות כמשמעה בסעיף 2א נבחנת אפוא בהתאם לנסיבות המקרה

והיא תלויה במכלול רחב של משתנים ,תוך איזון בין האלמנט התעמולתי שבפרסום ובין התועלת הציבורית

שבצדו (תב"כ 1/93סיעת צומת נ' ממשלת ישראל פ"ד מז( ,353 )3בעמ' .))1993( 358

רשימת הסימנים דלעיל איננה ממצה ואפשר שפרסום ייראה כתעמולת בחירות אף באין בו סימן מן הסימנים

האמורים .כמו כן ,לא נמנו בהנחיה זו כל אופני השימוש בנכסי המדינה ,האסורים לפי הסעיף.

.7א .האיסור על שימוש בכספי המדינה בקשר עם תעמולת בחירות חל כמובן גם על פרסום המתיימר לסכם ,או

לתאר ,את פעילותו של אותו גוף מבוקר ,אם מבחינת העיתוי ,התוכן והנוסח ,המרכיב הדומיננטי שלו הוא

תעמולת בחירות למי שמתמודד במערכת בחירות (ראו ער"מ 1/21חיים צורי ואח' נ' צבי אבישר (ניתן ביום

)8.7.2018ותר"מ 2/83נאות ואח' נ' עיריית חיפה ,ואח' ,פ"ד לז([188 ,183 )4ז] ( ;)1983לעניין העיתוי ,השוו

תב"כ 4/84חשאי נ' סיעת הליכוד ואח' ,פ"ד לח( .))1984( 47 ,45 )3קיימת חובה להקפיד על קביעת חיץ ברור

בין תקציבו של אותו גוף מבוקר ,והשימוש בו ,לבין תקציב בחירות והשימוש בו .שר או ראש רשות מקומית,

הנוטל חלק במערכת הבחירות ,זכאי לפרסם את מפעליו ,אך זאת אך ורק מתקציב רשימתו ולא מתקציב

המשרד או הרשות המקומית (ראו תר"מ 2/83נאות דלעיל ,בעמ' [ 189ג-ד]).

ב .יש להקפיד על כך שהמידע שבפרסום זה (כבכל פרסום ממשלתי) יהיה ,מבחינת תוכנו ,מידע אמין ומדויק

ומעודכן (ראו בהקשר זה כאמור ההחלטה בתב"כ 3/21הנ"ל) שלאותו גוף מבוקר יש עניין אמיתי בהפצתו.

כזה הוא ,למשל ,מידע המתאר את פעילות המשרד הממשלתי ככזה ,ושאינו כולל את אחד הפרטים המנויים

להלן:

( )1תיאור הישגים אישיים של השר או של עובד המשרד;

( )2ייחוס הישגי העבר של המשרד לאדם פלוני;

( )3דיוקן אישי של השר או של עובד המשרד;

( )4הישגי השר במישור המפלגתי (כגון ,מילוי אחר מצע מפלגתי);

( )5המידע מתייחס לפעילות המשרד בתחום ובתקופה בה כיהן אותו שר ,או עובד המשרד ,בהשוואה

לתקופות קודמות ,תוך שימת דגש על ההיבט האישי;

( )6פרסום בו כלול סיכום הישגיהם והתוויית תכניותיהם לעתיד של השר או של אחד מעוזריו הקרובים,

המזוהים עם רשימה פלונית;

9

( )7פרסום שבו ישנה הדגשה והעדפה למדיניות השנויה במחלוקת ציבורית ואיננה בגדר מדיניות ברורה

ומוצהרת של המשרד;

( )8מידע הנמסר בצורה של מכתב אישי של השר או אחר מטעמו ,לציבור הנזקק לשירותי המשרד ,תוך

ציון שמו של השר המכהן באותה עת או אחר מטעמו.

ג .נשוב ונדגיש אף בהקשר של סעיף זה כי יש לבחון כל פרסום על-פי מועדו ,הקשרו ומשמעותו בעיני האדם

הסביר (ראו תר"מ 2/83נאות דלעיל ,בעמ' [ 189ד-ה]) וכן כי ככל שאמורים הדברים במועד הפרסום ,אזי

מדובר במבחן גמיש ,שאין בו פרק זמן מוגדר ומדויק ,אולם ברור כי ככל שמועד הבחירות קרוב יותר ,כך

מתחזקת ההנחה שמדובר בתעמולת בחירות (ראו למשל תר"מ 182/20רשימת בני תורה בעיר מודיעין עילית

נ' גוטרמן (ניתן ביום .)20.10.2013משכך גם פרסום אשר אינו כולל ולו אחד מן הפרטים המנויים בסעיף קטן

(ב) עלול בנסיבותיו של מקרה נתון לעלות כדי תעמולת בחירות אסורה.

.8בהקשר זה יש להסב את תשומת הלב להתפתחות הפסיקתית המשמעותית אשר חלה בסוגייה של שילוב שם

ותמונה של נבחרי הציבור בפרסומי הרשות הציבורית .לעניין זה ראו למשל ובין היתר תר"מ 21/19גרוס נ' בן

חמו (ניתן ביום ,)9.1.13תר"מ 22/19ליבר נ' דרעי (ניתן ביום ,)30.1.2013תר"מ 3/20אוחנה נ' שוחט (ניתן

ביום .)28.4.2013מובן כי יישומם של העקרונות העולים מהחלטות אלו תלוי בנסיבות כל מקרה ומקרה ,וטעון

בחינה קונקרטית של כלל השיקולים הנוגעים בדבר.

על בסיס תשתית פסיקתית זו בהתייחס לשילוב שם ותמונה של נבחר ציבור ,פסל השופט מלצר בהחלטתו

בתב"כ 2/21הנ"ל תשדיר רדיו בו הזמינה שרת התרבות והספורט ,בקולה ובציון תפקידה את הציבור בישראל

לאירועי חגיגות ה 70-למדינת ישראל .בהמשך לכך ובמבט צופה פני עתיד הוסיף השופט מלצר וקבע באותה

החלטה איסור גורף (וכמעט) קטיגורי על השתתפות נבחרי ציבור בתשדירים מכוח הוראת סעיף 2א (ראו

סעיפים 48 ,45ו 49-להחלטה) .זאת אף שלרוב בהקשר של תעמולת בחירות אסורה לפי סעיף 2א נבחן כאמור

כל מקרה לפי נסיבותיו המיוחדות ותוך התחשבות במגוון רחב של משתנים .לעניין זה קבע השופט מלצר

בתב"כ 2/21הנ"ל כדלקמן:

"מכאן ולהבא אין לבצע תשדירים בהשתתפות נבחרי ציבור ,אלא במקרים חריגים

שבחריגים שבהם :השתתפות כזו חיונית לעניין בו מדובר ומקדמת אותו כשלעצמו ,אין

בנמצא חלופה סבירה ומידתית אחרת ,והשידור קיבל את אישורו של היועץ המשפטי

לממשלה .גם במקרה כזה האישור יינתן רק לאירוע בודד ולהעברת מסרים מצומצמים

בלבד ,מוגבלים בכמות ,בזמן ורק במדיה של רדיו( ".סעיף 45להחלטה).

.9יודגש גם ,כי אישור תקציבי שניתן לפרסום אין בו כדי להכשיר את השימוש בכספים ,אם השימוש במהותו

נועד למטרה אסורה של תעמולת בחירות (ראו :תר"מ 2/83נאות דלעיל ,בעמ' [ 188ד-ה] וכן ע"א (י-ם)

4459/98מדינת ישראל נ' פלסטיין פוסט (פורסם בנבו .)07.04.2002 ,באותו עניין חויב השר רפאל איתן

בהשבת כ ספים ששולמו לצורך פרסום מודעה מטעם משרד החקלאות אשר יו"ר וועדת הבחירות המרכזית

קבע כי היוותה למעשה כסות לתעמולת בחירות באופן המהווה הפרה של ס' 2א לחוק.

10

.10לא למותר להזכיר גם את הוראות סעיפים 17ו 17 -א לחוק ,המטילות אחריות פלילית ועונש של חצי שנת

מאסר על מי שמפר את הוראת סעיף 2א לחוק וכן את הוראת סעיף 28כו לחוק המפלגות ,המטילה אחריות

פלילית על מי שמפר את הוראת סעיף 28כה 3לחוק המפלגות .בנוסף ,יצוין כי ליושב ראש ועדת הבחירות

המרכזית סמכות ליתן צווים המונעים ביצוע עבירה לפי החוק ולפי סעיף 28כה 3לחוק המפלגות (ראו לעניין

זה סעיפים 17ב ו17-ג לחוק וכן סעיף 28כה(3ב) לחוק המפלגות) .11.בנוסף להנחיות האמורות הנוגעות

לתעמולת בחירות ,יש להקפיד שהמידע שבפרסום יהיה ערוך באופן אובייקטיבי ומוצג בצורה מאוזנת

ובהתאם לכללי המינהל התקין .12 .כמו כן יובהר כי ההנחיות האמורות הנוגעות לתעמולת בחירות באות

להוסיף על כל יתר ההוראות הנוגעות לפרסומים ממשלתיים ובכלל זאת הוראות התכ"ם לעניין שילוב

פרסומת מסחרית בפרסום .תשומת לב מיוחדת בהקשר זה להוראת תכ"ם מס' 15.3.2בדבר "פרסומים

ממשלתיים שאינם מסחריים" ולמכתבה מיום 10.5.2018של המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (משפט

ציבורי-מינהלי) בנושא "השתתפות עובדי ציבור בפרסומים ממשלתיים" אשר הופץ כהנחיית ביניים ליועצים

המשפטיים למשרדי הממשלה בעקבות החלטת השופט מלצר בתב"כ 2/21הנ"ל ומצורף כנספח להוראת

תכ"ם זו (ראו במיוחד סעיפים 4ו 5-למכתב).

.11במקרה של ספק בשאלה אם פרסום מסוים יש בו משום תעמולת בחירות אסורה ,אם מבחינת התוכן או

הצורה ואם מבחינת העיתוי ,מן הראוי להתייעץ עם היועץ המשפטי של המשרד הממשלתי הנוגע בדבר או

עם היועץ המשפטי של הרשות המקומית או של משרד הפנים ,לפי העניין ,אשר בשעת הצורך יביאו את

הנושא להכרעת היועץ המשפטי לממשלה .לצד זאת נבקש בהקשר זה להזכיר את החלטתו של השופט מלצר

בתב"כ 3/21הנ"ל אשר ניתנה אך לאחרונה (ביום 20בינואר 2019כאמור) וממנה עולה עמדה מרחיבה

באשר להיקף הפרסומים שראוי כי יובאו תחילה בפני היועץ המשפטי למשרד הממשלתי לצורך בחינה (סעיף

32להחלטה).

בקשר עם האיסור על תעמולת בחירות במימון כספי גוף מבוקר ראו גם הנחיות היועץ המשפטי לממשלה 1.1901

"איסור על תעמולת בחירות במימון כספי גוף מבוקר -עריכת סקרים על הממשלה בתקופת בחירות" ו1.1908-

"איסור על תעמולת בחירות במימון כספי גוף מבוקר -עריכת אירועים על ידי הממשלה בתקופת בחירות".

11

הנחיות היועץ המשפטי לממשלה

תאריך :ב' אדר התשנ"ט 18 ,פברואר 1999

עדכון :אדר ב' התשס"ג ,פברואר 2003

חשון התשס"ו ,נובמבר 2005

כסלו התשס"ט ,דצמבר 2008

חשון התשע"ג ,נובמבר 2012

מספר הנחיה1.1901 :

משפט מינהלי

בחירות

איסור על תעמולת בחירות במימון כספי גוף

מבוקר -עריכת סקרים על-ידי הממשלה

בתקופת הבחירות

איסור על תעמולת בחירות במימון כספי גוף מבוקר -עריכת סקרים על-ידי משרדי הממשלה

בתקופת הבחירות

.1בעיצומה של תקופת הבחירות עוסקים חברי הממשלה ,מטבע הדברים – במקביל לתפקידיהם במסגרת

המשרדים עליהם הם מופקדים – גם בפעילות פוליטית-מפלגתית בהקשר של מערכת הבחירות .ברור לכל כי

יש להישמר מעירוב התחומין בכל הנוגע לשימוש בנכסי הציבור.

.2הכלל הוא ,כי חל איסור על שימוש בנכסי הציבור לצורך תעמולת בחירות ,שהרי נכסי הציבור מיועדים לשמש

את כלל הציבור ולא לתעמולה של מפלגה או רשימת מועמדים זו או אחרת ,שהמקורות המותרים למימונה

קבועים בחוק .כלל זה מצא את ביטויו ,בין היתר ,בסעיף 2א לחוק הבחירות (דרכי תעמולה) ,התשי"ט.1959-

.3במסגרת הכללית דלעיל ,יש ליתן את הדעת לסוגיות ק ונקרטיות העולות על הפרק .ענייננו כאן עריכת סקרים

על-ידי משרדי הממשלה בתקופת הבחירות .משרדי הממשלה עורכים ,במסגרת עבודתם השוטפת ,סקרים

בנושאים שונים .אך סקרים הם גם כלי שנעשה בו שימוש רב על-ידי המתמודדים בבחירות ,לבחינת הלכי

הרוח בקרב הציבור.

.4החשש לטשטוש הגבולות בתקופה רגישה זו הוא אפוא ממשי ,ויש להבהיר ולחדד על מנת להסיר מכשול.

2

.5הואיל וכאמור ,סקרים בנושאים שונים נערכים על-ידי משרדי הממשלה במהלך הפעילות השוטפת ,יש מקום

להבחין בין סקרים בנושאים מקצועיים ,כמשמעותו הדווקנית של מונח זה ,הנעשים במסגרת העבודה

היו מיומית הרגילה ,לבין סקרים הנוגעים לעמדות הציבור בנושאים שעל סדר היום הלאומי .בעוד שאין סיבה

לפגוע בעבודתה המקצועית של הממשלה בתקופת הבחירות ,הרי שסוג הסקרים האחרון ,עלול להעלות קושי

שכן סקרים מסוג זה נועדים – או יכולים להיראות כאילו נועדו – לבחון את הלכי הרוח בקרב הציבור .נוסף

על כך ,יש קושי של ממש להבחין – בתקופת הבחירות – בין שימוש בסקרים לצורך קבלת החלטות ועיצוב

מדיניות לבין שימוש במערכת הבחירות במידע שבתוצאות הסקרים על עמדות הציבור בנושאים שעל סדר

היום קרי שימוש במידע לצרכי תעמולת בחירות .כפי שצוין לעיל ,יש גם יסוד להניח כי קיימת חפיפה

מסוימת בין סקרים בנושאים אלה לבין הסקרים שעורכים המתמודדים בבחירות.

.6אכן ,הדברים הם בחינת "ועשו סייג לתורה" ,שכן נוכח הרגישות המיוחדת בתקופה דנן ,גם שאלות שהן

לגיטימיות שלא בתקופת בחירות ,כדי לבחון את עמדות הציבור בנושאים שיש לגבש בהם עמדת ממשלה,

2לעניין בחירות לרשויות המקומיות יש להפנות את תשומת הלב לחוזר מנכ"ל משרד הפנים 4/98אשר כולל את מסקנות סיכום הדיון

שנערך בנושא במשרד המשפטים בשנת .1998

12

עלולות – בתקופת בחירות – להיות שאלות בעלות אופי פוליטי ,או להיראות ככאלה .מכך ראוי להימנע ,ולו

מבחינת מראית פני הדברים.

כך ,למשל ,סקר שמטרתו לבחון את שביעות הרצון של מגזרי אוכלוסייה בנושאים שונים הקשורים בהם ,על-

ידי משרד פלוני או אלמוני ,שיכול שיהיה לגיטימי שלא בתקופת בחירות ,עלול להיתפס כאילו נעשה בהקשר

של תעמולת הבחירות.

.7התוצאה היא ,אפוא ,שמשרדי הממשלה צריכים להימנע בתקופת הבחירות מעריכת סקרים שאינם בנושאים

מקצועיים מובהקים והמהווים חלק מעבודתו המקצועית השוטפת של המשרד ,כגון ,סקר של הרשות

למלחמה בסמים בדבר השימוש בסמים או סקר בעניין צרכי התחבורה מטעם משרד התחבורה .במיוחד יש

להימנע מעריכתם של סקרי שביעות רצון וסקרים הכוללים שאלות על נבחרי ציבור או מועמדים בבחירות.

בנוסף ,כל השאלות הנשאלות במסגרת כל סקר שעורך משרד ממשלתי ,יובאו טרם עריכת הסקר לאישורו של

היועץ המשפטי של המשרד ,על מנת שיוודא כי לא יישאלו שאלות שעולה חשש כי יש בהן משום נגיעה

לתעמולת בחירות .בשעת הצורך יביא היועץ המשפטי של המשרד את הנושא להכרעת היועץ המשפטי

לממשלה.

.8יש לקוות שהקפדה ניאותה על הכללים דלעיל תסייע לניקיון הדעת ולמניעת לזות שפתיים ,מבלי לפגוע

בעבודתם המקצועית של משרדי הממשלה בתקופת הבחירות.

בקשר עם האיסור על תעמולת בחירות במימון כספי גוף מבוקר ראו גם הנחיות היועץ המשפטי לממשלה 1.1900

"איסור על תעמולת בחירות במימון כספי גוף מבוקר -פרסומים המופצים על ידי משרדי הממשלה" ו1.1908-

"איסור על תעמולת בחירות במימון כספי גוף מבוקר -עריכת אירועים על ידי משרדי הממשלה בתקופת

בחירות".

13

הנחיות היועץ המשפטי לממשלה

תאריך :אדר ב' התשס"ג ,פברואר 2003

עדכון :חשון התשס"ו ,נובמבר 2005

כסלו התשס"ט ,דצמבר 2008

חשון התשע"ג ,נובמבר 2012

כסלו התשע"ה ,דצמבר 2014

שבט התשע"ט ,ינואר 2019

מספר הנחיה)21.862( 1.1902 :

משפט מינהלי

בחירות

פעילות מפלגתית של עובדי מדינה ועובדי

רשויות מקומיות

פעילות מפלגתית של עובדי מדינה ועובדי רשויות מקומיות

.1

מטרת הנחיה זו להבהיר את המגבלות החלות בנושא פעילות מפלגתית של עובדי מדינה ועובדי רשויות

מקומיות .במסגרת זו יש לדון במגבלות החלות על עובדי מדינה ועל עובדים בשלטון המקומי ,אשר

מבקשים מיוזמתם לעסוק בפעילות פוליטית .בנוסף ,יובהרו האיסורים החמורים החלים על שימוש בעובדי

מדינה או בעובדי הרשויות המקומיות לצרכיו הפוליטיים של הדרג הנבחר.

הנחיה זו תהווה אמת מידה לעוסקים באכיפת החוק ,הן באכיפת האיסורים הפליליים והן באכיפת הדין

המשמעתי .הנחיה זו משלימה שורה של הנחיות היועץ המשפטי לממשלה בהקשר זה .יודגשו הנחיות היועץ

המשפטי לממשלה – הנחיות 1.1900ו ,1.1908-העוסקות בהוראות סעיף 2א לחוק הבחירות (דרכי

תעמולה) ,התשי"ט( 1959-להלן – חוק דרכי תעמולה) ,אשר מטיל אחריות פלילית על האחראי לשימוש

בכספים ובנכסים של גוף מבוקר לצורך תעמולת בחירות ,וכן הנחיית היועץ המשפטי לממשלה מס' 1.1704

העוסקת בנושא פעילות מפלגתית המתבצעת מלשכות שרים .למען הסר ספק ,יובהר ,כי בהתחשב בכך

שראש רשות מקומית אינו רשאי למנות לו עוזר פוליטי ,על עובדי לשכתו של ראש רשות מקומית לא חל

החלק בהנחיה מס' 1.1704אשר עוסק בעוזרים פוליטיים ,וכי מכלול המגבלות והסייגים החלים על עובדי

רשויות מקומיות ,ובהם האיסור לעסוק בפעילות פוליטית ,חלים גם על עובדים המועסקים בלשכת ראש

הרשות המקומית.

.2

בנוסף ,לעניין המגבלות החלות על עובדי מדינה בנוגע לפעילות מדינית ומפלגתית בכלל ובתקופת הבחירות

בפרט ,ראו בהרחבה הודעה מס' עט 7/של נציבות שירות המדינה מיום 30.12.2018בנושא הוראות בעניין

הבחירות לכנסת ה ,21-וכן הוראות פרק משנה 42.3לתקשי"ר והודעות נוספות שפרסמה נציבות שירות

המדינה בעניין זה.

חלק א' :המגבלות החלות על השתתפות עובדים בפעילות פוליטית

.3

הלכה פסוקה היא כי על עובד הציבור ,ובכלל זאת על עובד הרשות המקומית ,לשמור בעיני הציבור על

תדמית נייטרלית ,שאינה משועבדת להשקפה פוליטית מוגדרת (עש"מ 5/86גדעון ספירו נ' נציב שירות

המדינה ,פ"ד מ( .))1986( 227 )4הלכה זו נובעת מהמבנה הא-פוליטי של השירות הציבורי בישראל ,והיא

מאושיות השירות הציבורי .עמד על כך השופט זמיר בער"מ 259/96שמא נ' המועצה המקומית תמרה ,פ"ד

נ( ,837 )1עמ' :)1996( 841

14

"מן המפורסמות הוא כי המעמד של עובד הציבור נושא עמו מערכת של

זכויות וחובות מיוחדות למעמד זה .יש חובות המעוגנות בחיקוקים ,יש

שנקבעו בהלכה ויש הנובעות מחוזה העבודה .הן כוללות את מצוות

המשמעת ,את חובת הנאמנות ,את האיסור לקבל מתנות בקשר לעבודה,

את המגבלות על פעילות מפלגתית ,ועוד .ויש בהן המשליכות גם על

חופש הביטוי של עובד הציבור .אכן ,כאשר אדם נעשה עובד הציבור ,הוא

מקבל על עצמו ,בין יתר החובות ,גם מגבלות על חופש הביטוי .מגבלות

אלה משקפות את היחס הראוי בין העובד לבין מעביד בדרך כלל ,בשירות

הציבורי כמו במגזר הפרטי .אך ,נוסף לכך ,הן נדרשות גם על-ידי האינטרס

הציבורי בתפקוד ראוי ותדמית הולמת של השירות הציבורי".

.4

ככל שאמורים הדברים בעובדי מדינה ,מצאו המגבלות בעניין פעילות פוליטית של עובד הציבור ביטוי מפורט

בהוראות חוק שירות המדינה (סיוג פעילות מפלגתית ומגבית כספים) ,התשי"ט( 1959-להלן – חוק הסיוג).

יצוין כי חוק הסיוג אינו חל באופן מפורש על עובדי הרשויות המקומיות ,אך אין לראות בחקיקה זו כרשימה

סגורה ,לא לעניין סוגי האיסורים החלים על עובדי המדינה ולא לעניין סוג עובדי ציבור שעליהם החוק חל.

הלכה מפורשת בעניין זה נקבעה בבג"ץ 732/84ח"כ יאיר צבן נ' השר לענייני דתות ,פ"ד מ( ,141 )4בעמ' 147

(:)1986

"חוק שירות המדינה (סיוג פעילות מפלגתית ומגבית כספים) ,התשי"ט -

1959אינו כולל רשימה סגורה ,לא לעניין אלה עליהם הוא חל ,ולא לעניין

אלה עליהם הוא אינו חל .המחוקק ביקש לקבוע הסדרים מיוחדים

בנושאים מספר הנוגעים לפעילות מפלגתית ,ואין בחקיקה זו כל היתר

לפעילות פוליטית או אחרת .פעילות שאינה נתפסת בהוראות החוק

תיבחן לגופה ,על-פי המערכת הנורמטיבית החלה עליה .הימצאותה מחוץ

לחוק השירות אין משמעותה הימצאותה מחוץ לכל חוק ,ומלשון האיסור

של החוק אין ללמוד היתר לגבי כל עניין ודבר המצוי מחוצה לו".

.5

כאמור לעיל ,המסגרת הנורמטיבית החלה על עובדי ציבור מחייבת להיזהר מפני מעורבות בעניינים פוליטיים

ולנהוג בהתאם למגבלות בעניין פעילות פוליטית של עובד הציבור .לעניין זה קבע בית-המשפט העליון ,כי

דרך כלל היא שהתנהגות שאינה הולמת את התפקיד של עובד מדינה ,אף אינה הולמת את התפקיד של עובד

הרשות המקומית (פרשת שמא לעיל ,בעמ' ;841ער"מ ;1430/05תירם נ' עירית תל אביב (ניתן ביום

,)7.11.2005בפס' .)8

איסורי החוק הפלילי

.6

באשר לאיסורים העוסקים בשימוש בכוח המשרה ובכוח השררה לקידום מטרות זרות ,לרבות פוליטיות,

דומה כי הפרתם נכללת במסגרת הדין הפלילי הכללי (פרק ט' ,סימן ד' לחוק העונשין ,התשל"ז .)1977 -

לגבי השתתפות בתעמולת בחירות לכנסת או בתעמולת בחירות בתחום רשות מקומית שבה מתקיימות

בחירות ,נקבע ,בין היתר ,איסור פלילי קונקרטי על עובד מדינה או עובד רשות מקומית ,שהוא בעל סמכות

מינהלית או תפקיד שכרוך בו מגע עם קהל ,לקחת חלק בתעמולת בחירות (סעיף (130א) לחוק הבחירות

לכנסת [נוסח משולב] ,התשכ"ט( 1969-להלן – חוק הבחירות לכנסת); סעיף (75א) לחוק הרשויות המקומיות

(בחירות) ,התשכ"ה.1975-

15

יודגש ,כי איסור זה חל על כל עובדי המדינה ועל כל עובדי הרשות המקומית ,ללא הבדל דרגה ,שהם בעלי

סמכות מינהלית או תפקיד שכרוך בו מגע עם קהל .לעניין זה יובהר ,כי המונח "סמכות מינהלית" כולל ,לצד

סמכויות על-פי דין ,כל סמכות שיש עמה הכוח להכריע הכרעות כלפי אנשים מן הציבור ,ובכלל זה סמכותם

של הממונים על בעלי סמכויות מינהליות .בהמשך לכך יש להפנות את תשומת הלב להחלטתו של השופט

רובינשטיין ,כיו"ר וועדת הבחירות המרכזית לכנסת ה ,19-בתב"כ 3/19הרב חיים אמסלם נ' סיעת ש"ס

ואח' (ניתן ביום ,)26.12.2012לפיה חל סעיף (130א) לחוק הבחירות לכנסת על עובדי תאגיד עירוני ועל עובדי

מועצה דתית לרבות ממונים על מועצות דתיות.

יש לציין כי בתר"מ 69/21יהורם לוי נ' עיריית כפר סבא ואח' (ניתן ביום )23.9.18נקבע כי יש לתת ללשון

סעיף (75א) בהקשר של המונח "סמכות מינהלית" פרשנות מרחיבה "המקיימת את האינטרס הציבורי

ביצירת ושמירת מינהל תקין החף ממראית עין של משוא פנים או נגיעה פוליטית" (סעיף 38להחלטה).

בהמשך ההחלטה נקבע עוד כי יש לפרש את הוראת סעיף זה ,האוסר (בין היתר) על עובד רשות מקומית

"לקחת חלק בתעמולת בחירות בתחום רשות מקומית שבה מתקיימות בחירות" ,כחלה בין אם עובד הרשות

המקומית מתמודד בבחירות לאותה רשות בה הוא עובד ובין אם הוא מתמודד לרשות מקומית אחרת מזו

בה הוא עובד (ראו סעיף 48להחלטה) .כן נקבע בהחלטה כי "לצרכי פרשנות עדכנית של סעיף (75א) לחוק

הבחירות לרשויות -עצם ההתמודדות בבחירות טומנת בקרבה ,מיניה וביה ,קיומה של תעמולת בחירות"

(סעיף 45להחלטה ,ההדגשות במקור) .עוד יש לציין את החלטת השופט ג'ובראן בתר"מ 87/20רשימת מהפך

בראשות נורית אבנר נ' יצחק רוכברגר ואח' (ניתן ביום )8.9.2013במסגרתה ניתן צו מניעה לפי סעיף 75

האמור כנגד עובדי רשות מקומית אף שאין להם סמכות מינהלית או מגע עם קהל (וראו עוד תר"מ 83/20

וידל נ' לביא (ניתן ביום .))10.9.2013

.7

יובהר כי מגבלות אלה באשר לתעמולת בחירות חלות על עובד רשות מקומית בעת היותו בחופשה ,לרבות

בחופשה ללא תשלום .עם זאת ,מגבלות אלה לא יחולו על עובד שיצא לחופשה רצופה עד לאחר יום הבחירות

לצורך התמודדות כמועמד בבחירות ,ובכפוף לשאר הוראות הדין הרלוונטיות (השוו לעניין זה סעיף לב

בתב"כ 3/19הנ"ל ועמדת היועץ המשפטי לממשלה כפי שהיא מצוינת במסגרתו וכן סעיף 48בתר"מ 69/21

הנ"ל).המונח "תעמולת בחירות" אינו מוגדר בחוק ,והוא מתפרש לפי מכלול הנסיבות ,לרבות עיתויה ותכנה

של הפעילות .בקשר עם מונח זה עושים יושבי ראש ועדת הבחירות המרכזית שימוש גם במבחן הדומיננטיות

שנקבע בבג"ץ 869/92זוילי נ' יו"ר ועדת הבחירות המרכזית לכנסת ה 13 -ואח' (פ"ד מו()1992( )692 )2

והמשמש ,על מבחני העזר שנקבעו ליישומו ,לפרשנות המונח "תעמולת בחירות" בסעיף 2א לחוק הבחירות

דרכי תעמולה (ראו לעניין זה הנחיות היועץ המשפטי לממשלה שעניינן סעיף 2א הנזכרות בסעיף 1לעיל;

לשימוש במבחן הדומיננטיות לעניין האיסור על עובד ציבור לקחת חלק בתעמולה.ראו למשל תר"מ 83/20

הנ"ל וער"מ 5/21הגר פרי יגור נ' המועצה המקומית פרדס חנה כרכור (ניתן ביום .))25.9.2018מבלי לגרוע

מכלליות האמור יצוין בהקשר זה כי עובדי מדינה ועובדי רשות מקומית עליהם חלים סעיף (130א) לחוק

הבחירות לכנסת וסעיף (75א) לחוק הרשויות המקומיות (בחירות) אינם רשאים להרצות או לארגן חוגי בית

לקראת הבחירות.

עוד יודגש בהיבט הפלילי ,כי תעמולת בחירות המתבצעת בשעות העבודה ותוך שימוש בנכסי או בכספי

המשרד הממשלתי או הרשות המקומית ,עלולה להוות גם עבירה על הוראות סעיף 2א לחוק דרכי תעמולה

וסעיף 28כה(3א) לחוק המפלגות ,התשנ"ב.1992-

16

אחריות משמעתית

.8

לצד האיסורים שהפרתם גוררת אחריה אחריות פלילית כאמור לעיל ,חלות על עובדי המדינה הוראות

שהפרתן היא בגדר עבירת משמעת לפי סעיף 17לחוק שירות המדינה (משמעת) ,התשכ"ג .1963-בהקשר זה,

יש להזכיר את ההוראות הקבועות בחוק הסיוג ובהמשך לכך את הוראות התקשי"ר ובמיוחד ההוראות

שבפרק משנה 42.3וכן הוראות פסקה .42.537

פעילות של עובד רשות מקומית הסוטה מהמגבלות החלות עליו בעניין פעילות פוליטית ,תהווה ככלל עבירת

משמעת לפי סעיף )3(9לחוק הרשויות המקומיות (משמעת) ,התשל"ח ,1978-הקובע ,בין היתר ,כי עובד

רשות מקומית אשם בעבירת משמעת אם "התנהג התנהגות שאינה הולמת את תפקידו" .כך למשל ,בפרשת

שמא לעיל ,אישר בית-המשפט העליון הרשעה בדין משמעתי של עובד אשר תקף פומבית את הרשות

המקומית.

.9

כמפורט לעיל ,נקבע בפסיקה כי ככלל התנהגות שאינה הולמת עובד מדינה אינה הולמת גם את עובד הרשות

המקומית .לפיכך מובן ,כי להוראות התקשי"ר העוסקות בפעילות פוליטית מעמד חשוב בקביעת קריטריונים

בנושא בכל הנוגע לעובדי רשות מקומית ,כל שכן במקרה בו החילה על עצמה רשות מקומית את הוראות

התקשי"ר כתקנון העסקת עובדים .בנוסף נדגיש ,כי האחריות המשמעתית יכול שתהיה רחבה יותר

מהאיסור הפלילי .כך למשל ,יכול ש תוטל אחריות משמעתית על עובד ברשות מקומית העוסק בתעמולת

בחירות ,וזאת אף אם הדבר אינו נכלל בגדר האיסור הפלילי.

חלק ב' :שימוש בעובדים לצרכים פוליטיים

.10איסור חמור מוטל על שימוש בעובדי המדינה ועובדי הרשות המקומית לצרכים פוליטיים במסגרת שעות

העבודה .שימוש מעין זה עלול להוות עבירה פלילית ,והוצאה בלתי חוקית (ראו לעניין זה סעיף 221לפקודת

העיריות [נוסח חדש]).

בנוסף ,נראה כי שימוש מעין זה ,כאשר הוא נעשה בקשר עם תעמולת בחירות ,יכול שייכלל במסגרת האיסור

לעשות שימוש "בכספים של גוף מבוקר" לפי סעיף 2א לחוק דרכי תעמולה.

לצד האמור ובנוסף לו ,על עובדי מדינה ועל עובדי הרשויות המקומיות ,וכן על הדרג הנבחר ,להימנע מלפנות

לכפופים להם בבקשה שיתנדבו או יטלו חלק בפעילות פוליטית ,וזאת בין אם מדובר בפעילות שבמסגרת

העבודה ובין אם מדובר בפעילות שאינה במסגרת העבודה או בפעילות התנדבותית .כך לדוגמא יש להימנע

מלשתף עובדי מדינה או עובדי רשויות מקומיות בסיורים שעורך הדרג הנבחר במשרדי הממשלה וברשויות

המקומיות ,אם הסיור נערך במסגרת מערכת הבחירות .פעולות מעין אלה אינן ראויות ,שכן קיים חשש

לניצול מעמד לשם השגת רווח פוליטי.

17

הנחיות היועץ המשפטי לממשלה

תאריך :י"ב אייר התשנ"ט 28 ,אפריל 1999

עדכון :חשון התשס"ו ,נובמבר 2005

כסלו התשס"ט ,דצמבר 2008

שבט התשע"ט ,ינואר 2019

מספר הנחיה1.1904 :

משפט מינהלי

בחירות

הבטחות או התחייבויות לחלוקת הטבות או

להקצאת תקציבים במהלך סיורי בחירות

הבטחות או התחייבויות לחלוקת הטבות או להקצאת תקציבים במהלך פעילות בחירות

.1ככל שקרב מועדן של הבחירות ,נדרשת רגישות גדולה בהפעלת הסמכויות השלטוניות מקום שמתעורר חשש

– ולו מבחינת מראית פני הדברים – לקיומה של זיקה בין הפעלת הסמכויות הללו לבין מערכת הבחירות.

.2כידוע ,סמכות שלטונית מופקדת בידי שליחי הציבור בנאמנות ועל בעל הסמכות להפעילה בתום לב,

בסבירות ,בשוויון ומשיקולים ענייניים בלבד.

מטבע הדברים ,בתקופת בחירות נוטלים השרים ,לצד תפקידם המיניסטריאלי ,חלק במערכת הבחירות

במסגרת רשימות המתמודדים ,ולעתים כוללת פעילות זו סיורים בישובים שונים ברחבי הארץ .במצב דברים

זה נדרשת הקפדה על הבחנה ברורה בין התחומים האמורים.

.3על פי הנחיית היועץ המשפטי לממשלה מס' " 1.0004הבטחות מינהליות" ,ככלל ,יש להימנע ממתן הבטחות

מינהליות .הוראה זו חלה ביתר שאת בתקופת בחירות שבה באופן עקרוני ,יש להימנע מהבטחות או

התחייבויות לחלוקת הטבות או להקצאת תקציבים ספציפיים במהלך סיורי בחירות או בזיקה אליהם.

החלטות מסוג זה יש לקבל בהתאם לסדרי מינהל תקין ,ובין היתר לאחר תהליך מסודר של קבלת החלטות,

לרבות התייעצות בדרג המקצועי ועבודת המטה הנדרשת ,ותמיד בהתאם לנהלים המחייבים .משכך ,אין

מקום לקבל החלטות על חלוקת הטבות או הקצאת תקציבים או להודיע עליהן במהלך סיור בחירות או

בזיקה אליו.

.4מעבר לכך ,על יסוד הכללים הנוגעים לתעמולת בחירות ,חל איסור על תעמולת בחירות במסגרת סיורים

רשמיים של שר – בתוקף תפקידו – להבדיל מסיורי בחירות במסגרת פעילותו מטעם רשימתו .החלטות או

מעשים שבימים רגילים לא היו מעוררים בעייתיות מיוחדת ,עלולים להראות – ערב בחירות – כאילו

מעורבים בהם שיקולים בלתי ענייניים.

.5כאמור ,מתחייבות בעניין זה ה קפדה דווקנית ורגישות מיוחדת ,על מנת למנוע חשש לעירוב תחומים בין

שיקולים מיניסטריאליים לבין שיקולים פוליטיים-מפלגתיים בתקופת בחירות; בהקשר זה נודעת חשיבות

רבה גם למראית פני הדברים.

18

.6האמור בהנחיה זו לפיו יש להימנע מהבטחות או התחייבויות לחלוקת הטבות או להקצאת תקציבים באופן

קונקרטי ומכוח תפקידו הממלכתי הנוכחי ,במהלך סיורי בחירות או בזיקה אליהם נכון כמובן גם בנסיבות

ובהקשרים אחרים בהם פונה השר לקהל בוחרים פוטנציאלי.

19

הנחיות היועץ המשפטי לממשלה

תאריך :ז' תשרי התש"ס 17 ,ספטמבר 1999

עדכון :חשון התשס"ו ,נובמבר 2005

חשון התשע"ג ,נובמבר 2012

שבט התשע"ט ,ינואר 2019

מספר הנחיה1.1905 :

משפט מינהלי

בחירות

שימוש ראש הממשלה במסוקים צבאיים

למטרות מפלגתיות-פוליטיות

שימוש ראש הממשלה במסוקים צבאיים למטרות מפלגתיות-פוליטיות

.1נושא הטסתו של ראש הממשלה במסוקים צבאיים לצרכים מפלגתיים-פוליטיים או תעמולתיים (להלן –

פעילות מפלגתית) לא הוסדר בכללים עד כה .העניין עלה מדי פעם בפני יושב-ראש ועדות הבחירות המרכזית,

במסגרת עתירות שהוגשו על-ידי סיעות האופוזיציה ,ונפתר בהסכמת המפלגות לשאת בעלות המימון של

הטיסות לצרכי פעילות מפלגתית.

.2הנושא מעורר שתי שאלות :האחת נוגעת לעצם השימוש ברכוש המדינה למטרות פוליטיות ,והשניה נוגעת

למימון השימוש.

.3סעיף 2א לחוק הבחירות (דרכי תעמולה) ,התשי"ט( 1959-להלן – חוק דרכי תעמולה) אוסר שימוש בקשר עם

תעמולת בחירות בכספים או בנכסים מוחשיים או בלתי מוחשיים של גוף מבוקר כמשמעותו בפסקאות ()1

עד ( )4ו )9(-לחוק מבקר המדינה [נוסח משולב] ,התשי"ח 1958-או של תאגיד שהממשלה או רשות מקומית

משתתפת בהנהלתו או בהונו .בכלל זאת אמורים הדברים ב"כל משרד ממשלתי" (פסקה ( )1בסעיף 9האמור

ו"כל מפעל או מוסד של המדינה" (פסקה 2בו) .האיסור נובע מכמה סיבות :הצורך לשמור על כספי ציבור

ולא להוציאם למטרות מפלגתיות (אלא מכוח חוק מימון מפלגות) ,הצורך לשמור על שוויון ההזדמנויות של

המועמדים בבחירות והצורך לשמור על דימוי א-פוליטי של השירות הציבורי.

.4שימוש במסוקים של חיל האוויר צריך להיעשות על-פי צרכי האבטחה של ראש הממשלה ,הנקבעים על-ידי

שירות הבטחון הכללי .ככל שמדיניות השב"כ היא כי בעת שראש הממשלה משתמש במסוק ,יש לעשות

שימוש במסוק של חיל האוויר ,אין מניעה לשימוש במסוק חיל האוויר .ההכרח הביטחוני ,הידוע לכל ,מפיג

את החשש שייפגע דימויו הא-פוליטי של הצבא .מטעם זה דחה בשעתו יושב-ראש ועדת הבחירות המרכזית

בקשה לצו מניעה שיאסור על ראש הממשלה להשתמש בטיסותיו במסוק של חיל האוויר (תב"כ 34/15ח"כ

פינס ואח' נ' ראש הממשלה ואח' (ניתן ביום .))15.5.1999

.5באשר למטרות האחרות של סעיף 2א לחוק דרכי תעמולה ,קרי ,הצורך לשמור על כספי ציבור ועל שוויון

ההזדמנויות בין המועמדים ,ניתן להשיגן באמצעות נוסחת מימון ,אשר לפיה תישא המפלגה בעלות מלאה

של הטיסות ליעדים אשר בהם התבצעה פעילות מפלגתית; וראש הממשלה עצמו ,בטיסות ליעדים בהם

התבצעה פעילות פוליטית אישית שלו.

.1בסיס התשלום ,בכל מקרה הוא מחיר השוק של מסוק אזרחי בגודל המכיל את הפמליה שהתלוותה לראש

הממשלה לצרכי הפעילות המפלגתית ולמשך הזמן שהוקדש לפעילות המפלגתית.

20

.7במקרה של טיסה ליעד בו מתבצעת פעילות מפלגתית בלבד ,ישאו המפלגה או ראש הממשלה ,לפי העניין,

בעלות מלאה של הטיסה.

.8כשמדובר בטיסה מעורבת (המערבת פעילות ממלכתית ופעילות מפלגתית) הן כשמדובר ביעד אחד והן

כשמדובר במספר יעדים ,יש לבודד את הפעילות המפלגתית מזו הממלכתית ,ולראות בטיסה ,מושגית ,שתי

נסיעות :האחת כולה לצרכי פעילות מפלגתית ,והאחרת – לצרכים ממלכתיים.

היעד המפלגתי אינו צריך להיבלע ביעד הממלכתי ועל המפלגה או ראש הממשלה ,לפי העניין ,לשלם עבור

הטיסה מנקודת המוצא ליעד המפלגתי וחזרה ,שכן הצורך המפלגתי מכתיב טיסה בכל מקרה ואין מקום

שהמדינה תשלם עבור הפעילות המפלגתית.

.9מכאן ,שטיסה ליעד בו מתוכננת פעילות מפלגתית אף אם באותו יעד תתקיים גם פגישת עבודה ממלכתית,

תמומן על-ידי המפלגה ,על בסיס החישוב המפורט בסעיף 7תוך התחשבות רק בזמן שהוקדש לפעילות

מפלגתית לצורך חישוב פרמטר הזמן של השכרת המסוק .אם הטיסה כוללת כמה יעדים ,יממנו ראש הממשלה

או המפלגה ,לפי העניין ,את הטיסה ליעדים בהם נערכה פעילות פוליטית בלבד ,כך שיחושב מחיר השכרת

מסוק מנקודת המוצא ליעדים המפלגתיים ולמשך הזמן שהוקדש לפעילות מפלגתית בלבד.

.10גישה זו ,המקובלת גם בארה"ב בתקופת בחירות ,פשוטה לחישוב ותמנע שימוש בפיקציות ו"יצירת" פגישות

ממלכתיות על מנת להוריד עלויות בטיסות למטרות מפלגתיות ,שבתקופת בחירות ,בעיקר ,יתפסו חלק לא

מבוטל מזמנו של ראש הממשלה.

.11פעילות פוליטית מזדמנת ושולית ביעד בו מתבצעת פעילות ממלכתית ,או פעילות ממלכתית מזדמנת ושולית

ביעד בו מתבצעת פעילות פוליטית ,אין בהן כדי לשנות את אופי האירוע.

.12הכללים המפורטים תקפים כל העת אך יש להקפיד על ביצועם במיוחד בתקופת בחירות ,בה תופסת הפעילות

המפלגתית חלק לא מבוטל מזמנו של ראש הממשלה.

.13הכללים נועדו להסדיר את ההתחשבנות בין משרד ראש הממשלה לבין מפלגתו של ראש הממשלה .אין בהם

כדי לפגוע בהתחשבנות הנוהגת והמקובלת בין משרד ראש הממשלה ,לבין מערכת הביטחון לגבי טיסות חיל

האוויר המוזמנות על-ידי משרד ראש הממשלה.

.14הכללים המפורטים לעיל יחולו ,בשינויים המחויבים ,גם על טיסות של בעלי תפקידים ממלכתיים אחרים,

כגון שר הביטחון ,המקיימים פעילות מפלגתית ,אם דרישות האבטחה מחייבות טיסתם במסוקי חיל האוויר.

21

הנחיות היועץ המשפטי לממשלה

תאריך :י"ט טבת התשס"ג 24 ,דצמבר 2002

עדכון :חשון התשס"ו ,נובמבר 2005

חשון התשע"ג ,נובמבר 2012

כסלו התשע"ה ,דצמבר 2014

שבט התשע"ט ,ינואר 2019

משפט מינהלי

בחירות

איסור על תעמולת בחירות במימון כספי גוף

מבוקר -עריכת אירועים על-ידי משרדי

הממשלה בתקופת בחירות

מספר הנחיה1.1908 :

איסור על תעמולת בחירות במימון כספי גוף מבוקר -עריכת אירועים על-ידי משרדי הממשלה

בתקופת בחירות

.1סעיף 2א לחוק הבחירות (דרכי תעמולה) ,התשי"ט( 1959-להלן – חוק דרכי תעמולה) קובע את האיסור

לעשות ,בקשר עם תעמולת בחירות ,שימוש בכספים ובנכסים מוחשיים או בלתי מוחשיים של גוף מבוקר

כמשמעותו בפסקאות ( )1עד ( )4ו )9(-בסעיף 9לחוק מבקר המדינה [נוסח משולב] ,התשי"ח( 1958-להלן –

חוק מבקר המדינה) או של תאגיד שהממשלה או רשות מקומית משתתפת בהנהלתו או בהונו .יצוין כי עם

הגופים עליהם חל סעיף 2א נמנים רשויות מקומיות (אליהן מתייחס סעיף )4(9לחוק מבקר המדינה) וכן

תאגידים סטטוטוריים וחברות ממשלתיות .לפירוט הגופים ראו בסעיף 1להנחיה " 1.1900איסור על

תעמולת בחירות במימון כספי גוף מבוקר -פרסומים המופצים על ידי משרדי הממשלה" .לפי הוראות

סעיפים 17ו17-א לחוק דרכי תעמולה הפרת הוראת סעיף 2א נושאת עמה אחריות פלילית ועונש של חצי

שנת מאסר או קנס .מבלי לגרוע מכך נתונה ליושב ראש ועדת הבחירות המרכזית (לפי סעיפים 17ב ו17-ג

לחוק דרכי תעמולה) סמכות ליתן צווים המונעים ,בין היתר ,גם ביצוע עבירה לפי הסעיף האמור.

סעיף 28כה 3לחוק המפלגות ,התשנ"ב ,1992-מטיל איסור דומה על שימוש בקשר עם תעמולה לבחירות

מקדימות כהגדרתן באותו החוק בכספים ובנכסים מוחשיים או בלתי מוחשיים של גוף מבוקר כמשמעותו

בפסקאות ( )1עד ( )4ו )9(-בסעיף 9לחוק מבקר המדינה או של תאגיד שהממשלה או רשות מקומית

משתתפת בהנהלתו או בהונו.

.2כנסים ,טקסים ואירועים שונים ,הנערכים על-ידי משרדי הממשלה ,צריכים לעמוד אף הם באיסור הקבוע

בסעיף 2א (פסקה ( )1בסעיף 9לחוק מבקר המדינה עניינה משרדי ממשלה) .הוראת הסעיף חלה בכל עת ,גם

מחוץ לתקופת בחירות ,אך בתקופה זו יש לשים לב ביתר שאת לכך שאירועים אלה לא יגלשו לכדי תעמולת

בחירות.

.3המונח תעמולת בחירות אינו מוגדר בחוק ,והוא מתפרש לפי מכלול הנסיבות ,לרבות עיתויה ותכנה של

הפעילות .גם בהקשר הנדון של כנסים טקסים ואירועים נעשה על-ידי יושבי ראש ועדת הבחירות המרכזית

שימוש במבחן הדומיננטיות שנקבע בבג"ץ 869/92זוילי נ' יו"ר ועדת הבחירות המרכזית לכנסת ה 13 -ואח'

(פ"ד מו( )1992( )692 )2ובמבחני העזר שנקבעו ליישומו .מבחן הדומיננטיות ומבחני העזר שנקבעו ליישומו

22

פורטו בהנחיה 1.1900הנזכרת לעיל .בהקשר הספציפי של עריכת אירועים על-ידי רשויות ,יש להזכיר את

דברי השופט הנדל בער"מ 3/21עיריית חולון נ' עו"ד ניסן זכריה (ניתן ביום 12ביולי )2018אשר עסק

בעריכת אירועי תרבות ובידור לפיהם:

"לא כל פעולה של נבחר ציבור או אירוע שעורכת רשות ציבורית הם בחזקת

תעמולה שאין לבצעה בקשר עם משאבי ציבור .מבחן העל שנקבע לבחינתו של

שימוש בכספים או נכסים הוא מבחן הדומיננטיות .השאלה שאותה יש לשאול היא

האם הפן הדומיננטי בפעולה הוא תעמולתי אם לאו (בג"ץ 869/92זוילי נ' יושב ראש

ועדת הבחירות המרכזית לכנסת ,פ"ד מו( .))1992( 704 ,692 )2הפן הדומיננטי אינו

נבחן מנקודת מבטו של מבצע הפעולה ,אלא מנקודת מבטו של הבוחר הסביר (דנג"ץ

1525/15טיבי נ' מפלגת ישראל ביתנו ,פסקאת 19 - 18לפסק דינה של הנשיאה מ'

נאור ( .)23.08.17מבחני העזר לבחינת התכלית הדומיננטית -הם אותם "סימנים"

שניתנו בפסיקה -כוללים בין השאר את הנתונים הבאים :עיתוי האירוע וסמיכותו

למועד הבחירות; זהות יוזם הפעולה או האירוע; האם מדובר בפעולה או אירוע

המתקיימים מעת לעת ,או שמדובר בהתארגנות ייחודית או חד פעמית; היקף

הפעולה או האירוע ,גם מבחינת היבטים כספיים ,ויחסם לפעולות או אירועים

שנערכים שלא בסמוך לבחירות; תכלית הפעולה או האירוע; זהות הדוברים באירוע

ותוכן הדברים שיושמעו בו; האם כרוך מועמד מכהן את האירוע או הפעולה בשמו".

(סעיף 5להחלטה).

.4מובן כי גם בהקשר הנדון קשה לקבוע מראש קווי תיחום ברורים אימתי ייחשב אירוע כזה לאירוע פוליטי-

מפלגתי ,המהווה תעמולה שלא ניתן לממנה כדין מכספי המשרד ,ואימתי ייחשב לאירוע ממלכתי ,שמימונו

על-ידי המשרד הוא לגיטימי .הדבר ייקבע לפי הצטברותן של הנסיבות הכרוכות בכל אירוע קונקרטי.

בהמשך לציטוט לעיל מדברי השופט הנדל ,יש להסתייע גם באמות המידה שלהלן ,על מנת שיהוו מבחני עזר

בהם ייבחן כל אירוע:

א .העיתוי – עד כמה סמוך האירוע למועד הבחירות;

ב .לגבי בחירות שמועדן לא היה ידוע מראש – האם נקבע האירוע מבעוד מועד ,לפני יצירת העילה

לבחירות;

ג .האם מדובר באירוע המתקיים במהלך הדברים הרגיל של פעילות המשרד;

ד .האם מדובר באירוע המתרחש תקופתית (כגון ,טקס הענקת פרס עובד מצטיין ,המתקיים מידי שנה);

ה .אם אין מדובר באירוע תקופתי – האם יש סיבה עניינית לקיימו דווקא במועד זה;

ו .היקף האירוע – האם יש חריגּות במספר האנשים שהוזמנו אליו ,ברמת האכסניה בו הוא ממוקם,

בכיבוד המוגש בו ,בהסעות המאורגנות אליו;

ז .מהותו של האירוע – עד כמה קשור לעבודת המשרד;

ח .מי הם הדוברים באירוע – עד כמה מהווה במה לשר או לפוליטיקאים אחרים העומדים לבחירה;

23

ט .תוכן הדברים שיינשאו בו – ברכות לעומת תעמולה – עד כמה עוסק התוכן בשכנוע ובהשפעה על הבוחר

או ביצירת אהדה או הסתייגות כלפי המתמודדים.

.5על מנת להמחיש את אמות המידה הללו יובאו להלן כמה מקרים ממערכות בחירות קודמות:

א.

כחודש לפני הבחירות היה אמור להתקיים כנס של המשרד לקליטת עליה בנושא מקבצי דיור ,שאינו

במהלך הרגיל של עבודת המשרד ,אליו יובאו עולים מכל רחבי הארץ ,ובמהלכו ישא השר נאום,

והעולים יוזמנו לת ת תגובות והצעות לפועלו של המשרד בתחום זה .באותו עניין קבענו שיום העיון הזה

נופל בגדר תעמולה ,שמימונה מכספי המשרד אסור על-פי החוק.

ב.

במקרה אחר היה אמור ראש ממשלה לקחת חלק באירוע שבו תוכרז עיר פלונית כ"עיר חכמה",

כשבועיים לפני הבחירות ,ובמסגרתו לשאת נאום ולענות על שאלות הקהל .הפרויקט התחיל זמן רב

לפני הבחירות ,וכדי לאפשר את השתתפותו של ראש הממשלה בטקס ,מבלי שהדבר ייחשב לתעמולה

אסורה ,הסכימו המעורבים בדבר לנקוט בצעדים הבאים :האירוע ינותק מהפרויקט "מחשב לכל ילד"

ולא יינתנו מחשבים במסגרת האירוע האמור ,במקום נאום של עשרים דקות ,ישא ראש הממשלה דברי

ברכה קצרים בלבד ולא יתקיים שלב השאלות מהקהל .בנוסף ,העביר ראש הממשלה ליושב ראש ועדת

הבחירות המרכזית התחייבות שלא לנצל את האירוע לצורך תעמולת בחירות.

ג.

בדומה למקרה זה ,ביטל ראש ממשלה את השתתפותו באירוע רב משתתפים של פרויקט "מחשב לכל

ילד" ,שמומן על-ידי משרדי ממשלה שונים ועל-ידי גופים מבוקרים אחרים ,שנועד להתקיים כחודש

וחצי לפני הבחירות ,לאחר שסברנו כי גם אם ראשיתו של האירוע חפה מכל הקשר מפלגתי או

תעמולתי ,קיומו באותו עיתוי מעלה חשש כבד כי הוא יהווה הלכה למעשה תעמולת בחירות.

ד.

שר האוצר התחייב בפני יושב ראש ועדת הבחירות שלא לשאת במהלך חגיגות ה"תימניאדה" בעיר

פלונית ,שנועדו להתקיים כחודש לפני הבחירות ,בהשתתפות אמנים וראש העיר ,דברים שעניינם

תעמולת בחירות ולא לעשות במהלך החגיגות מעשים שעניינם תעמולת בחירות ,במישרין או בעקיפין.

ה.

בער"מ 3/21הנ"ל עמדה לדיון הופעתו של זמר ידוע בחולון כחמישה חודשים לפני הבחירות הכלליות

לרשויות המקומיות שנתקיימו בסוף אוקטובר .2018ההופעה אשר הביקוש לה רב ובהתאם גם

המחירים לה ,מומנה במלואה על-ידי עיריית חולון והייתה פתוחה לתושבי העיר חולון בלבד .לאחר

שהשופט מודריק ,אשר האירוע הובא לבחינתו במסגרת תפקידו כיושב ראש ועדת בחירות אזורית ,מצא

כי עריכת אירוע חינמי מעין זה באותה נקודת זמן היא פסולה (אף כי נמנע מלאסור קיומו מטעמי

שיהוי) ,הובא העניין גם לבחינת השופט הנדל במסגרת ערר על החלטת השופט מודריק .לאחר הצגת

המסגרת הנורמטיבית החולשת על הסוגייה כפי שהובאה לעיל ,מציין השופט הנדל כי" :במקרה

הקונקרטי שלפנינו נפלה בין הצדדים מחלוקת בשאלה אם ההופעה חורגת בהיקפה מאירועים שנערכים

בעיר חולון מדי קיץ בשנים האחרונות .עיקרה של המחלוקת הוא עובדתי וקונקרטי ,ולנוכח דחיית

העתירה בעניין זה מטעמי שיהוי אין מקום להידרש לסוגיה .נאמר רק כי שאלה זו אכן בעלת משקל

בגדרי מבחן הדומיננטיות ,אף כי משקלה אינו מכריע .כך ,למשל ,יש חשיבות – לפעמים רבה – גם

לעיתוי ההופעה ,ואין דין הופעה הנערכת בסמוך לבחירות כדין הופעה הנערכת שנתיים קודם

24

הבחירות" (סעיף 5להחלטה) .בהמשך לכך מדגיש השופט הנדל כי יש לבחון כל אירוע שמתרחש

בתקופת הבחירות שלפני יום הבחירות ובמידת הצורך אף לפני כן ,בהתאם לנסיבות.

.6אף כי ,כאמור ,קשה להתוות קווי תיחום מדויקים בענייני תעמולת בחירות ,יש במקרים כאלה להמחיש את

אמות המידה לקיומם של כנסים או אירועים ולהשתתפות אישים פוליטיים בהם .יוסף ,כי בהתאם לפסיקת

יושבי ראש ועדות הבחירות בעבר ולאור התכליות החשובות ביסוד איסורי התעמולה הנדונים ,יש צורך

בפרשנות מחמירה של האמור ,על מנת לקיים את החוק ולמנוע שימוש בנכסי המדינה וגופים מבוקרים שלא

כדין .ועוד ,בתקופת בחירות ,נוכח הרגישות המיוחדת ומורכבות יישום הדין בהקשר זה בהתאם לפסיקת

העבר ,יש להביא דבר עריכתו של אירוע ונסיבותיו לידיעת היועץ המשפטי של המשרד ,אשר בשעת הצורך

יביא את הנושא להכרעת היועץ המשפטי לממשלה.

בקשר עם האיסור על תעמולת בחירות במימון כספי גוף מבוקר ראו גם הנחיות היועץ המשפטי לממשלה 1.1901

"איסור על תעמולת בחירות במימון כספי גוף מבוקר -עריכת סקרים על הממשלה בתקופת בחירות" ו1.1900-

"איסור על תעמולת בחירות במימון כספי גוף מבוקר – פרסומים המופצים על ידי משרדי הממשלה".

25

הנחיות היועץ המשפטי לממשלה

תאריך :תמוז התשס"ג ,יולי 2003

עדכון :חשון התשס"ו ,נובמבר 2005

כסלו התשס"ט ,דצמבר 2008

חשון התשע"ג ,נובמבר 2012

כסלו התשע"ה ,דצמבר 2014

שבט התשע"ט ,ינואר 2019

משפט מינהלי

בחירות

טוהר הבחירות

מספר הנחיה)21.776( 1.1910 :

טוהר הבחירות

.1טוהר הבחירות מחייב שכל בוחר יצביע בבחירות בהתאם לדעתו על המצעים והמועמדים של הרשימות

המתמודדות בבחירות .מתן טובת הנאה אישית לבוחר כדי להשפיע על הצבעתו בבחירות ,עלול לשבש ולסלף

את שיקול דעתו .גם איומים או הטבות באופנים שונים ,כמפורט להלן ,בכוחם להשפיע על הצבעת הבוחר.

לפיכך ,ניסיון להשפיע על שיקול הדעת של הבוחר באמצעות טובת הנאה אישית או באמצעות איומים נקבע

בחוק כעבירה חמורה .במסגרת זו הוכללה במפורש גם עבירה של שידול להצביע או להימנע מלהצביע בדרך

של השבעה ,קללה ,נידוי וכדומה.

.2לעניין טוהר הבחירות ,פסק בית-המשפט העליון בע"פ 71/83פלאטו שרון ואח' נ' מדינת ישראל ,פ"ד לח()2

)1984( 757כך:

"חובה להקפיד על כך ,שהבחירות תהיינה חופשיות וטהורות מכל רבב של כפיה,

השפעה לא הגונה ושחיתות ,וכי יהיה ברור שהאזרח הבוחר ,כשמימש את זכותו

להצביע ומיצה את רצונו הפוליטי בפתק הבוחר ,עשה כן כבן-חורין ועל-פי שיקול-דעתו

החופשי .בחירה כפויה או בחירה קנויה מעוותות ומסלפות את יסוד היסודות של

ההוויה הדמוקרטית האמיתית( ".שם ,עמ' )765 - 764

ועוד נאמר שם:

"חופש הבחירה משמעו לא רק החופש הפיסי להטיל לקלפי את פתק ההצבעה ,אלא

גם ,ובעיקר ,החופש הגמור לעבור כבן-חורין את תהליך ההצבעה מהבחינה הנפשית

והשכלית .לכן ,כל מעשה ,שיש בו כדי לצמצם או לבטל ,בין במישרין ובין בעקיפין ,את

חירות חשיבתו של הבוחר ויכולתו לתת ביטוי אמיתי לתכנית הפעולה הרצויה בעיניו

ולהשקפת עולמו ,על-פי שיקול-דעתו העצמי -אם משום טובת הנאה ,ששיבשה חירותו

זו ,ואם משום כפיית דעתם של אחרים עליו -פוגע בעיקרון הבסיסי של טוהר הבחירה

ואי-תלותה .מכאן ,שמעשים כאלה פסולים הם מיסודם .גישה שונה או מקילה בנושא

זה ,השלמה עם מעשים מעין אלה והיגררות אחריהם ,יביאו בהכרח לשיבוש התהליך

הדמוקרטי ולסילוף דמותו ,שכן ,התוצאה הבלתי נמנעת תהיה ,כי בעל המאה יהיה גם

בעל הדעה ,וכפועל יוצא מכך גם בעל השררה ,על כל המשתמע מכך; אין לך עיוות

חמור יותר מזה של עקרון השיטה הדמוקרטית בחברה נאורה( ".שם ,עמ' .)767 - 766

26

.3

סעיף 122לחוק הבחירות לכנסת [נוסח משולב] ,התשכ"ט( 1969-להלן – חוק הבחירות לכנסת) וסעיף 88

לחוק הרשויות המקומיות (בחירות) ,התשכ"ה ,1965-קובעים כי העושה אחת מאלה ,דינו מאסר חמש שנים

או קנס:

שחיתות

ואיום

"( )1הנותן או המציע שוחד על מנת להשפיע על בוחר להצביע או להימנע מהצביע

בכלל או בעד רשימת מועמדים מסוימת;

( )2המקבל או המסכים לקבל שוחד ,לעצמו או לאדם אחר ,כדי שיצביע או יימנע

מהצביע ,בכלל או בעד רשימת מועמדים מסוימת;

( )3המאיים על בוחר בגרימת נזק ,לו או לאדם אחר ,אם הבוחר יצביע או יימנע

מהצביע ,בכלל או בעד רשימת מועמדים מסוימת;

( )4המבטיח לבוחר עבודה אם יצביע או יימנע מהצביע בעד רשימת מועמדים

מסוימת;

( )5המפטר או מאיים לפטר אדם מעבודה או מונע או מאיים למנוע ממנו קבלת

עבודה כדי שיצביע או לא יצביע או משום שהצביע או לא הצביע בעד רשימת

מועמדים מסוימת או משום שנמנע או לא נמנע מהצבעה ,או כדי שיימנע או לא

יימנע או משום שנמנע או לא נמנע מתעמולת בחירות ,בכלל או בעד רשימת

מועמדים מסוימת.

( )6המשדל אדם להצביע או להימנע מלהצביע ,בכלל או בעד רשימת מועמדים

מסוימת ,בדרך של השבעה ,קללה ,נידוי ,חרם ,נדר ,התרת נדר ,הבטחה להעניק

ברכה ,או מתן קמיע; לעניין זה" ,קמיע" -לרבות כל חפץ שבעיני חלק מהציבור יש

ביכולתו להיטיב או להרע עמו".

ראוי להדגיש ,כי העבירה המוגמרת שלפי ס' )1(122לעיל מתקיימת בעצם ההצעה לשוחד הבחירות ,זאת אף

ללא מתן שוחד בפועל .יובהר ,כי האיסור על מתן שוחד על מנת להשפיע על בוחר להצביע ,חל גם אם השוחד

ה וא לעודד או לרפות ידיו של בוחר להצביע באופן כללי ולא למועמד או לרשימה ספציפיים (תר"מ 198/20מר

חיים לוי נ' רוח-חדשה ואח' (ניתן ביום .)21.10.2013יתרה מכך ,בפסיקה אף נקבע כי אין צורך בהוכחת

קיומה של השפעה בפועל על הבוחר ,ולמעשה די בקיומה של אפשרות להשפיע על אופן הצבעתו של הבוחר

(עמנ (חי') 14450-11-08פייסל שחייבר נ' מחמוד בוקאעי ואח' (ניתן ביום ,)16.2.2009בעמ' .)10די אפוא

בהבטחת טובת הנאה כדי להשלים את המעשה הפלילי ,ובדומה די באיום על בוחר כדי שתושלם עבירה לפי

סעיף ,)3(122ודי בעצם שידול הבוחר כדי שתושלם עבירה לפי סעיף .)6(122כמו כן ,יובהר כי אין להבחין

לעניין זה בין הבטחה למתן ברכה לבין מתן ברכה בפועל ,ושתי הפעולות אסורות בהקשר של תעמולת בחירות

על פי סעיף )6(122לחוק הבחירות לכנסת .יצוין כי דברים אלו נקבעו כאמור בהתייחס לסעיף 122לחוק

הבחירות לכנסת אך הם יפים גם לעניין ס' 88לחוק הבחירות לרשויות המקומיות.

.4המחוקק מצא לנכון להבהיר בסעיף 123לחוק הבחירות לכנסת ובסעיף 89לחוק הרשויות המקומיות

(בחירות) ,כי:

דרכי

שוחד

"אין נפקא מינה בשוחד -

( )1אם היה כסף ,שווה-כסף ,שירות או טובת-הנאה אחרת ,למעט הובלת הבוחר

בכלי-רכב אל מקום הקלפי וממנו לצורך הצבעתו;

( )2אם היה בעד פעולה של הלוקח עצמו או בעד השפעתו על פעולת אדם אחר;

( )3אם ניתן מידי הנותן או באמצעות אדם אחר ,אם ניתן לידי הלוקח או בשביל

הלוקח לידי אדם אחר ,אם ניתן מתחילה או בדיעבד ,ואם הנהנה מן השוחד

היה הלוקח או אדם אחר".

27

הוראות אלו חשובות ביותר .ראשית ,יש בהן כדי להבהיר שכל טובת הנאה יכולה להיחשב כשוחד בחירות אם

ניתנה על מנת לשכנע בוחר להצביע .לעניין זה ,גם תשלום בעבור חדר במלון ואף עבור ארוחה ,למעט כיבוד קל

כגון ,משקה קל ,קפה ועוגה במסגרת אירוע במערכת הבחירות ,מהווים טובת הנאה ,ויכול שיהוו שוחד

בחירות על-פי הדין ,אם נעשו במטרה להשפיע על בוחר או על קבוצת בוחרים (ראו למשל :ע"פ 70722/06נעמי

בלומנטל נ' מדינת ישראל (ניתן ביום .))22.3.2007שנית ,יש בהוראת סעיף )2(123כדי להבהיר כי מתן טובת

הנאה לאדם על מנת שיפעיל השפעתו על אדם אחר מהווה שוחד בחירות .במסגרת זו ,ניתנה על-ידי בית-

המשפט העליון בפרשת פלאטו שרון דוגמא של הבטחת טובת הנאה לרב על מנת שיקרא למאמיניו להצביע

בדרך מסוימת ,או ,להבדיל ,הבטחת טובת הנאה לספורטאי על מנת שיקרא לאוהדי קבוצתו להצביע עבור

מפלגה מסוימת.

.5בפסק הדין בפרשת פלאטו שרון נדונו מקרים שונים של מתן הטבות ונקבע כי יש לראות כשוחד בחירות ,בין

היתר את המצבים אלה:

(א) מתן הבטחה על-ידי מועמד בבחירות שיסייע לאנשים מסוימים בהשגת דיור זול ,מתוך המקורות

הכספיים של המועמד ,ומתוך כוונה להשפיע באמצעות טובת הנאה על הבוחרים להצביע בעבורו

בבחירות;

(ב) העסקת אנשים כפעילים בתשלום מטעם רשימת מועמדים ,כאשר ההעסקה אינה אלא מסווה ואין בה

ממש ,או שהיא מצטמצמת בעיקר לפעולות סרק שאין בהן צורך ,וכל זאת כדי להצדיק את התשלום,

שנועד כולו או בעיקרו כדי להשפיע על הפעיל ועל מקורביו להצביע בעד אותה רשימה .יודגש ,כי תשלום

תמורה מופרזת בגין ההעסקה בנסיבות האמורות עלול להגיע לכדי שוחד בחירות (ראו למשל ,ת"פ

(קרית-גת) 738/00מדינת ישראל נ' אסל אהרון (ניתן ביום )23.5.2001בו נקבע שתשלום 30,000ש"ח בגין

שבועיים עבודה למועמד מתחרה שפרש ,מהווה שוחד בחירות שכן מדובר בתשלום מופרז שמטרתו לקנות

את השפעתו של המועמד שפרש).

(ג) מתן טובת הנאה לבעלי השפעה ,לרבות ראש קהילה או עדה או מנהיג חברתי וכיוצא באלה ,שעה שטובת

ההנאה ניתנת להם לא משום יכולתם להסביר ולא בגין עשייתם האמיתית ובתום לב בתחום ההסברה,

אלא למען יושפעו הם עצמם וישפיעו על הנתונים להשפעתם להצביע עבור המועמד.

.6נוסף על המצבים האמורים ,ניתן להזכיר כי בפסק הדין בעת"מ (חי') 1365/03סאלח סלים נ' מנהל הבחירות

למועצה המקומית אעבלין (ניתן ביום )20.2.06נקבע אגב ערעור בחירות כי ניתן לראות כשוחד בחירות גם

ביצוען בסמיכות לבחירות של עבודות בניה רחבות היקף ,תוך מימון של המועצה לבניית קירות תומכים

בשטחים פרטיים וכל זאת לפי שיקול דעתו הבלעדי של ראש המועצה בלא תכנית ביצוע שיטתית ,כוללת

ומסודרת .עוד ניתן להזכיר כי בת"פ (חי) 1135/07מדינת ישראל נ' מחמד ח'יר (ניתן ביום )31.12.2007נדון

שוחד בדרך של הבטחת משרה בשכר תוך הפרת הוראת סעיף )4(88לחוק הרשויות המקומיות (בחירות).

.7יית כנו מקרים של מתן טובות הנאה בקשר לבחירות שאינן מגיעות כדי שוחד בחירות ,ואף-על-פי-כן הן

אסורות לפי החוק ,בהיותן מתנות בקשר לתעמולת הבחירות .לעניין זה קובע סעיף 8לחוק הבחירות (דרכי

תעמולה) ,התשי"ט( 1959-להלן – חוק דרכי תעמולה) כי" :לא תהא תעמולת בחירות מלווה תכניות בידור,

28

לרבות הופעות של אמנים ,נגינה ,זמרה ,הצגת סרטים ונשיאת לפידים; לא תהא תעמולת בחירות קשורה במתן

מתנות ,ופרט למסיבות בבתים פרטיים לא תהא קשורה בהגשת מאכלים או משקאות משכרים ".סעיף 17לחוק

דרכי תעמולה קובע כי העבריין צפוי לעונש מאסר של ששה חודשים או לקנס.

בעניין האיסור על תעמולת בחירות מלווה בתכניות בידור יובהר ,כי אין נפקא מינה אם מדובר על פעילות

שנעשית בהתנדבות ,ובנוכחות נציגי המועמדים ,אם לאו (תר"מ 105/20מר רון כץ נ' רשימת "ביחד" (ניתן

ביום .))15.09.2013

האיסור לפיו לא תהא תעמולת בחירות קשורה במתן מתנות נדון לאחרונה בהרחבה בפני בית המשפט העליון

בהרכב מורחב (דנג"ץ 1525/15טיבי נ' מפלגת ישראל ביתנו ואח' (פורסם בנבו .)23.08.2017 ,באותה פרשה

נדונה השאלה אם חלוקת גיליון של השבועון הצרפתי "שרלי הבדו" במסגרת מסע הבחירות לכנסת ה,20-

בעקבות הטבח שהתרחש במערכת השבועון ,באה בגדר "מתנה" שאסור לחלקה לפי סעיף 8האמור ,תוך

שבמוקד הדיון עמדה השאלה מהי "מתנה" שהענקתה אסורה .לעניין זה נקבע ברוב דעות ותוך הבדלי גישה

ודגש בין שופטי הרוב ,כי המבחן לפיו יש לקבוע אם הענקת חפץ מסוים היא בגדר מתנה אסורה לפי סעיף 8

האמור הוא מבחן התכלית הדומיננטית של הענקת החפץ מנקודת מבטו של הבוחר הסביר (להבדיל מנקודת

מבטו של מעניק המתנה) .קרי ,השאלה היא אם מבחינת הבוחר הסביר נועד החפץ בעיקרו לשמש כמדיום

לקליטת המסר התעמולתי (שאז תותר הענקתו) או שמא הוא משמש בעיקר תכלית אחרת שאז תיאסר הענקתו.

במסגרת זו נודעת כמובן בעיני שופטי הרוב (שוב ,תוך הבדלי גישה ודגש) חשיבות גדולה גם לערכו הכלכלי של

החפץ .ביישום המבחן על המקרה החריג והמיוחד של חלוקת השבועון והנסיבות בהן חולק לא הייתה תמימות

דעים בין שופטי הרוב (גם על רקע ההבדלים בגישה ובדגש) .לדעת מרביתם לא באה חלוקת השבועון בנסיבות

המתוארות בגדר מתנה אסורה ,שכן מדובר במקרה חריג בו כרוכה תעמולת הבחירות בעצם חלוקתו של

השבועון חרף ערכו הכלכלי.

יש לשוב ולהדגיש כי המקרה שעמד לדיון בדנג"ץ 1525/15הנ"ל הוא מקרה חריג ומיוחד .לפיכך והגם שכל

מקרה נבחן כמובן לפי נסיבותיו ,דומה כי בקשר לשאלה אם מדובר ב"מתנה" ניתן להסתייע אגב בחינה

פרטנית (ותוך שניתנת הדעת כמובן גם לגישות השונות בדנג"ץ 1525/15הנ"ל) גם בהבחנה ,אשר נכללה

בהנחיה זו קודם לפסק הדין הנ"ל .בהתאם להבחנה זו יש להבחין בין חפצים שאין להם ערך כלכלי בפני

עצמם ועיקר שימושם הוא לצורך תעמולת בחירות לבין חפצים שיש להם ערך כלכלי בפני עצמם ושימוש

במנותק ממערכת הבחירות.

יצוין כי גם לעניין סעיף 8לחוק דרכי תעמולה יפה המשמעות שניתנה למונח "תעמולת בחירות" בבג"ץ 869/92

זוילי נ' יו"ר ועדת הבחירות המרכזית לכנסת ה 13 -ואח' (פ"ד מו( )1992( )692 )2בהקשר של שידורים

בטלויזיה (ראו לעניין זה החלטת השופט ג'ובראן בשבתו כיו"ר ועדת הבחירות לכנסת ה – 20-תר"מ 53/20סיעת

"רק ראשון בראשות דב צור" נ' עו"ד ליאל אבן זוהר (ניתן ביום 28ביולי .)2013

.8לאורך השנים עלו טענות שלפיהן נהוגות במערכת הפוליטית פרקטיקות מסוימות שאינן מתיישבות עם

הוראות הדין ,וכי קיומן של אלו מצדיק הימנעות מאכיפת הדין הפלילי .טענה זו אינה חדשה ,והיא נדונה

ונדחתה בפסק הדין בפרשת פלאטו שרון הנזכרת לעיל (בעמ' :)773

29

"האם טענת המערערים ,במיוחד חלפון ,כי המעשים המיוחסים להם בארבעת

האישומים משקפים את דרכי הבחירות המקובלות בישראל ,יכולה לסייע להגנתם?

התשובה לשאלה זו היא שלילית .טענה זו אינה יכולה להוות מגן מפני הרשעת

המערערים ,אם אמנם יימצאו אשמים ,שכן עובדת ביצוע מעשים פליליים בעבר בידי

אחרים ,בלי שאלה ייענשו ,אינה יכולה להוות הכשר לביצוע מעשים כאלה בהווה

ובעתיד".

30

הנחיות היועץ המשפטי לממשלה

תאריך :תמוז התשס"ג ,יולי 2003

עדכון :חשון התשס"ו ,נובמבר 2005

כסלו התשס"ט ,דצמבר 2008

חשון התשע"ג ,נובמבר 2012

כסלו התשע"ה דצמבר 2014

מספר הנחיה1.1911 :

משפט מינהלי

בחירות

הבטחת משרה במסגרת הסכם פוליטי

הבטחת משרה במסגרת הסכם פוליטי

כאמור בהנחיית היועץ המשפטי לממשלה מס' 1.1910בעניין טוהר הבחירות ,הבטחה לטובת הנאה ,לרבות

הבטחה למשרה ,הניתנת תמורת תמיכה בבחירות מהווה שוחד בחירות .הנחיה זו עוסקת במקרים בהם

המשרה מובטחת במסגרת הסכם פוליטי.

.1הסכמים פוליטיים בין רשימות ומועמדים אינם נדירים במקומותינו ,אך עליהם להיעשות בגבולות

המוכתבים בחוק .לסוגיית המותר והאסור במסגרת הסכמים פוליטיים ככלל התייחס בית-המשפט העליון

בבג"ץ 1635/90ז'רז'בסקי נ' ראש הממשלה ,פ"ד מה( ,)1991( 749 ,)1ולסוגיה של הבטחת משרות כחלק

מהסכם פוליטי נדרש בית-המשפט העליון בפסק הדין בבג"ץ 2285/93אוסי נחום נ' גיורא לב ,ראש עיריית

פתח תקווה ,פ"ד מ"ח(.)1994( 630 )5

.2כידוע ,הפסיקה העוסקת בהסכמים פוליטיים שעניינם חלוקת תפקידים ברשות ציבורית ,מבחינה בין

הסכמים לגיטימיים ,לבין הסכמים פסולים שעיקרם הבטחת שכר או טובת הנאה אישית גרידא לפלוני ,אשר

יכולים אף לעלות כדי עבירה פלילית.

כך ,בפסק הדין בבג"ץ 2285/93אוסי נחום נ' גיורא לב הנ"ל ,נקבע על-ידי הנשיא שמגר כדלקמן:

"...דומה כי הבחנה מדויקת יותר יכולה להיות זו המבדילה בין הסכם בדבר הסדר

חלוקת התפקידים ברשות המבצעת או ברשות מקומית ,ותו לאו ,לבין הסכם...שהמוקד

שלו הוא הבטחת משכורת ,יהיה התפקיד שיהיה עילת התשלום אשר יהיה( ".שם ,בעמ'

.)639-638

ובהמשך על-ידי השופט זמיר:

"חלוקת תפקידים ומשרות בהסכם קואליציוני הינה כשרה כמכשיר למימוש המצע של

הסיעה ולקידום האינטרסים של בוחריה .זו צריכה להיות המטרה המדריכה את הסיעה

כשהיא עורכת הסכם קואליציוני ,ובכלל זה גם כשהיא דורשת חלוקת תפקידים

ומשרות בין נציגיה או מסכימה לכך .המשכורות הנלווית למשרה אינה אמורה להיות

בגדר מטרה בפני עצמה ,מכל מקום לא מטרה דומיננטית אלא תוצאה נגררת( ".שם,

בעמ' )645

31

.3כנגזרת מהאמור ,חלוקת תפקידים לגיטימית במסגרת הסכם פוליטי תתייחס ,ככלל ,לתפקידים של נבחרי

ציבור ,להבדיל מתפקידים של עובדים מן השורה (ראו לעניין זה בג"ץ 154/98הסתדרות העובדים הכללית נ'

מדינת ישראל ,פ"ד נב( ;)1998( 111 ,)5ת"פ (י–ם) 32/94מדינת ישראל נ' שלום פדידה (פורסם בנבו,

.)30.5.1994

.4בהתאם לאמור ,הדוגמאות המוכרות מהפסיקה לעבירות של שוחד ומתן טובות הנאה במסגרת הבטחת

משרות בהסכמים פוליטיים ,עוסקות במקרים בהם אכן הבטחת המשרה הייתה מקרה מובהק של הבטחת

טובת הנאה פסולה .כך ,למשל בת"פ (חי') 4021/05מדינת ישראל נ' סדן (פורסם בנבו )23.082006 ,הורשעו

ראש עיריית חדרה לשעבר ומעורבים נוספים ,בין היתר ,בעבירות של מתן ולקיחת שוחד בגין הסכמים

שעסקו בהתחייבויות להענקת משרה בלתי מוגדרת ,עם תשלום קצוב ,לתקופה קצובה ,וכן טובות הנאה

כספיות אחרות ,שאין להן כל קשר עם תפקידם הציבורי של הצדדים להסכמים .יצוין כי אחד המעורבים

בפרשה ערער לבית המשפט העליון וזה אישר את ההרשעה (ע"פ 1224/07אברהם בלדב נ' מדינת ישראל ,פס'

( 14פורסם בנבו .))10.2.2010 ,אגב כך ותוך שהוא מפנה לדבריו המצוטטים לעיל של הנשיא שמגר בבג"ץ

2285/93הנ"ל מציין בית המשפט:

"בעוד הסכמה לחלוקת תפקידים במסגרת הסכם קואליציוני אינה נחשבת לפסולה

בתורת שכזו ,הבטחת טובת הנאה חומרית לאדם או לגוף פוליטי בתמורה להסכמה

פוליטית כזו או אחרת הינה פסולה בתכלית .על הבדל משמעותי זה בין הסכם פוליטי

כשר להסכם פוליטי בלתי חוקי עמד בית המשפט בפרשת נחום (הנשיא שמגר ,בעמ'

( ")638הציטוט מפס' 14לפסק הדין).

סוגיה דומה נדונה בשעתו בע"פ 71/83פלאטו שרון ואח' נ' מדינת ישראל ,פ"ד לח( )1984( 757 )2ובעמ' 792

אמר כב' השופט דב לוין:

"אין כל פסול בכך ,שראשי ציבור או מנהיגי עדות יזדהו עם מועמד זה או אחר

ויבקשו לקדמו ,ובמגמה זו יפנו אל אנשיהם וישפיעו עליהם להצביע למען אותו

מועמד .אולם ,התקשרות עם ראשי ציבור כנ"ל ,שהיא כשרה ,אם רקעה הוא רעיוני,

מתוך אמונה שבכך ייטב לציבור ,אם משום כישוריו של המועמד ואם משום המסר

הענייני והמעשי שהוא נושא עמו ,תהיה פסולה ומושחתת ,אם ביסודה טובת הנאה

ישירה ,הניתנת לראש הציבור ,למענו או למען קהלו" (ההדגשה הוספה).

.5בפרשת פרומר ,פסל בית המשפט העליון את תוצאות הבחירות בנהרייה בשל הסכמים פוליטיים טרם

הבחירות ,בהם הובטחו למועמדים ומקורביהם משרות עובדי ציבור בתמורה להסרת מועמדות ותמיכה

בבחירות ,בפסק דינו עמד הנשיא ברק על הפסול בדבר:

"אכן ,שלטון לא קונים בכסף ,ואף לא בשווה כסף .הבטחת משרות בשירות הציבורי

תמורת תמיכה פוליטית פוגעת באמון הציבור הן במערכת הפוליטית והן בשירות

הציבורי .הבטחת משרות בשירות הציבורי תמורת תמיכה פוליטית משחיתה את

המוסר הציבורי"( .רע"א 3055/05פרומר נ' סבג (פורסם בנבו ,)21.8.2005 ,פסקה )12

32

יש לציין ,כי ככל שההסכם הפוליטי הפסול נערך עובר לבחירות ,יתכן שתהיה לו השלכה על תקפותן ,וזאת

אם בית משפט השתכנע ,כי הפסול עלול היה להשפיע על תוצאות הבחירות (ראה רע"א פרומר ,שם).

.6מלבד ההקשר הפלילי יש להדגיש ,לעניין תקפו של הסכם פוליטי אשר תכנו או מטרתו הם בלתי חוקיים,

בלתי מוסריים או סותרים את תקנת הציבור ,כי הסכם כזה איננו מחייב ,אסור לקיימו והוא בטל .נורמה זו

חלה אם מכוח הוראות חוק החוזים (חלק כללי) ,התשל"ג ,1973-ואם מכוח דיני המשפט המינהלי .לפיכך,

הסכם פוליטי ובו תניה למנות עובד ציבור על-פי שיקולים פוליטיים הוא בטל ומבוטל ,ולא זו בלבד שהוא

נוגד את תקנת הציבור אלא הוא אף בלתי חוקי (ראו בג"ץ ז'רז'בסקי לעיל ,בעמ' .)819-820באותו פסק דין

אף נכתב:

"כאשר איש ציבור ממנה עובד בשירות הציבור על-פי שיקולים זרים של אינטרסים

פוליטיים-מפלגתיים ,מינוי כזה פסול הוא ,ויש בו משום מעילה באמון של הציבור

שהסמיך את הרשות הממנה ...הגורם והשיקול הקובעים הם כישוריו של המועמד,

והפסול שבמינוי פוליטי הוא כאשר "הקשרים קודמים לכישורים"" ...קדימה" זו פוגעת

היא בצפור הנפש של מינהל תקין וטוהר המידות ,ויש בה כדי להביא לפגיעה חמורה

ברמתו המקצועית של השירות הציבורי ולאמון הציבור בתקינות פעולות המינהל"...

בהמשך לעניין זה ראו גם סעיף 2לחוק הממשלה ,התשס"א( 2001-להלן – חוק הממשלה) הקובע כי:

"(א) מקום שעל פי חוק נתונה סמכות להעביר אדם מתפקידו

בכנסת ,בממשלה ,בשירות המדינה ,בתאגיד שהוקם בחוק ,בחברה

ממשלתית או בכל גוף ציבורי אחר -לא ייעשה הסכם ולא תינתן

התחייבות בענין אי העברתו של אותו אדם מתפקידו.

(ב) לא תינתן ערבות במישרין או בעקיפין ,בכסף ,בשווה כסף,

בשירות או בכל טובת הנאה אחרת ,להבטחת ביצועם של הסכם או

של התחייבות כאמור בסעיף זה ,ולא יהיה תוקף לערבות כאמור".

וכן את סעיף 45ב לחוק הרשויות המקומיות (בחירות) ,התשכ"ה( 1965-להלן חוק הרשויות

המקומיות (בחירות)) הקובע כי:

"(א) מקום שעל פי חוק נתונה סמכות להעביר אדם מתפקידו –

( )1במועצה של רשות מקומית;

( )2בחברה של רשות מקומית;

( )3בכל מפעל ,מוסד ,קרן או גוף אחר שהרשות המקומית

משתתפת ,במישרין או בעקיפין ,בהנהלתו או בהונו ,לא ייעשה

הסכם ולא תינתן התחייבות בענין אי העברתו של אותו אדם

מתפקידו.

(ב) לא תינתן ערבות ,במישרין או בעקיפין ,בכסף ,בשווה כסף,

בשירות או בכל טובת הנאה אחרת ,להבטחת ביצוע הסכם או

התחייבות כאמור בסעיף זה ,ולא יהיה תוקף לערבות כאמור".

.7

לסיכום ,יש להבהיר ,כי לא ניתן להבטיח במסגרת הסכם פוליטי ובכלל ,כי אדם מסוים ימונה להיות עובד

ציבור ,וזאת בין אם ההבטחה נוקבת בשם המשרה ,בין אם מדובר בתיבה כללית שעוסקת "בתפקיד בשכר",

"תפקיד ביצועי" ,תפקיד ניהולי" וכיוצא בזאת .כל שניתן להסדיר במסגרת הסכם פוליטי הוא את חלוקת

33

תפקידי נבחרי הציבור ,וגם כאן חוקיות ההסכם מותנית ,כאמור בסעיף 2לעיל ,בשיקולים שעמדו ביסוד

ההבטחה ה"פ (חי') 183/04ז'קי סבג נ' רון פרומר (פורסם בנבו.)14.3.2005 ,

.8לא למותר להפנות בהקשר זה לסעיף 1לחוק הממשלה ולסעיף 45א לחוק הרשויות המקומיות (בחירות),

אשר עוסקים בפרסום הסכמים.

.9סעיף 1לחוק הממשלה מטיל על צדדים להסכמים בכתב ,הנוגעים לכינונה של ממשלה ,להבעת אי אמון בה,

להצבעה על חוק התקציב ,לצירוף שרים נוספים לממשלה לאחר כינונה ,או למינויו של סגן שר ,חובה למסור

הסכם זה למזכיר הכנסת ,על מנת שיעביר את ההסכם לחברי הכנסת ,ובתקופת בחירות גם לבאי כוח

רשימות המועמדים ,והכל כמפורט באותו סעיף.

.10סעיף 45א לחוק הרשויות המקומיות (בחירות) מטיל על צדדים להסכמים בכתב ,הנוגעים לבחירת ראש

רשות מקומית ,להרכבה הסיעתי של מועצת רשות מקומית ,לצירוף חברי מועצה אחרי כינון המועצה או

למינוי סגן ראש המועצה ,חובה למסור הסכם זה למזכיר הרשות המקומית ,על מנת שיעביר את ההסכם

לחברי המועצה ,והכל כמפורט באותו סעיף .הסנקציה על הפרת חובה זו קבועה בהוראתו הכללית של סעיף

)5(93לחוק הרשויות המקומיות (בחירות) ,הקובע כי המפר הוראה מהוראות החוק שלא צוינה באותו פרק

דינו ששה חודשי מאסר או קנס.

.11חובה זו ,ליתן פומבי להסכמים פוליטיים ,מסייעת בהבאתם לידי הציבור ,ובכך מסייעת השקיפות לשמירת

טוהר הבחירות.

34

הנחיות היועץ המשפטי לממשלה

תאריך :תמוז התשס"ג ,יולי 2003

עדכון :חשון התשס"ו ,נובמבר 2005

כסלו התשס"ט ,דצמבר 2008

חשון התשע"ג ,נובמבר 2012

שבט התשע"ט ,ינואר 2019

משפט מינהלי

בחירות

תחולת חוקי עזר של רשויות מקומיות על

תעמולת בחירות ועל שלטים ומודעות בעלי

מסר פוליטי

מספר הנחיה1.1912 :

תחולת חוקי עזר של רשויות מקומיות על תעמולת בחירות ועל שלטים ומודעות בעלי מסר

פוליטי

רקע

.1הנחיה זו עניינה בשאלת התחולה והאכיפה של חוקי עזר ברשויות מקומיות המסדירים הצבת שילוט ומודעות

בתחומי הרשות (להלן – חוקי העזר) .ההנחיה נועדה להשיב על פניות שונות שנגעו לתחולת חוקי העזר על

שילוט "פוליטי" באופן כללי ,ועסקו הן בצורך לקבל היתר מן הרשות המקומית לצורך הצבת שלטים כאמור,

והן בהגשת כתבי אישום על-ידי הרשויות המקומיות נגד נאשמים ,בשל הצבת שלטים שעסקו בבחירות

המוניציפליות הקרובות ,לכאורה בניגוד להוראות חוקי העזר הרלוונטיים.

החיקוקים המסדירים הצבת שילוט

.2הצבת שלט או מודעה בתחומי רשות מקומית מוסדרת על-ידי חיקוקים רבים ושונים ,ובדרך כלל אין בעובדה

כי חיקוק אחד חל על הפעולה כדי להוציא את תחולתו של חיקוק אחר .כך למשל ,על הצבת שלטים ומודעות

עשויים לחול חיקוקים שונים ,כגון ,חוק איסור לשון הרע ,התשכ"ה ,1965-חוק העונשין ,התשל"ז,1977-

פקודת התעבורה [נוסח חדש] ,חוק הדרכים (שילוט) ,התשכ"ו ,1966-חוק הדגל ,הסמל והמנון המדינה,

התש"ט ,1949 -וכמובן חוק הבחירות (דרכי תעמולה) ,התשי"ט( 1959-להלן – חוק דרכי תעמולה).

חוק עזר עירוני הבא להבטיח את המראה הנאה של העיר ,את הניקיון בתחומה ,מניעת נזק לרכוש ,או את

בטיחות העוברים והשבים ,אינו יוצא מכלל זה .בהתאם קבע בית המשפט העליון שיש לפרש את הסמכות

של הרשות המקומית להטיל מגבלות על פרסום מודעות בתחומה כך שהיא חלה בעיקר בהקשרים העוסקים

" בגודל המודעה ,בצורתה ,באופן הדבקתה ובמשך הזמן שתהא מודבקת" ,להבדיל מהתערבות בתוכנה (ראו

עע"ם 4058/16עיריית גבעת שמואל נ' מכון אריק לפיוס סובלנות ושלום ע"ש אריה צבי פרנקטל הי"ד

(פורסם בנבו )26.6.2017 ,המצטט את ע"א 105/92ראם מהנדסים קבלנים בע"מ נ' עיריית נצרת עילית ,פ"ד

מז(( )1993( 200 ,189 )5להלן – עניין ראם)).

35

.3בבסי ס החוקים השונים עומדות תכליות שונות ,ובדרך כלל אין לומר כי חיקוק אחד ממצה את הסוגיה

בכללותה .לכן ,אין לקבל את הטענה כי קיומו של חוק דרכי תעמולה ,שנועד בעיקרו להבטיח את הגינותו של

המאבק הפוליטי ושוויון ההזדמנויות להשתתף בו (אם כי חלק מהוראותיו מביאות בחשבון גם שיקולים של

חזות פני העיר) ,מוציא את תחולתו של חוק עזר עירוני ,שתכליתו העיקרית שונה (אם כי הסדרה מושכלת של

חלוקת שטחי מודעות לפי חוק עזר משרתת גם את המטרה של שוויון והגינות במשחק הפוליטי).

בענייננו ,באים הדברים לביטויים המפורש בהוראות סעיף (10א )2()1לחוק דרכי תעמולה ,אשר מסמיך

במפורש רשות מקומית לקבוע בחוק עזר תנאים והגבלות להצגת מודעה על דירת מגורים או מטה מפלגה,

לשם הבטחת בטיחות הציבור ואיכות הסביבה ,ובלבד שעניינם של התנאים גודל המודעה ,החומר שממנו

היא עשויה או אופן הצגתה .עם זאת וכאמור לעיל ,גם במקרים בהם יחסי הגומלין בין חוק דרכי התעמולה

ובין חוק העזר אינם מוסדרים במפורש בחוק ,אין להסיק כי הסדרת נושא בחוק דרכי תעמולה היא ממצה.

חוק דרכי תעמולה וחוק עזר

.4לשונם של חוקי העזר המסדירים את נושא הצבת השילוט והמודעות בתחומי הרשות המקומית רחבה ,בדרך

כלל ,וחלה לכאורה כמעט על כל שלט ולכל מטרה ,ללא הבחנה בין סוגי מודעות ושלטים .מושא דיוננו הן

מודעות הנושאות מסר פוליטי ,עליהן חל כאמור גם חוק דרכי תעמולה (סעיפים 10ו10-א) ,הקובע עיקרון של

הדבקת מודעות אך ורק על גבי לוחות מודעות ,על גבי דירת מגורים או על משרדיה או מועדוניה של מפלגה

או רשימת מועמדים

.5תכליתו המרכזית של חוק דרכי תעמולה היא החלה של "כללי משחק" הוגנים ושוויוניים על התחרות

הפוליטית .תכליתו המרכזית של חוק עזר עירוני היא הגנה על חזות פני העיר ועל ערכים אסתטיים

ובטיחותיים (אם כי ,כפי שצוין בסעיף 3לעיל ,כל חיקוק משרת גם את המטרה האחרת) .יש לתת את הדעת

ליחס בין שני החיקוקים ולמתחם שיקול הדעת של הרשות בהפעילה את חוק העזר ,לאור חוק דרכי תעמולה.

.6ככל שניתן ,יש לפרש ולהפעיל חיקוקים באופן הרמוני .אולם ,ראוי להדגיש ,כי חוק העזר ,בהיותו חקיקת

משנה ,כפוף נורמטיבית לחוק דרכי תעמולה ,ולפיכך ,ככל שקיימת סתירה בין הוראותיהם ,הרי הוראות

האחרון גוברות .על-כן ,לא רשאית הרשות המקומית לאסור כליל ,במסגרת משטר הרישוי ,הצבת שלטי

תעמולה על דירת מגורים או על מבנים המשמשים מטות מפלגתיים .מנגד ,הרשות גם מוגבלת מלהתיר הצבת

שלטים כאלה על מבנים אחרים אשר חוק דרכי תעמולה מונע הצבת מודעות עליהם.

בהפעילה את שיקול דעתה ,הן בתחום הרישוי והן באכיפת סנקציות שמקורן בחוקי העזר ,על הרשות

המקומית לתת את הדעת על תכליתו והוראותיו של חוק דרכי תעמולה ,ובמיוחד השאיפה להחלת כללי

משחק הוגנים על התחרות הפוליטית ,הגם שתחולת חוקי העזר אינה מוגבלת בזמן ,שלא כסעיפים הנזכרים

בחוק דרכי תעמולה ,החלים בתקופה של תשעים הימים שלפני הבחירות.

36

שוויוניות באכיפת החוק

.7אכיפה שוויונית של הוראות החוק על כלל הכפופים לו היא ערך יסודי וחיוני בכל משטר מתוקן .במיוחד יש

להק פיד על ערך זה כאשר מדובר בחיקוקים הנוגעים לחופש הביטוי הפוליטי בכלל ,ולחופש הביטוי במסגרת

מערכת בחירות בפרט .מהאמור עולה ,כי על הרשות המקומית להקפיד הקפדה יתרה על שוויוניות באכיפה

הן במתן היתרים להצבת שלטים ,והן במסגרת מדיניות התביעה ,מקום שהיא סבורה כי הוראות החוק

הופרו .אין לקבל בשום אופן מציאות לפיה מדיניות אכיפת החוק ויחידות הפיקוח של העיריה הופכות כלי

שרת במאבק פוליטי .בנושא דומה קבע בית-המשפט העליון ,כי אכיפת החוק ותלישת מודעות המופנות נגד

ראש העיריה ,תוך הותרת מודעות אחרות על מקומן ,מהווה אכיפה בררנית ופסולה (בג"ץ 6396/96זקין נ'

ראש עיריית באר שבע ,פ"ד נג(.))1999( 287 )3

.8דבר זה נכון תמיד ,ואולם הוא חשוב שבעתיים בתקופת מערכת הבחירות .השוויון הוא הערך הבסיסי

שביסוד חוק דרכי תעמולה (תר"מ 3/93סיעת מר"צ נ' מר טדי קולק ואח' (ניתן ביום .))25.8.1993לעניין זה

נעיר ,כי המחוקק מצא לנכון להחיל בסעיף 10ב לחוק דרכי תעמולה את עקרון השוויון על חברות פרטיות

העוסקות בשילוט חוצות ,ומובן שהדבר נכון מכוח קל וחומר לגבי רשות מקומית.

תחולת חוקי עזר (מודעות ושלטים) על הפגנות ואסיפות

.9הוראות חוקי העזר השונים המסדירים את נושא השילוט בתחומי רשויות מקומיות נוקטות בדרך כלל לשון

רחבה ,וחלות ,מבחינת לשונן ,על קשת רחבה ביותר של פרסומים .אולם ,ככל שהוראות חוק עזר (מודעות

ושלטים) מתיימרות להשליט משטר רישוי ופיקוח של הרשות המקומית על שלטים הנישאים בהפגנה

ובאסיפה ,הרי הן בטלות.

בתמצית יאמר רק ,כי חוק העזר לא נועד ליצור מנגנון רישוי על שילוט ארעי במהותו ,מסוג זה הנישא

בהפגנות ואסיפות ,ופקודת העיריות [נוסח חדש] ,מכוחה נחקקים חוקי העזר חסרה את ההסמכה המפורשת

הנדרשת כדי שיתאפשר פיקוח הכולל פגיעה בחופש ההפגנה והתהלוכה .סוגיה זו מוסדרת באמצעות פקודת

המשטרה [נוסח חדש] ,התשל"א ,1971-הקובעת את מנגנון הרישוי ואת המבחנים להפעלתו (השוו עניין ראם

עמ' .) 214

מסקנות

.10מהמקובץ עולה ,כי אכיפת חוקי עזר של רשויות מקומיות על מודעות ושלטים שנושאם פוליטי ,במיוחד בזמן

מערכת בחירות ,היא סוגיה רגישה ומורכבת ,הדורשת אחריות והפעלת שיקול דעת זהיר מצד הרשות

המקומית .נוכח רגישותה של הסוגיה יצוינו להלן מספר פעולות מעשיות שעל הרשות המקומית לנקוט:

א) על הרשויות המקומיות לוודא כי בשטח שיפוטן קיימת כמות מספקת של שטחי פרסום שנועדו לפרסום

מודעות ,ובמידת הצורך להגדיל את כמותם בתקופת הבחירות .קיום כמות מספקת של שטחי פרסום,

בפיזור מתאים בתחומי הרשות המקומית ,יצדיק משטר אכיפה קפדני יותר של חוקי העזר ,וכך יצא

37

נשכר חופש הביטוי ,ללא שחזות פני העיר תיפגע .מנגד ,היעדרם של שטחי פרסום ,יחד עם מדיניות

אכיפה דווקנית של חוקי העזר ,עשויים לגרום פגיעה קשה ומעבר לנדרש בחופש הביטוי ובאפשרות של

ניהול תעמולת בחירות אפקטיבית ולגיטימית.

ב) מחובתה של הרשות המקומית לקבוע בעוד מועד את אמות המידה לחלוקה של שטחי הפרסום לרשימות

השונות על לוחות המודעות שלה ,ולפרסמן באופן נאות .ניתן להיעזר בשיטה אותה נוקט חוק דרכי

תעמולה ,בקבעו את חלוקת הזמן לזמני שידור בטלוויזיה ,קרי – שטח מינימלי לכל רשימה ותוספת

שטח בגין כל חבר במועצה היוצאת הכלול במסגרת אותה רשימה.

לעתים ,ניתן להגיע להסכם בין הרשימות לבין הרשות המקומית בדבר ההקצאה (דוגמא חיובית להסכם

כזה מוזכרת בתר"מ 3/93הנזכר לעיל ,בנוגע לעיריית ירושלים).

ג) כדי לוודא הפעלת מדיניות רישוי ותביעה אחידות ושוויוניות ,על הרשות המקומית לקבוע כללים

בהוראות פנימיות ,לפיהם יונחו עובדיה ,ברוח האמור לעיל ,כיצד לפעול .על ההוראות הפנימיות לקחת

בחשבון ,בין השאר ,את ההי תר הניתן בחוק דרכי תעמולה להצבת שלטי תעמולה על משרדי מפלגה ואת

האיסור להציב שלטים כאמור שלא על לוחות מודעות ומשרדים .כן צריכה הרשות לקחת בחשבון את

מספר ההיתרים ואת מסגרת הזמן בה מדובר .יש מקום שהרשות המקומית תשקול לפרסם את

ההוראות הפנימיות האמורות ,למשל באתר האינטרנט שלה (ראו בג"ץ 5537/91אפרתי נ' אוסטפלד

מו())1992( 501 )3

ד) כדי למנוע שימוש לרעה בהפעלת סנקציות חוקיות שונות ,על התובעים ברשויות המקומיות לוודא כי

הקנסות מוטלים על ידי פקחי הרשות ,באופן התואם את מדיניות האכיפה של הרשות המקומית ,ועל פי

קריטריונים ענייניים ואחידים .כמו כן ,על התובעים להקפיד על שיקולים ענייניים ועל שמירת עצמאות

התביעה הפלילית ,כמפורט בהנחיית היועץ המשפטי לממשלה מס' ,4.1001גם בטיפול בבקשות לביטולי

קנסות וכן בהחלטות על הגשות כתבי אישום ,במקרים המתאימים לכך .בנוסף יש להקפיד ,כי כתבי

אישום בעניין זה יהיו מפורטים דיים ,באופן שהתשתית העובדתית תפורט במלואה לרבות הנסיבות

המדויקות של הצבת השלט ,ובכלל זה – האם מדובר בשלט קבוע ,או בשלט ארעי ,סוג המבנה עליו מוצב

השלט -בית מגורים או מבנה המשמש כמטה של מפלגה -וכיוצא באלה.

ה) כפי שעולה מסעיף (10א )1לחוק דרכי תעמולה ועל מנת שלא לפגוע יתר על המידה בחופש הביטוי

הפוליטי ,חוק העזר יאפשר לתושבים לתלות שלטים בדירות מגורים ,תוך אפשרות להסדיר במסגרתו

את הנושא הטכני של הגודל ,הצורה והחומר ממנו עשוי השלט בלבד ,ללא התערבות בתוכן וללא הטלת

אגרה על שילוט זה.

.11אכיפת מכלול החיקוקים הנוגעים להצבה של שלטים ומודעות חיונית בתקופת בחירות ,לא פחות ואף יותר

מאשר בשאר ימות השנה ,שכן בתקופה זו עלולים אינטרסים חיוניים שונים להיפגע קשות בהעדר אכיפה .עם

זאת ,במסגרת מדיניות האכיפה יש לתת את הדעת כי בידי הרשות המקומית ניתן כלי רב עוצמה ,ועליה

להישמר שלא לעשות בו שימוש לרעה.

38

.12מצב בו לשונם של חוקי עזר היא לשון גורפת ורחבה ,המעניקה שיקול דעת מוחלט לרשות המקומית ביחס

למקרים הראויים לאכיפתה ,אינו מניח את הדעת .במקרה מעין זה ,רצוי לתקן את חוקי העזר באופן שינתן

ביטוי למכלול השיקולים הנזכרים לעיל ,כך שלא יעשה שימוש בהוראות גורפות החלות על כל סיטואציה

ללא הבחנה .נעיר כי ניסוח רחב של הוראת החיקוק יחד עם יישום בלתי מבוקר שלה ,עשויים לגרור קביעה

משפטית ,לפיה לוקה הוראת חוק העזר בחוסר סבירות או אף חוסר סמכות (השוו :בג"ץ זקין לעיל ובג"ץ

6226/01אינדור נ' ראש עיריית ירושלים ,פ"ד נז( .))2003( 157 )2ליועצים המשפטיים לרשויות המקומיות

נודעת לעניין זה חשיבות ומוטלת עליהם אחריות לבדיקת חוקי העזר.

39

הנחיות היועץ המשפטי לממשלה

תאריך :י"ג חשון התשנ"ח 13 ,נובמבר 1997

עדכון :אדר ב' התשס"ג ,מרץ 2003

אייר התשס"ו ,מאי 2006

חשון התשע"ג ,נובמבר 2012

כסליו התשע"ה ,דצמבר 2014

שבט התשע"ט ,ינואר 2019

משפט מינהלי

ממשלה – אתיקה

פעילות מפלגתית בלשכות שרים

מספר הנחיה1.1704 :

פעילות מפלגתית בלשכות שרים וסגני שרים

.1כידוע ,המינהל הציבורי בישראל הוא בעל אופי מקצועי ,ממלכתי וא-פוליטי .שימור עיקרון זה מחייב להקפיד

כי פעילות משרדי הממשלה תהיה מקצועית במהותה ,ותימנע פוליטיזציה של השירות הציבורי .כן מחייב

עיקרון זה להבטיח כי משאבים תקציביים ואחרים המוקצים לעבודת משרדי הממשלה ינוצלו לקידום מטרות

המשרדים ולא לקידום מטרות מפלגתיות-פוליטיות או מטרות אישיות אחרות של נבחרי הציבור ועובדי

הציבור .כך ,אף תישמר התדמית הממלכתית והא-פוליטית של משרדי הממשלה .תפיסה עקרונית זו מצאה

ביטוי למשל ,גם בפסק דינו של בית המשפט המחוזי בירושלים בע"א (מחוזי י-ם) 4459/98מדינת ישראל –

משרד החקלאות נ' פלסטיין פוסט בע"מ ,פ"מ התשס"א (.)2002( 204 )2

.2לצד זאת ,מאחר שהשרים הממונים על משרדי הממשלה הם נבחרי ציבור ,הממלאים תפקיד מפלגתי-פוליטי

מובהק ומשמעותי ,ומאחר שלא ניתן להפריד באופן מלא בין פעילותם המפלגתית-פוליטית כאמור לבין

תפקידם כשרים וכנציגי הממשלה ,נדרש להבהיר את הגבולות הראויים ביחס לביצוע פעילות מפלגתית-

פוליטית בלשכות שרים וביחס למותר ולאסור בנוגע לשימוש במשאבים ובשירותים ממשלתיים לצרכים

מפלגתיים-פוליטיים בכלל ,והכל כמפורט להלן (לעניין ההלכה הפסוקה בדבר אופיו של שירות המדינה,

כשירות בעל אופי ממלכתי ,מקצועי וא-פוליטי ראו ,למשל :עש"מ 5/86ספירו נ' נציב שירות המדינה ,פ"ד

מ( ;)1986( 246 ,227 )4בג"ץ 154/98הסתדרות העובדים הכללית החדשה נ' מדינת ישראל ,פ"ד נב(,111 )5

;)1998( 119-118בג"ץ 7908/17התנועה לטוהר המידות נ' ממשלת ישראל ,פסקאות ( 27-26פורסם בנבו,

.))1.11.2018

.3למען הסר ספק ,יובהר ,כי הנחיה זו חלה הן בשגרה והן בתקופת בחירות ,תוך שהיא משלימה שורה של

הנחיות נוספות של היועץ המשפטי לממשלה הנוגעות לתעמולת בחירות ולדינים החלים בתקופת בחירות (פרק

1.9להנחיות היועץ המשפטי לממשלה) .בכל הנוגע לשימוש ברכב המועמד לרשותם של השרים ראו הנחיית

היועץ המשפטי לממשלה מס' 1.1600בדבר "שימוש ברכב צמוד על-ידי בני משפחה של שרים וסגני שרים".

בנוסף ,לעניין המגבלות החלות על עובדי מדינה בנוגע לפעילות מדינית ומפלגתית בכלל ובתקופת הבחירות

בפרט ,ראו בהרחבה הודעה מס' עט 7/של נציבות שירות המדינה מיום 30.12.2018בנושא הוראות בעניין

הבחירות לכנסת ה ,21-וכן הוראות פרק משנה 42.3להוראות התקשי"ר והודעות נוספות שפרסמה נציבות

שירות המדינה בעניין זה.

40

.4האמור בהנחיה זו לעניין שרים חל באופן דומה גם על סגני שרים.

איסור פעילות מפלגתית בלשכות שרים

.5הכלל הוא ,שככל שמדובר בפעילותו המפלגתית-פוליטית של שר ,להבדיל מתפקידו כשר וכנציג הממשלה ,על

השר להימנע משימוש במשאבים הממשלתיים ,כדוגמת שירותי הלשכה ושירותי המשרד הממשלתי (ובכללם,

לדוגמה ,דוברות המשרד) ,לצרכיו המפלגתיים-פוליטיים.

.6אכ ן ,אין אפשרות להפרדה מוחלטת בין פעילויותיו השונות של השר .לפיכך ,אין אפשרות לשלול כי במהלך

עבודתו השוטפת ,ישתמש השר במשאב הממשלתי של לשכתו וכן בשירותי לשכתו גם לצורך עיסוקו וצרכיו

המפלגתיים-פוליטיים או האישיים .עם זאת ,יש להבטיח כי יהיה מדובר בשימוש מוגבל ומצומצם ,במגמה

למנוע פוליטיזציה של השירות הציבורי ושל המנגנון המשרדי ולשמור על התדמית הבלתי-פוליטית של משרדי

הממשלה ,כאמור לעיל.

.7לפיכך ,יש להפריד ,ככל הניתן ,בין מילוי התפקיד השלטוני המיניסטריאלי לבין הפעילות המפלגתית-פוליטית.

פעילות מפלגתית-פוליטית או אי שית גרידא אין לבצע מתוך הלשכה ,הן בשל האופי הממלכתי של שירות

המדינה והרצון לשמרו כניטרלי ומנותק מפעילות פוליטית ,הן בשל הצורך לשמר את אמון הציבור במשרד

הממשלתי כמשרד ממלכתי והן בשל הפן התקציבי .ניתן להשלים ,ככורח המציאות ,עם פעילות מפלגתית-

פוליטית מתוך הלשכה רק ככל שמדובר בפעילות מצומצמת ביותר ומוגבלת בהיקפה .כך ,למשל ,אין מניעה

שבמהלך יום עבודתו של השר במשרדו ,המוקדש בעיקרו לענייני המשרד ,הוא ינהל שיחות טלפון גם בעניינים

פוליטיים ,או יקיים פגישות בנושאים מפלגתיים ופוליטיים.

.8לעומת זאת ,כאשר שר מעוניין לזמן כנס של חברי מפלגה או לדווח לחברי המפלגה על פעילותו הציבורית,

ועליו לשלוח לצורך כך עשרות או מאות (ואף יותר) מכתבים ,אין לעשות זאת מהמשרד הממשלתי ,כשם

שהכנס עצמו לא ייערך במשרד .באותו אופן ,אין מקום להשתמש בשירותי דוברות המשרד לצורך ארגון כנס

או אירוע אחר אש ר מאפייניו מלמדים כי במהותו ,ובין היתר לאור זהות הדוברים שהוזמנו לקחת בו חלק,

הוא בעל אופי מפלגתי-פוליטי דומיננטי ,המונע משיקולים מפלגתיים-פוליטיים או משרת תכליות מפלגתיות-

פוליטיות .המדובר בפעילויות מתוכננות ,ידועות מראש ורבות-היקף ,וככאלה – עליהן להיעשות באחריות

המפלגה או באמצעות משאבים אחרים העומדים לרשות השר בכובעו כחבר מפלגה .הוא הדין לגבי פניות

טלפוניות ,דואר רגיל ואלקטרוני וכיוצא בזאת ,בהיקף משמעותי.

איסור פעילות מפלגתית של עוזרים וצוות לשכה

.9סעיף 3ב לחוק שירות המדינה (סיוג פעילות מפלגתית ומגבית כספים) ,התשי"ט 1959-קובע לאמור:

"עובד המדינה לא יעסוק בפעילות מפלגתית בתחומם של נכסי הציבור

כאמור בסעיף 2א 3לחוק הבחירות (דרכי תעמולה) ,התשי"ט;1959-

הוראה זו לא תחול על פעילות מינהלית של מנהל לשכה ,מזכיר ,יועץ,

עוזר או דובר של שר או של סגן שר ,והכל כשהיא נעשית כסיוע לשר או

לסגן השר".

3ההפניה במקור לסעיף 2ונראה כי מדובר בטעות והכוונה היא להפנות לסעיף 2א.

41

.10לעניין המגבלות על פעילות מפלגתית-פוליטית יש להבחין בין העוזרים המקצועיים של השר לבין העוזרים

הפוליטיים .בהתאם להחלטת ועדת השרים לענייני ביקורת המדינה בנושא מינוי והעסקה של עובדים במשרות

אמון בלשכות השרים וסגני השרים מיום ( 11.10.05בק ,)97/רשאי שר לקבוע כי אחד או שניים מעוזריו ישמשו

כעוזרים פוליטיים (שאחד מהם יכול לשמש כדובר ויועץ תקשורת לשר) ,וכי סגן שר רשאי לקבוע עוזר אחד

כעוזר פוליטי (שיוכל לשמש גם כיועץ תקשורת) (ראו גם נסמן (02.522ב) לתקשי"ר) .שאר העוזרים הם עוזרים

מקצועיים.

.11העו זרים המקצועיים ,המסייעים לשר בפעילותו המקצועית במשרד ,אינם רשאים ,ככלל ,לעסוק בפעילות

מפלגתית-פוליטית ,אלא כשמדובר בפעילות מצומצמת ומוגבלת ,הנלווית לפעילותו המקצועית בלשכה .לעניין

זה נקבע בפסקה מס' 02.533לתקשי"ר כי על עובדים אלה חלים הסייגים והמגבלות על פעילות מפלגתית כעל

שאר עובדי המדינה .עם זאת ,רשאים הם לעסוק בפעילות מפלגתית במסגרת פעילותם המנהלית .כך למשל,

נהג רשאי להסיע את השר ברכב ממשלתי לאסיפה מפלגתית .מנהל הלשכה ,המזכירה והעוזרים רשאים

להדפיס נאומים מפלגתיים ולתאם פגישות פוליטיות .אולם ,אסור להם לעסוק בפעילות מפלגתית מהותית

וישירה ,כגון גיוס תומכים ,מצביעים ותרומות.

.12העוזרי ם הפוליטיים אינם עובדי מדינה ואינם כפופים לסייגים ולמגבלות בדבר פעילות מפלגתית כמו שאר

עובדי המדינה .משכך הם רשאים לסייע לשר בפעילותו המפלגתית-פוליטית ,על מנת לפנות את מרב זמנו של

השר לעסוק בענייני משרדו .מקום מושבם העיקרי של העוזרים הפוליטיים לא יהיה בתחומי המשרד ,לא

יוקצה להם משרד קבוע ,שירותי מזכירות ,רכב ממשלתי ,מחשב וטלפון (וראו את הוראת תכ"ם מס' 13.9.0.5

בעניין "התקשרות עם עוזרים פוליטיים בלשכות שרים וסגני שרים" וסעיף 2.3.2בפרט ,וכן הנחיות נציב

שירות המדינה מס' 02.5ו .)1.51-עם זאת ,לשם סיוע לשר בפעילותו המפלגתית-פוליטית ,ובעת שהם נמצאים

במשרד ,הם רשאים לעשות שימוש במשאבי המשרד ההכרחיים הדרושים לעבודתם ,כגון חדר בלשכה ושירותי

מזכירות וטלפון .מעבר לכך אין לאפשר שימוש במשאבים ממשלתיים ובמשאבי המשרד ,ואין לנצל פעילות זו

כ"מסלול עוקף" לאיסור השימוש בנכסי הציבור ,ולאיסור הפעילות המפלגתית של עובדי המדינה .בהתאם

לכך ,אין לגייס את העוזר הפוליטי (וכל שכן עוזר מקצועי) לפעילות פוליטית כללית במסגרת מפלגתו של השר

שחורגת מגבולות סיוע לשר עצמו בפעילותו המפלגתית-פוליטית.

42

משפט מינהלי

ממשלה -מינויים בשירות הציבורי

הנחיות היועץ המשפטי לממשלה

תאריך :ט' שבט התשנ"ט 26 ,ינואר 1999

עדכון :חשון התשס"ו ,נובמבר 2005

כסלו התשס"ט ,דצמבר 2008

חשון התשע"ג ,נובמבר 2012

כסלו התשע"ה ,דצמבר 2014

ניסן התשע"ז ,אפריל 2017

שבט התשע"ט ,ינואר 2019

מספר הנחיה1.1501 :

מינויים בתקופת בחירות

מינויים בתקופת בחירות

הגם שהכול מצווים ,כמובן ,להקפיד על אמות-המידה הראויות באשר למינויים בשירות המדינה ,בחברות

ממשלתיות ובתאגידים ציבוריים כל ימות השנה ,למינויים בתקופת בחירות נודעת רגישות מיוחדת .להלן ,אפוא,

עיקרי הדברים הנוגעים לסוגיית המינויים בתקופה זו ,בהתחשב בהיבטיה הייחודיים.

.1כללי

בהתאם לסעיף 30לחוק-יסוד :הממשלה ,עקרון הרציפות חל על עבודת הממשלה ,והפעילות השלטונית נמשכת

כסדרה אף בתקופת הבחירות .עם זאת ,בפסיקה נקבע ,כי הממשלה והשרים בממשלת מעבר וערב בחירות

מחויבים לנהוג "באיפוק הראוי למעמד של ממשלה יוצאת" בהפעלת סמכויותיהם לגבי כל אותם עניינים שאין

כורח ודחיפות לפעול בהם בתקופת המעבר ,וכי מתחם הסבירות של פעילות גוף שלטוני בתקופת ממשלת מעבר

נבחן בשים לב למאפייניה של הסמכות הקונקרטית המופעלת ובהתחשב באיזון הנדרש בין הצורך בעשייה לבין

דרישת האיפוק כאמור .במילים אחרות :תקופת הבחירות אינה גוזרת חובה להימנע מכל פעולה שהיא ,אלא צורך

לבצע איזון עדין בין החובה להבטיח יציבות והמשכיות שלטונית ,לבין חובת השמירה על איפוק וריסון בהפעלת

סמכויות שלטוניות ,בהינתן תשתית הממשל המיוחדת המאפיינת ממשלה בתקופת מעבר (בג"ץ 5167/00וייס נ'

ראש הממשלה ,פ"ד נה( ;)2001( 455 ,)2בג"ץ 8815/05לנדשטיין נ' שפיגלר (פורסם בנבו ,)26.12.2005 ,להלן:

פרשת לנדשטיין) .זאת ועוד .על-פי הפסיקה ,ישנה הקרנה הדדית בין חובת העשייה לבין הריסון והאיפוק

הנדרשים בכל מקרה ומקרה .ככל שמידת החיוניות הציבורית בפעולה השלטונית גוברת ,כך תקטן מידת האיפוק

הנדרשת ,ולהיפך (פרשת לנדשטיין ,בפסקה 9לפסק דינה של השופטת פרוקצ'יה).

בכל הנוגע לשאלת סמכות הממשלה והשרים בענייני מינויים בתקופת בחירות ,הובהר בפסיקה כי זו היא "אך

מקרה פרטי של שאלת השימוש בסמכויות אחרות העומדות לממשלה בתקופת בחירות" (בג"ץ 1004/15התנועה

למשילות ודמוקרטיה נ' השר לבטחון פנים ,פסקה 14לפסק דינה של הנשיאה נאור (פורסם בנבו,)1.4.2015 ,

להלן :פרשת התנועה למשילות ודמוקרטיה) .וכך נקבע בעניין זה בפרשת לנדשטיין:

" עקרון האיזון הנדרש בין איפוק לעשייה בעת שלטון מעבר מוצא את ביטויו ,בין היתר,

בתחום המינויים לתפקידים ציבוריים ,מקום שמעורבים בכך גורמים פוליטיים שמעמדם

המשפטי ערב הבחירות ניזון ממעמדה המיוחד של ממשלת מעבר ,וגורלם בממשל הבא,

שלאחר הבחירות ,אינו ידוע .בגדר האיזונים הנדרשים בתחום זה ,וככלל ,נתקבלה

ההשקפה כי ראוי הוא כי מינויים לתפקידים בשירות הציבורי לא יבוצעו בידי גורמי

ממשל אלה אלא ימתינו עד לכינון ממשל חדש ,אלא מקום שיש באיוש תפקיד מסוים

צורך חיוני של ממש אשר אם לא ייענה ,יצור חלל העלול לפגוע באינטרס ציבורי חשוב

...

בהקשר זה ,די אף במראית פני הדברים ,העלולה להעלות חשד או ספק לפגם בהליך

המינוי ,כדי להצדיק בדרך כלל הימנעות ממנו בתקופה של "בין השמשות" השלטוני ,נוכח

הפגיעה העלולה להיגרם בכך לאימון הציבור ,גם אם ,לגופו ,לא דבק בהליך פסול מהותי.

43

מנגד ,מקום שעולה צורך חיוני באיוש משרה ציבורית ,ולא ניתן למצוא לכך פתרון זמני

חלופי ,עשוי הכורח האמור להכריע את הכף ולהכשיר הליך מינוי גם בעת שלטון מעבר.

כמו כן ,מינוי לתפקיד ציבורי ,הנעשה בידי גורם ממנה המנותק לחלוטין מהמישור

הפ וליטי ,ואינו מושפע כלל מקיומן של בחירות קרבות ומשינויי שלטון צפוי ,עשוי אף

הוא לעמוד במבחן הסבירות אם ייעשה בתקופת המעבר" (שם ,בפסקה 10לפסק דינה

של השופטת פרוקצ'יה).

עוד הבהיר בית המשפט בפרשת לנדשטיין ,כי ביסוד המגבלות על מינויים בתקופת בחירות עומד שיקול כפול:

ראשית ,הממשלה אינה פועלת עוד מכוח אמון הכנסת אלא מכוח עקרון הרציפות עד לכינון ממשלה חדשה;

ושנית ,קיומו של חשש מוגבר לכריכת שיקולים מפלגתיים ואישיים בהליכי מינוי ערב בחירות ,ובכלל זאת חשש

מוגבר לניגוד עניינים במינוי ולהעדפת אינטרסים מפלגתיים על פני האינטרס הציבורי .שיקול רלוונטי נוסף לעניין

זה נוגע לחשש מפני יצירת עובדות מוגמרות אשר עלולות להעמיד את הממשלה העתידה להיבחר בפני מצב בלתי-

הפיך (ראו למשל :בג"ץ 2453/06ההסתדרות הרפואית נ' היועץ המשפטי לממשלה (פורסם בנבו.))21.3.2006 ,

שיקול זה מקבל משנה-תוקף ככל שמדובר במינויים לתפקידים הבכירים והמשמעותיים יותר מבין אלה המצויים

בסמכות הממשלה או השר הנוגע בדבר.

יש לציין ,כי השיקולים הנוגעים לחשש המוגבר מכריכת שיקולים מפלגתיים ואישיים ולחשש מיצירת עובדות

מוגמרות בפני הממשלה הבאה מתקיימים גם לעניינה של ממשלה יוצאת כתוצאה מקבלת חוק התפזרות הכנסת

וקביעת בחירות מוקדמות .משכך ,חלות גם עליה מגבלות הנובעות ממעמדה כממשלה זמנית עד לכינון ממשלה

חדשה וגם היא נדרשת לאיפוק בהפעלת סמכויותיה .דברים אלו יפים כמובן אף בהיבט של מינויים.

ההנחיות שלהלן נועדו לקבוע את אמות-המידה המאזנות בין השיקולים האמורים להגבלת מינויים ערב בחירות

ועד לכינונה של ממשלה חדשה לבין הצורך למנוע פגיעה בעבודה השוטפת של רשויות השלטון .ככלל ,יובהר ,כי

חרף העובדה שלמינויים בתקופת הבחירות נודעת רגישות מיוחדת ונדרש לגביהם איפוק רב ,אין לומר כי קיימת

מניעה מוחלטת לקיים מינויים גם בתקופת בחירות ,אף אם הם בכירים באופיים – השאלה היא שאלה של

שיקול-דעת (בג"ץ 10134/02ח"כ אושעיה נ' ראש-הממשלה ,פ"ד נז( .))2003( 53 ,49 )2ההכרעה בדבר איוש

משרה פלונית בתקופת בחירות תלויה ,אפוא ,בגורמים שונים והיא פרי מלאכת איזון בין השיקולים המנחים

הצריכים לעניין .כך ,לעיתים לא יהא מנוס מאיוש משרה או תפקיד במועד זה ,ככל שיש באיושם צורך חיוני של

ממש אשר אם לא ייענה ,ייווצר חלל העלול לפגוע באינטרס ציבורי חשוב (פרשת לנדשטיין ,בפסקה .)10במסגרת

זאת ,ראוי יהיה ליתן משקל לבכירות המשרה ואופייה ,לרבות אם היא כוללת סמכויות סטטוטוריות; מידת

הפגיעה הצפויה לתפקודה התקין של הרשות באי-איושה; קיומה של אפשרות להאריך כהונה של בעל תפקיד

מכהן או לאיישה על-ידי ממלא-מקום במינוי זמני; קיומו של הליך מקצועי לאיוש המשרה; המועד שבו מתעורר

הצורך במינוי במסגרת תקופת הבחירות (למשל – עובר ליום הבחירות או לאחריו); וכיוצא באלו .יפים לעניין זה

דברי בית המשפט העליון בפרשת התנועה למשילות ודמוקרטיה ,אשר עסקה בשאלת מינויו של מפכ"ל המשטרה

בתקופת בחירות:

" בהתאם לפסיקותיו של בית משפט זה ,נקודת המוצא היא שככלל יש להימנע

במהלך תקופת בחירות מאיוש תפקידים ציבוריים ... .הטעמים העיקריים לכך הם

החשש למינוי משיקולים בלתי ענייניים והעובדה שככל שפועלת הממשלה אך

ורק על סמך עקרון הרציפות יהיה במינוי משום כבילת הממשלה העומדת לקום

שכבר תפעל מכוח אמון הציבור והכנסת ... .יחד עם זאת ,חשוב לזכור שמדובר

בנקודת מוצא בלבד .כפי שגם נאמר בהנחיות היועץ המשפטי לממשלה ,אין

איסור מוחלט על קיום מינויים ,אף של בכירים ,בתקופת בחירות .השאלה היא

שאלה של שיקול דעת ואיזון ... .במקרים בהם קיים צורך ממשי באיוש משרה

שלא ניתן להותירה מיותמת ,העובדה שמדובר בתקופת בחירות אינה צריכה

להביא למצב בו הרשות הנוגעת בדבר לא תתפקד ... .קיימים מקרים בהם

ההחלטה שלא למנות אדם למשרה בתקופת בחירות באופן שהמשרה תיוותר

44

בלתי מאוישת ,במיוחד כשמדובר במשרה שלנושאה תפקידים סטטוטוריים,

תהיה בלתי סבירה .במקרים כאלה הפתרון הסביר בתקופת בחירות יכול להיות

מינוי ממלא מקום או הארכת כהונתו של מי שמכהן במשרה באותה עת" (שם,

בפסקה 15לפסק דינה של הנשיאה נאור).

על רקע דברים אלו ,יותוו להלן העקרונות המרכזיים שלאורם יש לנהוג בתחום המינויים בתקופת בחירות .מטבע

הדברים ,לא ניתן יהיה להתייחס באופן ספציפי לכל סוגי המינויים האפשריים ,שכן אלה הם רבים ומגוונים ,ועל

כן יידונו סוגי המינויים השכיחים ביותר והכללים שיחולו בעניינם.

יובהר ,כי "המועד הקובע" לצורך ההנחיות שלהלן הוא המועד בו החלה "תקופת הבחירות" ,בהתאם לנסיבות

הייחודיות והמשתנות בכל מערכת בחירות .ככלל ,תקופת הבחירות מסתיימת לאחר כינונה של הממשלה

החדשה ,אך יושם אל לב כי יישומם של השיקולים השונים הצריכים לעניין ההחלטות בנושא זה עשוי להשתנות

כפועל יוצא מהמועד שבו נדרשת קבלת ההחלטה בתוך תקופת הבחירות.

.2מינויים בשירות המדינה ומינויים נוספים בסמכות שר או הממשלה

א .מינויים באמצעות מכרז :כידוע ,מינויים אלה מתבצעים בהליכים המנוהלים מכוח הנחיות נציבות שירות

המדינה; מבוססים על אמות-מידה שוויוניות ושקופות (ובכלל זאת תיאורי-תפקיד ותנאי-סף הנקבעים

ומפורסמים מראש) ועל מנגנוני בחינה והערכה מקצועיים; ואסורה בהם ממילא מעורבות הדרג הפוליטי

(וזאת אף במקרים הנדירים שבהם השלמת הליך המינוי נעשית בדרך של חתימת שר) .לפיכך ,אין מניעה כי

מינויים הנערכים באמצעות מכרז כאמור יימשכו כסדרם אף בתקופת בחירות .זאת ,מבלי לגרוע מסמכותו

הכללית של נציב שירות המדינה לדחות הליכי מכרז בנסיבות מיוחדות .מובן ,כי בתקופת בחירות יש

להקפיד על אי-מעורבות הדרג הפוליטי במשנה-תוקף.

ב .מינויים למשרות בכירות באמצעות ועדות לאיתור מועמדים :מאחר שבהליך המינוי למשרות בכירות

באמצעות ועדת איתור קיימת מעורבות של השר (ולרוב הוא גם מחייב אישור של הממשלה) ,הרי שבהתאם

לעקרונות שצוינו לעיל ,איוש משרות כאמור בתקופת בחירות ,ככלל ,מעורר קושי .לצד זאת ,יש ליתן את

הדעת לכך שמדובר בהליך בחירה בעל אופי מקצועי ,תחרותי ,שוויוני ופומבי ,אשר במסגרתו מחויב הגורם

הממנה להעניק משקל רב להמלצת ועדת האיתור ,תוך שנדרש טעם מהותי בעל משקל מיוחד מצדו בכדי

לסטות מהמלצתה (בג"ץ 8134/11אשר נ' שר האוצר (פורסם בנבו.))29.1.2012 ,

לאור זאת ,ובהינתן הצורך לצמצם את הפגיעה בעשייה הממשלתית השוטפת ,נציב שירות המדינה יהא

רשאי לאשר ,בהחלטה מנומקת ,לקיים הליכי ועדת איתור במקרים הבאים:

( )1חיוניות איוש המשרה :כאשר קיימת חיוניות באיוש מיידי של המשרה (כך למשל ,נוכח סמכויות

סטטוטוריות המוחזקות בידי בעל התפקיד או האטה בלתי-סבירה שתיגרם לשירות הניתן לציבור

עקב חסרונו) ,ולא ניתן למצוא לצורך באיוש קבוע של המשרה פתרון סביר והולם אחר ,כגון על-ידי

הארכת כהונת בעל התפקיד המכהן או על-ידי מינוי ממלא-מקום .לרבות מינוי בפועל .זאת ,ובלבד

שהמלצת ועדת האיתור תהיה על מועמד אחד בלבד (בג"ץ 4065/09כהן נ' שר הפנים ,פסקה 12

(פורסם בנבו ))20.7.2010 ,ומועמד זה אינו בעל זיקה אישית ,פוליטית או עסקית לשר משרי

הממשלה.

( )2אופי המשרה :כאשר מדובר במשרה מקצועית מובהקת שאינה כוללת רכיב משמעותי של מימוש

מדיניות השר ויצירת עובדה מוגמרת בעניינה בפני השר או הממשלה הבאים אינה מעוררת קושי

45

בנסיבות העניין; ובלבד שהמלצת ועדת האיתור תהיה על מועמד אחד בלבד ומועמד זה אינו בעל

זיקה אישית ,פוליטית או עסקית לשר משרי הממשלה.

( )3שלב הליך ועדת האיתור לפני המועד הקובע :כאשר ועדת האיתור הגישה את המלצתה לשר לפני

המועד הקובע ,אך הליך המינוי טרם הושלם ,ובלבד שהמלצת ועדת האיתור תהיה על מועמד אחד

בלבד .תנאי זה ,ולפיו ועדת האיתור המליצה על מועמד אחד בלבד ,לא יחול במקרים בהם השר בחר

במו עמד לפני המועד הקובע .בהקשר זה יוזכר ,כי בהתאם לכלל הרגיל ,במקרים בהם אחד

המועמדים הוא בעל זיקה לשר משרי הממשלה על ועדת האיתור להמליץ על מועמד אחד בלבד (ראו

לעניין זה ,הנחיית היועץ המשפטי לממשלה מס' " 1.1554ועדה לאיתור מועמדים – מועמד בכל זיקה

לשר משרי הממשלה" והנחיית נציב שירות המדינה מס' " 1.2נוהל עבודת הוועדה לאיתור

מועמדים") .בכל מקרה ,גם במקרים אלה תינתן הדעת לטיב המשרה ולאופייה.

במקרים אלו ,ניתן יהיה לאפשר מינוי ועדות איתור ,המשך פעילותן של ועדות איתור קיימות ,השלמת

הליך המינוי ואיוש המשרות באופן קבוע ,וזאת לאחר בחינת מכלול נסיבות העניין ובשים לב גם לסמיכות

ההחלטות למועד הבחירות .יש להקפיד על כך שפעילות ועדות האיתור בנסיבות אלו תיעשה בלוח-זמנים

מהיר על מנת לתת מענה יעיל לצורך באיוש המשרה.

יצוין ,כי הכללים האמורים יחולו גם כאשר הליך ועדת האיתור אינו מתחייב על-פי חוק או החלטת

ממשלה (ולמעט כשמדובר במשרות או בתפקידים הנדונים בפסקה .2ה .שלהלן); וגם במקרה שוועדת

האיתור החלה בפעילותה קודם לתקופת הבחירות אך טרם מסרה את המלצתה על מועמד לגורם הממנה.

ג .מינויים למשרות בכירות בפטור מלא מהליך תחרותי :מדובר במינויים למשרות הבכירות ביותר בשירות

הציבורי ,אשר בשונה מתפקידים המאוישים באמצעות הליכי מכרז או ועדת איתור ,לא מתקיים לגביהם

הליך תחרותי ,מקצועי ושקוף ,ולגורם הממנה נתון בעניינם שיקול-דעת רחב ביותר .על רקע זאת ,ככלל,

בתקופת בחירות יש להימנע ממינויים של קבע למשרות אלה וכן מהפסקת כהונה של נושאי משרות כאלה.

ככל שמשרה כזו התפנתה או צפויה להתפנות ,יש לבחון את האפשרות להאריך באופן זמני את כהונתו של

בעל התפקיד המכהן ,ולחלופין – לאייש את התפקיד באמצעות ממלא-מקום מתוך שירות המדינה,

כמצוות סעיף 23א לחוק שירות המדינה (מינויים) ,התשי"ט( 1959-להלן :חוק המינויים) .כפי שאף הובהר

בפסיקה ,ברי כי הארכת כהונה תיתכן רק במקרים שבהם הדבר אפשרי מבחינה משפטית וניתנת הסכמתו

של המכהן במשרה (פרשת התנועה למשילות ודמוקרטיה ,בפסקה 15לפסק דינה של הנשיאה נאור) .רק

במקרים חריגים ,בהם קיימת חיוניות באיוש מיידי של המשרה באופן קבוע ולא ניתן למצוא לכך פתרון

סביר והולם אחר ,תיבחן אפשרות לאפשר את איוש המשרה על יסוד בדיקה פרטנית של הנסיבות .ככלל,

מינוי של קבע בפטור מלא מהליך תחרותי בתקופת בחירות יתאפשר ,במקרים החריגים האמורים ,רק

כשמדובר במינוי מקצועי מובהק ובתנאי שלמועמד אין זיקה אישית ,פוליטית או עסקית לשר משרי

הממשלה.

יצוין ,כי תחת מינויים אלו נכלל גם מינוי משנה למנכ"ל משרד ממשלתי ,בהתאם להחלטת ממשלת ישראל

מס' ,3075מיום ,15.10.2017שהינו מינוי המצוי בסמכות מנכ"ל המשרד.

ד .מינוי מנכ"לים :ככלל ,על שר המכהן בתקופת בחירות להימנע מהחלפת מנכ"ל המשרד .אמנם ,דרך-כלל,

שר רשאי למנות מנכ"ל בהתאם לשיקול-דעתו ,בכפוף לבדיקת כישורי המועמד ,כמו גם לסיים את

כהונתו; מדובר במינוי אישי של השר ,ושרים אכן נוהגים לעתים להחליף את מנכ"ל המשרד עם כניסתם

לתפקיד ,או בסמוך לאחר מכן .עם זאת ,המנכ"ל הוא הדרג המקצועי הבכיר במשרד ואינו חלק מהדרג

46

הפוליטי ,והחלפתו בתקופת בחירות עלולה לגרום לחוסר יציבות שלטונית ,לתפקוד לקוי של המשרד ואף

לניצול לרעה של סמכויות שלטוניות .מכאן העיקרון האמור שלפיו ,ככלל ,יש להימנע משינויים בתפקידי

מנכ"לים בתקופת בחירות .לצד זאת ,יש לזכור כי מנכ"ל המשרד משמש גם כגורם מתווך בין הדרג

המקצועי ובין השר ועבודה תקינה של המשרד מחייבת יחסי עבודה ואמון תקינים בין השניים .לכן,

במקרה בו השתכנע נציב שירות המדינה כי אין מנוס מהחלפת המנכ"ל לשם תפקודו התקין של המשרד,

ניתן יהיה לח רוג מן הכלל האמור .במסגרת זו יהיה מקום ליתן משקל ממשי לשאלה האם המנכ"ל המכהן

הוא מנכ"ל שמונה מתוך שירות המדינה ,או מנכ"ל שמונה על-ידי השר הקודם מחוץ לשירות הציבורי.

במקרה בו קיים צורך כאמור בהחלפת המנכ"ל ,על השר למנות ,ככלל ,עובד מדינה בכיר כממלא-מקום

המנכ"ל ,בכפוף למגבלות הקבועות בסעיף 23א לחוק המינויים.

ה .מינויים לתפקידים נוספים ולמשרות לא בכירות שלא באמצעות מכרז :ישנם משרות ותפקידים נוספים

שאינם בכירים באופיים אשר הגם שאישור המינוי להם מצוי בסמכות השר (או במקרים מסוימים –

מנכ"ל המשרד) ,על-פי רוב ,הליך האיתור והבחירה להם מבוסס על המלצותיו של הדרג המקצועי במשרד

או של מומחים אחרים בתחום ,בלא מעורבות מהותית של השר או של נושאי משרת אמון מטעמו.

המדובר ,בין היתר ,במינויים לתפקידים כגון חברי ויושבי-ראש בוועדות ערר לסוגיהן ,מועצות מייעצות,

ועדות פרס ,ועדות רפואיות ,ועדות תביעות וכדומה .ככלל ,ועל מנת לצמצם את הפגיעה ביציבות וברציפות

הפעילות הממשלתית ,לא תהיה מניעה לאייש משרות ותפקידים אלה בתקופת בחירות ,וזאת בכפוף

לתנאים המפורטים להלן:

(א) השר ,המנכ"ל ונושאי משרות האמון בלשכותיהם לא היו מעורבים בשום דרך בהצעת המועמדים

או בהליך בחירתם (למעט ,כאמור ,באישורו הסופי של המינוי).

(ב) למועמד המוצע אין זיקה אישית ,פוליטית ,או עסקית לשר משרי הממשלה.

(ג) המשרה או התפקיד אינם כוללים רכיב משמעותי של מימוש מדיניות השר.

מינויים שאינם עומדים בתנאים שלעיל ייבחנו בהתאם לעקרונות הקבועים בסעיף .2ג .להנחיה זו ,היינו –

ניתן יהיה לאפשרם אך בנסיבות שבהן קיימת חיוניות באיוש מיידי של המשרה באופן קבוע ולא ניתן

למצוא לכך פתרון סביר והולם אחר .למען הסר ספק ,יובהר כי ההנחיות שלעיל יחולו גם על מינויים

לתפקידים קצרי-טווח ,כדוגמת מינוי ועדות או צוותים מקצועיים לצורך מטרה מוגדרת ולמשך פרק זמן

מוגדר .זאת ,שכן ,ככלל ,גם בהתייחס למינויים כאמור עלולים להתעורר החששות העומדים ביסוד

ההוראות שלעיל (ראו והשוו :בג"ץ 1311/15דיין נ' שר החינוך ,פסקה 16לפסק דינה של השופטת חיות

(פורסם בנבו.))20.5.2015 ,

ו .הקניית סמכות לעובדי מדינה מכהנים :המגבלות האמורות בהנחיה זו לא יחולו על מינוי שאינו אלא

הקניית סמכות סטטוטורית או תפקיד נוסף לעובד מדינה מכהן במסגרת תפקידו.

ז .נושאי משרות אמון בלשכות שרים ומנכ"לים :אין מניעה למנות נושאי משרות אמון בלשכת שר או בלשכת

מנכ"ל ,אשר העסקתם מסתיימת עם חילופי הנבחר.

.3מינויים בגופים ביטחוניים

למען הסר ספק ,יובהר כי עקרונות ההנחיה יחולו ,בשינויים המחויבים ,גם על מינויים הנעשים במשטרה (החל

מדרגת ניצב) ,שירות בתי הסוהר (החל מדרגת גונדר) וצה"ל (החל מדרגת אלוף) ,וזאת ככל שיש בהם מעורבות

47

של הדרג הפוליטי .במסגרת יישום ההנחיה על מינויים אלו ,תינתן הדעת ,בין היתר ,לצרכים ייחודיים של גופים

אלו במישור המבצעי-ביטחוני ולאופי הליכי המינוי הנערכים בהם.

.4מינויים בחברות ממשלתיות ובתאגידים ציבוריים

כללי -מאפייניהם הייחודיים של התאגידים בהם עוסק חלק זה של ההנחיה

החברות הממשלתיות הוקמו כאישיות משפטית נפרדת מן הממשלה ,לשם הגשמת מטרה ציבורית שהממשלה

הפקידה בידיהן .על החברה הממשלתית לפעול ,ככלל ,לפי השיקולים העסקיים שעל-פיהם נוהגת חברה שאינה

ממשלתית (סעיף 4לחוק החברות הממשלתיות ,התשל"ה( 1975-להלן :חוק החברות הממשלתיות)) .המדינה

היא בעלת מניות בחברה ,ומכוח חוק החברות הממשלתיות מתמנים הדירקטורים בחברה בידי השרים,

כהגדרתם בחוק זה .השרים גם מאשרים את מינוי יושב ראש הדירקטוריון והמנהל הכללי בחברה הממשלתית,

לאחר שאלו נבחרים על-ידי דירקטוריון החברה .השרים מפעילים את סמכות המינוי כנאמני הציבור (בג"ץ

932/99התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' יושב ראש הוועדה לבדיקת מינויים ,פ''ד נג(787 ,769 )3

( .))1999בניגוד למינויים בשירות המדינה ,דירקטור ,משעה שנתמנה ,אינו חב חובת אמונים אלא לחברה שבה

הוא מכהן (סעיף 254לחוק החברות ,התשנ"ט .)1999-אין הוא זרועו הארוכה של השר הממנה אותו ,ואין הוא

כפוף להוראות השרים באשר לאופן פעולתו .עליו להפעיל שיקול דעת עצמאי (ראו סעיף 106לחוק החברות,

התשנ"ט.)1999-

תאגיד ציבורי הוא תאגיד שמוקם בחוק מיוחד או בחיקוק מיוחד (להלן :החוק המקים) ,ופועל על-פי הסדרים

מיוחדים שנקב עו בחוק המקים .התאגידים הציבוריים הינם חלק מן המגזר הציבורי ,אולם הם בעלי אישיות

משפטית נפרדת מזו של המדינה .האישיות המשפטית הנפרדת מאפשרת מידה רבה יחסית של גמישות ניהולית

ועצמאות ,בכפוף להסדרים הקבועים בחוק המקים .התאגידים הציבוריים ממלאים תפקידים ציבוריים מגוונים,

הנקבעים בחוק המקים או בחוקים אחרים ,ולעתים מופקדות בידיהם סמכויות שלטוניות למילוי תפקידם

הציבורי .חברי המועצה המכהנים בתפקידם הציבורי כפופים להוראות החוק המקים ומונחים לפעול לקידום

מטרות התאגיד שנקבעו בו .הם אינם כפופים להוראות השר שמינה אותם.

מאפיינים אלה של החברות הממשלתיות והתאגידים ה ציבוריים משליכים על האופן שבו יש להחיל על המינויים

בהם את הכללים החלים על מינויים בתקופת בחירות .יש ליצור איזון בין החשש ממינויים פוליטיים והצבת

עובדות בפני הממשלה החדשה לבין הצורך בהתנהלות תקינה של הגופים.

נקו דת האיזון שנקבעה היא התייחסות שונה למינויים שהחלו לפני המועד הקובע לבין מינויים שהחלו לאחריו.

בעניין זה ניתן משקל לכך שההחלטה על מינוי דירקטור בחברה ממשלתית או חבר מועצה בתאגיד ציבורי

מקבלת ביטוי מעשי בהצעת המינוי המועברת ,על דעת השרים הממנים ,לבחינת הוועדה לבדיקת מינויים .לכן,

אם ההחלטה על המינוי ,קרי ,העברתו לבחינת הוועדה לבדיקת מינויים ,נתקבלה לפני המועד הקובע ,החשש כי

ההחלטה נבעה משיקולי בחירות ,קהה .במקרים אלה יש ליתן משקל רב יותר לצורך בהתנהלות תקינה של

החברות והתאגידים ולאפשר את המשך הליכי המינוי.

א .מינויים שהועברו לבדיקה לפני המועד הקובע

()1

הליכי מינוי של מועמדים שהועברו לוועדה לבדיקת מינויים יושלמו כרגיל.

( )2אם המינוי הועבר לוועדה לבדיקת מינויים אך טרם נבחן על-ידיה עד המועד הקובע ,ולמועמד זיקה

אישית ,פוליטית או עסקית לשר משרי הממשלה ,אישור המינוי יותנה בעמידה במבחן מחמיר ביחס

לקיומם של "כישורים מיוחדים".

48

ב .מינויים שהועברו לבדיקה החל מהמועד הקובע

יש להימנע מקידום הליכי מינוי שטרם הועברו לגורם הבוחן את המינוי במועד הקובע ,למעט במקרים

חריגים שבהם קיימת הצדקה מיוחדת להשלמת המינוי בתקופת הבחירות .להלן יפורטו העקרונות המנחים

לפיהם יאושרו מינויים אלה .במקרה של ספק יש לקבל את אישור היועץ המשפטי לממשלה למינוי:

( )1מינוי דירקטורים ,חברי מועצה ויושבי ראש :בקשות למינויים אלה יאושרו בהתקיים שני תנאים

מצטברים בלבד:

א .המינוי נחוץ לשם הבטחת פעילותם התקינה של החברה הממשלתית או התאגיד או הגוף בהם

מדובר ,או לצורך שמירה על אינטרסים של המדינה כבעלת מניות בחברה;

דוגמאות (לא ממצות) למקרים בהם המינוי נחוץ:

(א) המינוי דרוש להבטחת מאזן הכוחות בין המדינה ובין בעלי מניות נוספים;

(ב) המינוי הוא של עובד מדינה בחברה שלדעת רשות החברות הממשלתיות או הוועדה לבדיקת

מינויים אין בה ייצוג מספיק לעובדי המדינה;

(ג) המינוי הוא של עובד מדינה בתאגיד שלדעת הוועדה לבדיקת מינויים אין בו ייצוג מספק

לעובדי מדינה.

(ד) המינוי דרוש להשלמת או להבטחת המניין החוקי בדירקטוריון או במועצה .על אף האמור ,עד

למינוי 2/3מחברי דירקטוריון של חברה ממשלתית ,ניתן יהיה למנות מועמד מקרב מאגר

"נבחרת הדירקטורים" המנוהל על-ידי רשות החברות הממשלתיות ,וזאת ,מעבר למינוי

הדרוש לשם הבטחת המניין החוקי בדירקטוריון;

(ה) המינוי הוא בחברה או בתאגיד בהקמה ,או בחברה או בתאגיד הנמצאים בשלב מתקדם של

שינוי מבני משמעותי ,או בחברה המצויה בשלב מתקדם של הליך ההפרטה;

(ו) המינוי הוא של מועמד בעל מומחיות חשבונאית או פיננסית לפי סעיף 16א 2לחוק החברות

הממשלתיות ,לחברה בה לא מכהן דירקטור בעל מומחיות כזו.

ב .למועמד אין זיקה פוליטית ,אישית או עסקית לשר משרי הממשלה.

( )2דירקטורים מקרב העובדים בחברות ממשלתיות -לעניין מינוי דירקטורים מקרב העובדים לפי

סעיפים (17ג) ו 18-ד לחוק החברות הממשלתיות ,ניתן יהיה להמשיך בהליכי המינוי אם הבחירות

לקביעת הנציג הנבחר נערכו לפני המועד הקובע .אולם לא ימונה דירקטור מקרב העובדים בתקופת

הבחירות אם הוא בעל זיקה פוליטית ,אישית או עסקית לשר משרי הממשלה.

( )3מנכ"ל חברה ממשלתית ותאגיד ציבורי :מנכ"ל חברה ממשלתית ותאגיד ציבורי נושא באחריות ראשונה

במעלה להשגת מטרותיו של הגוף שבראשו הוא עומד ,והוא ממלא תפקיד מרכזי בהתנהלותו התקינה.

משכך ,ישנה חשיבות מיוחדת לאיוש משרות אלו במינוי קבוע .מכיוון שקיימים הליכי מינוי שונים

לצורך בחירת מנכ"ל בחברה ממשלתית ובתאגיד ציבורי ,ההסדר לגבי מינוי מנכ"ל יהיה בהתאם

למאפייני הגוף והחוק המסמיך.

א .מנכ"ל חברה ממשלתית :מינוי מנכ"ל בחברה ממשלתית נערך בהליך תחרותי ושוויוני ,באמצעות

ועדת איתור ,בהתאם לחוזר רשות החברות הממשלתיות ,ובפיקוחה .לכן ,תפקידו של השר בהליך

49

מתמצה באישור המועמד שנבחר על-ידי ועדת האיתור .לפיכך ,ונוכח חשיבות תפקיד המנכ"ל בחברה

הממשלתית ,ניתן לקבוע נקודת איזון גמישה יותר ביחס למינויים אלה בחברות ממשלתיות:

( )1אם הליך איתור המנכ"ל נמצא בעיצומו "במועד הקובע" ,קרי ,לאחר שכבר התקבלו ההחלטות

על אופי ההליך ,הקריטריונים והמשקולות ,וכן חלף המועד האחרון להגשת המועמדויות – ניתן

להשלים את הליך המינוי ,בכפוף לבדיקת הרשות בדבר תקינות ההליך .עם זאת ,לא ימונה

בתקופה זו מנכ"ל שהוא בעל זיקה אישית ,פוליטית או עסקית לשר משרי הממשלה.

( )2במקרים אחרים יש להימנע ממינוי של קבע ויש לפעול למינוי מנכ"ל בפועל (לפי סעיף (42ג) לחוק

החברות הממשלתיות; ראו גם הנחיה 6.5000עמ' .)23-22מינוי מנכ"ל בפועל ייעשה ,ככלל,

מקרב עובדי החברה .במקרים החריגים בהם ייעשה המינוי לתפקיד שלא מקרב עובדי החברה,

על המועמד להיות נעדר זיקה פוליטית ,אישית או עסקית לשר משרי הממשלה .יצוין כי,

במקרים בהם בחרה החברה לפעול בהתאם לאמור בסעיפים ( )3ו )4(-שלהלן ,ניתן לפעול במקביל

למינוי מנכ"ל בפועל.

( )3במקרים חריגים ,ובאישור היועץ המשפטי לממשלה ,מנהל רשות החברות הממשלתיות יהיה

רשאי לאשר לחברה ממשלתית לנקוט בהליכי מינוי מנכ"ל באמצעות ועדת איתור גם לאחר

"המועד הקובע" ,אם התקיימו התנאים לפי סעיף (3ב)( )1לעיל.

( )4החליט דירקטוריון חברה לפתוח בהליך איתור מנכ"ל לאחר המועד הקובע ,בלי שנתבקש או

נתקבל אישור היועץ המשפטי לממשלה מראש – יקיים את ההליך עד לשלב קביעת המועמד

שנבחר על-ידיו .בדיקת המועמד הנבחר בידי הוועדה לבדיקת מינויים ואישור השרים ,ייעשו רק

לאחר כינון הממשלה החדשה .בדיקת זיקותיו של המועמד ,תיעשה הן ביחס לשרי הממשלה

היוצאת והן ביחס לשרי הממשלה החדשה.

ב .מנכ"ל תאגיד ציבורי :הליך מינוי המנכ"ל בתאגיד ציבורי נקבע בחוק המקים .הליך זה אינו אחיד והוא

משתנה בין תאגיד לתאגיד בסוגיות כמו זהות הגורם הממנה ,קיומה של ועדת איתור ,מאפייני הליך

האיתור ועוד .לפיכך ,לא ניתן לקבוע כלל אחיד שיחול על מינויים אלה .מינויים אלה יבחנו לגופם

בהתחשב בעקרונות הנחיה זו.

ג .מינויים שנעשים ללא מעורבות שר או הממשלה

מינויים מסוימים בתאגידים ציבוריים ובגופים אחרים שהוועדה לבדיקת מינויים בוחנת ,נעשים בידי גורמים

מוסמכים ללא מעורבות של שרים .דוגמה מרכזית הם המינויים של דירקטורים בתאגידי מים וביוב .מינויים

אלה אינם כפופים להוראות הנחיה זו ,ואין מניעה שיימשכו כרגיל גם בתקופת הבחירות לכנסת .לגבי מינויים

כאלה נאמר בפרשת לנדשטיין" :מינוי לתפקיד ציבורי ,הנעשה בידי גורם ממנה המנותק לחלוטין מהמישור

הפוליטי ,ואינו מושפע כלל מקיומן של בחירות קרבות ומשינויי שלטון צפוי עשוי אף הוא לעמוד במבחן

הסבירות אם ייעשה בתקופת המעבר" .על הוועדה לבחון היטב מינויים אלה ובמקרה בו קיים חשש להשלכות

של תקופת הבחירות על מינוי זה יופעלו לגביו מבחנים מחמירים.

50

מדינת ישראל

משרד החקלאות ופיתוח הכפר

הלשכה המשפטית

כ"ד שבט ,תשע"ט

30ינואר2019 ,

לכבוד

משתתפי הישיבה

שלום רב,

הנדון :כנסים ותערוכות בתקופת בחירות

מצורף סיכום הדיון שנערך בלשכה המשפטית ביום .6.1.19

בהתאם לסיכום זה ,נבקש כי היחידה המקצועית האחראית לנושא במשרד תגבש ,יחד עם נציגי

הלשכה המשפטית והחשבות ,נוהל עבודה להגשת בקשות להשתתפות המשרד בכנסים ,תערוכות

ואירועים ,לפיו ייבחנו הבקשות על ידי ועדת המכרזים והן על ידי ועדת החסויות .את הנוהל יש להגיש

לאישורה של ועדת המכרזים.

יובהר ,כי נוהל זה הוא נוהל נפרד להליך הבקשות לקבלת מידע ( )RFIאותו ניתן להמשיך לבצע

בהתאם לצרכי המשרד ובשינויים הנדרשים בהתאם לסיכום הדיון.

בברכה,

אפרת אביאני

היועצת המשפטית

העתק:

מר שלמה בן אליהו ,מנכ"ל משרד החקלאות ופיתוח הכפר

דרך המכבים ראשל"צ ,ת.ד 30 .בית דגן ,מיקוד , 50250טל 03 – 9485378 .פקס03 – 9485705 :

efrata@moag.gov.il

2

כנסים ותערוכות בתקופת בחירות -סיכום ישיבה מיום 6.1.19

ביום 6.1.19התקיים דיון בנושא שבנדון .בדיון השתתפו -

אפרת אביאני ,היועצת המשפטית; עופר זיו ,חשב המשרד; רחל פנצר ,סמנכ"ל למנהל ולמשאבי אנוש;

סריה בדיר ,ס' היועצת המשפטית; אסף יצחקי ,יו"ר ו' המכרזים; ריקי מואב ,מנהלת תחום איכות

ומצוינות ואירועים; אהוד אלפרט ,מנהל תחום ענפי החי ,האגף לגורמי ייצור; אפרת פרח -רז ,תומר

ספיר ,הלשכה המשפטית; משה ויין ,לשכת המנכ"ל.

רקע:

ההחלטה על הקדמת הבחירות לכנסת ה 21 -התקבלה ביום .24.12.18

ועדת החסויות המשרדית דנה ביום 2.1.19בבקשת הגב' מואב לאשר חסות לכנס "חקלאות ושמיטה

– הדור הבא" ,בהפקתה של חברת ווליום הפקות בע"מ.

הדיון נערך בהמשך לישיבת ועדת המכרזים מיום 3.1.19בה נדונה פנייתה של הגב' מואב בעניין "קבלת

מידע בנושא תערוכות בישראל 2019במענה ל ,"RFI -וכן בהמשך לבקשת היועצת המשפטית לעכב

את הדיון בוועדת המכרזים עד לעריכת בדיקה בעניין ,בשים לב להנחיית היועץ המשפטי לממשלה

מס' 1.1908בנושא "איסור על תעמולת בחירות במימון כספי גוף מבוקר – עריכת אירועים על ידי

משרדי הממשלה בתקופת בחירות" (להלן – הנחיית היועץ).

עיקרי הדברים:

ריקי מואב :במסגרת ההתנהלות שוטפת של המשרד אנו מפיצים RFIובו אנו פונים לגופים שעוסקים

בתערוכות ,כנסים ו-ועידות בנושאים הנוגעים למשרד החקלאות .מדובר בתערוכות בתחום החקלאות

בכלל למרות שהפתיח של ה RFI-מפנה לשנת השמיטה המתקרבת .באופן הזה המשרד משתתף

בשתיים או שלוש תערוכות בשנה .כאשר נדרש אישור של ועדת המכרזים מוגשת בקשה לוועדת

המכרזים באמצע השנה ,ולוועדת החסויות מוגשת בקשה לקראת האירוע.

אהוד אלפרט :כיוון שיש סוגיות הלכתיות חקלאיות שעולות בשנת השמיטה ,רצינו לתמוך בכנסים

שעוסקים בנושא .בסופו של דבר החלטנו לצרף את הסוגיה הספציפית של שמיטה לנוהל הכללי של

המשרד בעניין תערוכות וכנסים.

יש לנו נוהל תמיכה לשמיטה ,בעניין קרן ההשתלמות ,זה נוהל נפרד שאינו קשור לנושא.

משה ויין :רצינו לפרסם את ה RFI -לפני סוף השנה כדי שכנסים ואירועים שמתקיימים בתחילת

השנה יוכלו להיתמך .מי שמחליט אם הכנס ראוי להיתמך על ידי המשרד הוא הצוות המקצועי.

התקציב הוא 1מלש"ח לכלל הכנסים ועוד 600אלף ₪לכנסים בנושאי שמיטה ,ל 3 -שנים .הערכה

של כ 60 -אלף ₪לאירוע בממוצע.

אסף יצחקי :בוועדת המכרזים כל אירוע נבדק לגופו .מדובר רק על כנסים ואירועים בהם מתבקשת

השתתפות במימון מצד המשרד .השאלה אם מדובר בתמיכה או בהתקשרות היא שאלה שעולה

בוועדת המכרזים .מנקודת מבטה של ועדת המכרזים ,מדובר ברכש .חייב להיות אלמנט של יחסי

ציבור באירוע ,חשיפה של המשרד ,עבורה מתקבל המימון.

דרך המכבים ראשל"צ ,ת.ד 30 .בית דגן ,מיקוד , 50250טל 03 – 9485566 .פקס03 – 9485836 :

efrata@moag.gov.il

3

הגורם המקצועי צריך להציג לוועדת המכרזים נתונים בעניין אומדן עלויות ההפקה של הכנס ,כמה

משתתפים ,מה המשרד מקבל בתמורה למימון ,מה היקף המימון המומלץ.

רחל פנצר :גם בוועדת החסויות מתקיים דיון בשאלה מדוע החסות חשובה למשרד .לוועדת החסויות

הגיעו 2בקשות ,כאשר במהלך הדיון הבנו שהבקשות מגיעות בהמשך ל .RFI -כיוון שמצוין במבוא ל-

RFIכי הוא נערך "בהתקרב שנת השמיטה" ,יש בכך כדי להטעות כי נראה כאילו ההליך כולו עוסק

בשמיטה למרות שהכוונה היא לנושאי חקלאות בכלל.

התהליך לא היה מובנה וסדור .לא ידענו אם היה אישור של ועדת המכרזים ולא ידענו אם יש תקציב.

למעשה סברנו שלא נכון לדון בשתי בקשות אלה ,אם צפויות להגיע בקשות נוספות ,ובנוסף -מדובר

בתקופת בחירות.

עופר זיו :יש פגמים ב ,RFIגם לגבי מועד הפרסום ,לגבי ה"מוצר" שמבקשים (נראה שהכוונה היתה

יותר תערוכות וקיבלנו יותר בקשות לכנסים) ,לא ברור מה קהל היעד .בוועדת החסויות ראינו שיש

התכתבות ענפה בין גורמי המקצוע במשרד למארגנים של הכנס ,בלי שה – RFIבכלל הסתיים .כאשר

אין מימון של המשרד ומדובר רק בחסות ,ועדת החסויות דנה לפי הוראת התכ"מ ויתר הכללים

המקובלים .כאשר יש הליך של העברת כספים צריך להיות חיבור להליך שמתקיים בוועדת המכרזים.

אפרת פרח-רז :התרשמנו שהשיח מול גורמי המקצוע במשרד השפיע על התוכן של הבקשות .לאורך

השנה מגיעים "טפטופים" של בקשות לועדת החסויות :לחסות בלבד ,או לחסות ומימון יחד .יש בעצם

שני מסלולים מקבילים ,מסלול לבקשות לפי ה RFI -ומסלול לא מוסדר ("טפטופים") לאורך כל

השנה .לשתי הוועדות אין יכולת לראות את התמונה המלאה.

סיכום -אפרת אביאני:

.1הליך ה – RFI -אמור להיות הליך חד פעמי ,לצורך "בדיקת השוק" .על פי תוכנו ,היענות להליך

זה אינה מספיקה כשלעצמה כדי להגיש בקשה לאישור התקשרות על ידי ועדת המכרזים .הגשת

הבקשה לוועדת המכרזים צריכה להיות בהליך נפרד בהמשך לאיסוף המידע לפי ה.RFI -

.2על מנת לייצר את ראיית הרוחב ביחס לבקשות השונות ובקרה שתבטיח שוויון בטיפול בבקשות,

יש לקבוע נוהל נפרד להגשת בקשות להשתתפות המשרד בכנסים ואירועים ,לפיו ייבחנו הבקשות

הן על ידי ועדת המכרזים והן על ידי ועדת החסויות.

.3הנוהל צריך לכלול תבניות להגשת בקשות ,קטגוריזציה של סוגי אירועים וכנסים ,מועדים להגשת

בקשות ולבחינתן ואמות מידה לבחינת הבקשות ותרומתן לצרכי המשרד.

.4הבקשות יובאו תחילה לוועדת המכרזים שהחלטתה תהיה כפופה להכרעתה של ועדת החסויות

בעניין מתן החסות .כלומר – ועדת החסויות תהא הפוסקת האחרונה בעניין השתתפות המשרד

באירוע.

בהמשך הדיון נדונו הכללים על פי הנחיית היועץ בעניין עריכת אירועים בתקופת בחירות .בהתאם

להנחיית היועץ ,הוחלט שלא לאשר את בקשתה של חברת ווליום הפקות להשתתפות המשרד בכנס

העולמי לדיני ממונות ומשפט עברי ,במסגרת המושב "חקלאות ושמיטה – הדור הבא" שתוכנן

להתקיים ביום 9.1.19וסוכם על המשך בחינה של יתר הבקשות שהוגשו לוועדת המכרזים בשים לב

להוראותיה.

רשמה :אפרת אביאני

דרך המכבים ראשל"צ ,ת.ד 30 .בית דגן ,מיקוד , 50250טל 03 – 9485566 .פקס03 – 9485836 :

efrata@moag.gov.il

ועדת הבחירות המרכזית לכנסת ה21-

لجنه االنتخابات المركزية للكنيست 21

The Central Elections Committee for the 21st Knesset

القاضي حنان ملتسر

نائب رئيس المحكمة العليا

رئيس لجنه االنتخابات المركزية

השופט חנן מלצר

המשנה לנשיאת בית המשפט העליון

יושב ראש ועדת הבחירות המרכזית

Justice Hanan Melcer

Deputy President of the Supreme Court

Chairman of the Central Elections

Committee

תב"כ 3/21

העותר:

עו"ד שחר בן מאיר

נגד

המשיבים:

.1

.2

.3

.4

השר נפתלי בנט ,שר החינוך

סיעת הבית היהודי

משרד החינוך

היועץ המשפטי לממשלה

עתירה למתן צו מניעה לפי סעיף 17ב לחוק הבחירות (דרכי תעמולה) ,התשי"ט1959-

העותר:

בעצמו

בשם המשיבים 3 ,1ו:4-

עו"ד אודי איתן

תאריכי הישיבות:

כ"ח בתמוז התשע"ח ( ;)11.07.2018ז' בתשרי התשע"ט ()16.09.2018

חומר נוסף:

הודעות משלימות מטעם הצדדים ,כמפורט בהחלטה

החלטה

.1

בפני עתירה ל מתן צו מניעה לפי סעיף 17ב ל חוק הבחירות (דרכי תעמולה) ,התשי"ט 1959 -

(להלן :חוק דרכי תעמולה ) .בגדרה של העתירה התבקשתי ל הוציא צו מניעה המ ורה

למשיבים לחדול מפרסום תשדיר שהופץ ברשתות המדיה השונות (רדיו ,טלויזיה

ו אינטרנט) וקישורים ממנו ואליו .עניינו של התשדיר במגמת הצמצום שחלה ב שנים

האחרונות ,בהן מכהן המשיב 1כשר החינוך ,בצפיפות כיתות הלימוד בבתי הספר

בישראל ,זאת על פי הנטען בתשדיר ( להלן – התשדיר ) וכן בקישורים ממנו ואליו (להלן –

ההפניות ) .

עמוד 1מתוך 18

משכן הכנסת ,קריית דוד בן -גוריון ,ירושלים 9195015العنوان :مجمع بن -غوريون ,أورشليم القدس 9195015 ,

טלפון هاتف , 02 - 6753407 :פקס فاكس 02 - 5669855 :דוא"ל البريد اإللكتروني VadatB@knesset.gov.il :

אתר האינטרנט الموقع www.bechirot.gov.il

תב"כ 3/21

ועדת הבחירות המרכזית לכנסת

להלן אביא את הנתונים הצריכים לעניין.

רקע והשתלשלות העניינים

.2

ה תשדיר הופץ ע ל -ידי המשיב , 3באמצעות לשכת ה פרסום הממשלתית לאחר שהופק על

ידי משרד החינוך ,במסגרת מסע פרסום שנועד להביא לידיעת הציבור את דבר קיומן של

מספר תכניות ויוזמות מטעם משרד החינוך .מסע הפרסום לווה בסיסמה " :דברים זזים

בחינוך " .התשדיר אמור היה לשאת בשורה להורים ,למורים ולתלמידים ,בדבר צמצום

מספ ר התלמידים בכיתות הלימוד בישראל ,ו למרות ש לא הוצגו בפנ י י עלו יו ת הפק תו ,

הפצתו וקידומו – אין חולק כי אלה מומנו מכספי משרד החינוך .

.3

התשדיר הופץ כ סרטון טלוויזיה בערוצים הממלכתיים והמסחריים ו בערוצי הספורט,

בשפות :העברית ,הערבית ,הרוסית והאמהרית .התשדיר אף שודר בתחנות הר דיו וברשת

האינטרנט במשך מספר שבועות .כ פי ש נמסר על -ידי המשיבים 1ו 4-3 -במסגרת ההליכים

שנוהלו בפני בעניין – התשדיר ,איננו מ ש ו ד ר עוד על -ידם ,בין השאר בהתחשב בהערותי

במהלך הדיונים ,אך מטבע ה דברים ניתן עדיין לאתרו ברשת האינטרנט.

טענות הצדדים בעתירה והתפתחויות רלבנטיות

.4

במסגרת הדיון בעתירה ,הוגשו לי עמדות הצדדים ,ש נתמכ ו בתצהירים ,עיקרי טיעון

מטעמם וכן הודעות משלימות ,אשר תוכנן יפורט להלן .טענות הצדדים אף נשמעו בשתי

ישיבות ,בהן הוצע על -ידי מתווה מוסכם למחיקת העתירה ,אולם ,כפי שיפורט בהמשך ,

הצעות אלה לא הגיעו לכדי הסכמות משותפות ולכן נדרשת הכרעה בעתירה .

.5

בתגובתה לעתירה – המשיבה 2ביקשה כי תימחק כמשיבה לעתירה ,ובהחלטה מתא ריך

10.07.2018הורית י כי היא פטורה מהתייצבות לדיונים שנערכו בפניי ,אף כי לא הוריתי

על מחיקתה כמשיבה.

הערה :ביני לביני ,בתאריך , 01.01.2019אושר פיצול הסיעה ,המשיבה , 2לשתי סיעות:

"סיעת הבית היהודי" וסיעת "הימין החדש" ,שחברים בה :חה"כ נפתלי בנט ,חה " כ

א י ילת שק ד ו חה " כ שולמית מועלם -רפאלי.

עמוד 2מתוך 18

משכן הכנסת ,קריית דוד בן -גוריון ,ירושלים 9195015العنوان :مجمع بن -غوريون ,أورشليم القدس 9195015 ,

טלפון هاتف , 02 - 6753407 :פקס فاكس 02 - 5669855 :דוא"ל البريد اإللكتروني VadatB@knesset.gov.il :

אתר האינטרנט الموقع www.bechirot.gov.il

ועדת הבחירות המרכזית לכנסת

.6

תב"כ 3/21

הטענה שביסוד העתירה ,גורסת שהתשדיר וההפניות ,כמכלול ,מהוו ים "התפארות גרידא"

בהישגי המשיב 1ומשרד החינוך ,וכי בחלקו של התשדיר מוצגים נתונים ,אשר לשיטת

העותר ,הנסמכת על חוות דעת מומחה מטעמו (ד"ר גיל גרטל) – אינ ם משקפים כהוויתם

את השינויים שחלו בנושא הצפיפות בכיתות הלימוד בישראל .לגישת העותר ,מסירת

המידע הנ"ל באופן בו הוצג בתשדיר ובהפניות ,על רקע מכלול הנסיבות והמאפ יינים

העולים מאופי הפרסום ,מעלה כי התשדיר וההפניות מהוו ים תעמולת בחירות במימון נכסי

ציבור ,האסורה לפי סעיף 2א ל חוק דרכי תעמולה .

.7

למען העמדת הדברים על מכונם ופרי ס ת טענות העותר בבהירות ,אביא תחילה את תמלול

הקריינות המלווה את התשדיר ,כפי שהובא בעתירה ,ולאחריו יפורטו טענות העותר

והמשיבים 1ו . 4-3 -

.8

וזו לשון התשדיר :

"החיים זזים במהירות.

הנה ,רק בשנה האחרונה נולדו בישראל 180,000ילדים חדשים ,ואת כולם

צריך להכניס לגנים ולכיתות הלימוד.

ולפעמים מגיעים ל 40 -תלמידים בכיתה – !! 40

תנסו אתם להתרכז כשיש 40תלמידים בכיתה ,לא קל.

טוב שבחינוך הדברים זזים ,והילדים שלכם יוכלו ללמוד בכיתות קטנות

יותר.

משרד החינוך גאה להציג – חינוך אישי! [כאן מופיע מלל נלווה ,בתחתית

המסך ,לפיו האמור חל על כיתות א' -ו' בלבד – ח"מ ].

גם השנה מספר התלמידים בכיתות רבות הצטמצם ל , 34 -ובפריפריה

אפילו ל . 32 -גג מ 40 -ל , 32 -זה 20אחוזים למי שהחמיץ את השיעור על

האחוזים .ובתוך שלוש שנים בלבד כל תלמיד ותלמידה בבית ספר יסודי

יוכלו ללמוד בכיתה קטנה יותר ,ולקבל יחס אישי יותר.

וגם ,הוספנו בגני הילדים בארץ סייעת שנייה ועכשיו יש שלושה אנשי

צוות בגנים ,הכל כדי לשפר את איכות ההוראה ,להעניק יחס אישי

שמחזק את הילדים שלנו ,וכמובן גם לתת שקט להורים ,כי דברים זזים

בחינוך .

פרטים באתר "

(ההדגשות ו התוספות שבסוגריים הן שלי – ח"מ ) .

הערה :המרכיב החזותי בתשדיר נותן ,מטבע הדברים ,הדגשים ואפקטים נוספים ,ואולם

לנוכח התוצאה בהחלטה זו – אינני מפנה אל יו כדי שלא לשמר בדרך זו את האסור.

.9

לטענת העותר ,בכתב העתירה ובעיקרי טיעון שהגיש עובר לדיון הראשון שנערך בפניי –

התשדיר סוטה מהורא ת תקנון כספים ומשק שקבע החשב הכללי במשרד האוצר מס'

15.3.2בדבר " :פרסומים ממשלתיים שאינם מסחריים" ( להלן :התכ"ם ) ,ומהנחיי ת היועץ

עמוד 3מתוך 18

משכן הכנסת ,קריית דוד בן -גוריון ,ירושלים 9195015العنوان :مجمع بن -غوريون ,أورشليم القدس 9195015 ,

טלפון هاتف , 02 - 6753407 :פקס فاكس 02 - 5669855 :דוא"ל البريد اإللكتروني VadatB@knesset.gov.il :

אתר האינטרנט الموقع www.bechirot.gov.il

תב"כ 3/21

ועדת הבחירות המרכזית לכנסת

המשפטי לממשלה 1.1900בדבר " :איסור על תעמולת בחירות במימון כספי גוף מבוקר –

פרסומים המופצים על -ידי משרדי הממשלה" (להלן :הנחיות היועמ"ש ) ,בכך שהוא כולל ,

לגישת ו ,התפארות חסרת בסיס בהישגי משרד החינוך והוא איננו נושא נופך

אינפורמטיבי כלשהו ,שכן אין בו כדי לספק למתעניין – מידע שימושי ורלוונטי בנוגע

לשירותים להם הוא זכאי ממשרד החינוך.

זאת ועוד .נטען כי בניגוד להוראות התכ"מ והנחיות היועמ"ש – שמו של המשיב 1נקשר

בפרסום התשדיר ,שכן במועד הגשת העתירה אתר משרד החינוך (אליו הפנה התשדיר ,כ פי

שעולה מהנוסח המובא ב פיסקה 8שלעיל) שלח את הגולשים בו – לצפייה בתשדיר ,כשלצד

ההפניה הופיעה באתר הכותרת" :מתווה בנט ( ה הדגשה שלי – ח"מ ) להקטנת הצפיפות

בכיתות".

. 10כחיזוק לטענה כי אין בתשדיר דבר מלבד התפארות בהישגי המשיב 3והמשיב , 1העומד

בראשו ,העותר טוען כי התשדיר רצוף נתונים כוזבים וחלקיים ,בנוגע לצפיפות כיתות

הלימוד בישראל ,והשינוי שחל בעניין זה במרוצת השנים האחרונות.

להלן ארחיב מעט בעניין זה ,מפני שטענ ות העותר בסוגיה זו עומד ו ת בליבת העתירה

שלפניי ,אשר במסגרתה הוא גורס כדלקמן:

(א) על -פי חוות דעת ה מומחה מטעם העותר (ד"ר גיל גרטל) ,שצורפה לעתירה (נספח 3

לעתירה) – נפלו מספר אי -דיוקים משמעותיים בנתונים המובאים בתשדיר ,ואלה יוצרים

בלב הצופה רושם מטעה באשר לטיב ,אופי והיקף השינוי בצפיפות התלמידים בכיתות

הלימוד בבתי הספר בישראל .

הטענה העיקרית נסובה כאן על דברי ו של הקריין (המלווים אף בהמחשה חזותית בתשדיר )

לכך ש"לפעמים מגיעים לארבעים תלמידים בכיתה" .לטענת העותר ,התקן המקסימלי

למס פר התלמידים בכיתת לימוד אכן עמד ,עד לשנים האחרונות ,על 40תלמידים ,אולם

אין ללמוד מכך כי התקיימה בעבר ,בפועל ,מציאות שבה למדו 40תלמידים בכל כיתה.

למעשה ,בח וות הדעת נטען ,בהתבסס על מספר מקורות ,כי מספר התלמידים הממוצע

בכיתות הלימוד היה נמוך כבר בעבר באופן משמעותי מהתקן המותר ,וכי רובן המכריע

של כיתות הלימוד היו בנות 33-25תלמידים בלבד .למעשה ,על -פי חוות הדעת ,כיתות

לימוד בנות ארבעים תלמידים הן תופעה נדירה ביותר ,ונכון לשנת ( 2014טרם כניסת

המשיב 1לתפקידו) רק בכרבע אחוז מכלל כיתות הלימוד בישראל למדו מספר זה של

תלמידים .מכאן ,שהאמירה כי " :לפעמים מגיעים ל 40 -תלמידים בכיתה – – " ! ! 40היא

מו טעית ומטעה את נמע ני התשדיר בכך שהיא מעוררת בקרב ם את הרושם כי תופעה זו

הייתה ,עד לעת האחרונה ,תופעה רווחת.

עמוד 4מתוך 18

משכן הכנסת ,קריית דוד בן -גוריון ,ירושלים 9195015العنوان :مجمع بن -غوريون ,أورشليم القدس 9195015 ,

טלפון هاتف , 02 - 6753407 :פקס فاكس 02 - 5669855 :דוא"ל البريد اإللكتروني VadatB@knesset.gov.il :

אתר האינטרנט الموقع www.bechirot.gov.il

תב"כ 3/21

ועדת הבחירות המרכזית לכנסת

(ב) לגישת העותר – השינוי שחל בשנים האחרונות איננו בצמצום בפועל של מספר

התלמידים בכל כיתה ,אלא ב שינוי תקן המקסימום של מספר התלמידים המירבי בכיתת

לימוד אחת .על -פי הנטען בחוות הדעת ,בשנים האחרונות שינה המשיב 3את תקן

המקסימום ,כך שכיתת לימוד תקנית היא כזו הכוללת עד 34תלמידים בלבד (ובאיזורים

בהם מתגוררת אוכלוסיי ה ברמה סוציו -אקונומית נמוכה ,תקן המקסימום הוא 32

תלמידים בלבד) ,זאת בניגוד למצב ששרר קודם לכן ,שבו התקן המ ירבי עמד ,כאמור ,על

ארבעים תלמידים בכיתת לימוד .מכאן ,מבקש העותר להסיק כי הנתונים המובאים

בתשדיר לפיהם " :מספר התלמידים בכיתות רבות הצטמצם ל , 34 -ובפריפריה אפילו ל -

. 32גג מ 40 -ל , 32 -זה 20אחוזים למי שהחמיץ את השיעור על האחוזים " – אינם

מדוי קים ,שכן הורדת רף המקסימום למספר התלמידים בכל כיתה ,איננ ה משק פת

בהכרח את המצב בפועל ,אלא רק את שינוי התקן .לטענת העותר ,התשדיר מעורר בפני

הצופה את הרושם כי רק בעת האחרונה (בעיקר מאז שנכנס השר בנט לתפקידו) חל בפועל

צמצום משמעותי ,בהיקף של , 20%במספר התלמידים הממוצע בכיתות הלימוד בישראל

(שרבות מהן היו כביכול בנות ארבעים תלמידים) ,בעוד שלמעשה השינוי שחל הוא רק

ברמת האסדרה כאמור ,ו בוו דאי שאין בכך כדי ללמד על צמצום כיתות הלימוד בהיקף

המתואר בתשדיר .

הערה :בהמשך ההתדיינות הפנה העותר לפוסט שפ י רסם המשיב 1בעמוד הפייסבוק

הפרטי שלו ובו הוא הרחיק לכת עוד יותר ,לטענת העותר ,וכתב " :הקטנתי גודל כיתות

לראשונה מקום המדינה" (ראו :תצלום הפוסט בנספח 1להשלמת הטיעון בכתב מטעם

העותר).

. 11המשיבים 1ו , 4-3 -ב תגובה לעתירה ו בעיקרי טיעון מטעמם ,ביקשו לדחות את הטענות

המפורטות בעתירה .לטענת ם ,בחינת התשדיר בהתאם לכללים המנחים שנקבעו בחוק דרכי

תעמולה ,בהלכה הפסוקה ובהנחיות המינהל הרלבנטיות לבירור ההגדרה של תעמולת

בחירות ולגבי המותר והאסור בנושאים אלה – מעלה כי התשדיר איננו נכלל במה שנחשב

כתעמולת בחירות אסורה ,במיוחד בשים לב לנתונים הבאים :המועד בו שודר התשדיר ,

שלא היה בעת " תקופת בחירות " ; זהות יוזם התשדיר ,ש לא היה בעל אינטרס פוליטי (אגף

פרסום ,שיווק ויח"צ במשרד החינוך) ; אופן עריכתו (ללא מעורבות נבחרי ציבור) ואופיו

האינפורמטיבי ,אשר מספק מידע חשוב לציבור ב יחס ל סוגיית הצפיפות בכיתות ובגנים,

עניין ה עולה תדיר בשיח הציבורי על אודות מצב החינוך בישראל .יתר על כן התשדיר נועד

להדוף את השגות ההורים ,שנשמעו באותה תקופה ,וכונו " :מחאת הסרדינים".

עמוד 5מתוך 18

משכן הכנסת ,קריית דוד בן -גוריון ,ירושלים 9195015العنوان :مجمع بن -غوريون ,أورشليم القدس 9195015 ,

טלפון هاتف , 02 - 6753407 :פקס فاكس 02 - 5669855 :דוא"ל البريد اإللكتروني VadatB@knesset.gov.il :

אתר האינטרנט الموقع www.bechirot.gov.il

תב"כ 3/21

ועדת הבחירות המרכזית לכנסת

. 12אשר לטענת העותר לאי -דיוק בנתונים שנ מסרו בתשדיר ,נטען כי המידע ש פורסם ה יה

נכון .לטענת המשיבים 1ו – 4-3 -במרוצת השנים 2018-2015פחת בהדרגה מספר

התלמידים בכל כיתת ל ימוד בשיעורים הדומים לאלה המצוי נים בתשדיר .כך ,למשל ,נטען

כי ממוצע התלמידים בשנת 2015בכיתות א' עמד על 30.0תלמידים בכיתת לימוד ,ואילו

בשנת , 2018עמד מספר התלמידים הממוצע על 27.2תלמידים בכיתה (הקטנה זו היא

בשיעור של כ - 10% -הערה שלי – ח"מ ) .זאת ועוד .נטען כי במהלך שנים אלה צומצם

באופן משמעותי מספר הכ יתות ,אשר בהן למעלה מ 35 -תלמידי ם .כך למשל ,בעוד שבשנת

2015היו 80כיתות ב' ב הן למדו 35תלמידים ומעלה ,הרי שבשנת 2018היו רק 33כיתות

עם מספר תלמידים בצפיפות זו .

. 13עם שמיעת טענות הצדדים בדיון שהתקיים בפניי בתאריך , 11.07.2018הוריתי למשיבים

1ו 4-3 -להגיש הודעה משלימה ובה התייחסות פרטנית לטענות העותר בדבר אי -הדיוק

בנתונים שנמסרו בתשדיר ,בהשוואה למפורט אפילו בתגובתם הנ"ל ,וכן ביקשתי שיציגו

את עמדתם ביחס להצע ת פשרה מסוימת שהעליתי בפניהם באותו דיון.

. 14בתאריך 16.08.2018הוגשה הודעה משלימה מטעם המשיבים 1ו , 4-3 -אשר נתמכה

בתצהירים מטעם מנהל אגף א' (ארגון מוסדות חינוך) במשרד החינוך ושל מנהלת אגף

א' (פרסום ,שיווק ויח"צ) במשרד החינוך .במסגרת זו ,הוסיפו המשיבים על טענותיהם

שפורטו לעיל ,וטענו כי בעקבות התכנית לצמצום מספר התלמידים בכיתות הלימוד

(שהחלה ,לטענתם ,בשנת ,) 2015הופחת מספר כיתות הלימוד שבהן היו 40תלמידים מ -

( 65בשנת ,) 2015ל ( 0 -בשנת ,) 2018וכי מספר כיתות הלימוד שבהן למדו 35תלמידים

ומעלה ,הופחת גם הוא בין השנים 2018-2015בשיעורים ניכרים (למעלה מ , 90% -בכיתות

א' -ג') .נתונים אלה מ צביעים ,לשיטת המשיבים 1ו , 4-3 -על צמצום משמעותי במספר

התלמידים בכיתות הלימוד א' -ג' ,וזאת באופן ההולם בצורה מלאה את הנתונים והמידע

שהובאו בתשדיר .

עוד צוי ן בהודעה המשלימה מטעם המשיבים 1ו , 4-3 -כי המשיב 1חדל מלעשות שימוש

בסיסמ ה " :דברים זזים בחינוך " בחשבון הטוויטר האישי שלו החל ממועד הדי ון הראשון

בעתירה ,וכן חודדו ההנחיות מטעם היועץ המשפטי לממשלה הנוגעות למניעת

פוליטיזציה בהקשר של פרסומים ממשלתיים ,זאת במכתב שהופץ על -ידי המשנה ליועץ

המשפטי לממשלה ,עו"ד דינה זילבר ,בו נכתב ,בין ה שא ר ,כדלקמן:

"בהקשר לפרסומים ,הנחינו כי יש להקפיד ,בין היתר ,כי המשרד

הממשלתי לא ייצור כלפי הציבור מצג שלפיו פרסום ממשלתי נעשה על -

ידי מפלגה .לשם ההבהרה נחדד ,כי משמעות הדברים היא שעל משרדי

עמוד 6מתוך 18

משכן הכנסת ,קריית דוד בן -גוריון ,ירושלים 9195015العنوان :مجمع بن -غوريون ,أورشليم القدس 9195015 ,

טלפון هاتف , 02 - 6753407 :פקס فاكس 02 - 5669855 :דוא"ל البريد اإللكتروني VadatB@knesset.gov.il :

אתר האינטרנט الموقع www.bechirot.gov.il

תב"כ 3/21

ועדת הבחירות המרכזית לכנסת

ממשלה חל איסור להשתמש במונחים וסיסמאות המזוהים באופן מובהק

עם מפלגה ,או מונחים ו סיסמאות אשר במקביל לפרסום הממשלתי נעשה

בהם שימוש במסגרת פרסום מפלגתי".

. 15בתשובה להודעה המשלימה הנ"ל – העותר הגיש תגובה ,שאליה צורפה חוות דעת

משלימה של המומחה מטעמו .בגדר התגובה האמורה נטען כי די בעובדה ,הנזכרת בעמדת

המשיבים 1ו 4-3 -הנ"ל ,כי בשנת 2015היו בבתי הספר בכיתות א' -ג' כ 65 -כיתות בנות

40תלמידים (מתוך עשרות אלפי כיתות לימוד) ,כדי ללמד על חוסר הדיוק באמירה

שבתשדיר כי " :לפעמים מגיעים ל 40 -תלמידים בכיתה" ,שהרי מדובר בכ 0.2% -מכמות

הכיתות בלבד ,והוא תמה אם על פי הגיון זה ,ניתן לומר שהע ובדה שבתל -אביב ירד שלג

בשנת 1950וזו היתה הפעם הראשונה והיחידה בה ירד שלג בתל -אביב מאז החלו

המדידות (בשנת ) 1870מצדיק ה אמירה כי " :לפעמים יורד שלג בתל -אביב" .

זאת ועוד .לטענת העותר התכנית לצמצום מספר התלמידים בכיתות הלימוד הינ ה פועל

יוצא של מדיניות ומגמה ארוכת שנים של משרד החינוך ,ואין לראות בשנת ( 2015שבה

נכנס השר בנט למשרד החינוך) משום "קו פרשת המים" ,ש רק אז החל הצמצום בגודל

כיתות הלימוד .בנוסף נטען כי הנתונים ,אשר הוצגו על -ידי המשיבים 1ו 4-3 -נוגעים

לכיתות א' -ג' בלבד ,ואילו התשדיר איננו מסייג את הנתונים המופיעים בו רק לכיתות

אלה וניתן להבין שמדובר בכלל הכיתות ,או למירב בכיתות א' -ו' .כך או כך ,העותר סבור

כי גם אם יש אמת חלקית ומסוימת בנתונים המפורטים בעמדת המשיבים בתגובתם

הנ"ל ,הרי שאלה אינם עולים בקנה אחד עם הנתונים המצוי נים בתשדיר ,מהם משתמע

כי חלה בפועל ירידה של כ 20% -בגדלי ם של כיתות הלימוד ,בכל הגילאים.

. 16בתאריך 21.08.2018ביקש העותר רשות לצרף כראייה לתשובתו להודעה המשלימה ,את

עמ' 19להצעת תקציב משרד החינוך לשנת , 2019כפי שהוגשה לכנסת ,ופורסמה באתר

משרד האוצר ,וכוללת את "ממוצע התלמידי ם לכיתה נורמטיבית במערכת החינוך –

החינוך הרגיל" .בהיעדר התנגדות מטעם המשיבים ,התרתי את הוספת הראייה כמבוקש.

על פי טענת העותר מסמך רשמי זה מאמת את טענתו שבאף שנה ובאף קטגוריה – ל א

היתה ירידה של מספר התלמידים בכיתות בשיעור של , 20%כנטען בתשדיר .

. 17בתום דיון בעל -פה נוסף שנערך בפני ,בתאריך , 16.09.2018הוצע לצדדים מתווה להסדרת

המחלוקת שבבסיס העתירה ,הנוגע הן להליך אישורם של פרסומים ממשלתיים בידי

הגורמים המקצועיים והמשפטיים במשרדי הממשלה ,והן ביחס למחלוקת הפרטנית

שנתגלעה ביניהם ובהקשר לסוגיות משפטיות המתעורר ו ת ב עתירה .

עמוד 7מתוך 18

משכן הכנסת ,קריית דוד בן -גוריון ,ירושלים 9195015العنوان :مجمع بن -غوريون ,أورشليم القدس 9195015 ,

טלפון هاتف , 02 - 6753407 :פקס فاكس 02 - 5669855 :דוא"ל البريد اإللكتروني VadatB@knesset.gov.il :

אתר האינטרנט الموقع www.bechirot.gov.il

תב"כ 3/21

ועדת הבחירות המרכזית לכנסת

. 18הצעת ההסדר הנ"ל ,שהוסכמה על -ידי העותר ,נ ענת ה רק חלקית על -ידי המשיבים 3 , 1

ו , 4 -ולפיכך עלי להכריע עתה בסוגיות ש נותרו במחלוקת (אלה איבדו חלקית מדחיפותן

נוכח הבהרת המשיבים כי חדלו מלשדר את התשדיר ,ואולם המשך קיומ ם של התשדיר

וההפניות במרחב הדיגיטלי מצרי כים עדיין התייחסות ,מה גם שנכנס נ ו "לתקופת

בחירות" ,כמשמע ה בחוק דרכי תעמולה ) .לכך אפנה עכשיו .

דיון והכרעה

. 19לאחר עיון בכתבי טענות הצדדים בתצהיריהם ובנספחים ,שמיעת טענות של ב"כ הצדדים

בשתי ה ישיבות שנערכו בפניי וקריאת השלמות הטיעון והודעות העדכון שהוגשו ,הגעתי

לכלל מסקנה ,כי בנסיבות העניין דין עיקר העתירה להתקבל .נימוקי למסקנה זו יובאו

מיד בסמוך.

רקע נורמטיבי

. 20השאלה העיקרית הטעונה פרשנות ,בנסיבות העניין ,היא בשאלת היות הפרסום ,נשוא

העתירה (התשדיר וההפניות ) ,מ שום "תעמולת בחירות" .אם יימצא כי התשדיר וההפניות

אכן בא ים תחת הגדרת " :תעמולת בחירות" כאמור ,ובהינתן כי מימונ ם נעשה מ כספי

הציבור – יש להחיל לגבי הם את האיסור הקבוע בסעיף 2א לחוק דרכי תעמולה האוסר

שימוש כלשהו בכספי ונכסי ציבור בקשר עם תעמולת בחירות ,וקורא כדלקמן:

איסור שימוש בנכסי ציבור

" 2א .לא ייעשה שימוש ,בקשר עם תעמולת בחירות ,בכספים או

בנכסים מוחשיים או בלתי מוחשיים של גוף מבוקר כמשמעותו בפסקאות

( ) 4 ( ,) 3 ( ,) 2 ( ,) 1ו ) 9 ( -של סעיף 9לחוק מבקר המדינה ,תשי"ח [ 1958 -נו סח

משולב] ,או של תאגיד שהממשלה או רשות מקומית משתתפת בהנהלתו

או בהונו ,ולא ייעשה שימוש כאמור במקרקעין או במטלטלין המוחזקים

למעשה ע ל ידי גוף או תאגיד כזה ,למעט שימוש כמפורט להלן:

שימוש ,בתמורה או שלא בתמורה ,באולמות ובמקומות פומביים

()1

פתוחים העומדים כרגיל לשימוש כאמור;

שימוש בנכסים שהועמדו על ידי המדינה לרשותו של שר ,סגן שר

()2

או חבר הכנסת ,או שהועמדו על ידי הרשות המקומית לרשותו של ראש

הרשות; אין בהוראות פסקה זו כדי לגרוע מהגבלות על שימוש בנכסים

כאמור שהוטלו לפי כל דין או כללי אתיקה" .

הוראה זו היא תמידית וחלה אף מחוץ "לתקופת בחירות" ,כמשמעה בחוק דרכי תעמולה,

זאת מכוח האמור בסעיף 2לחוק זה .יתר על כן היא לא מגבילה עצמה בהקשרים שלנו על מדיה

נתונה ,ולפיכך היא חלה גם על רדיו ,טלויזיה ,עיתונות ואינטרנט ( ראו במאמרם המשותף ,פרי

עמוד 8מתוך 18

משכן הכנסת ,קריית דוד בן -גוריון ,ירושלים 9195015العنوان :مجمع بن -غوريون ,أورشليم القدس 9195015 ,

טלפון هاتف , 02 - 6753407 :פקס فاكس 02 - 5669855 :דוא"ל البريد اإللكتروني VadatB@knesset.gov.il :

אתר האינטרנט الموقع www.bechirot.gov.il

תב"כ 3/21

ועדת הבחירות המרכזית לכנסת

עטם של השופט סלים ג'ובראן (שכיהן כיו"ר ועדת הבחירות לכנסת ה ) 20 -ועו"ד גיא רוה

(ששימש כעוזרו המשפטי של השופט ג'ובראן באותה מערכת בחירות) ,שכותרתו :דיני

התעמולה – עבר הווה ועתיד ,בעמ' ( 15-14אמור לראות אור בספר דנציגר ויכונה להלן:

ג'ובראן ורווה ,דיני התעמולה ) ) .עיינו גם במאמרם של סלים ג'ובראן וגיא רווה :האיסור

על שימוש במשאבי ציבור שלא בתקופת בחירות בעמ' ( 13-11אמור להתפרסם בספר

ארבל ; להלן – ג'ובראן ורווה איסור שימוש בנכסי ציבור)).

. 21האיסור הנ"ל על שימוש במשאבי ציבור בקשר לת עמולת בחירות מגשים מספר תכליות

שחוק דרכי תעמולה מבקש לקדם (ראו אצל ג'ובראן ורווה ,דיני התעמולה ,בעמ' .) 9-8במאמר

זה ,הסבירו המחברים כי ביסוד האיסור שבסעיף 2א הנ"ל עומדות שלוש תכליות

עיקריות ,ש ה ן:

" אין זה ראוי שנבחרי הציבור ,ששולטים בכספים שאינם שלהם אלא שייכים לציבור

הרחב ,יעשו שימוש בכספים אלה לטובת תעמולה במטרה להוביל לבחירתם מחדש.

שימוש מעין זה בכספי ציבור פוגע בטוהר השירות הציבורי ובאמון הציבור.

שומה על נבחרי הציבור והמפלגות השונות ,שלא לעשות שימוש בכספיו של הציבור

הרחב ,במטרה להגדיל את סיכוייהם להיבחר בשנית .שימוש בכספי ציבור הוא

"פריווילגיה" המוקנית רק למתמודדים בבחירות שמכהנים באותו המועד כנבחרי ציבור.

שימוש בכספים אלה ,שזמינים רק לחלק מהמתמודדים בבחירות ,פוגע בעקרון השוויון

בין המתמודדים .

כספי ציבור ,כשמם כן הם ,כספים אותם הפקיד הציבור בידי השלטון לצורך קבלת

שירותים .בראי זה ברי כי שימוש בכספי ציבור למטרות אחרות ופרטיות הסותרות את

ייעודם של כספים אלה אינו ראוי.

האיסור האמור מבקש להגן על אינטרסים (טוהר המידות ואמון הציבור) וזכויות (הזכות

לשוויון הזדמנויות בין המועמדים) ראשונים במעלה .הקושי הראשוני שמתעורר בעקבות

הפגיעה הגלומה באיסור זה בחופש הביטוי הפוליטי מוצדק אפוא בשם אותם אינטרסים

וזכויות .מכוח כך ,הקפידו יושבי ראש ועדת הבחירות לאכוף איסור זה בצורה קפדנית " .

. 22בהינתן התכליות הנ"ל נשאלות עדיין שתי שאלות:

(א) מהי "תעמולת בחירות" לצורך זה.

(ב) כיצד יש ליישב תכליות אלו עם זכויו ת יסוד מוגנות מנוגדות .

בכך אדון להלן.

עמוד 9מתוך 18

משכן הכנסת ,קריית דוד בן -גוריון ,ירושלים 9195015العنوان :مجمع بن -غوريون ,أورشليم القدس 9195015 ,

טלפון هاتف , 02 - 6753407 :פקס فاكس 02 - 5669855 :דוא"ל البريد اإللكتروني VadatB@knesset.gov.il :

אתר האינטרנט الموقع www.bechirot.gov.il

תב"כ 3/21

ועדת הבחירות המרכזית לכנסת

. 23ההלכה הפסוקה קבעה מנעד פרשנות רחב יחסית להגדרת המושג" :תעמולת בחירות"

הנזכר ,בין השאר ,בסעיף 2א לחוק דרכי תעמולה הנ"ל ,וזאת לנוכח תכליות ה יסוד

שבבסיס האיסור על " תעמולת בחירות " ,תוך שימוש בנכסי ציבור ,ומתוקף ההכרה כי

פרשנותו של מונח זה היא תלוי ת הקשר ונסיבות ( ו מתוך הנחה כי שינויי הזמן והמקום

עשויים להביא לפיתוחו ושכלולו בהתאם לרוח התקופה – ראו והשוו :תר"מ 2/82נאות

נ' עיריית חיפה ( ; ) 1982בג " ץ 524/83האגודה למען החייל בישראל נ' המנהל הכללי של

רשות השידור ,פ''ד לז( ; ) 1986 ( 85 ) 4וכן החלטתי ב -תב"כ 1/21רמי כהן נ' שרת התרבות

והספורט ( ( ) 18.04.2018להלן :עניין רמי כהן )).

. 24ב בג"ץ 869/92זוילי נ' יו"ר ועדת הבחירות המרכזית ,פ"ד מו( ( ) 1992 ( 701 , 692 ) 2להל ן:

עניין זוילי ) ,קבע בית המשפט העליון כי "תעמולת בחירות" תקבע בהתאם ל אפקט

הדומיננטי הניכר מהפרסום שלגביו נטען כי הוא בגדר תעמולת בחירות ,ובהמשך חודד

כי הדבר ייבחן מנקודת מבטו של הבוחר הסביר (ראו בעניין זה :דנג " ץ 1525/15ח"כ ד"ר

אחמד טיבי נ' מפלגת ישראל ביתנו ( ( ) 23.08.2017להלן :עניין שארלי הבדו ) .על -פי מבחן

זה ,אם מן הפרסום עולה כי תכליתו העיקרית ,הגוברת על תכליות אחרות (דוגמת מתן

מידע חיוני ושימושי לציבור) ,היא כזו שיש בה להניע ,או להניא את הבוחר ולהשפיע על

העדפותיו הפוליטיות – יראו בפרסום משום "תעמולת בחירות" ,כמשמעה בחוק דרכי

תעמולה .

ו כך נוסחו הדברים בנושא זה מפיו של השופט (כתארו אז) א' ברק בענין זוילי :

" תעמולת בחירות הינה רק אותו ביטוי שהאפקט הדומינ א נטי שלו הוא

בהשפעתו על הבוחר ושאין לו אפקט דומיננטי א ח ר [ ] ...אכן ,האיזון

הראוי בין הערכים המתחרים מחייב ,כי הדיבור " תעמולת בחירות "

יכלול אותו שידור אשר פועלו הוא בשכנו ע ובהשפעה על הכרעת הבוחר,

ולא ש יד ו ר שהאפקט שלו הוא אחר״ ( שם ,בעמ' . ) 709

. 25בגדרי מבחן הדומיננטיות ,נקבעו מספר מבחני עזר ל הערכת הפרסום כ"תעמולת בחירות"

וה כרעה ב דבר תכליתו הדומיננטית .בין היתר ,נפסק כי יש להתחשב :במועד הפרסום,

בשאלת יוזם דבר הפרסום ,בסוגיה האם עסקינן בפרסום שגרתי של הרשות ,או בפעולה

ייחודית וחד פעמית .עוד יש לבחון את התכלית האחרת (שאיננה בעלת היבט תעמולתי)

הניצבת בבסיס הפרסום (אם יש כזו) ,ו לשקול האם תכלית זו אכן מתממשת ומתגלה מן

הפרסום ומה משקלה ביחס לזכויות היסוד המוגנות (חופש הביטוי ,זכות הציבור לדעת

וכו' ; ראו בהקשר זה גם דברי בפיסקה 38בעניין רמי כהן ,ו האסמכתאות שם וכן עיינו

ב -ער"מ 3/21עיריית חולון ואח' נ' זכריה ( . ) ) 12.07.2018כמו כן נפסק כי גם לזהות

עמוד 10מתוך 18

משכן הכנסת ,קריית דוד בן -גוריון ,ירושלים 9195015العنوان :مجمع بن -غوريون ,أورشليم القدس 9195015 ,

טלפון هاتف , 02 - 6753407 :פקס فاكس 02 - 5669855 :דוא"ל البريد اإللكتروني VadatB@knesset.gov.il :

אתר האינטרנט الموقع www.bechirot.gov.il

תב"כ 3/21

ועדת הבחירות המרכזית לכנסת

המפרסם ישנה חשיבות בקביעה האם פרסום פלוני הוא תעמולת בחירות ,אם לאו,

ונקבעו איסורים מפורשים בעניין כריכת הישגי רשות ציבורית עם שמו של נבחר ציבור

מכהן (ראו והשוו :עניין רמי כהן ).

. 26לצד כל אלה ,ההלכה הפסוקה הדגישה כי מעבר ל איזון שעורך חוק דרכי תעמולה בין הזכות

לחופש ביטוי ,וחשיבות מתן במה למגוון הדעות שבאות לידי ביטוי בבחירות ,ל בין שמירה

ע ל השוויון ועל טוהר הבחירות ,נועד החוק להגן גם על הגינותן של הבחירות ,כך ש ת ימנע

הטעיה אפשרית של ציבור הבוחרים ,או השפעה בלתי הוגנת על הציבור ( ראו ,למשל:

פסקה 9לפסק דינה של הנשיאה מ ' נאור ו פסקה ג' לפסק דינו של המשנה לנשיאה

( בדימוס ) א' רובינשטיין בעניין שארלי הבדו ; תר"מ 177/20בר-לב נ' קורן ( ;) 17.10.2013

תר"מ 4/19סיעת "ישראל ביתנו" בכנסת נ' בר-שדה ( .) ) 08.02.2010בהקשר זה יש להביא

בחשבון אף את העובדה שהנבחר העומד בראש הרשות המפרסמת יכול לעשות שימוש ,

במידת הצורך – חלף הפרסום שבמחלוקת – בתעמולה במסגרת מסע הבחירות של

מפלגתו ,ואת משקל ה של העובדה שהוא מעדיף מטבע הדברים ליהנות משירות י המשרד ,

שהוא עומד בראשו ,הן בשל גורם אמינות הממשל ,המקרין עליו ,הן בשל החיסכון

בהוצאות מפלגתו ,ככל שהדבר מותר.

להלן ארחיב קמעה את היריעה בעניין זה ,שכן שאלת האיזון בין החשש מהפרת חוק דרכי

תעמולה לבין חובתה של הרשות הציבורית להביא לידיעת הציבור מידע רלבנטי ,אף היא

עומדת במוקד עתירה זו.

. 27בעניין תר"מ 1/93סיעת צומת נ' ממשלת ישראל ( ,) 04.07.1993דן יושב ראש ועדת

הבחירות המרכזית דאז ,כב' השופט ת' אור ,בפרסום "דו"ח ראש הממשלה על פעולות

הממשלה יולי – 92יוני ," 93אשר נמסר על ידי ראש הממשלה לנשיא והופץ בציבור.

בפרשה זו נקבע כי בבחינה האם פרסום ציבורי הוא תעמולת בחירות ,יש לערוך איזון

בין העקרונות המצויים בבסיס הפרסום ,וכ לשו ן יו"ר ועדת הבחירות שם :

"זכות הציבור לדעת והחובה הקורלטיבית של הממשלה להמציא לציבור

מידע על פעולותיה ,על מנת שתעמוד לביקורת בפני הציבור [ ]. ..כנגד

המשקל היחסי של היסוד התעמולתי שבדיבור ,יש לשקול את התועלת

הציבורית שבצידו .יש לאזן בין אלמנט תעמולת הבחירות שבדברים לבין

האלמנט האחר ,המצדיק את הפרסום " (שם ,בפסקה . 4ג; ההדגשות אינן

במקור – ח"מ ) .

ואכן ,לא אחת נקבע בעבר כי אין מניעה ,עקרונית ,כי רשות ציבורית תביא לידיעת

הציבור את דבר פעילותה והישגיה ,ואולם פרסום שכ זה צריך שיהא בצדו ערך

אינפורמטיבי ותועלת ציבורית ,ואין לכרוך אותו ,במישרין או בעקיפין ,עם דמותו של

עמוד 11מתוך 18

משכן הכנסת ,קריית דוד בן -גוריון ,ירושלים 9195015العنوان :مجمع بن -غوريون ,أورشليم القدس 9195015 ,

טלפון هاتف , 02 - 6753407 :פקס فاكس 02 - 5669855 :דוא"ל البريد اإللكتروني VadatB@knesset.gov.il :

אתר האינטרנט الموقع www.bechirot.gov.il

תב"כ 3/21

ועדת הבחירות המרכזית לכנסת

נבחר ה ציבור (עיינו והשוו :תר"מ 64/18הוכמן נ' הלוי ( ;) 22.09.2008תר"מ 99/20סלע

נ' חולדאי ( ; ) 15.09.2013וכן עניין רמי כהן ) .למעשה ,מסירת מידע מדויק ואמין על -ידי

רשויות השלטון היא חובתו של כל משטר דמוקרטי ומהווה מרכיב חשוב במישור היחסים

שבין הפרט לבין רשויות השלטון ,שכן יש באלה כדי לסייע לציבור להתחקות ,לפקח

ולבקר אחר פעולות הרשויות ,ולבסס את אמון הציבור בהן (עיינו :בג"ץ 6218/93כהן נ'

לשכת עורכי הדין ,פ"ד מט( ) 1995 ( 529 ) 2עע " מ 8282/02הוצאת עיתון "הארץ" בע"מ נ' מדינת

ישראל ,משרד מבקר המדינה ,פ"ד נח ( .) ) 2003 ( 465 ) 1עם זאת ,מתוך מושכלות יסוד אלה

נובעת גם מחויבותו הכללית של המינהל ,בהיותו נאמן הציבור ומשרתו ,לנקוט בשקיפות,

ולהקפיד על מסירת פרטים מדויקים ,המשקפים את תמונת הדברים בכללותה .כלל זה

מבטא את עיקרון הניטרליות והאוביקטיביות של הממשל ,אשר הודגש לאחרונה בהקשרים

קרובים לאלה שבפנינו כאן בפסק הדין של בית המשפט הח וקתי הגרמני ( Second

) Senateמתאריך 27.02.2018בתיק ( 2 BV.E 1/16ראו הרחבה בפיסקה 33שלהלן) .

. 28באופן פרטני לעניין פרסומים ממשלתיים אצלנו ,הוראות התכ"מ מסדירות את אופן

עריכתם ו אי שורם של פרסומים מעין אלה .בין היתר ,נקבע כי תנאי לפרסום מטעם משרד

ממשלתי הוא כי יוזם הפרסום והגורם המקצועי האמון על אישור דבר פרסום במשרד

אישרו כי תוכן הפרסום אמין ,מדויק ומעודכן ,נעדר פ ניות ומסרים פוליטיים ,ו מבטא

אך ורק את עמדת המשרד והו לם את הנחיות היועמ"ש לעניין פרסום מודעות על -ידי עובדי

ציבור ונושאי משרה .

עוד נקבע בהוראות התכ"ם כי מקום בו בקשה לפרסום מעוררת קושי ,או ספק ביחס

לעמידתה בתנאים לאישורו – על יוזם הפרסום והגורם המקצועי לפנות ל יועץ המשפטי

של המשרד לקבלת חוות דעתו ( ראו ב סעיף 2.4.4ל תכ"ם ; ו כן ב חוזר מיוחד של מנכ"ל

משרד הפנים " 5/2018הנחיות היועץ המשפטי לממשלה לקראת הבחירות לרשויות

המקומיות " (מתאריך ,) 17.04.2018שם ההנחיות לגבי רשויות מקומיות הן כי במהלך

ששת החודשים ה קודמים למועד הבחירות ,יועבר כל פרסום מטעם הרשות המקומית,

לאישור היועץ המשפטי לרשות המקומית ) .

הנחיות היועמ"ש משלימות את הוראות התכ"מ בכל הנוגע לאיסור תעמולת בחירות

בפרסומים המופצים על -ידי משרדי הממשלה .בגדר ההנחיות נקבעו ,בין היתר ,מגבלות

שונות בעניין השתתפותם של נבחרי ציבור בפרסומים ממשלתיים ,או ביחס לניצול

פרסומים אלה על -ידי נבחרי הציבור לצרכי תעמולה אישיים .לצד זאת ,נקבע כי על

המידע המופיע בפרסום להיות כזה "שלאותו גוף מבוקר יש עניין אמיתי בהפצתו" ,והוא

מתאר את פעילות המשרד הממשלתי ככזה (ראו גם :הנחיות היועץ המשפטי לממשלה

" 1.1703השתתפות שרים בתשדירי פרסום" ( ;) 1999וכן החלטתי בעניין רמי כהן ).

עמוד 12מתוך 18

משכן הכנסת ,קריית דוד בן -גוריון ,ירושלים 9195015العنوان :مجمع بن -غوريون ,أورشليم القدس 9195015 ,

טלפון هاتف , 02 - 6753407 :פקס فاكس 02 - 5669855 :דוא"ל البريد اإللكتروني VadatB@knesset.gov.il :

אתר האינטרנט الموقع www.bechirot.gov.il

תב"כ 3/21

ועדת הבחירות המרכזית לכנסת

. 29הסקירה שלעיל לא הובאה אלא כדי לציין את המובן מאליו – כי " התכלית הדומיננטית "

בפרסום שנטען כי הוא תעמולת בחירות עלולה לנבוע לא רק מנסיבותיו החיצוניות של

הפרסום ,אלא אף מתוך מהותו ותוכנו .לפיכך אי -דיוק בנכונות המידע המובא בפרסום,

עריכה מגמתית של נתונים מהותיים ,השמטה של פרטים ,אשר עשויים להשפיע על

המסרים המובאים בפרסום – כל אלה עלולים אף הם להעיד על התכלית התעמולתית

ה מונחת בבסיס הפרסום ,ולהעיב על נ סיונות להציגו כבעל ערך אינפורמטיבי שימושי

לציבור גרידא .

. 30זאת ועוד – אחרת .יש בכך כדי לפגוע בשוויון החוקתי הנדרש בהליך הבחירות לכנסת

(ראו :סעיף 4לחוק יסוד :הכנסת ) ,וליתן עדיפות לנבחר המכהן ,ביחס למועמדים אחרים

שאינם מכהנים .הדברים מקבלים משנה תוקף על רקע תופעת " חדשות הכזב " ( Fake

) Newsשקיבלה תנופה בשנים האחרונות .התפשטותה של תופעה זו מחייבת אף היא את

הצורך כי פרסומים יהיו מדויקים וחפים מכל הטיה ,או נגיעה פוליטית ,והיא מהווה

סיבה נוספת להטלת חובה על ה רשות ה ציבורית להיצמד לאמת ולדייק בכל פרט הנמסר

מטעמה לציבור .

משכך ,לשיטתי ,בין מבחני העזר לבחינת מרכיב התכלית הדומיננטית בעיני הבוחר הסביר,

ככל שמדובר בפרסומים מטעם רשות ציבורית ,יש לבחון גם את אמינות הפרסום ואת

הדיוק בעובדות הנזכרות בו .לעמדתי ,למבחן עזר חדש ונוסף זה משקל משמעותי ,שכן

הכללתם של נתונים מגמתיים ,שאינם מדו יקים ,מעידה על קלישות הערך האינפורמטיבי

והשימושי שיש לציבור בפרסום מעין זה ,ועל האפשרות כי תכליות אחרות ,המונעות

משיקולים תעמולתיים ,עומדות מאחורי הפרסום.

. 31אכן ,משנמצא כי הרשות עשתה שימוש ב כספי וב נ כסי ציבור כדי להעביר מידע לציבור

שאיננו אמין ,או הולם במדויק את הישגיה ומעשיה ,נקל יהיה להסיק לכאורה מכך כי

תכליתו האינפורמטיבית של הפרסום אינ נ ה תכליתו הדומינ נטית ,שכן הוא איננו ממלא

אחר דרישת היסוד מכל פרסום ממשלתי לכך שיהיה " :אמין ,מדוייק ומעודכן" (כלשון

הוראת התכ"ם ) ו נוגד את עיקרון הניטרליות ,ו לפיכך קשה יהיה לראות בו משום מידע

הרלבנטי לציבור ,לצורך קבלת שירותים ממשרדי הממשלה ולמימוש זכויותיו .דומה

בעיני לפיכך ,שהתפארות ב הישגים אשר א ינ נ ה מדויקת ו איננה משקפת את מצב הדברים

לאשורו ,עלולה להוות גם בשל כך תעמולת בחירות ,שאי ן ל הרשותה בקשר עם משאבי

ציבור .יחד עם זאת ,אין די בפגמים שנפלו באמינות הפרסום כדי ללמד בהכרח כי מדובר

עמוד 13מתוך 18

משכן הכנסת ,קריית דוד בן -גוריון ,ירושלים 9195015العنوان :مجمع بن -غوريون ,أورشليم القدس 9195015 ,

טלפון هاتف , 02 - 6753407 :פקס فاكس 02 - 5669855 :דוא"ל البريد اإللكتروني VadatB@knesset.gov.il :

אתר האינטרנט الموقع www.bechirot.gov.il

תב"כ 3/21

ועדת הבחירות המרכזית לכנסת

בפרסום תעמולתי .מטבע הדברים ,ייתכנו מקרים שבהם המניע מאחורי הפרסום (אפילו

אמינות ו חלקית וגם אם יש בו משום התפארות בהישגים ) – איננה מכוונת ל הביא דווקא

להשפעה על הבוחר ,או שהפרסום מוצדק מ טעמים אחרים ,שאין בהם משום השפעה

הנוגעת לדיני הבחירות (כך למשל ,מידע חדשותי אקטואלי בענייני חוץ ,או ביטחון יכול

לבוא במסגרת קטגוריה זו ,אפ ילו איננו מדויק ומושלם ,לעיתים מטעמים מובנים) .

מאידך גיסא ל פרקים גם עצם פרסום מסכם של פעילות המשרד ,או המחלקה הממשלתית

הרלבנטית בזיקה למכהן בראש המשרד ,או במחלקה יכולים להיחשב כתעמולת בחירות

אסורה ,כפי שנקבע לא אחת בהקשר לפרסומים כאלה במישור המוניציפלי (עי ינו :ג'ובראן

ורווה ,דיני התעמולה ,בעמ' , 10ה"ש . ) 39

. 32לסיום החלק העיוני וכהשלמה למסקנתי האמורה אציין ,כי הזהירות הרבה שבה יש

לנקוט לאור החשש מפני חדשות וידיעות כזב ,מצדיקה לטעמי חידוד של ההנחיות

וההוראות הנוגעות לפרסומים ממשלתיים ,באופן שיהיה בו כדי לצמצמם את האפשרות

להפצתם של פרסומי תעמולה מוטים בידי הרשות ,ו זאת על מנת להבטיח כי הרשות

המוסמכת תמלא את תפקידה רק במסגרת סמכותה ולא תכשיל עובדי ציבור בפעילות

אסורה המנוגדת להוראות סעיף 130לחוק הבחירות לכנסת [נוסח משולב] ,התשכ"ט;1969-

לחוק שירות המדינה (סיווג פעילות מפלגתית מגבית כספים) ,התשי"ט 1959-ולתקשי"ר .בהתאם

לאמור ,עמדתי היא כי ראוי ש כל פרסו ם ,אשר גוף מבוקר ,כמשמעו בסעיף 2א לחוק דרכי

תעמולה מבקש להפי ק ו ו /או להפיצו בערוצי התקשורת ובאמצעי המדיה השונים ,בכל עת

שהיא (ולא רק בתקופת בחירות ,כמשמעה בחוק דרכי תעמולה ,ואולם מקל וחומר בתקופת

הבחירות ) – יובא תחילה בפני היועץ המשפטי למשרד לצורך בחינה האם הוא עומד

בהוראות חוק דרכי תעמולה ,ובמסגרת זו תיבחן גם האמינות והדיוק של האמור בו.

פרסומים מהסוג הנ"ל שלא יינתן להם אישור מראש של היועץ המשפטי כקבוע בהנחיות

היועץ המשפטי לממשלה – ייחשבו לכאורה ככאלה שאינם עומדים בדרישות סעיף 2א

לחוק דרכי תעמולה ,על כל הנפקויות העלולות להיות לכך .

. 33תוצאה דומה נלמדת אף מהמשפט המשווה.

ב ארה"ב נחקק עוד בשנת 1939ה ( Hatch Act -שנקרא על שמו של הסנטור ,) Carl Hatch

והוא בא להשיג תכליות דומות לאלו העומדות מאחורי סעיף 2א לחוק דרכי תעמולה.

הערה :ה Hatch Act -איננו חל על נשיא ארה"ב ועל סגנו.

בעקבות

ה Act -

Hatch

באו

גם

הוראות

מדינתיות

מפורטות

יותר.

ראו,

למשל. California Government Code Section 8314 :

עמוד 14מתוך 18

משכן הכנסת ,קריית דוד בן -גוריון ,ירושלים 9195015العنوان :مجمع بن -غوريون ,أورشليم القدس 9195015 ,

טלפון هاتف , 02 - 6753407 :פקס فاكس 02 - 5669855 :דוא"ל البريد اإللكتروني VadatB@knesset.gov.il :

אתר האינטרנט الموقع www.bechirot.gov.il

תב"כ 3/21

ועדת הבחירות המרכזית לכנסת

להצדקות של ה , Hatch Act -אף שהוא פוגע במידה מסוימת בזכויות לחופש הדיבור

המעוג נו ת בחוקה האמריקאית ,ראוSteven J. Eberhard, Note, The Need for the :

). Hatch Act, 1 HARV. J.L. & PUB. POL'Y 153 (1978

ב גרמניה הגיעו לתובנות קרובות על דרך של פסיקה קונסטיטוציו ני ת .פסק הדין המנחה

בסוגיה זו ניתן בשנת 1977בבית המשפט החוקתי בגרמניה ( ) Second Senateומכונה

) . The Official Propaganda Case – 44 BVerfGE 125 (1977פסק הדין דומה

בעקרונות שנקבעו בו ,להלכות שנפסקו אצלנו עד כה בהקשר לסעיף 2א לחוק דרכי תעמולה

(ראוD. K OMMERS & R. M ILLER , T HE C ONSTITUTIONAL J URISPRUDENCE OF :

). ) THE F EDERAL R EPUBLIC OF G ERMANY PP. 233-237 (2012

לאחרו נה ,ב 2018 -בפסק דין עקרוני נוסף של בית המשפט החוקתי בגרמניה ,שנזכר

בפיסקה 27שלעיל ,נקבע מבחן משלים וחדש לשם בירור התכלית הדומיננטית והו א בו דק

עד כמה הפרסום בו מדובר הולם את הניטרליות והאובייקטיביות של הממשל .בהקשר זה,

הנכונות העובדתי ת והדיוק של האמת בפרסום רלבנטיים ב יותר לצורך הקביעה האם

מדובר בתעמולת בחירות אסורה.

ב בריטניה ,כמקובל במשפט האנגלי ,הנושא הוסדר במישור האתי (על משקל :לא יעשה

כן במקומנו) במסגרת ה , Ministerial Code -מינואר , 2018שם בסעיפים ) j ( - ) i ( 1.3נאמר

בתמציתיות ,בבחינת מעט המחזיק את המרובה ,כך:

"i. Ministers must not use government

;resources for Party political purposes

and

j. Ministers must uphold the political

impartiality of the Civil Service and not

ask civil servants to act in anyway which

would conflict with the Civil Service

Code as set out in the Constitutional

Reform and Governance Act 2010".

עמוד 15מתוך 18

משכן הכנסת ,קריית דוד בן -גוריון ,ירושלים 9195015العنوان :مجمع بن -غوريون ,أورشليم القدس 9195015 ,

טלפון هاتف , 02 - 6753407 :פקס فاكس 02 - 5669855 :דוא"ל البريد اإللكتروني VadatB@knesset.gov.il :

אתר האינטרנט الموقع www.bechirot.gov.il

תב"כ 3/21

ועדת הבחירות המרכזית לכנסת

מן הכלל אל הפרט

. 34לאחר בחינת מכלול טענות הצדדים שפורטו לעיל ,מסקנתי היא כי הפרסום שבמוקד

העתירה לא שיקף נאמנה ובמדויק את מצב צפיפות כיתות הלימוד בישרא ל ,והשינויים

שחלו לגביו ,ודאי שלא באופן המניח את הדעת ,ככל ש מדובר ב פרסום ממשלתי ,הכפוף

ל אמות המידה שנמנו לעיל .

יתר על כן ,הפרסום הובא טרם גיבושו הסופי ואישורו לשידור – לעיון שר החינוך ,מה

שמלמד שלכאורה לא רק שיקולים מקצועיים עמדו בבסיסו ,אף שהיוזמה להכנתו באה,

על -פי הנטען ,מהדרג המקצועי .זאת ועוד – חרף אי -הדיוקים שנפלו ב פרסום והספקות

שהוא היה אמור לעורר ,במיוחד נוכח נוסח ההפניות – איש לא מצא לנכון להציג את

הדברים בפני היועצת המשפטית של המשרד ,בניגוד להנחיות שחלות לגבי פרסומים

שכאלה.

. 35בהקשרים הנ"ל ,הנני מעדיף שלא להיכנס כאן לפרטי פרטים נוספים ,ודי בכך שאציין

לענייננו כי לא הובהר בתשדיר די הצורך מדוע הוצגה דווקא שנת 2015כ"קו פ רשת

המים" ,בה יושמה מדיניות המשיב 3לצמצום מספר התלמידים בכיתות הלימוד ,כאשר

המדיניות הממשלתית לצמצום כיתות הלימוד החלה שנים מספר קודם לכן .בהקשר זה

אציין עוד כי בהחלטת הממשלה מס' 714של הממשלה מ תאריך 15.11.2015נאמר

במפורש כי החלטה זו נעשתה " :בהמשך להחלטת הממשלה מס' ]...[ 4275ולאור

השלמת השלב הראשון של התכנית להקטנת מספר התלמידים בכיתה " .פה יש להפנות

גם לתגובתו של המשיב 3לעתירה ב -בג"ץ ( 5388/15תגובה שהובאה במסגרת אחת

מההשלמו ת של העותר ) ,שם נכתב בשמו של המשיב 3כי" :מדיניות המשיבים ואופן

יישום החלטת הממשלה על ידם [ ]...ידועים אף הם מזה שנים ארוכות " .בנוסף ,לא

הובהר מדוע הובאו בתשדיר נתונים הנוגעים לכיתות א' -ג' בלבד ,כאשר התשדיר מציג

לכאורה בפני הצופה ,תיאור כי מספר התלמידים בכיתות הלימוד צומצם בכל שכבות

הגילאים ובכל הכיתות (ולמצער ,כפי שמורה הכיתוב בתחתית המסך במהלך התשדיר ,

בכיתות א' -ו') .

. 36ה תובנות הנ"ל מצביעות על כך ש לא עלה בידי המשיבים 1ו 4-3 -לסתור את טענות העותר

ש הנתונים ,כפי שהוצגו ב תשדיר ,לכאורה לא שיקפו בהכרח את מצב הדברים בדבר יישום

תכנית צמצום מספר התלמידים בכיתות ,וכי הקטנת כיתות הלימוד ,ככל שזו אכן

התרחשה בתקופה המנויה ב תשדיר – לא נעשתה ,על פני הדברים ,בסדרי הגודל

ובשיעורים המוצגים ב תשדיר .פרסום שכ זה איננו עולה בקנה אחד עם אמות המידה

עמוד 16מתוך 18

משכן הכנסת ,קריית דוד בן -גוריון ,ירושלים 9195015العنوان :مجمع بن -غوريون ,أورشليم القدس 9195015 ,

טלפון هاتف , 02 - 6753407 :פקס فاكس 02 - 5669855 :דוא"ל البريد اإللكتروني VadatB@knesset.gov.il :

אתר האינטרנט الموقع www.bechirot.gov.il

תב"כ 3/21

ועדת הבחירות המרכזית לכנסת

האמורות שהותוו ב תכ" ם בדבר אמינות ודיוק הפרסום הממשל תי ועם עקרונות

האובייקטיביות והניטרליות הנדרשים ,ומשכך קשה לראות ב תשדיר משום אמצעי ,אשר

תכלי תו הדומיננטית הינה רק להביא מידע שימושי לציבור .מכאן שההסברה גלשה

לתעמולה ,ומאחר וזו נעשתה בכספי ובנכסי הציבור – היא נופלת בגדר האיסור שבסעיף

2א לחוק דרכי תעמולה .לכך יש לצרף את העובדה כי המידע מתייחס לפעילות המשרד

בתקופה מוגדרת ,תקופת כהונתו של המ שיב 1כשר הממונה על המשיב , 3וזאת על אף

שהחלטת הממשלה לפעול לצמצום מספר התלמידים בכיתות הלימוד נתקבלה כבר לפני

כעשור ,ותהליך זה נמשך על פני שנים ארוכות .נתון זה מהווה אף הוא סטייה מסוימת

מ הנחיות היועמ"ש שלפיהן אין לפרסם ,במימון כספי ציבור ,מידע המתייחס לפעילות

המשרד בתחום ובתקופה בה כיהן שר מסוים ,בהשוואה לתקופות קודמות (ראו בסעיף

. 4ב( ) 5ל הנחיות היועמ"ש ).

מאלפים בהקשרים אלה ההבדלים ,הקישורים וההדגשים השונים בין שלושת הפרסומים

שהוזכרו במכלול :

(א) ב תשדיר הופיעו ,לצד עובדות נכונות ,ו תיאור שנחזה אמין לגבי טיפול משרד החינוך

בהוספת סייעות לגני הילדים (נושא זה לא נתקף בעתירה – ח"מ ) גם נתונים מסוימים

שהיו לא מדויקים ולא בדוקים .

(ב) בתשדיר הייתה הפניה לאתר משרד החינוך ובאתר היה קישור לתשדיר ,ואולם באתר

היה כבר זיהוי של השר הממונה עם היוזמה ,שבמוקד התשדיר ,ונאמר שם (בכיתוב

שנשאר בעינו באתרים שונים עד ערב חתימת החלטה זו – ראו ,למשל את דף הפייסבוק

של מחוז תל -אביב במשרד החינוך ,ב קישור זה ) כדלקמן:

" מתווה בנט להקטנת כיתות הלימוד 34-32 .תלמידים בלבד בכיתות

היסודי " (ההדגשה שלי – ח"מ ) .

ההפניות ,אף שהן מצויות באינטרנט במרחב הדיגיטלי – סעיף 2א לחוק דרכי תעמולה חל

עליה ן (ראו :ג'ובראן ורווה ,איסור שימוש בנכסי ציבור בעמ' 13-11והאסמכתאות הנזכרות

שם וכן ג'ובראן ורוה ,דיני תעמולה ,עמ' , 15-14והאסמכתאות המובאות שם).

(ג) דף הפייסבוק הפרטי של השר הממונה הרחי ק לכת עוד יותר ופירט בין הישגיו את :

"הקטנת גודל כיתות לראשונה מאז קום המדינה!".

הערה :פרסום זה אוזכר בעתירה ,אך לא נתקף בה במסגרת הטענות שהוגבלו לסעיף 2א

לחוק דרכי תעמולה.

עמוד 17מתוך 18

משכן הכנסת ,קריית דוד בן -גוריון ,ירושלים 9195015العنوان :مجمع بن -غوريون ,أورشليم القدس 9195015 ,

טלפון هاتف , 02 - 6753407 :פקס فاكس 02 - 5669855 :דוא"ל البريد اإللكتروني VadatB@knesset.gov.il :

אתר האינטרנט الموقع www.bechirot.gov.il

תב"כ 3/21

ועדת הבחירות המרכזית לכנסת

. 37לנוכח מכלול הממצאים שלעיל ,סבורני כי אין מנוס מהמסקנה כי התכלית הדומיננטית

בהעברת המידע באופן בו הוצגו הדברים בתשדיר ו בהפניות – חרגה מאמות המידה

הנדרשות כדי להכשירה .

. 38בהינתן אופי י ם התעמולתי של התשדיר ושל ההפניות ,ומכוח העובדה כי הפקת ם והפצת ם

נעשו מכספי ציבור ותוך שימוש בנכסי ציבור – מסקנתי היא כי התשדיר וההפניות היו

בבחינת תעמולת בחירות אסורה .

. 39אשר על כן ,העתירה מתקבלת בעיקרה ,והמשיבים 1ו 3 -יפעלו כדלקמן :

( א ) התשדיר לא יפורסם בשנית ,ולא יקודם כאמור ,וכן יוסר מכל אתר אינטרנט הנמצא

בשליטת המשיבים 1ו , 3 -בתוך שבוע ימים מיום פרסום החלטה זו .

( ב ) המשיב ים 1ו 3 -יסיר ו את הכיתוב " :תכנית בנט " או " מתווה בנט " ,מכל פרסום

באינטרנט שבשליטת משרד החינוך ,בתוך שבוע ימים מיום פרסום החלטה זו ,שכן

מסתבר שלמרות שהם הודיעו כי יעשו כך – טרם הושלם הדבר (ראו ה ה פניה בפ י ס קה

3 6שלעיל ,וב קישור זה ).

. 40בנסיבות העניין ובשים לב לחשיבות הסוגיה שהובהרה כאן לראשונה על היבטיה

החדשניים – הרי שבכפוף למימוש האמור בפיסקה 39שלעיל לא ינקטו צעדים נוספים

כלשהם כנגד המשיב 1אישית ,ואולם המשיב 3י ישא בהוצאות העותר בסך של 10,000

ש"ח.

ניתנה היום ,י " ד בשבט התשע " ט ( .) 20.1.2019

עמוד 18מתוך 18

משכן הכנסת ,קריית דוד בן -גוריון ,ירושלים 9195015العنوان :مجمع بن -غوريون ,أورشليم القدس 9195015 ,

טלפון هاتف , 02 - 6753407 :פקס فاكس 02 - 5669855 :דוא"ל البريد اإللكتروني VadatB@knesset.gov.il :

אתר האינטרנט الموقع www.bechirot.gov.il

ועדת הבחירות המרכזית לכנסת ה21-

لجنه االنتخابات المركزية للكنيست 21

The Central Elections Committee for the 21st Knesset

القاضي حنان ملتسر

نائب رئيس المحكمة العليا

رئيس لجنه االنتخابات المركزية

השופט חנן מלצר

המשנה לנשיאת בית המשפט העליון

יושב ראש ועדת הבחירות המרכזית

Justice Hanan Melcer

Deputy President of the Supreme Court

Chairman of the Central Elections

Committee

תב"כ 3/21

העותר:

עו"ד שחר בן מאיר

נגד

המשיבים:

.1

.2

.3

.4

השר נפתלי בנט ,שר החינוך

סיעת הבית היהודי

משרד החינוך

היועץ המשפטי לממשלה

עתירה למתן צו מניעה לפי סעיף 17ב לחוק הבחירות (דרכי תעמולה) ,התשי"ט1959-

העותר:

בעצמו

בשם המשיבים 3 ,1ו:4-

עו"ד אודי איתן

תאריכי הישיבות:

כ"ח בתמוז התשע"ח ( ;)11.07.2018ז' בתשרי התשע"ט ()16.09.2018

חומר נוסף:

הודעות משלימות מטעם הצדדים ,כמפורט בהחלטה

החלטה

.1

בפני עתירה ל מתן צו מניעה לפי סעיף 17ב ל חוק הבחירות (דרכי תעמולה) ,התשי"ט 1959 -

(להלן :חוק דרכי תעמולה ) .בגדרה של העתירה התבקשתי ל הוציא צו מניעה המ ורה

למשיבים לחדול מפרסום תשדיר שהופץ ברשתות המדיה השונות (רדיו ,טלויזיה

ו אינטרנט) וקישורים ממנו ואליו .עניינו של התשדיר במגמת הצמצום שחלה ב שנים

האחרונות ,בהן מכהן המשיב 1כשר החינוך ,בצפיפות כיתות הלימוד בבתי הספר

בישראל ,זאת על פי הנטען בתשדיר ( להלן – התשדיר ) וכן בקישורים ממנו ואליו (להלן –

ההפניות ) .

עמוד 1מתוך 18

משכן הכנסת ,קריית דוד בן -גוריון ,ירושלים 9195015العنوان :مجمع بن -غوريون ,أورشليم القدس 9195015 ,

טלפון هاتف , 02 - 6753407 :פקס فاكس 02 - 5669855 :דוא"ל البريد اإللكتروني VadatB@knesset.gov.il :

אתר האינטרנט الموقع www.bechirot.gov.il

תב"כ 3/21

ועדת הבחירות המרכזית לכנסת

להלן אביא את הנתונים הצריכים לעניין.

רקע והשתלשלות העניינים

.2

ה תשדיר הופץ ע ל -ידי המשיב , 3באמצעות לשכת ה פרסום הממשלתית לאחר שהופק על

ידי משרד החינוך ,במסגרת מסע פרסום שנועד להביא לידיעת הציבור את דבר קיומן של

מספר תכניות ויוזמות מטעם משרד החינוך .מסע הפרסום לווה בסיסמה " :דברים זזים

בחינוך " .התשדיר אמור היה לשאת בשורה להורים ,למורים ולתלמידים ,בדבר צמצום

מספ ר התלמידים בכיתות הלימוד בישראל ,ו למרות ש לא הוצגו בפנ י י עלו יו ת הפק תו ,

הפצתו וקידומו – אין חולק כי אלה מומנו מכספי משרד החינוך .

.3

התשדיר הופץ כ סרטון טלוויזיה בערוצים הממלכתיים והמסחריים ו בערוצי הספורט,

בשפות :העברית ,הערבית ,הרוסית והאמהרית .התשדיר אף שודר בתחנות הר דיו וברשת

האינטרנט במשך מספר שבועות .כ פי ש נמסר על -ידי המשיבים 1ו 4-3 -במסגרת ההליכים

שנוהלו בפני בעניין – התשדיר ,איננו מ ש ו ד ר עוד על -ידם ,בין השאר בהתחשב בהערותי

במהלך הדיונים ,אך מטבע ה דברים ניתן עדיין לאתרו ברשת האינטרנט.

טענות הצדדים בעתירה והתפתחויות רלבנטיות

.4

במסגרת הדיון בעתירה ,הוגשו לי עמדות הצדדים ,ש נתמכ ו בתצהירים ,עיקרי טיעון

מטעמם וכן הודעות משלימות ,אשר תוכנן יפורט להלן .טענות הצדדים אף נשמעו בשתי

ישיבות ,בהן הוצע על -ידי מתווה מוסכם למחיקת העתירה ,אולם ,כפי שיפורט בהמשך ,

הצעות אלה לא הגיעו לכדי הסכמות משותפות ולכן נדרשת הכרעה בעתירה .

.5

בתגובתה לעתירה – המשיבה 2ביקשה כי תימחק כמשיבה לעתירה ,ובהחלטה מתא ריך

10.07.2018הורית י כי היא פטורה מהתייצבות לדיונים שנערכו בפניי ,אף כי לא הוריתי

על מחיקתה כמשיבה.

הערה :ביני לביני ,בתאריך , 01.01.2019אושר פיצול הסיעה ,המשיבה , 2לשתי סיעות:

"סיעת הבית היהודי" וסיעת "הימין החדש" ,שחברים בה :חה"כ נפתלי בנט ,חה " כ

א י ילת שק ד ו חה " כ שולמית מועלם -רפאלי.

עמוד 2מתוך 18

משכן הכנסת ,קריית דוד בן -גוריון ,ירושלים 9195015العنوان :مجمع بن -غوريون ,أورشليم القدس 9195015 ,

טלפון هاتف , 02 - 6753407 :פקס فاكس 02 - 5669855 :דוא"ל البريد اإللكتروني VadatB@knesset.gov.il :

אתר האינטרנט الموقع www.bechirot.gov.il

ועדת הבחירות המרכזית לכנסת

.6

תב"כ 3/21

הטענה שביסוד העתירה ,גורסת שהתשדיר וההפניות ,כמכלול ,מהוו ים "התפארות גרידא"

בהישגי המשיב 1ומשרד החינוך ,וכי בחלקו של התשדיר מוצגים נתונים ,אשר לשיטת

העותר ,הנסמכת על חוות דעת מומחה מטעמו (ד"ר גיל גרטל) – אינ ם משקפים כהוויתם

את השינויים שחלו בנושא הצפיפות בכיתות הלימוד בישראל .לגישת העותר ,מסירת

המידע הנ"ל באופן בו הוצג בתשדיר ובהפניות ,על רקע מכלול הנסיבות והמאפ יינים

העולים מאופי הפרסום ,מעלה כי התשדיר וההפניות מהוו ים תעמולת בחירות במימון נכסי

ציבור ,האסורה לפי סעיף 2א ל חוק דרכי תעמולה .

.7

למען העמדת הדברים על מכונם ופרי ס ת טענות העותר בבהירות ,אביא תחילה את תמלול

הקריינות המלווה את התשדיר ,כפי שהובא בעתירה ,ולאחריו יפורטו טענות העותר

והמשיבים 1ו . 4-3 -

.8

וזו לשון התשדיר :

"החיים זזים במהירות.

הנה ,רק בשנה האחרונה נולדו בישראל 180,000ילדים חדשים ,ואת כולם

צריך להכניס לגנים ולכיתות הלימוד.

ולפעמים מגיעים ל 40 -תלמידים בכיתה – !! 40

תנסו אתם להתרכז כשיש 40תלמידים בכיתה ,לא קל.

טוב שבחינוך הדברים זזים ,והילדים שלכם יוכלו ללמוד בכיתות קטנות

יותר.

משרד החינוך גאה להציג – חינוך אישי! [כאן מופיע מלל נלווה ,בתחתית

המסך ,לפיו האמור חל על כיתות א' -ו' בלבד – ח"מ ].

גם השנה מספר התלמידים בכיתות רבות הצטמצם ל , 34 -ובפריפריה

אפילו ל . 32 -גג מ 40 -ל , 32 -זה 20אחוזים למי שהחמיץ את השיעור על

האחוזים .ובתוך שלוש שנים בלבד כל תלמיד ותלמידה בבית ספר יסודי

יוכלו ללמוד בכיתה קטנה יותר ,ולקבל יחס אישי יותר.

וגם ,הוספנו בגני הילדים בארץ סייעת שנייה ועכשיו יש שלושה אנשי

צוות בגנים ,הכל כדי לשפר את איכות ההוראה ,להעניק יחס אישי

שמחזק את הילדים שלנו ,וכמובן גם לתת שקט להורים ,כי דברים זזים

בחינוך .

פרטים באתר "

(ההדגשות ו התוספות שבסוגריים הן שלי – ח"מ ) .

הערה :המרכיב החזותי בתשדיר נותן ,מטבע הדברים ,הדגשים ואפקטים נוספים ,ואולם

לנוכח התוצאה בהחלטה זו – אינני מפנה אל יו כדי שלא לשמר בדרך זו את האסור.

.9

לטענת העותר ,בכתב העתירה ובעיקרי טיעון שהגיש עובר לדיון הראשון שנערך בפניי –

התשדיר סוטה מהורא ת תקנון כספים ומשק שקבע החשב הכללי במשרד האוצר מס'

15.3.2בדבר " :פרסומים ממשלתיים שאינם מסחריים" ( להלן :התכ"ם ) ,ומהנחיי ת היועץ

עמוד 3מתוך 18

משכן הכנסת ,קריית דוד בן -גוריון ,ירושלים 9195015العنوان :مجمع بن -غوريون ,أورشليم القدس 9195015 ,

טלפון هاتف , 02 - 6753407 :פקס فاكس 02 - 5669855 :דוא"ל البريد اإللكتروني VadatB@knesset.gov.il :

אתר האינטרנט الموقع www.bechirot.gov.il

תב"כ 3/21

ועדת הבחירות המרכזית לכנסת

המשפטי לממשלה 1.1900בדבר " :איסור על תעמולת בחירות במימון כספי גוף מבוקר –

פרסומים המופצים על -ידי משרדי הממשלה" (להלן :הנחיות היועמ"ש ) ,בכך שהוא כולל ,

לגישת ו ,התפארות חסרת בסיס בהישגי משרד החינוך והוא איננו נושא נופך

אינפורמטיבי כלשהו ,שכן אין בו כדי לספק למתעניין – מידע שימושי ורלוונטי בנוגע

לשירותים להם הוא זכאי ממשרד החינוך.

זאת ועוד .נטען כי בניגוד להוראות התכ"מ והנחיות היועמ"ש – שמו של המשיב 1נקשר

בפרסום התשדיר ,שכן במועד הגשת העתירה אתר משרד החינוך (אליו הפנה התשדיר ,כ פי

שעולה מהנוסח המובא ב פיסקה 8שלעיל) שלח את הגולשים בו – לצפייה בתשדיר ,כשלצד

ההפניה הופיעה באתר הכותרת" :מתווה בנט ( ה הדגשה שלי – ח"מ ) להקטנת הצפיפות

בכיתות".

. 10כחיזוק לטענה כי אין בתשדיר דבר מלבד התפארות בהישגי המשיב 3והמשיב , 1העומד

בראשו ,העותר טוען כי התשדיר רצוף נתונים כוזבים וחלקיים ,בנוגע לצפיפות כיתות

הלימוד בישראל ,והשינוי שחל בעניין זה במרוצת השנים האחרונות.

להלן ארחיב מעט בעניין זה ,מפני שטענ ות העותר בסוגיה זו עומד ו ת בליבת העתירה

שלפניי ,אשר במסגרתה הוא גורס כדלקמן:

(א) על -פי חוות דעת ה מומחה מטעם העותר (ד"ר גיל גרטל) ,שצורפה לעתירה (נספח 3

לעתירה) – נפלו מספר אי -דיוקים משמעותיים בנתונים המובאים בתשדיר ,ואלה יוצרים

בלב הצופה רושם מטעה באשר לטיב ,אופי והיקף השינוי בצפיפות התלמידים בכיתות

הלימוד בבתי הספר בישראל .

הטענה העיקרית נסובה כאן על דברי ו של הקריין (המלווים אף בהמחשה חזותית בתשדיר )

לכך ש"לפעמים מגיעים לארבעים תלמידים בכיתה" .לטענת העותר ,התקן המקסימלי

למס פר התלמידים בכיתת לימוד אכן עמד ,עד לשנים האחרונות ,על 40תלמידים ,אולם

אין ללמוד מכך כי התקיימה בעבר ,בפועל ,מציאות שבה למדו 40תלמידים בכל כיתה.

למעשה ,בח וות הדעת נטען ,בהתבסס על מספר מקורות ,כי מספר התלמידים הממוצע

בכיתות הלימוד היה נמוך כבר בעבר באופן משמעותי מהתקן המותר ,וכי רובן המכריע

של כיתות הלימוד היו בנות 33-25תלמידים בלבד .למעשה ,על -פי חוות הדעת ,כיתות

לימוד בנות ארבעים תלמידים הן תופעה נדירה ביותר ,ונכון לשנת ( 2014טרם כניסת

המשיב 1לתפקידו) רק בכרבע אחוז מכלל כיתות הלימוד בישראל למדו מספר זה של

תלמידים .מכאן ,שהאמירה כי " :לפעמים מגיעים ל 40 -תלמידים בכיתה – – " ! ! 40היא

מו טעית ומטעה את נמע ני התשדיר בכך שהיא מעוררת בקרב ם את הרושם כי תופעה זו

הייתה ,עד לעת האחרונה ,תופעה רווחת.

עמוד 4מתוך 18

משכן הכנסת ,קריית דוד בן -גוריון ,ירושלים 9195015العنوان :مجمع بن -غوريون ,أورشليم القدس 9195015 ,

טלפון هاتف , 02 - 6753407 :פקס فاكس 02 - 5669855 :דוא"ל البريد اإللكتروني VadatB@knesset.gov.il :

אתר האינטרנט الموقع www.bechirot.gov.il

תב"כ 3/21

ועדת הבחירות המרכזית לכנסת

(ב) לגישת העותר – השינוי שחל בשנים האחרונות איננו בצמצום בפועל של מספר

התלמידים בכל כיתה ,אלא ב שינוי תקן המקסימום של מספר התלמידים המירבי בכיתת

לימוד אחת .על -פי הנטען בחוות הדעת ,בשנים האחרונות שינה המשיב 3את תקן

המקסימום ,כך שכיתת לימוד תקנית היא כזו הכוללת עד 34תלמידים בלבד (ובאיזורים

בהם מתגוררת אוכלוסיי ה ברמה סוציו -אקונומית נמוכה ,תקן המקסימום הוא 32

תלמידים בלבד) ,זאת בניגוד למצב ששרר קודם לכן ,שבו התקן המ ירבי עמד ,כאמור ,על

ארבעים תלמידים בכיתת לימוד .מכאן ,מבקש העותר להסיק כי הנתונים המובאים

בתשדיר לפיהם " :מספר התלמידים בכיתות רבות הצטמצם ל , 34 -ובפריפריה אפילו ל -

. 32גג מ 40 -ל , 32 -זה 20אחוזים למי שהחמיץ את השיעור על האחוזים " – אינם

מדוי קים ,שכן הורדת רף המקסימום למספר התלמידים בכל כיתה ,איננ ה משק פת

בהכרח את המצב בפועל ,אלא רק את שינוי התקן .לטענת העותר ,התשדיר מעורר בפני

הצופה את הרושם כי רק בעת האחרונה (בעיקר מאז שנכנס השר בנט לתפקידו) חל בפועל

צמצום משמעותי ,בהיקף של , 20%במספר התלמידים הממוצע בכיתות הלימוד בישראל

(שרבות מהן היו כביכול בנות ארבעים תלמידים) ,בעוד שלמעשה השינוי שחל הוא רק

ברמת האסדרה כאמור ,ו בוו דאי שאין בכך כדי ללמד על צמצום כיתות הלימוד בהיקף

המתואר בתשדיר .

הערה :בהמשך ההתדיינות הפנה העותר לפוסט שפ י רסם המשיב 1בעמוד הפייסבוק

הפרטי שלו ובו הוא הרחיק לכת עוד יותר ,לטענת העותר ,וכתב " :הקטנתי גודל כיתות

לראשונה מקום המדינה" (ראו :תצלום הפוסט בנספח 1להשלמת הטיעון בכתב מטעם

העותר).

. 11המשיבים 1ו , 4-3 -ב תגובה לעתירה ו בעיקרי טיעון מטעמם ,ביקשו לדחות את הטענות

המפורטות בעתירה .לטענת ם ,בחינת התשדיר בהתאם לכללים המנחים שנקבעו בחוק דרכי

תעמולה ,בהלכה הפסוקה ובהנחיות המינהל הרלבנטיות לבירור ההגדרה של תעמולת

בחירות ולגבי המותר והאסור בנושאים אלה – מעלה כי התשדיר איננו נכלל במה שנחשב

כתעמולת בחירות אסורה ,במיוחד בשים לב לנתונים הבאים :המועד בו שודר התשדיר ,

שלא היה בעת " תקופת בחירות " ; זהות יוזם התשדיר ,ש לא היה בעל אינטרס פוליטי (אגף

פרסום ,שיווק ויח"צ במשרד החינוך) ; אופן עריכתו (ללא מעורבות נבחרי ציבור) ואופיו

האינפורמטיבי ,אשר מספק מידע חשוב לציבור ב יחס ל סוגיית הצפיפות בכיתות ובגנים,

עניין ה עולה תדיר בשיח הציבורי על אודות מצב החינוך בישראל .יתר על כן התשדיר נועד

להדוף את השגות ההורים ,שנשמעו באותה תקופה ,וכונו " :מחאת הסרדינים".

עמוד 5מתוך 18

משכן הכנסת ,קריית דוד בן -גוריון ,ירושלים 9195015العنوان :مجمع بن -غوريون ,أورشليم القدس 9195015 ,

טלפון هاتف , 02 - 6753407 :פקס فاكس 02 - 5669855 :דוא"ל البريد اإللكتروني VadatB@knesset.gov.il :

אתר האינטרנט الموقع www.bechirot.gov.il

תב"כ 3/21

ועדת הבחירות המרכזית לכנסת

. 12אשר לטענת העותר לאי -דיוק בנתונים שנ מסרו בתשדיר ,נטען כי המידע ש פורסם ה יה

נכון .לטענת המשיבים 1ו – 4-3 -במרוצת השנים 2018-2015פחת בהדרגה מספר

התלמידים בכל כיתת ל ימוד בשיעורים הדומים לאלה המצוי נים בתשדיר .כך ,למשל ,נטען

כי ממוצע התלמידים בשנת 2015בכיתות א' עמד על 30.0תלמידים בכיתת לימוד ,ואילו

בשנת , 2018עמד מספר התלמידים הממוצע על 27.2תלמידים בכיתה (הקטנה זו היא

בשיעור של כ - 10% -הערה שלי – ח"מ ) .זאת ועוד .נטען כי במהלך שנים אלה צומצם

באופן משמעותי מספר הכ יתות ,אשר בהן למעלה מ 35 -תלמידי ם .כך למשל ,בעוד שבשנת

2015היו 80כיתות ב' ב הן למדו 35תלמידים ומעלה ,הרי שבשנת 2018היו רק 33כיתות

עם מספר תלמידים בצפיפות זו .

. 13עם שמיעת טענות הצדדים בדיון שהתקיים בפניי בתאריך , 11.07.2018הוריתי למשיבים

1ו 4-3 -להגיש הודעה משלימה ובה התייחסות פרטנית לטענות העותר בדבר אי -הדיוק

בנתונים שנמסרו בתשדיר ,בהשוואה למפורט אפילו בתגובתם הנ"ל ,וכן ביקשתי שיציגו

את עמדתם ביחס להצע ת פשרה מסוימת שהעליתי בפניהם באותו דיון.

. 14בתאריך 16.08.2018הוגשה הודעה משלימה מטעם המשיבים 1ו , 4-3 -אשר נתמכה

בתצהירים מטעם מנהל אגף א' (ארגון מוסדות חינוך) במשרד החינוך ושל מנהלת אגף

א' (פרסום ,שיווק ויח"צ) במשרד החינוך .במסגרת זו ,הוסיפו המשיבים על טענותיהם

שפורטו לעיל ,וטענו כי בעקבות התכנית לצמצום מספר התלמידים בכיתות הלימוד

(שהחלה ,לטענתם ,בשנת ,) 2015הופחת מספר כיתות הלימוד שבהן היו 40תלמידים מ -

( 65בשנת ,) 2015ל ( 0 -בשנת ,) 2018וכי מספר כיתות הלימוד שבהן למדו 35תלמידים

ומעלה ,הופחת גם הוא בין השנים 2018-2015בשיעורים ניכרים (למעלה מ , 90% -בכיתות

א' -ג') .נתונים אלה מ צביעים ,לשיטת המשיבים 1ו , 4-3 -על צמצום משמעותי במספר

התלמידים בכיתות הלימוד א' -ג' ,וזאת באופן ההולם בצורה מלאה את הנתונים והמידע

שהובאו בתשדיר .

עוד צוי ן בהודעה המשלימה מטעם המשיבים 1ו , 4-3 -כי המשיב 1חדל מלעשות שימוש

בסיסמ ה " :דברים זזים בחינוך " בחשבון הטוויטר האישי שלו החל ממועד הדי ון הראשון

בעתירה ,וכן חודדו ההנחיות מטעם היועץ המשפטי לממשלה הנוגעות למניעת

פוליטיזציה בהקשר של פרסומים ממשלתיים ,זאת במכתב שהופץ על -ידי המשנה ליועץ

המשפטי לממשלה ,עו"ד דינה זילבר ,בו נכתב ,בין ה שא ר ,כדלקמן:

"בהקשר לפרסומים ,הנחינו כי יש להקפיד ,בין היתר ,כי המשרד

הממשלתי לא ייצור כלפי הציבור מצג שלפיו פרסום ממשלתי נעשה על -

ידי מפלגה .לשם ההבהרה נחדד ,כי משמעות הדברים היא שעל משרדי

עמוד 6מתוך 18

משכן הכנסת ,קריית דוד בן -גוריון ,ירושלים 9195015العنوان :مجمع بن -غوريون ,أورشليم القدس 9195015 ,

טלפון هاتف , 02 - 6753407 :פקס فاكس 02 - 5669855 :דוא"ל البريد اإللكتروني VadatB@knesset.gov.il :

אתר האינטרנט الموقع www.bechirot.gov.il

תב"כ 3/21

ועדת הבחירות המרכזית לכנסת

ממשלה חל איסור להשתמש במונחים וסיסמאות המזוהים באופן מובהק

עם מפלגה ,או מונחים ו סיסמאות אשר במקביל לפרסום הממשלתי נעשה

בהם שימוש במסגרת פרסום מפלגתי".

. 15בתשובה להודעה המשלימה הנ"ל – העותר הגיש תגובה ,שאליה צורפה חוות דעת

משלימה של המומחה מטעמו .בגדר התגובה האמורה נטען כי די בעובדה ,הנזכרת בעמדת

המשיבים 1ו 4-3 -הנ"ל ,כי בשנת 2015היו בבתי הספר בכיתות א' -ג' כ 65 -כיתות בנות

40תלמידים (מתוך עשרות אלפי כיתות לימוד) ,כדי ללמד על חוסר הדיוק באמירה

שבתשדיר כי " :לפעמים מגיעים ל 40 -תלמידים בכיתה" ,שהרי מדובר בכ 0.2% -מכמות

הכיתות בלבד ,והוא תמה אם על פי הגיון זה ,ניתן לומר שהע ובדה שבתל -אביב ירד שלג

בשנת 1950וזו היתה הפעם הראשונה והיחידה בה ירד שלג בתל -אביב מאז החלו

המדידות (בשנת ) 1870מצדיק ה אמירה כי " :לפעמים יורד שלג בתל -אביב" .

זאת ועוד .לטענת העותר התכנית לצמצום מספר התלמידים בכיתות הלימוד הינ ה פועל

יוצא של מדיניות ומגמה ארוכת שנים של משרד החינוך ,ואין לראות בשנת ( 2015שבה

נכנס השר בנט למשרד החינוך) משום "קו פרשת המים" ,ש רק אז החל הצמצום בגודל

כיתות הלימוד .בנוסף נטען כי הנתונים ,אשר הוצגו על -ידי המשיבים 1ו 4-3 -נוגעים

לכיתות א' -ג' בלבד ,ואילו התשדיר איננו מסייג את הנתונים המופיעים בו רק לכיתות

אלה וניתן להבין שמדובר בכלל הכיתות ,או למירב בכיתות א' -ו' .כך או כך ,העותר סבור

כי גם אם יש אמת חלקית ומסוימת בנתונים המפורטים בעמדת המשיבים בתגובתם

הנ"ל ,הרי שאלה אינם עולים בקנה אחד עם הנתונים המצוי נים בתשדיר ,מהם משתמע

כי חלה בפועל ירידה של כ 20% -בגדלי ם של כיתות הלימוד ,בכל הגילאים.

. 16בתאריך 21.08.2018ביקש העותר רשות לצרף כראייה לתשובתו להודעה המשלימה ,את

עמ' 19להצעת תקציב משרד החינוך לשנת , 2019כפי שהוגשה לכנסת ,ופורסמה באתר

משרד האוצר ,וכוללת את "ממוצע התלמידי ם לכיתה נורמטיבית במערכת החינוך –

החינוך הרגיל" .בהיעדר התנגדות מטעם המשיבים ,התרתי את הוספת הראייה כמבוקש.

על פי טענת העותר מסמך רשמי זה מאמת את טענתו שבאף שנה ובאף קטגוריה – ל א

היתה ירידה של מספר התלמידים בכיתות בשיעור של , 20%כנטען בתשדיר .

. 17בתום דיון בעל -פה נוסף שנערך בפני ,בתאריך , 16.09.2018הוצע לצדדים מתווה להסדרת

המחלוקת שבבסיס העתירה ,הנוגע הן להליך אישורם של פרסומים ממשלתיים בידי

הגורמים המקצועיים והמשפטיים במשרדי הממשלה ,והן ביחס למחלוקת הפרטנית

שנתגלעה ביניהם ובהקשר לסוגיות משפטיות המתעורר ו ת ב עתירה .

עמוד 7מתוך 18

משכן הכנסת ,קריית דוד בן -גוריון ,ירושלים 9195015العنوان :مجمع بن -غوريون ,أورشليم القدس 9195015 ,

טלפון هاتف , 02 - 6753407 :פקס فاكس 02 - 5669855 :דוא"ל البريد اإللكتروني VadatB@knesset.gov.il :

אתר האינטרנט الموقع www.bechirot.gov.il

תב"כ 3/21

ועדת הבחירות המרכזית לכנסת

. 18הצעת ההסדר הנ"ל ,שהוסכמה על -ידי העותר ,נ ענת ה רק חלקית על -ידי המשיבים 3 , 1

ו , 4 -ולפיכך עלי להכריע עתה בסוגיות ש נותרו במחלוקת (אלה איבדו חלקית מדחיפותן

נוכח הבהרת המשיבים כי חדלו מלשדר את התשדיר ,ואולם המשך קיומ ם של התשדיר

וההפניות במרחב הדיגיטלי מצרי כים עדיין התייחסות ,מה גם שנכנס נ ו "לתקופת

בחירות" ,כמשמע ה בחוק דרכי תעמולה ) .לכך אפנה עכשיו .

דיון והכרעה

. 19לאחר עיון בכתבי טענות הצדדים בתצהיריהם ובנספחים ,שמיעת טענות של ב"כ הצדדים

בשתי ה ישיבות שנערכו בפניי וקריאת השלמות הטיעון והודעות העדכון שהוגשו ,הגעתי

לכלל מסקנה ,כי בנסיבות העניין דין עיקר העתירה להתקבל .נימוקי למסקנה זו יובאו

מיד בסמוך.

רקע נורמטיבי

. 20השאלה העיקרית הטעונה פרשנות ,בנסיבות העניין ,היא בשאלת היות הפרסום ,נשוא

העתירה (התשדיר וההפניות ) ,מ שום "תעמולת בחירות" .אם יימצא כי התשדיר וההפניות

אכן בא ים תחת הגדרת " :תעמולת בחירות" כאמור ,ובהינתן כי מימונ ם נעשה מ כספי

הציבור – יש להחיל לגבי הם את האיסור הקבוע בסעיף 2א לחוק דרכי תעמולה האוסר

שימוש כלשהו בכספי ונכסי ציבור בקשר עם תעמולת בחירות ,וקורא כדלקמן:

איסור שימוש בנכסי ציבור

" 2א .לא ייעשה שימוש ,בקשר עם תעמולת בחירות ,בכספים או

בנכסים מוחשיים או בלתי מוחשיים של גוף מבוקר כמשמעותו בפסקאות

( ) 4 ( ,) 3 ( ,) 2 ( ,) 1ו ) 9 ( -של סעיף 9לחוק מבקר המדינה ,תשי"ח [ 1958 -נו סח

משולב] ,או של תאגיד שהממשלה או רשות מקומית משתתפת בהנהלתו

או בהונו ,ולא ייעשה שימוש כאמור במקרקעין או במטלטלין המוחזקים

למעשה ע ל ידי גוף או תאגיד כזה ,למעט שימוש כמפורט להלן:

שימוש ,בתמורה או שלא בתמורה ,באולמות ובמקומות פומביים

()1

פתוחים העומדים כרגיל לשימוש כאמור;

שימוש בנכסים שהועמדו על ידי המדינה לרשותו של שר ,סגן שר

()2

או חבר הכנסת ,או שהועמדו על ידי הרשות המקומית לרשותו של ראש

הרשות; אין בהוראות פסקה זו כדי לגרוע מהגבלות על שימוש בנכסים

כאמור שהוטלו לפי כל דין או כללי אתיקה" .

הוראה זו היא תמידית וחלה אף מחוץ "לתקופת בחירות" ,כמשמעה בחוק דרכי תעמולה,

זאת מכוח האמור בסעיף 2לחוק זה .יתר על כן היא לא מגבילה עצמה בהקשרים שלנו על מדיה

נתונה ,ולפיכך היא חלה גם על רדיו ,טלויזיה ,עיתונות ואינטרנט ( ראו במאמרם המשותף ,פרי

עמוד 8מתוך 18

משכן הכנסת ,קריית דוד בן -גוריון ,ירושלים 9195015العنوان :مجمع بن -غوريون ,أورشليم القدس 9195015 ,

טלפון هاتف , 02 - 6753407 :פקס فاكس 02 - 5669855 :דוא"ל البريد اإللكتروني VadatB@knesset.gov.il :

אתר האינטרנט الموقع www.bechirot.gov.il

תב"כ 3/21

ועדת הבחירות המרכזית לכנסת

עטם של השופט סלים ג'ובראן (שכיהן כיו"ר ועדת הבחירות לכנסת ה ) 20 -ועו"ד גיא רוה

(ששימש כעוזרו המשפטי של השופט ג'ובראן באותה מערכת בחירות) ,שכותרתו :דיני

התעמולה – עבר הווה ועתיד ,בעמ' ( 15-14אמור לראות אור בספר דנציגר ויכונה להלן:

ג'ובראן ורווה ,דיני התעמולה ) ) .עיינו גם במאמרם של סלים ג'ובראן וגיא רווה :האיסור

על שימוש במשאבי ציבור שלא בתקופת בחירות בעמ' ( 13-11אמור להתפרסם בספר

ארבל ; להלן – ג'ובראן ורווה איסור שימוש בנכסי ציבור)).

. 21האיסור הנ"ל על שימוש במשאבי ציבור בקשר לת עמולת בחירות מגשים מספר תכליות

שחוק דרכי תעמולה מבקש לקדם (ראו אצל ג'ובראן ורווה ,דיני התעמולה ,בעמ' .) 9-8במאמר

זה ,הסבירו המחברים כי ביסוד האיסור שבסעיף 2א הנ"ל עומדות שלוש תכליות

עיקריות ,ש ה ן:

" אין זה ראוי שנבחרי הציבור ,ששולטים בכספים שאינם שלהם אלא שייכים לציבור

הרחב ,יעשו שימוש בכספים אלה לטובת תעמולה במטרה להוביל לבחירתם מחדש.

שימוש מעין זה בכספי ציבור פוגע בטוהר השירות הציבורי ובאמון הציבור.

שומה על נבחרי הציבור והמפלגות השונות ,שלא לעשות שימוש בכספיו של הציבור

הרחב ,במטרה להגדיל את סיכוייהם להיבחר בשנית .שימוש בכספי ציבור הוא

"פריווילגיה" המוקנית רק למתמודדים בבחירות שמכהנים באותו המועד כנבחרי ציבור.

שימוש בכספים אלה ,שזמינים רק לחלק מהמתמודדים בבחירות ,פוגע בעקרון השוויון

בין המתמודדים .

כספי ציבור ,כשמם כן הם ,כספים אותם הפקיד הציבור בידי השלטון לצורך קבלת

שירותים .בראי זה ברי כי שימוש בכספי ציבור למטרות אחרות ופרטיות הסותרות את

ייעודם של כספים אלה אינו ראוי.

האיסור האמור מבקש להגן על אינטרסים (טוהר המידות ואמון הציבור) וזכויות (הזכות

לשוויון הזדמנויות בין המועמדים) ראשונים במעלה .הקושי הראשוני שמתעורר בעקבות

הפגיעה הגלומה באיסור זה בחופש הביטוי הפוליטי מוצדק אפוא בשם אותם אינטרסים

וזכויות .מכוח כך ,הקפידו יושבי ראש ועדת הבחירות לאכוף איסור זה בצורה קפדנית " .

. 22בהינתן התכליות הנ"ל נשאלות עדיין שתי שאלות:

(א) מהי "תעמולת בחירות" לצורך זה.

(ב) כיצד יש ליישב תכליות אלו עם זכויו ת יסוד מוגנות מנוגדות .

בכך אדון להלן.

עמוד 9מתוך 18

משכן הכנסת ,קריית דוד בן -גוריון ,ירושלים 9195015العنوان :مجمع بن -غوريون ,أورشليم القدس 9195015 ,

טלפון هاتف , 02 - 6753407 :פקס فاكس 02 - 5669855 :דוא"ל البريد اإللكتروني VadatB@knesset.gov.il :

אתר האינטרנט الموقع www.bechirot.gov.il

תב"כ 3/21

ועדת הבחירות המרכזית לכנסת

. 23ההלכה הפסוקה קבעה מנעד פרשנות רחב יחסית להגדרת המושג" :תעמולת בחירות"

הנזכר ,בין השאר ,בסעיף 2א לחוק דרכי תעמולה הנ"ל ,וזאת לנוכח תכליות ה יסוד

שבבסיס האיסור על " תעמולת בחירות " ,תוך שימוש בנכסי ציבור ,ומתוקף ההכרה כי

פרשנותו של מונח זה היא תלוי ת הקשר ונסיבות ( ו מתוך הנחה כי שינויי הזמן והמקום

עשויים להביא לפיתוחו ושכלולו בהתאם לרוח התקופה – ראו והשוו :תר"מ 2/82נאות

נ' עיריית חיפה ( ; ) 1982בג " ץ 524/83האגודה למען החייל בישראל נ' המנהל הכללי של

רשות השידור ,פ''ד לז( ; ) 1986 ( 85 ) 4וכן החלטתי ב -תב"כ 1/21רמי כהן נ' שרת התרבות

והספורט ( ( ) 18.04.2018להלן :עניין רמי כהן )).

. 24ב בג"ץ 869/92זוילי נ' יו"ר ועדת הבחירות המרכזית ,פ"ד מו( ( ) 1992 ( 701 , 692 ) 2להל ן:

עניין זוילי ) ,קבע בית המשפט העליון כי "תעמולת בחירות" תקבע בהתאם ל אפקט

הדומיננטי הניכר מהפרסום שלגביו נטען כי הוא בגדר תעמולת בחירות ,ובהמשך חודד

כי הדבר ייבחן מנקודת מבטו של הבוחר הסביר (ראו בעניין זה :דנג " ץ 1525/15ח"כ ד"ר

אחמד טיבי נ' מפלגת ישראל ביתנו ( ( ) 23.08.2017להלן :עניין שארלי הבדו ) .על -פי מבחן

זה ,אם מן הפרסום עולה כי תכליתו העיקרית ,הגוברת על תכליות אחרות (דוגמת מתן

מידע חיוני ושימושי לציבור) ,היא כזו שיש בה להניע ,או להניא את הבוחר ולהשפיע על

העדפותיו הפוליטיות – יראו בפרסום משום "תעמולת בחירות" ,כמשמעה בחוק דרכי

תעמולה .

ו כך נוסחו הדברים בנושא זה מפיו של השופט (כתארו אז) א' ברק בענין זוילי :

" תעמולת בחירות הינה רק אותו ביטוי שהאפקט הדומינ א נטי שלו הוא

בהשפעתו על הבוחר ושאין לו אפקט דומיננטי א ח ר [ ] ...אכן ,האיזון

הראוי בין הערכים המתחרים מחייב ,כי הדיבור " תעמולת בחירות "

יכלול אותו שידור אשר פועלו הוא בשכנו ע ובהשפעה על הכרעת הבוחר,

ולא ש יד ו ר שהאפקט שלו הוא אחר״ ( שם ,בעמ' . ) 709

. 25בגדרי מבחן הדומיננטיות ,נקבעו מספר מבחני עזר ל הערכת הפרסום כ"תעמולת בחירות"

וה כרעה ב דבר תכליתו הדומיננטית .בין היתר ,נפסק כי יש להתחשב :במועד הפרסום,

בשאלת יוזם דבר הפרסום ,בסוגיה האם עסקינן בפרסום שגרתי של הרשות ,או בפעולה

ייחודית וחד פעמית .עוד יש לבחון את התכלית האחרת (שאיננה בעלת היבט תעמולתי)

הניצבת בבסיס הפרסום (אם יש כזו) ,ו לשקול האם תכלית זו אכן מתממשת ומתגלה מן

הפרסום ומה משקלה ביחס לזכויות היסוד המוגנות (חופש הביטוי ,זכות הציבור לדעת

וכו' ; ראו בהקשר זה גם דברי בפיסקה 38בעניין רמי כהן ,ו האסמכתאות שם וכן עיינו

ב -ער"מ 3/21עיריית חולון ואח' נ' זכריה ( . ) ) 12.07.2018כמו כן נפסק כי גם לזהות

עמוד 10מתוך 18

משכן הכנסת ,קריית דוד בן -גוריון ,ירושלים 9195015العنوان :مجمع بن -غوريون ,أورشليم القدس 9195015 ,

טלפון هاتف , 02 - 6753407 :פקס فاكس 02 - 5669855 :דוא"ל البريد اإللكتروني VadatB@knesset.gov.il :

אתר האינטרנט الموقع www.bechirot.gov.il

תב"כ 3/21

ועדת הבחירות המרכזית לכנסת

המפרסם ישנה חשיבות בקביעה האם פרסום פלוני הוא תעמולת בחירות ,אם לאו,

ונקבעו איסורים מפורשים בעניין כריכת הישגי רשות ציבורית עם שמו של נבחר ציבור

מכהן (ראו והשוו :עניין רמי כהן ).

. 26לצד כל אלה ,ההלכה הפסוקה הדגישה כי מעבר ל איזון שעורך חוק דרכי תעמולה בין הזכות

לחופש ביטוי ,וחשיבות מתן במה למגוון הדעות שבאות לידי ביטוי בבחירות ,ל בין שמירה

ע ל השוויון ועל טוהר הבחירות ,נועד החוק להגן גם על הגינותן של הבחירות ,כך ש ת ימנע

הטעיה אפשרית של ציבור הבוחרים ,או השפעה בלתי הוגנת על הציבור ( ראו ,למשל:

פסקה 9לפסק דינה של הנשיאה מ ' נאור ו פסקה ג' לפסק דינו של המשנה לנשיאה

( בדימוס ) א' רובינשטיין בעניין שארלי הבדו ; תר"מ 177/20בר-לב נ' קורן ( ;) 17.10.2013

תר"מ 4/19סיעת "ישראל ביתנו" בכנסת נ' בר-שדה ( .) ) 08.02.2010בהקשר זה יש להביא

בחשבון אף את העובדה שהנבחר העומד בראש הרשות המפרסמת יכול לעשות שימוש ,

במידת הצורך – חלף הפרסום שבמחלוקת – בתעמולה במסגרת מסע הבחירות של

מפלגתו ,ואת משקל ה של העובדה שהוא מעדיף מטבע הדברים ליהנות משירות י המשרד ,

שהוא עומד בראשו ,הן בשל גורם אמינות הממשל ,המקרין עליו ,הן בשל החיסכון

בהוצאות מפלגתו ,ככל שהדבר מותר.

להלן ארחיב קמעה את היריעה בעניין זה ,שכן שאלת האיזון בין החשש מהפרת חוק דרכי

תעמולה לבין חובתה של הרשות הציבורית להביא לידיעת הציבור מידע רלבנטי ,אף היא

עומדת במוקד עתירה זו.

. 27בעניין תר"מ 1/93סיעת צומת נ' ממשלת ישראל ( ,) 04.07.1993דן יושב ראש ועדת

הבחירות המרכזית דאז ,כב' השופט ת' אור ,בפרסום "דו"ח ראש הממשלה על פעולות

הממשלה יולי – 92יוני ," 93אשר נמסר על ידי ראש הממשלה לנשיא והופץ בציבור.

בפרשה זו נקבע כי בבחינה האם פרסום ציבורי הוא תעמולת בחירות ,יש לערוך איזון

בין העקרונות המצויים בבסיס הפרסום ,וכ לשו ן יו"ר ועדת הבחירות שם :

"זכות הציבור לדעת והחובה הקורלטיבית של הממשלה להמציא לציבור

מידע על פעולותיה ,על מנת שתעמוד לביקורת בפני הציבור [ ]. ..כנגד

המשקל היחסי של היסוד התעמולתי שבדיבור ,יש לשקול את התועלת

הציבורית שבצידו .יש לאזן בין אלמנט תעמולת הבחירות שבדברים לבין

האלמנט האחר ,המצדיק את הפרסום " (שם ,בפסקה . 4ג; ההדגשות אינן

במקור – ח"מ ) .

ואכן ,לא אחת נקבע בעבר כי אין מניעה ,עקרונית ,כי רשות ציבורית תביא לידיעת

הציבור את דבר פעילותה והישגיה ,ואולם פרסום שכ זה צריך שיהא בצדו ערך

אינפורמטיבי ותועלת ציבורית ,ואין לכרוך אותו ,במישרין או בעקיפין ,עם דמותו של

עמוד 11מתוך 18

משכן הכנסת ,קריית דוד בן -גוריון ,ירושלים 9195015العنوان :مجمع بن -غوريون ,أورشليم القدس 9195015 ,

טלפון هاتف , 02 - 6753407 :פקס فاكس 02 - 5669855 :דוא"ל البريد اإللكتروني VadatB@knesset.gov.il :

אתר האינטרנט الموقع www.bechirot.gov.il

תב"כ 3/21

ועדת הבחירות המרכזית לכנסת

נבחר ה ציבור (עיינו והשוו :תר"מ 64/18הוכמן נ' הלוי ( ;) 22.09.2008תר"מ 99/20סלע

נ' חולדאי ( ; ) 15.09.2013וכן עניין רמי כהן ) .למעשה ,מסירת מידע מדויק ואמין על -ידי

רשויות השלטון היא חובתו של כל משטר דמוקרטי ומהווה מרכיב חשוב במישור היחסים

שבין הפרט לבין רשויות השלטון ,שכן יש באלה כדי לסייע לציבור להתחקות ,לפקח

ולבקר אחר פעולות הרשויות ,ולבסס את אמון הציבור בהן (עיינו :בג"ץ 6218/93כהן נ'

לשכת עורכי הדין ,פ"ד מט( ) 1995 ( 529 ) 2עע " מ 8282/02הוצאת עיתון "הארץ" בע"מ נ' מדינת

ישראל ,משרד מבקר המדינה ,פ"ד נח ( .) ) 2003 ( 465 ) 1עם זאת ,מתוך מושכלות יסוד אלה

נובעת גם מחויבותו הכללית של המינהל ,בהיותו נאמן הציבור ומשרתו ,לנקוט בשקיפות,

ולהקפיד על מסירת פרטים מדויקים ,המשקפים את תמונת הדברים בכללותה .כלל זה

מבטא את עיקרון הניטרליות והאוביקטיביות של הממשל ,אשר הודגש לאחרונה בהקשרים

קרובים לאלה שבפנינו כאן בפסק הדין של בית המשפט הח וקתי הגרמני ( Second

) Senateמתאריך 27.02.2018בתיק ( 2 BV.E 1/16ראו הרחבה בפיסקה 33שלהלן) .

. 28באופן פרטני לעניין פרסומים ממשלתיים אצלנו ,הוראות התכ"מ מסדירות את אופן

עריכתם ו אי שורם של פרסומים מעין אלה .בין היתר ,נקבע כי תנאי לפרסום מטעם משרד

ממשלתי הוא כי יוזם הפרסום והגורם המקצועי האמון על אישור דבר פרסום במשרד

אישרו כי תוכן הפרסום אמין ,מדויק ומעודכן ,נעדר פ ניות ומסרים פוליטיים ,ו מבטא

אך ורק את עמדת המשרד והו לם את הנחיות היועמ"ש לעניין פרסום מודעות על -ידי עובדי

ציבור ונושאי משרה .

עוד נקבע בהוראות התכ"ם כי מקום בו בקשה לפרסום מעוררת קושי ,או ספק ביחס

לעמידתה בתנאים לאישורו – על יוזם הפרסום והגורם המקצועי לפנות ל יועץ המשפטי

של המשרד לקבלת חוות דעתו ( ראו ב סעיף 2.4.4ל תכ"ם ; ו כן ב חוזר מיוחד של מנכ"ל

משרד הפנים " 5/2018הנחיות היועץ המשפטי לממשלה לקראת הבחירות לרשויות

המקומיות " (מתאריך ,) 17.04.2018שם ההנחיות לגבי רשויות מקומיות הן כי במהלך

ששת החודשים ה קודמים למועד הבחירות ,יועבר כל פרסום מטעם הרשות המקומית,

לאישור היועץ המשפטי לרשות המקומית ) .

הנחיות היועמ"ש משלימות את הוראות התכ"מ בכל הנוגע לאיסור תעמולת בחירות

בפרסומים המופצים על -ידי משרדי הממשלה .בגדר ההנחיות נקבעו ,בין היתר ,מגבלות

שונות בעניין השתתפותם של נבחרי ציבור בפרסומים ממשלתיים ,או ביחס לניצול

פרסומים אלה על -ידי נבחרי הציבור לצרכי תעמולה אישיים .לצד זאת ,נקבע כי על

המידע המופיע בפרסום להיות כזה "שלאותו גוף מבוקר יש עניין אמיתי בהפצתו" ,והוא

מתאר את פעילות המשרד הממשלתי ככזה (ראו גם :הנחיות היועץ המשפטי לממשלה

" 1.1703השתתפות שרים בתשדירי פרסום" ( ;) 1999וכן החלטתי בעניין רמי כהן ).

עמוד 12מתוך 18

משכן הכנסת ,קריית דוד בן -גוריון ,ירושלים 9195015العنوان :مجمع بن -غوريون ,أورشليم القدس 9195015 ,

טלפון هاتف , 02 - 6753407 :פקס فاكس 02 - 5669855 :דוא"ל البريد اإللكتروني VadatB@knesset.gov.il :

אתר האינטרנט الموقع www.bechirot.gov.il

תב"כ 3/21

ועדת הבחירות המרכזית לכנסת

. 29הסקירה שלעיל לא הובאה אלא כדי לציין את המובן מאליו – כי " התכלית הדומיננטית "

בפרסום שנטען כי הוא תעמולת בחירות עלולה לנבוע לא רק מנסיבותיו החיצוניות של

הפרסום ,אלא אף מתוך מהותו ותוכנו .לפיכך אי -דיוק בנכונות המידע המובא בפרסום,

עריכה מגמתית של נתונים מהותיים ,השמטה של פרטים ,אשר עשויים להשפיע על

המסרים המובאים בפרסום – כל אלה עלולים אף הם להעיד על התכלית התעמולתית

ה מונחת בבסיס הפרסום ,ולהעיב על נ סיונות להציגו כבעל ערך אינפורמטיבי שימושי

לציבור גרידא .

. 30זאת ועוד – אחרת .יש בכך כדי לפגוע בשוויון החוקתי הנדרש בהליך הבחירות לכנסת

(ראו :סעיף 4לחוק יסוד :הכנסת ) ,וליתן עדיפות לנבחר המכהן ,ביחס למועמדים אחרים

שאינם מכהנים .הדברים מקבלים משנה תוקף על רקע תופעת " חדשות הכזב " ( Fake

) Newsשקיבלה תנופה בשנים האחרונות .התפשטותה של תופעה זו מחייבת אף היא את

הצורך כי פרסומים יהיו מדויקים וחפים מכל הטיה ,או נגיעה פוליטית ,והיא מהווה

סיבה נוספת להטלת חובה על ה רשות ה ציבורית להיצמד לאמת ולדייק בכל פרט הנמסר

מטעמה לציבור .

משכך ,לשיטתי ,בין מבחני העזר לבחינת מרכיב התכלית הדומיננטית בעיני הבוחר הסביר,

ככל שמדובר בפרסומים מטעם רשות ציבורית ,יש לבחון גם את אמינות הפרסום ואת

הדיוק בעובדות הנזכרות בו .לעמדתי ,למבחן עזר חדש ונוסף זה משקל משמעותי ,שכן

הכללתם של נתונים מגמתיים ,שאינם מדו יקים ,מעידה על קלישות הערך האינפורמטיבי

והשימושי שיש לציבור בפרסום מעין זה ,ועל האפשרות כי תכליות אחרות ,המונעות

משיקולים תעמולתיים ,עומדות מאחורי הפרסום.

. 31אכן ,משנמצא כי הרשות עשתה שימוש ב כספי וב נ כסי ציבור כדי להעביר מידע לציבור

שאיננו אמין ,או הולם במדויק את הישגיה ומעשיה ,נקל יהיה להסיק לכאורה מכך כי

תכליתו האינפורמטיבית של הפרסום אינ נ ה תכליתו הדומינ נטית ,שכן הוא איננו ממלא

אחר דרישת היסוד מכל פרסום ממשלתי לכך שיהיה " :אמין ,מדוייק ומעודכן" (כלשון

הוראת התכ"ם ) ו נוגד את עיקרון הניטרליות ,ו לפיכך קשה יהיה לראות בו משום מידע

הרלבנטי לציבור ,לצורך קבלת שירותים ממשרדי הממשלה ולמימוש זכויותיו .דומה

בעיני לפיכך ,שהתפארות ב הישגים אשר א ינ נ ה מדויקת ו איננה משקפת את מצב הדברים

לאשורו ,עלולה להוות גם בשל כך תעמולת בחירות ,שאי ן ל הרשותה בקשר עם משאבי

ציבור .יחד עם זאת ,אין די בפגמים שנפלו באמינות הפרסום כדי ללמד בהכרח כי מדובר

עמוד 13מתוך 18

משכן הכנסת ,קריית דוד בן -גוריון ,ירושלים 9195015العنوان :مجمع بن -غوريون ,أورشليم القدس 9195015 ,

טלפון هاتف , 02 - 6753407 :פקס فاكس 02 - 5669855 :דוא"ל البريد اإللكتروني VadatB@knesset.gov.il :

אתר האינטרנט الموقع www.bechirot.gov.il

תב"כ 3/21

ועדת הבחירות המרכזית לכנסת

בפרסום תעמולתי .מטבע הדברים ,ייתכנו מקרים שבהם המניע מאחורי הפרסום (אפילו

אמינות ו חלקית וגם אם יש בו משום התפארות בהישגים ) – איננה מכוונת ל הביא דווקא

להשפעה על הבוחר ,או שהפרסום מוצדק מ טעמים אחרים ,שאין בהם משום השפעה

הנוגעת לדיני הבחירות (כך למשל ,מידע חדשותי אקטואלי בענייני חוץ ,או ביטחון יכול

לבוא במסגרת קטגוריה זו ,אפ ילו איננו מדויק ומושלם ,לעיתים מטעמים מובנים) .

מאידך גיסא ל פרקים גם עצם פרסום מסכם של פעילות המשרד ,או המחלקה הממשלתית

הרלבנטית בזיקה למכהן בראש המשרד ,או במחלקה יכולים להיחשב כתעמולת בחירות

אסורה ,כפי שנקבע לא אחת בהקשר לפרסומים כאלה במישור המוניציפלי (עי ינו :ג'ובראן

ורווה ,דיני התעמולה ,בעמ' , 10ה"ש . ) 39

. 32לסיום החלק העיוני וכהשלמה למסקנתי האמורה אציין ,כי הזהירות הרבה שבה יש

לנקוט לאור החשש מפני חדשות וידיעות כזב ,מצדיקה לטעמי חידוד של ההנחיות

וההוראות הנוגעות לפרסומים ממשלתיים ,באופן שיהיה בו כדי לצמצמם את האפשרות

להפצתם של פרסומי תעמולה מוטים בידי הרשות ,ו זאת על מנת להבטיח כי הרשות

המוסמכת תמלא את תפקידה רק במסגרת סמכותה ולא תכשיל עובדי ציבור בפעילות

אסורה המנוגדת להוראות סעיף 130לחוק הבחירות לכנסת [נוסח משולב] ,התשכ"ט;1969-

לחוק שירות המדינה (סיווג פעילות מפלגתית מגבית כספים) ,התשי"ט 1959-ולתקשי"ר .בהתאם

לאמור ,עמדתי היא כי ראוי ש כל פרסו ם ,אשר גוף מבוקר ,כמשמעו בסעיף 2א לחוק דרכי

תעמולה מבקש להפי ק ו ו /או להפיצו בערוצי התקשורת ובאמצעי המדיה השונים ,בכל עת

שהיא (ולא רק בתקופת בחירות ,כמשמעה בחוק דרכי תעמולה ,ואולם מקל וחומר בתקופת

הבחירות ) – יובא תחילה בפני היועץ המשפטי למשרד לצורך בחינה האם הוא עומד

בהוראות חוק דרכי תעמולה ,ובמסגרת זו תיבחן גם האמינות והדיוק של האמור בו.

פרסומים מהסוג הנ"ל שלא יינתן להם אישור מראש של היועץ המשפטי כקבוע בהנחיות

היועץ המשפטי לממשלה – ייחשבו לכאורה ככאלה שאינם עומדים בדרישות סעיף 2א

לחוק דרכי תעמולה ,על כל הנפקויות העלולות להיות לכך .

. 33תוצאה דומה נלמדת אף מהמשפט המשווה.

ב ארה"ב נחקק עוד בשנת 1939ה ( Hatch Act -שנקרא על שמו של הסנטור ,) Carl Hatch

והוא בא להשיג תכליות דומות לאלו העומדות מאחורי סעיף 2א לחוק דרכי תעמולה.

הערה :ה Hatch Act -איננו חל על נשיא ארה"ב ועל סגנו.

בעקבות

ה Act -

Hatch

באו

גם

הוראות

מדינתיות

מפורטות

יותר.

ראו,

למשל. California Government Code Section 8314 :

עמוד 14מתוך 18

משכן הכנסת ,קריית דוד בן -גוריון ,ירושלים 9195015العنوان :مجمع بن -غوريون ,أورشليم القدس 9195015 ,

טלפון هاتف , 02 - 6753407 :פקס فاكس 02 - 5669855 :דוא"ל البريد اإللكتروني VadatB@knesset.gov.il :

אתר האינטרנט الموقع www.bechirot.gov.il

תב"כ 3/21

ועדת הבחירות המרכזית לכנסת

להצדקות של ה , Hatch Act -אף שהוא פוגע במידה מסוימת בזכויות לחופש הדיבור

המעוג נו ת בחוקה האמריקאית ,ראוSteven J. Eberhard, Note, The Need for the :

). Hatch Act, 1 HARV. J.L. & PUB. POL'Y 153 (1978

ב גרמניה הגיעו לתובנות קרובות על דרך של פסיקה קונסטיטוציו ני ת .פסק הדין המנחה

בסוגיה זו ניתן בשנת 1977בבית המשפט החוקתי בגרמניה ( ) Second Senateומכונה

) . The Official Propaganda Case – 44 BVerfGE 125 (1977פסק הדין דומה

בעקרונות שנקבעו בו ,להלכות שנפסקו אצלנו עד כה בהקשר לסעיף 2א לחוק דרכי תעמולה

(ראוD. K OMMERS & R. M ILLER , T HE C ONSTITUTIONAL J URISPRUDENCE OF :

). ) THE F EDERAL R EPUBLIC OF G ERMANY PP. 233-237 (2012

לאחרו נה ,ב 2018 -בפסק דין עקרוני נוסף של בית המשפט החוקתי בגרמניה ,שנזכר

בפיסקה 27שלעיל ,נקבע מבחן משלים וחדש לשם בירור התכלית הדומיננטית והו א בו דק

עד כמה הפרסום בו מדובר הולם את הניטרליות והאובייקטיביות של הממשל .בהקשר זה,

הנכונות העובדתי ת והדיוק של האמת בפרסום רלבנטיים ב יותר לצורך הקביעה האם

מדובר בתעמולת בחירות אסורה.

ב בריטניה ,כמקובל במשפט האנגלי ,הנושא הוסדר במישור האתי (על משקל :לא יעשה

כן במקומנו) במסגרת ה , Ministerial Code -מינואר , 2018שם בסעיפים ) j ( - ) i ( 1.3נאמר

בתמציתיות ,בבחינת מעט המחזיק את המרובה ,כך:

"i. Ministers must not use government

;resources for Party political purposes

and

j. Ministers must uphold the political

impartiality of the Civil Service and not

ask civil servants to act in anyway which

would conflict with the Civil Service

Code as set out in the Constitutional

Reform and Governance Act 2010".

עמוד 15מתוך 18

משכן הכנסת ,קריית דוד בן -גוריון ,ירושלים 9195015العنوان :مجمع بن -غوريون ,أورشليم القدس 9195015 ,

טלפון هاتف , 02 - 6753407 :פקס فاكس 02 - 5669855 :דוא"ל البريد اإللكتروني VadatB@knesset.gov.il :

אתר האינטרנט الموقع www.bechirot.gov.il

תב"כ 3/21

ועדת הבחירות המרכזית לכנסת

מן הכלל אל הפרט

. 34לאחר בחינת מכלול טענות הצדדים שפורטו לעיל ,מסקנתי היא כי הפרסום שבמוקד

העתירה לא שיקף נאמנה ובמדויק את מצב צפיפות כיתות הלימוד בישרא ל ,והשינויים

שחלו לגביו ,ודאי שלא באופן המניח את הדעת ,ככל ש מדובר ב פרסום ממשלתי ,הכפוף

ל אמות המידה שנמנו לעיל .

יתר על כן ,הפרסום הובא טרם גיבושו הסופי ואישורו לשידור – לעיון שר החינוך ,מה

שמלמד שלכאורה לא רק שיקולים מקצועיים עמדו בבסיסו ,אף שהיוזמה להכנתו באה,

על -פי הנטען ,מהדרג המקצועי .זאת ועוד – חרף אי -הדיוקים שנפלו ב פרסום והספקות

שהוא היה אמור לעורר ,במיוחד נוכח נוסח ההפניות – איש לא מצא לנכון להציג את

הדברים בפני היועצת המשפטית של המשרד ,בניגוד להנחיות שחלות לגבי פרסומים

שכאלה.

. 35בהקשרים הנ"ל ,הנני מעדיף שלא להיכנס כאן לפרטי פרטים נוספים ,ודי בכך שאציין

לענייננו כי לא הובהר בתשדיר די הצורך מדוע הוצגה דווקא שנת 2015כ"קו פ רשת

המים" ,בה יושמה מדיניות המשיב 3לצמצום מספר התלמידים בכיתות הלימוד ,כאשר

המדיניות הממשלתית לצמצום כיתות הלימוד החלה שנים מספר קודם לכן .בהקשר זה

אציין עוד כי בהחלטת הממשלה מס' 714של הממשלה מ תאריך 15.11.2015נאמר

במפורש כי החלטה זו נעשתה " :בהמשך להחלטת הממשלה מס' ]...[ 4275ולאור

השלמת השלב הראשון של התכנית להקטנת מספר התלמידים בכיתה " .פה יש להפנות

גם לתגובתו של המשיב 3לעתירה ב -בג"ץ ( 5388/15תגובה שהובאה במסגרת אחת

מההשלמו ת של העותר ) ,שם נכתב בשמו של המשיב 3כי" :מדיניות המשיבים ואופן

יישום החלטת הממשלה על ידם [ ]...ידועים אף הם מזה שנים ארוכות " .בנוסף ,לא

הובהר מדוע הובאו בתשדיר נתונים הנוגעים לכיתות א' -ג' בלבד ,כאשר התשדיר מציג

לכאורה בפני הצופה ,תיאור כי מספר התלמידים בכיתות הלימוד צומצם בכל שכבות

הגילאים ובכל הכיתות (ולמצער ,כפי שמורה הכיתוב בתחתית המסך במהלך התשדיר ,

בכיתות א' -ו') .

. 36ה תובנות הנ"ל מצביעות על כך ש לא עלה בידי המשיבים 1ו 4-3 -לסתור את טענות העותר

ש הנתונים ,כפי שהוצגו ב תשדיר ,לכאורה לא שיקפו בהכרח את מצב הדברים בדבר יישום

תכנית צמצום מספר התלמידים בכיתות ,וכי הקטנת כיתות הלימוד ,ככל שזו אכן

התרחשה בתקופה המנויה ב תשדיר – לא נעשתה ,על פני הדברים ,בסדרי הגודל

ובשיעורים המוצגים ב תשדיר .פרסום שכ זה איננו עולה בקנה אחד עם אמות המידה

עמוד 16מתוך 18

משכן הכנסת ,קריית דוד בן -גוריון ,ירושלים 9195015العنوان :مجمع بن -غوريون ,أورشليم القدس 9195015 ,

טלפון هاتف , 02 - 6753407 :פקס فاكس 02 - 5669855 :דוא"ל البريد اإللكتروني VadatB@knesset.gov.il :

אתר האינטרנט الموقع www.bechirot.gov.il

תב"כ 3/21

ועדת הבחירות המרכזית לכנסת

האמורות שהותוו ב תכ" ם בדבר אמינות ודיוק הפרסום הממשל תי ועם עקרונות

האובייקטיביות והניטרליות הנדרשים ,ומשכך קשה לראות ב תשדיר משום אמצעי ,אשר

תכלי תו הדומיננטית הינה רק להביא מידע שימושי לציבור .מכאן שההסברה גלשה

לתעמולה ,ומאחר וזו נעשתה בכספי ובנכסי הציבור – היא נופלת בגדר האיסור שבסעיף

2א לחוק דרכי תעמולה .לכך יש לצרף את העובדה כי המידע מתייחס לפעילות המשרד

בתקופה מוגדרת ,תקופת כהונתו של המ שיב 1כשר הממונה על המשיב , 3וזאת על אף

שהחלטת הממשלה לפעול לצמצום מספר התלמידים בכיתות הלימוד נתקבלה כבר לפני

כעשור ,ותהליך זה נמשך על פני שנים ארוכות .נתון זה מהווה אף הוא סטייה מסוימת

מ הנחיות היועמ"ש שלפיהן אין לפרסם ,במימון כספי ציבור ,מידע המתייחס לפעילות

המשרד בתחום ובתקופה בה כיהן שר מסוים ,בהשוואה לתקופות קודמות (ראו בסעיף

. 4ב( ) 5ל הנחיות היועמ"ש ).

מאלפים בהקשרים אלה ההבדלים ,הקישורים וההדגשים השונים בין שלושת הפרסומים

שהוזכרו במכלול :

(א) ב תשדיר הופיעו ,לצד עובדות נכונות ,ו תיאור שנחזה אמין לגבי טיפול משרד החינוך

בהוספת סייעות לגני הילדים (נושא זה לא נתקף בעתירה – ח"מ ) גם נתונים מסוימים

שהיו לא מדויקים ולא בדוקים .

(ב) בתשדיר הייתה הפניה לאתר משרד החינוך ובאתר היה קישור לתשדיר ,ואולם באתר

היה כבר זיהוי של השר הממונה עם היוזמה ,שבמוקד התשדיר ,ונאמר שם (בכיתוב

שנשאר בעינו באתרים שונים עד ערב חתימת החלטה זו – ראו ,למשל את דף הפייסבוק

של מחוז תל -אביב במשרד החינוך ,ב קישור זה ) כדלקמן:

" מתווה בנט להקטנת כיתות הלימוד 34-32 .תלמידים בלבד בכיתות

היסודי " (ההדגשה שלי – ח"מ ) .

ההפניות ,אף שהן מצויות באינטרנט במרחב הדיגיטלי – סעיף 2א לחוק דרכי תעמולה חל

עליה ן (ראו :ג'ובראן ורווה ,איסור שימוש בנכסי ציבור בעמ' 13-11והאסמכתאות הנזכרות

שם וכן ג'ובראן ורוה ,דיני תעמולה ,עמ' , 15-14והאסמכתאות המובאות שם).

(ג) דף הפייסבוק הפרטי של השר הממונה הרחי ק לכת עוד יותר ופירט בין הישגיו את :

"הקטנת גודל כיתות לראשונה מאז קום המדינה!".

הערה :פרסום זה אוזכר בעתירה ,אך לא נתקף בה במסגרת הטענות שהוגבלו לסעיף 2א

לחוק דרכי תעמולה.

עמוד 17מתוך 18

משכן הכנסת ,קריית דוד בן -גוריון ,ירושלים 9195015العنوان :مجمع بن -غوريون ,أورشليم القدس 9195015 ,

טלפון هاتف , 02 - 6753407 :פקס فاكس 02 - 5669855 :דוא"ל البريد اإللكتروني VadatB@knesset.gov.il :

אתר האינטרנט الموقع www.bechirot.gov.il

תב"כ 3/21

ועדת הבחירות המרכזית לכנסת

. 37לנוכח מכלול הממצאים שלעיל ,סבורני כי אין מנוס מהמסקנה כי התכלית הדומיננטית

בהעברת המידע באופן בו הוצגו הדברים בתשדיר ו בהפניות – חרגה מאמות המידה

הנדרשות כדי להכשירה .

. 38בהינתן אופי י ם התעמולתי של התשדיר ושל ההפניות ,ומכוח העובדה כי הפקת ם והפצת ם

נעשו מכספי ציבור ותוך שימוש בנכסי ציבור – מסקנתי היא כי התשדיר וההפניות היו

בבחינת תעמולת בחירות אסורה .

. 39אשר על כן ,העתירה מתקבלת בעיקרה ,והמשיבים 1ו 3 -יפעלו כדלקמן :

( א ) התשדיר לא יפורסם בשנית ,ולא יקודם כאמור ,וכן יוסר מכל אתר אינטרנט הנמצא

בשליטת המשיבים 1ו , 3 -בתוך שבוע ימים מיום פרסום החלטה זו .

( ב ) המשיב ים 1ו 3 -יסיר ו את הכיתוב " :תכנית בנט " או " מתווה בנט " ,מכל פרסום

באינטרנט שבשליטת משרד החינוך ,בתוך שבוע ימים מיום פרסום החלטה זו ,שכן

מסתבר שלמרות שהם הודיעו כי יעשו כך – טרם הושלם הדבר (ראו ה ה פניה בפ י ס קה

3 6שלעיל ,וב קישור זה ).

. 40בנסיבות העניין ובשים לב לחשיבות הסוגיה שהובהרה כאן לראשונה על היבטיה

החדשניים – הרי שבכפוף למימוש האמור בפיסקה 39שלעיל לא ינקטו צעדים נוספים

כלשהם כנגד המשיב 1אישית ,ואולם המשיב 3י ישא בהוצאות העותר בסך של 10,000

ש"ח.

ניתנה היום ,י " ד בשבט התשע " ט ( .) 20.1.2019

עמוד 18מתוך 18

משכן הכנסת ,קריית דוד בן -גוריון ,ירושלים 9195015العنوان :مجمع بن -غوريون ,أورشليم القدس 9195015 ,

טלפון هاتف , 02 - 6753407 :פקס فاكس 02 - 5669855 :דוא"ל البريد اإللكتروني VadatB@knesset.gov.il :

אתר האינטרנט الموقع www.bechirot.gov.il