קיום אירועים בהפרדה מגדרית במעורבות רשויות מקומיות

משרד המשפטים

הממונה על העמדת מידע לציבור

ירושלים ,כ"ה אלול ,תשע"ט

25ספטמבר2019 ,

בתשובתך נא ציין:

תיק מס' 2015-19-0444

לכבוד,

א.נ,

הנדון :בקשה לפי חוק חופש המידע ,התשנ"ח1998-

(סימוכין :פנייתך מיום )2/9/2019

בפנייתך שבסימוכין ,ביקשת לפי חוק חופש המידע ,התשנ"ח( 1998-להלן" :חוק חופש המידע"),

לקבל את החלטת היועץ המשפטי לממשלה בנושא קיום אירועים בהפרדה תחת תנאים מסוימים.

לאחר בירור בקשתך ,הריני להשיבך כדלקמן:

.1מצ"ב לעיונך סיכום הדיון שהתקיים אצל היועץ המשפטי לממשלה ביום 18/8/2019בנושא

"הפרדה מגדרית באירועי תרבות במעורבות רשויות מקומיות".

.2אשר לבקשתך לקבל את פרוטוקול הדיון ,הריני להשיבך כי מידע זה לא יימסר לפי סעיף

(9ב)( )4לחוק חופש המידע .המדובר במסמך פנימי ,במסגרתו מפורטת ההתייעצות הפנימית

שנערכה בין המשתתפים עובר לקבלת החלטה .גילוי מסמך פנימי זה עלול לפגוע בשיח

הפנימי ולגרום ל"אפקט מצנן" על עובדי הרשות הציבורית להתבטא בחופשיות .ממילא,

האינטרס הציבורי במידע זה בא לידי ביטוי במסגרת סיכום הדיון ,אשר צורף למכתבי.

הנני להודיעך כי לפי סעיף 17לחוק חופש המידע יש בידך לעתור כנגד החלטה זו לבית המשפט

לעניינים מנהליים בירושלים ,בתוך 45יום.

רח' צלאח א-דין ,29ת"ד ,49029ירושלים 02-6467654  02-6466807  9149001

hofesh.meida@justice.gov.il 

מדינת ישראל

משרד המשפטים

לשכת היועץ המשפטי לממשלה

ירושלים ,כ"א אב תשע"ט

22אוגוסט 2019

מס' מסמך004-99-2019-018522 :

(בתשובה נא לציין מספרנו)

אל :משתתפי הדיון

הנדון :הפרדה מגדרית באירועי תרבות במעורבות רשויות מקומיות

ביום ראשון ה 18.8.19-התקיים דיון בנושא שבנדון בראשות היועץ המשפטי לממשלה ,ובהשתתפות

המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (ניהול ותפקידים מיוחדים) ,המשנה ליועץ המשפטי לממשלה

(משפט ציבורי-מנהלי) ,מנהל מחלקת הבג"צים ,המשנה לפרקליט המדינה (משפט אזרחי) וכן

נציגים נוספים ממחלקת הבג"צים ומייעוץ וחקיקה .פרקליט המדינה לא נכח בדיון ,אך עמדתו

הובאה בפני היועץ המשפטי לממשלה לאחר מכן ,וסיכום זה הוא גם על דעתו.

רקע

.1במסגרת הליכים משפטיים ,אשר נסובו סביב קיומו של אירוע תרבות בפארק העירוני בעפולה

בהפרדה מגדרית (עת"מ 17029-08-19שדולת הנשים נ' עיריית עפולה; עת"מ 17029-08-19

ארבל נ' עיריית עפולה; עע"מ 5435/19שרון נ' עיריית עפולה) ,הודיע היועץ המשפטי לממשלה

כי:

"מהבחינה העקרונית ,ייתכנו נסיבות מיוחדות בהן תוכל עירייה לקיים אירוע

עבור הציבור החרדי בהפרדה .מפאת חשיבותה של הסוגיה והשאלות

העקרוניות הכרוכות בה ,בכוונת היועץ המשפטי לממשלה לקיים ישיבה

בראשותו בנושא זה בדחיפות ,על מנת להתוות את אמות המידה המשפטיות

והנסיבות המיוחדות שבהתקיימן יתאפשר לקיים אירועים כאמור( "...פס' 32

לתשובה מטעם היועץ המשפטי לממשלה).

.2הכרעה משפטית בסוגיות אלה מעוררת שאלות עקרוניות ,בהן השפעת טיבו של הגוף אשר

מעורב בהפרדה ,אופן המעורבות של גוף ציבורי (תקצוב ישיר לעומת תמיכה או רישוי) ,סוגי

השירותים הציבוריים בהם מתבקשת הפרדה ,והאופנים השונים בהם עשויה להתבטא

ההפרדה .בהקשר זה יצוין כי ארגוני חברה אזרחית ,גורמים אקדמיים ,וכן פונים שונים מקרב

הקהילה החרדית ביקשו כי עמדתם תישמע קודם לקבלת הכרעה משפטית בנושא עקרוני זה.

ברי כי דיון שכזה ,נכון שייעשה באופן שקול ויסודי ,לאחר מתן הזדמנות לכלל הגורמים

המבקשים להביא את עמדתם בעניין לעשות כן.

רח' צלאח א -דין , 29ירושלים 02-6466521  91010פקס02-6467001 :

2

.3בתוך כך ,התברר כי כבר בעת הקרובה צפויים להתקיים מספר אירועים בהפרדה מגדרית

ברשויות מקומיות שונות ,דבר המחייב גיבוש עמדה משפטית מהירה ,עוד בטרם ניתן יהיה

להשלים את הבחינה העקרונית המתוארת.

.4נוכח האמור ,כינס היועץ המשפטי לממשלה בדחיפות דיון אשר יוחד באופן ספציפי לסוגיית

ההפרדה המגדרית באירועי תרבות ,המתקיימים ברשויות המקומיות .זאת ,על מנת להתוות

אמות מידה משפטיות לאורן תכלכלנה הרשויות המקומיות את צעדיהן בהחלטותיהן ,וזאת

למצער בתקופת הביניים ,עד לקיומה של הבחינה המשפטית העקרונית והמקיפה המתחייבת

בנושא כאמור.

עיקרי התשתית הנורמטיבית

.5הזכות החוקתית לשוויון נגזרת מהזכות לכבוד האדם ,המעוגנת במסגרת חוק יסוד :כבוד

האדם וחירותו 1.לאור זאת ,פגיעה בשוויון ,העולה גם כדי פגיעה בכבוד האדם ,נדרשת לעמוד

בתנאי פסקת ההגבלה הקבועה בחוק היסוד ,קרי – להיעשות מכוח חוק ההולם את ערכיה של

מדינת ישראל ,לתכלית ראויה ובמידה שאינה עולה על הנדרש.

.6מקרים שבהם מתקיימת הפרדה מגדרית מעוררים ,על פני הדברים ,חשד לקיומה של הפליה

אסורה ,הפוגעת בזכות החוקתית לשוויון .לפי הפסיקה ,יש לבחון את הדברים בהתאם לאופיו

של מקרה ההפרדה המגדרית ולמאפייניו2.

.7נוסף על המגבלה הנובעת מכח חוק היסוד ומעקרונות היסוד של המשפט המנהלי ,אשר מוטלת

על רשויות ציבוריות ,ומבלי לגרוע מאלה ,יש להזכיר גם את חוק איסור הפליה במוצרים

ושירותים ובכניסה למקומות בידור ולמקומות ציבוריים ,התשס"א( 2000-להלן" :החוק" או

"חוק איסור הפליה") ,הקובע איסור כללי על הפליה במגוון הקשרים .חוק זה ,שעיקר חידושו

בהחלת איסור ההפליה גם על מי שאינם כפופים למשפט המנהלי ,חל בוודאי גם על גופים

ציבוריים דוגמת רשות מקומית .בתוך כך ,מגדיר החוק מספר מצבים ,אותם אין רואים

כהפליה לענין חוק זה .בהקשר בו עסקינן ,מסדיר סעיף (3ד)( )3לחוק את הנסיבות בהן תהא

מותרת הפרדה על רקע מגדרי ,כהאי לישנא:

"אין רואים הפליה לפי סעיף זה –

...

( )3בקיומן של מסגרות נפרדות לגברים או לנשים ,כאשר אי הפרדה תמנע מחלק מן הציבור את

הספקת המוצר או השירות הציבורי ,את הכניסה למקום הציבורי ,או את מתן השירות במקום

הציבורי ,ובלבד שההפרדה היא מוצדקת ,בהתחשב ,בין השאר ,באופיו של המוצר ,השירות

הציבורי או המקום הציבורי ,במידת החיוניות שלו ,בקיומה של חלופה סבירה לו ,ובצורכי

הציבור העלול להיפגע מן ההפרדה[ ".הדגשה נוספה]

1ראו :בג"ץ 4541/94אליס מילר נ' שר הביטחון ,פ"ד מט( ;)1995( 94 )4בג"ץ 9134/12פרופ' משה גביש נ' הכנסת

(פורסם בנבו ;)21.04.2016 ,בג"ץ 1877/14התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' הכנסת (פורסם בנבו.)12.09.2017 ,

2ראו :ע"פ 5338/17אבוטבול נ' פיליפ (פורסם באר"ש( )1.11.2018 ,להלן" :עניין אבוטבול").

רח' צלאח א -דין , 29ירושלים 02-6466521  91010פקס02-6467001 :

3

.8כפי שבואר בפסיקה ,סעיף זה משמש כנוסחת איזון ספציפית אשר ייחד המחוקק לנושא

ההפרדה המגדרית בהקשרים בהם עוסק החוק ,ועל כן ניתן להיעזר בו בעת בחינת חוקיות

אירועי תרבות מופרדים כאמור3.

.9בחינת הנסיבות אשר יגלו אם קיום של אירוע קונקרטי תוך הפרדה מגדרית בין המשתתפים

עומד באמות המידה של חוק איסור הפליה ,נעשית אם כך באמצעות מבחן דו-שלבי מצטבר:

א.

שלב ראשון – האם אי הפרדה תמנע מחלק מן הציבור את ההשתתפות באירוע?

ב.

שלב שני – האם ההפרדה היא מוצדקת ,בהתחשב באופיו של האירוע ,במידת

החיוניות שלו ,בקיומה של חלופה סבירה לו ובצורכי הציבור העלול להיפגע מן

ההפרדה?

היועץ המשפטי לממשלה סיכם את הדיון כדלקמן:

.10הסוגיה של הפרדה מגדרית מעוררת שאלות משפטיות מורכבות .נקודת המוצא היא עיקרון

השוויון ,העומד בליבת השיטה הדמוקרטית ומעוגן בחוק-יסוד :כבוד האדם וחירותו ,והאיסור

על הפליה אסורה שנגזר ממנו .מכאן ,שהכלל הוא קיום האירוע במעורבות רשות ציבורית ללא

נקיטת צעדים מצד הרשות שנועדו לכפות הפרדה מגדרית.

.11לאורך השנים ,נדונו בפורומים שונים ומגוונים הוראות הדין ביחס למניעת מצבים של הפרדה

מגדרית אסורה .בהקשר זה ניתן לציין את פסיקת בג"ץ בהקשרים שונים (עניין רגן בנושא "קווי

מהדרין" בתחבורה הציבורית 4,עניין "קול ברמה" שעסק בהשמעת נשים ברדיו 5,וכן הפרדה

אסורה במרחב הציבורי בעניין אבוטבול ובעניין רחל עזריה בעיר ירושלים ;)6את דו"ח הצוות

המשרדי לבחינת תופעת הדרת נשים במרחב הציבורי; 7ואת החלטת הממשלה 1526מיום

, 30.3.2014בה נקבע כי "ממשלת ישראל מכירה בכך כי תופעת הדרת הנשים במרחב הציבורי

היא תופעה חמורה המתאפיינת בהפלייתן של נשים באשר הן נשים המחייבת פעולה ממשלתית

אקטיבית לביעורה"8.

.12בכל אלה יש כדי ללמד על העיקרון המנחה .ואולם ,בתוך כך ייתכנו הקשרים מיוחדים בהם

תתאפשר הפרדה מגדרית ,לתכליות ציבוריות מסוימות ובלבד שההפרדה מקיימת את אמות

המידה החוקתיות .כך ,למשל ,הוכרה בחקיקה האפשרות להפרדה מגדרית בחופי רחצה9,

ואושרו מסלולי חיול והכשרה צבאית נפרדים בצה"ל (כגדוד הנח"ל החרדי ,נצח יהודה) .כמו

כן ,עמדת הייעוץ המשפטי לממשלה בעבר הייתה כי ניתן לאשר מבחינה משפטית ,בנסיבות

מיוחדות ומוגדרות ,את קיומם של מסלולי הכשרה נפרדים בתכנית המשפיעים של נציבות

3ראו :פס' 7לחוות דעתו של השופט ג'ובראן בבג"ץ 746/07רגן נ' משרד התחבורה ,פ"ד סד(( )2011( 530 )2להלן" :עניין

רגן"); פס' 53לחוות דעתו של השופט דנציגר ברע"א 6897/14רדיו קול ברמה בע"מ נ' קולך – פורום נשים דתיות

(פורסם בנבו( )9.12.15 ,להלן" :עניין קול ברמה"); פרוטוקול ישיבה מס' 188של ועדת החוקה ,חוק ומשפט ,הכנסת ה-

.)30.10.2000( ,3,8 ,15

4עניין רגן ,לעיל ה"ש .3

5עניין קול ברמה ,לעיל ה"ש .3

6עניין אבוטבול ,לעיל ה"ש ;2בג"ץ 6986/10רחל עזריה נ' משטרת ישראל (פורסם בנבו.)28.09.2010 ,

7משרד המשפטים דין וחשבון הצוות המשרדי לבחינת תופעת הדרת נשים במרחב הציבורי (.)2013

8החלטה 1526של הממשלה ה" 33-מניעת הדרת נשים במרחב הציבורי" (.)30.03.2014

9חוק הסדרת מקומות רחצה ,התשכ"ד.1964-

רח' צלאח א -דין , 29ירושלים 02-6466521  91010פקס02-6467001 :

4

שירות המדינה 10,מסלולי לימוד נפרדים באקדמיה 11,ואירוע של חב"ד בתל-אביב בהפרדה

מגדרית12.

.13בצד ההיבטים הציבוריים כבדי המשקל של הנושא ,הסוגיה העומדת לפתחנו היא בעלת

היבטים משפטיים משמעותיים ,וביחס אליהם – היא מחייבת הכרעה משפטית .קביעת אמות

מידה משפטיות כלליות ,אשר יחולו על מגוון הנסיבות השונות ,דורשת בחינה עקרונית מקיפה

כאמור ,במסגרתה תינתן אפשרות גם לגורמים שונים בעלי עניין להעביר את עמדתם בנושא.

לאור זאת ,הסיכום הנוכחי עוסק אך ורק בהיבט הקונקרטי שבנדון ,לשם מתן מענה לעניינים

הדחופים שהתעוררו בעת הזו.

.14לעניין ההקשר הנדון – של הפרדה מגדרית באירועי תרבות הנערכים במעורבותה של רשות

מקומית – בהתאם לסעיף 2לחוק איסור הפליה ,רשות מקומית או כל גורם אחר המספק

שירותי בידור ,מצויים בגדרי תחולת הוראות החוק (כאמור לעיל ,ביחס לרשות הציבורית הוא

אינו ממצה את החובות החלות עליה בהקשר המדובר ,הנובעות מחוק היסוד וכללי המשפט

הציבורי בכללותם).

.15יצוין כי אם רשות מקומית מעוניינת לקיים אירוע בהפרדה מגדרית עבור ציבור המעוניין בכך,

הרי שראשית עליה לבחון האם לאור מאפייני האוכלוסייה המתגוררת באותה רשות ולאור סוג

האירוע בו מדובר ,ניתן לקיים הפרדה וולונטרית ללא הכוונה .ככל שניתן ,מובן כי יש להעדיף

אפשרות זו על פני הפרדה מתוכננת .על כל פנים ,בעת החלטה על קיומם של אירועים בהפרדה

מתוכננת יש להביא בחשבון את החובה לעמוד בשני התנאים המצטברים הקבועים בסעיף

(3ד)( )3לחוק איסור הפליה ,כמפורט להלן.

.16קיום האירוע ללא הפרדה ימנע מחלק מן הציבור את קבלת השירות הציבורי – על הרשות

המקומית להשתכנע כי הציבור לו מיועד האירוע ,או חלק משמעותי ממנו ,יימנע מהשתתפות

בו ,בהעדר הפרדה מגדרית מתוכננת.

.17קיומה של הצדקה לעריכת האירוע בהפרדה מגדרית בהתחשב באופיו של האירוע ,במידת

החיוניות שלו ,בקיומה של חלופה סבירה לו ובצורכי הציבור העלול להיפגע מן ההפרדה –

על הרשות המקומית לשקול את מכלול הנסיבות של האירוע ,ובמסגרת זו ליתן משקל ,בין

היתר ,לאמות המידה הבאות העולות מלשון החוק ומהפסיקה:

א.

וולונטריות ההפרדה –ככל שמדובר בהפרדה וולנטרית לחלוטין במסגרתה כל אדם

בוחר את מקומו ללא כל הכוונה ,אין בכך כל קושי כאמור .ככל שגובר רכיב

הוולונטריות בהפרדה ,כך קטן הקושי שבהפרדה .בתוך כך ,יש להתחשב בהיבטים

הבאים:

()1

האם בצד המתחמים הנפרדים ,קיים גם מתחם מעורב ,המאפשר השתתפות

באירוע גם עבור מי שאינם מעוניינים בהפרדה?

()2

בכל מקרה ,אין לקבל כפייה של מקומות ישיבה באמצעות הפעלת כוח פיזי ,או

אכיפה של דרישות לבוש או צניעות.

10ראו :ס' (4ב) לחוק זכויות הסטודנט ,התשס"ז – ;2007סע"ש (אזורי י-ם) 8822-02-18שדולת הנשים בישראל נ'

מדינת ישראל (פורסם בנבו.)08.04.2018 ,

11תגובת המדינה בבג"ץ 6500/17יופי תירוש נ' המועצה להשכלה גבוהה (מיום .)10.7.18

12עת"מ (מינהליים ת"א) 50491-06-18שדולת הנשים בישראל נ' עיריית תל אביב-יפו (פורסם בנבו.)22.06.2018 ,

רח' צלאח א -דין , 29ירושלים 02-6466521  91010פקס02-6467001 :

5

ב.

ייחוד האירוע – ככל שייחודו של האירוע לקהל המעוניין בהפרדה מגדרית הוא מובהק

יותר ,מצטמצם הקושי בקיומה .במסגרת זו ,יש להתחשב בהיבטים הבאים:

()1

האירוע אינו מיועד ככלל לקהל של ילדים או משפחות (כמו פעילות או הפנינג

בחגים ובחופשות) ,אלא מיועד באופיו לקהל בוגר המעוניין בקיומה של הפרדה

מגדרית ,ואי קיומה של הפרדה עשוי למנוע את ההשתתפות בו.

( )2האם מדובר באירוע ללא תשלום הפתוח לקהל הרחב ,או באירוע שהשתתפות בו

מותנית בהרשמה מראש או בקניית כרטיסים? אם מדובר בהרשמה או בתשלום,

הרי שמובן כי גוברת ההבנה לגבי ייחוד האירוע לקהל המעוניין במתכונת זו.

( )3היחס בין סך כל האירועים הנערכים ברשות מקומית לבין האירועים הנערכים

בהפרדה ,והתאמתו של יחס זה להיקף הקהל המעוניין בהפרדה באותה רשות

מקומית.

ג.

שוויון חומרי –

( )1ככל שלא מתקיים שוויון חומרי בין המגדרים באירוע עצמו לא ניתן יהיה להצדיק

את קיומו של אירוע בהפרדה .בפרט נדרש כי ההפרדה תיעשה תוך הקפדה על

תנאים שווים ביחס לגברים ולנשים ,באופן המבטיח תנאי נגישות להתרחשות

המרכזית של האירוע ,מיקום ומרחב מתאימים ודומים ,הכול בהתאם לטיב

האירוע.

( )2אירוע המיועד למגדר אחד בלבד הינו חריג במיוחד ,ונדרשת הצדקה כבדת משקל

במיוחד המתבססת על קיומה של הבחנה רלוונטית ,הנובעת ישירות מאופי

האירוע ,ויש בה כדי ללמד על צורך מהותי באירוע נפרד לשם לקיומו.

ד.

השפעה על הציבור שאינו מעוניין בהפרדה – ככל שהאירוע משפיע באופן משמעותי

יותר על הציבור שאינו מעוניין בהפרדה מגדרית ,כך גובר הקושי בהפרדה .במסגרת זו,

יש להתחשב בהיבטים הבאים:

( )1מידת החיכוך עם מי שאינם מעוניינים בהפרדה (למשל ,אירוע המתקיים בפארק

פתוח או באולם סגור).

( )2כאשר מדובר במקום פתוח – היקף השטח ופרק הזמן אשר מוקצים לאירוע

המופרד ,ומידת מניעת השימוש הנגזרת מכך במרחב הציבורי מאלו שאינם

מעוניינים בהפרדה.

.18יודגש כי אין באמור לעיל כדי להתיר הבחנה מגדרית אחרת ,כגון בין עובדים העוסקים בניהול

האירוע.

.19כאמור לעיל ,אמות המידה המפורטות הן בגדר קווים מנחים ,אשר יש בהן כי לסייע לרשויות

המקומיות בבואן לשקול עריכת אירועים המיועדים לציבור המעוניין בהפרדה מגדרית .כל

זאת ,כעמדת ביניים אשר תעמוד בתוקפה עד לקיומו של דיון משפטי עקרוני ומקיף בסוגיה זו.

.20נוכח המורכבות והרגישות של הסוגיות המתעוררות בהקשר זה ,החלטה על קיום אירוע

בהפרדה נכון שתתקבל על-ידי דרג מקצועי בכיר ברשות המקומית ,וזאת לאחר שהיועץ

המשפטי לרשות המקומית יחווה דעתו באשר לשיקולים המפורטים לעיל.

רח' צלאח א -דין , 29ירושלים 02-6466521  91010פקס02-6467001 :

6

.21ככל שתתעוררנה שאלות ביחס ליישום השוטף של האמור במכתב זה ,וכן לשם טיפול בפניות

אחרות המגיעות בעניין זה ,יש לפנות כנהוג לגב' דינה זילבר ,משנה ליועץ המשפטי לממשלה

(משפט ציבורי -מנהלי) ,הממונה מטעמו של היועץ המשפטי לממשלה על תכלול הטיפול

המשפטי בנושא מניעת הדרת נשים מן המרחב הציבורי.

בברכה,

ד"ר גיל לימון ,עו"ד

עוזר בכיר ליועץ המשפטי לממשלה

רח' צלאח א -דין , 29ירושלים 02-6466521  91010פקס02-6467001 :