דוח הנבתם

משרד המשפטים

נציבות הביקורת על מערך התביעה

ומייצגי המדינה בערכאות (נבת"ם)

דוח פעילות ראשון

10.01.1100 - 10.10.1100

ינואר 1102

נציבות הביקורת על מערך התביעה

ומייצגי המדינה בערכאות (נבת"ם)

דוח פעילות ראשון

שבט תשע"ה

ינואר 0215

ii

תוכן עניינים

דבר הנציבה.........................................................................

3

פרק - 1הקמת נבת"ם...........................................................

5

פרק - 0היבטים בהקמה9 ........................................................

פרק - 3הגורמים המבוקרים11 ..................................................

פרק - 4סקר סיכונים בהקמה33 ................................................

פרק - 5ארגון הפרקליטים35 .....................................................

פרק - 6ייעוד ,חזון ,ערכים וקוד אתי......................................

41

פרק - 1אגף תלונות פרטניות45 ..................................................

פרק - 8אגף הביקורת...........................................................

11

פרק - 9עם הפנים קדימה81 ......................................................

נספחים95 ................................................................................

נספח א' -מסמך העקרונות91 ....................................................

נספח ב' -נוהל בדיקה וטיפול בתלונות פרטניות.......................

121

נספח ג' -נוהל ממשק בין האגפים113 ...........................................

נספח ד' -לוח גאנט תכנון ביקורות לשנים 111 ...............0216-0215

0

דבר הנציבה

עם תום 9חודשים ראשונים מיום כינונה של נציבות הביקורת על מערך

התביעה ומייצגי המדינה בערכאות (להלן" :נבת"ם") ,אני מתכבדת להגיש

דוח פעילות ראשון.

דוח הפעילות הראשון כולל בתמצית סקירה של היבטים שונים בתהליך

הקמת נבת"ם ,לרבות סקר הסיכונים שנערך בהקמה.

הדוח כולל את הייעוד ,החזון ,הערכים והקוד האתי שאומצו על ידי נבת"ם

ומשמשים נר לרגלי עובדי נבת"ם ,וכן סוקר את הפעילות והעשייה

שהתקיימו באגף התלונות הפרטניות ובאגף הביקורת במהלך תקופה זו.

כן מציג הדוח את תכנית העבודה של נבת"ם לשנים .0216 - 0215

נבת"ם החלה פעילותה ביום ,21.24.14וזאת בבחינת הקמת יש מאין.

לא היה במדינת ישראל גוף כדוגמת נבת"ם קודם לכן .לידתה של נבת"ם

הייתה כרוכה בקשיים ומכשולים ,מחד גיסא ,ובחדוות יצירה ובריאה,

מאידך גיסא.

ראיתי ועדיין רואה אני זכות גדולה להוביל את הקמת נבת"ם ולהיות

שותפה לקיומה ,לעצב את דמותה ,ולסייע ,באמצעות ניהול נכון שלה,

לשיפור מערכת אכיפת החוק במדינת ישראל ולחיזוק אמון הציבור

במערכת חשובה זו.

נבת"ם פועלת מתוך אמונה אמיתית שיש מקום לביקורת בונה בכל מקום

ובכל זמן.

אין אדם חף מטעויות ואין גוף חף מכשלים.

3

לא כל טעות -טעונה טיפול על ידי גוף ביקורת ,ולא כל כשל -טעון סנקציה.

אך כשל וטעות -הטעונים טיפול -לא יוזנחו.

ביקורת צריכה להיעשות בצורה יסודית ,מקצועית ,לא פופוליסטית ,אך גם

ללא פשרות ,וללא הטיות בלתי רלוונטיות.

כך רואה נבת"ם את תפקידה ,כך היא פועלת ,וכך תפעל בעתיד.

"אנו מעדיפים מחמאה כוזבת על ביקורת כנה" אמר טיטוס מאקיוס

פלאוטוס ,ואני תקווה כי אמירה זו לא חלה על המבוקרים של נבת"ם אשר

יעדיפו ,למרות הקשיים ,ביקורת כנה על מחמאה כוזבת.

לתהליך ההקמה היו שותפים רבים:

אנשי משרד המשפטים ,אנשי משרד האוצר ,אנשי נציבות שירות המדינה,

עובדי נבת"ם שגויסו בשלבים שונים והתגייסו כל כולם למטרה החשובה,

יועצים חיצוניים ,ועוד רבים וטובים.

תודות שלוחות לכל אחת ואחד מהשותפים הנאמנים הללו.

ההקמה והעשייה מאז ועד היום -לא היו אפשריות ללא השותפות

והמלאכה הרבה ,ועל כך -תודה!!!!

הילה גרסטל ,נציבה

שבט תשע"ה

ינואר 0215

4

פרק - 0הקמת נבת"ם

נבת"ם הוקמה מכוח מסמך עקרונות עליו חתמו היועץ המשפטי לממשלה,

עו"ד יהודה ויינשטיין ושרת המשפטים ,גב' ציפי לבני ביום ( 16.9.13להלן-:

"מסמך העקרונות"; מצורף לדוח זה כנספח א') .ביום 00.10.13אישרה

ממשלת ישראל בהחלטה 1292את מינויה של השופטת (בדימוס) הילה

גרסטל ,נשיאת בית המשפט המחוזי מרכז -לוד ,לשמש נציבת הביקורת על

מערך התביעה ומייצגי המדינה בערכאות.

מסמך העקרונות עיגן את הקמתה של יחידת ביקורת ייעודית שתפעל

לביצוע ביקורת מערכתית ,יזומה ושיטתית של התנהלות מערך התביעה

ומייצגי המדינה בערכאות וכן לבירור תלונות פרטניות הנוגעות לגופים

המבוקרים.

בבסיס הקמת נבת"ם ,עמד הצורך לחזק את אמון הציבור בגופים

המבוקרים ובמערכת אכיפת החוק בכללותה .בימים אלה ,בהם נטען כי

אמון הציבור במערכות הממשל הציבורי ,על מקצועיותו ,הגינותו ופעולתו

למען הציבור נמצא בירידה ,עולה ביתר שאת חשיבותה של נבת"ם כיחידה

ייעודית עצמאית אשר תסייע בקידום ושיפור הגופים המבוקרים.

עם הקמתה ,בחנה נבת"ם את דרכי פעולתם של גופי ביקורת אחרים

בעולם .בחינה זו העלתה כי גופי ביקורת אלה פועלים במתכונות שונות וכי

לא קיים גוף בעל מאפיינים דומים לנבת"ם .בהשוואה לגופי ביקורת

אחרים שפועלים בישראל ,נבת"ם אינה גוף ביקורת פנים ואינה כפופה

לחוק הביקורת הפנימית ,תשנ"ב ,1990-ואין היא כפופה לחוק יסוד :מבקר

המדינה ,תשמ"ח ,1988-ולחוק מבקר המדינה ,תשי"ח .1958-כאמור,

נבת"ם הוקמה כגוף ביקורת ייעודי ייחודי ,שאין כדוגמתו בארץ ובעולם.

5

בהעדר מסגרת מעוגנת בחוק לפעילות נבת"ם ,הסדרת הפעילות נעשתה

ב היקש מדינים החלים על גופי ביקורת אחרים ,תוך התאמתם למאפייניה

הייחודיים של נבת"ם ,בשילוב הנאמר במסמך העקרונות.

במסמך העקרונות מוגדרות סמכויות נבת"ם כדלקמן:

.1טיפול בתלונות פרטניות ,תוך ביצוע בירור מעמיק של התלונות,

ניתוחן והמלצה על הטיפול בהן.

.0קיום בדיקה מערכתית יזומה ושיטתית של התנהלות המערך

הכולל של התביעה במדינה וייצוג המדינה בערכאות ,הפועלים

כבאי כוח היועץ המשפטי לממשלה .הווה אומר ,פרקליטות

המדינה ,מערך התביעה המשטרתית ,ועורכי הדין המייצגים את

המדינה על פי הסמכה או ייפוי כוח מאת היועץ המשפטי לממשלה.

סך הכל מונים מבוקרי נבת"ם 3,411מבוקרים ,נכון למועד כתיבת דוח זה,

על פי הפירוט בפרק 3להלן.

בהתאם למסמך העקרונות ,הבדיקה המערכתית תכלול:

בחינת היבטים של ניהול תקין ,אחידות ביישום נהלים ומדיניות,

שקיפות תהליכי עבודה ,אתיקה מקצועית ויעילות .כל זאת ,מבלי

להתערב בעצמאות שיקול הדעת המשפטי של הגופים המבוקרים

בניהול ההליכים המשפטיים.

איתור חוזקות לשימור והנחלה רוחבית שלהן בכלל הגופים

המבוקרים.

איתור פוטנציאל לכשלים ברמה יחידתית ומערכתית.

6

מתן המלצות לתהליכי שיפור נדרשים.

מעקב אחר יישום ההמלצות ותיקון הכשלים.

בעבודתה ,נדרשת נבת"ם לממשקי עבודה עם גורמים פנימיים וחיצוניים

כדוגמת משטרת ישראל ,מערכת בתי המשפט ,מערכות השלטון המקומי,

שירות בתי הסוהר ,תאגידים סטטוטוריים ,משרדי ממשלה ועוד .כדי

להבטיח התנהלות תקינה ,מקיימת נבת"ם גם תקשורת שוטפת עם יחידות

המטה של משרד המשפטים ,ביניהן ,לשכת המנכ"לית ,אגף משאבי אנוש,

אגף הביטחון ,אגף הרכש ,הנכסים והלוגיסטיקה ועוד.

1

8

פרק - 1היבטים בהקמה

א .גיבוש המבנה הארגוני ומבנה העיסוקים

תהליך גיבוש המבנה הארגוני נעשה בשיתוף ובסיוע אגף משאבי אנוש

במשרד המשפטים ,על-פי הנחיות נציבות שירות המדינה .המבנה שגובש

נגזר מייעודה של נבת"ם ועיקרי תפקידיה ,וכולל אגף ביקורת מערכתית,

אגף תלונות פרטניות ,אגף מנהלי ולשכת נציבה .במסגרת זו ,הוקצו

לנבת"ם 04תקנים ,כולל תקן הנציב העומד בראשה .בנוסף לתקנים

שהוקצו לה ,פועלת נבת"ם לקליטה ולשילוב של בעלי מוגבלויות ,בנות

שירות לאומי ומתנדבים.

על-פי מסמך העקרונות ,למשרת הנציב יתמנה משפטן הכשיר לכהן כשופט

בית המשפט העליון (בהתאם לסעיף 0לחוק בתי המשפט [נוסח משולב],

תשמ"ד .)1984 -בסעיף .5ב .למסמך העקרונות נקבע כי" :נסיונו של אדם,

היוקרה המקצועית שלו ,בקיאותו בעבודת הגופים המבוקרים ,יובאו

בחשבון לענין מינויו".

לראשות אגף הביקורת ואגף התלונות הפרטניות הוקצו תקני ממונים

בכירים .בשלב זה ,מאויש אגף הביקורת על-ידי ממונים ,מבקרים ,עוזרים

ראשיים ,מתמחים וסטודנטים .בראש אגף התלונות הפרטניות עומדת

ממונה בכירה .כמו כן ,מועסקים בנבת"ם דוברת ,מנהלת לשכה ועוזר אישי

לנציבה .עם סיום הליכי איוש המשרות ,יועסקו בנבת"ם גם סגן מנהלי

ומרכז אמרכלות.

מאחר שנבת"ם היא גוף ייחודי ,אשר מטרתו לטפל בתלונות הציבור

ולקיים ביקורות בגופים המבוקרים השונים בדבר תהליכים ,לרבות

9

תהליכי עבודה ,קיימת חשיבות רבה לגיוס כח אדם איכותי ביותר ,עם

אפשרות להשתלבות מדיסציפלינות שונות.

דרישות הסף לתפקידים המקצועיים באגף הביקורת המערכתית מבחינת

השכלה ,הן תואר ראשון בתחומי המשפטים ,מדעי החברה ,כלכלה ,ראיית

חשבון ,או הנדסת תעשייה וניהול .דרישות הסף לתפקידים המקצועיים

באגף התלונות הפרטניות מבחינת השכלה ,הן תואר ראשון במשפטים,

רישיון ישראלי לעריכת דין וחברות בלשכת עורכי הדין.

התפקידים הרלוונטיים בנבת"ם אוישו בהליכי מכרז ,אשר כללו מרכזי

הערכה בחברת אדם-מילא ולאחר מכן ועדות בוחנים .בחלק מהתפקידים

נדרשו המועמדים לעבור גם מבחנים קוגניטיביים כתנאי מעבר לשלב הבא

של מרכז ההערכה.

12

ב .נבת"ם -פירמידת תקנים ועיסוקים

(כולל תקנים לא מאוישים)

נציבה

0

ממונים

בכירים

1

עוזר אישי

לנציבה

0

ממונים

0

מנהלת

לשכה

0

דוברת

0

סגן מנהלי

0

מרכז

אמרכלות

0

מבקרים

2

עוזרים

ראשיים

1

מתמחים,

סטודנטים

0

11

ג .פיתוח תפיסת העבודה בנבת"ם

נבת"ם היא ,כאמור ,גוף ביקורת ייחודי .ככזו ,אין באפשרותה לאמץ

כלשונה וככתבה תפיסת עבודה מגופים אחרים ,ועליה ליצור תפיסת עבודה

ותכנית הכשרה המותאמות להגדרת הפעילות ,לתפקידים ולצרכים

הייחודיים של הארגון.

במסגרת זו ,פותח תהליך הכשרה ראשוני ,אשר התמקד בהיכרות עם עולם

ניתוח הארגונים ,עם עולם הביקורת ועם הגופים המבוקרים ,וכן בגיבוש

תפיסת העבודה .כחלק מתרבות העבודה בנבת"ם ,הוגדר שתהליך ההכשרה

יהא תהליך מתמשך ,תוך ניהול ידע מעמיק והפקת לקחים תמידית.

היבט מרכזי בהקמת נבת"ם נגע לפיתוח תשתית אסטרטגית ,תהליכית

ומקצועית ,תוך גיבוש תפיסות עבודה ייחודיות ,אשר ינחו את עובדי נבת"ם

בפעילותם .לצורך כך פותחו תהליכי עבודה מובנים ,הן באגף התלונות

הפרטניות ,הן באגף הביקורת ,לרבות יצירת נהלי עבודה וגיבוש כלים

מקצועיים .תהליכים וכלים אלה יפורטו בפרקים 1ו 8-להלן.

ד .ייעוץ חיצוני

בהנחיית אנשי אגף החשב הכללי במשרד האוצר נעזרה נבת"ם בייעוץ

מקצועי חיצוני לצורך עריכת סקר סיכונים בהקמה וכן סקר סיכונים

לצרכי הביקורת לשם בנייה מסודרת ומתוכננת של תשתית הפעילות וכן

לבניית תכנית הביקורת הרב שנתית .לשם כך נערכה התקשרות של משרד

המשפטים באמצעות החשכ"לית ומנהלת הסיכונים הראשית באגף החשב

הכללי במשרד האוצר עם פירמת רואי החשבון " KPMGסומך-חייקין",

10

כפי שיפורט בפרק 4להלן .בנוסף ,נעזרת נבת"ם בייעוץ ארגוני ובייעוץ

מקצועי מוגבל בהיקפו.

ה .היבטים פיזיים ולוגיסטיים

ממשלת ישראל אישרה את מינויה של הנציבה הראשונה של נבת"ם בחודש

דצמבר 0213ובתאום עם שרת המשפטים ,נקבע יום ה 21.24.14 -כיום

תחילת פעילות נבת"ם .בשל לוח הזמנים הקצר ,נמצא לנבת"ם משכן זמני

במגדל שלום בתל אביב.

במאמץ משותף לאגף רכש ,נכסים ולוגיסטיקה של משרד המשפטים

ולצוות ההקמה של נבת"ם ,הותאם המשכן הזמני לצורכי היחידה .אגף

רכש ,נכסים ולוגיסטיקה ממשיך לסייע לנבת"ם בהתנהלות הלוגיסטית

השוטפת של היחידה ובהשלמת פרויקט התאמת המשכן הכולל ,בין היתר,

ביצוע עבודות תשתית במערכת החשמל ,תכנון וביצוע חדר ישיבות ,שיפוץ

תאי השירותים עבור עובדי נבת"ם ועוד.

כוונת הנציבה ורצונה היו להקים את נבת"ם בעיר לוד ,מתוך רצון לתרום

לעיר מורכ בת זו ,הזקוקה לחיזוק בהיבטים שונים .בשל קשיים שאינם

תלויים בנבת"ם לא ניתן היה בשלב זה להגשים רצון זה ,והמשכן הזמני

כאמור ,נותר בתל אביב.

ו .תקציב

אגף התקציבים של משרד המשפטים סייע לנבת"ם בכל הכרוך בתקציבים,

לרבות ניהול משא ומתן מול אגף התקציבים במשרד האוצר להקצאת

התקנים והתקציב ליחידה.

13

עם הקמת נבת"ם שריין אגף התקציבים במשרד המשפטים תקציב לטובת

פעילותה בשנה הראשונה .כן ביצע האגף מעקב אחר ביצוע תקציב היחידה

ועדכן את נבת"ם בקשר להוצאות השוטפות ,הקבועות והמשתנות שלה.

אגף התקציבים במשרד המשפטים סייע לנבת"ם בתקצוב התקנים של

היחידה וההוצאות הנלוות לתקנים ובהגשת בקשות להנהלת המשרד.

במהלך שנת הפעילות 0215יבצע אגף התקציבים של משרד

המשפטים הדרכה לנבת"ם בנוגע להגשת תכנית תקציבית לשנת 0216וכן

יסייע בניצול יעיל של התקציב.

ז .מערכות מידע

אגף מערכות מידע של משרד המשפטים סייע לנבת"ם בהספקת כלל הציוד

המחשובי הנדרש ,בהקמת אתר אינטרנט לנבת"ם ,באפיון ובהקמת מערכת

"נתיב" ,מערכת ייעודית לטיפול בתלונות לאגף התלונות הפרטניות

ובהקמת דוק-סנטר לשכה .אגף מערכות מידע ממשיך לסייע לנבת"ם,

ובימים אלה מתבצע ניתוח צרכים ועיצוב דרישות לטובת פיתוח מערכת

ייעודית לאגף הביקורת ,פיתוח מערכת דוק-סנטר לדוברות נבת"ם ,ותכנה

לניהול משימות.

ח .ביטחון:

אגף הביטחון של משרד המשפטים סייע בהקמת מערך אבטחה לנבת"ם.

בין היתר סייע אגף הביטחון בבדיקת מערכות האבטחה והבטיחות של

היחידה ,לרבות בדיקת מערכות אזעקה ומערכות כיבוי אש ,הצבת עזרים

טכנולוגיים כגון אינטרקום ומערכת בקרת כניסה ביומטרית ,הצבת

14

אבטחה פיזית בנבת"ם ומכשור נוסף לשמירה על ביטחון היחידה .כן הנחה

אגף הביטחון את עובדי נבת"ם בנושא סודיות ואבטחת מידע.

ט .משאבי אנוש:

כאמור ,נבת"ם החלה פעילותה ב .21.24.14 -במועד תחילת הפעילות

התבססה העבודה על קומץ אנשים .במהלך החודשים שחלפו גויסו אנשים

למשרות השונות ,באופן שנכון למועד הרלוונטי לדוח זה ( )31.10.14אוישו

19משרות מתוך 04תקנים.

במהלך הכנת דוח זה ,בחודש ינואר ,0215גויסו עוד 0עובדים ,באופן שנכון

לכתיבת דוח זה אוישו 01מתוך 04המשרות ( 0משרות מאוישות במילוי

מקום עד השלמת הליכי המכרז).

אגף משאבי אנוש של משרד המשפטים בשיתוף עם נציבות שירות המדינה

סייע רבות כדי לאפשר קיום הליכי מכרז ותחילת העבודה של עובדי נבת"ם

שנבחרו בהליכי המכרז בהקדם האפשרי.

15

16

פרק - 1הגורמים המבוקרים

על פי מסמך העקרונות מכוחו הוקמה נבת"ם ושעל פיו היא מוסמכת

לפעול ,הגורמים המבוקרים על ידי נבת"ם הם "המערך הכולל של התביעה

וייצוג המדינה בערכאות ,הפועלים כבאי כוח היועץ המשפטי לממשלה".

מערך התביעה במדינה וייצוג המדינה בערכאות כולל 4קבוצות מבוקרים:

א .פרקליטות המדינה ,על מחוזותיה ומחלקותיה.

ב .התביעה המשטרתית ,לרבות תביעות תעבורה.

ג .עורכי דין המחזיקים ייפוי כוח מטעם היועץ המשפטי לממשלה.

ד .תובעים המחזיקים כתב הסמכה מהיועץ המשפטי לממשלה.

עם הקמת נבת"ם הוחל באיתור ומיפוי כלל המבוקרים ,לרבות עורכי דין

המחזיקים ייפוי כוח או כתב הסמכה מהיועץ המשפטי לממשלה ,הן

מבחינה שמית וכמותית ,הן מבחינת הגופים אליהם הם שייכים .התברר כי

אין בנמצא רשימה סדורה של כל עורכי הדין בשתי הקבוצות האחרונות

הללו .בסיועם של גורמים שונים במשרד המשפטים ובלשכת היועץ

המשפטי לממשלה ,הוחל בתהליך איסוף נתונים אודותיהם ,ועל בסיס

איסוף הנתונים ועיבודם ,נפרט להלן אודות כל אחת מקבוצות המבוקרים.

11

א .פרקליטות המדינה

המסגרת הנורמטיבית לייצוג המדינה על ידי הפרקליטות בהליכים פליליים

קבועה בסעיף (10א)(()1א) לחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב] ,התשמ"ד-

( 1984להלן" -:חוק סדר הדין הפלילי") שקובע:

"ואלה התובעים:

( )0היועץ המשפטי לממשלה ונציגיו ,ואלה הם:

(א) פרקליט המדינה ,משנהו ,פרקליטי המחוז ופרקליטים אחרים

מפרקליטות המדינה ששר המשפטים קבע את תאריהם בצו

שפורסם ברשומות".

המסגרת הנורמטיבית לייצוג המדינה על ידי הפרקליטות בהליכים

אזרחיים קבועה בסעיף 4לחוק לתיקון סדרי הדין האזרחי (המדינה כבעל

דין) ,התשי"ח[ 1958-להלן" -:חוק לתיקון סדרי הדין האזרחי (המדינה

כבעל דין)"] שלפיו:

" בכל הליך שהמדינה צד לו תיוצג המדינה על ידי היועץ המשפטי

לממשלה או בא-כוחו".

סעיף 3לחוק הפרשנות ,התשמ"א( 1981-להלן"-:חוק הפרשנות"),

שכותרתו "משמעותם של מלים וביטויים" מוסיף ,בין היתר:

"המלים והביטויים הבאים להלן -משמעותם כמפורש בצידם:

...

"נציג היועץ המשפטי לממשלה" או "בא כוח היועץ המשפטי

לממשלה" -פרקליט בפרקליטות המדינה על שלוחותיה או מי

שהיועץ המשפטי לממשלה הסמיכו להיות נציגו או בא-כוחו".

18

לכך מצטרפת תקנה 31לתקנות סדר הדין האזרחי ,התשמ"ד,1984-

המאפשרת למדינה להיות תובעת בהליך אזרחי:

"מקום שהיועץ המשפטי לממשלה או נציגיו רשאים על פי כל דין לייצג

אדם בבית המשפט בענין מסויים ,רשאים הם באותו ענין ,על אף

האמור בכל תקנת סדרי דין ,לפתוח בשמו כל הליך ,ולהגיש בשמו של

המיוצג כל בקשה לבית המשפט ,ככל שהמיוצג עצמו היה רשאי להם

או חייב בהם על פי כל דין".

פרקליטות המדינה נמנית עם מבוקרי נבת"ם באופן שהן הגוף עצמו

מבוקר ,ככל שמדובר במערך התביעה במדינה ומייצגי המדינה בערכאות,

הן עורכי הדין הפועלים מטעמו .מכאן ,שעם הגורמים המבוקרים על ידי

נבת"ם נמנות כל המחלקות בפרקליטות המדינה המייצגות את המדינה

בערכאות:

המחלקה הפלילית

המחלקה האזרחית

מחלקת בג"צים

המחלקה הכלכלית

המחלקה הפיסקאלית

המחלקה לאכיפת דיני מקרקעין

המחלקה לחקירות שוטרים

19

היחידה לאכיפה אזרחית

המחלקה למשפט העבודה

מחלקת עררים

המחלקה לעיכוב הליכים

המחלקה הבינלאומית

המחלקה לתפקידים מיוחדים (בינלאומי)

בנוסף ,נמנות עם הגופים המבוקרים כל פרקליטויות המחוז:

פרקליטות מחוז צפון

פרקליטות מחוז חיפה (אזרחי)

פרקליטות מחוז חיפה (פלילי)

פרקליטות מחוז תל אביב (אזרחי)

פרקליטות מחוז תל אביב (פלילי)

פרקליטות מחוז תל אביב (עבירות מיסוי וכלכלה)

פרקליטות מחוז מרכז

פרקליטות מחוז ירושלים (אזרחי)

02

פרקליטות מחוז ירושלים (פלילי)

פרקליטות מחוז דרום (אזרחי)

פרקליטות מחוז דרום (פלילי)

בהתאם לנתונים שנמסרו לנבת"ם ,כוללת פרקליטות המדינה 991

פרקליטים ו 336 -מתמחים ,נכון למועד כתיבת דוח זה .מאחר שאף

המתמחים בפרקליטות המדינה מייצגים את המדינה בערכאות ,נמנים אף

הם ,יחד עם הפרקליטים ,עם מבוקרי נבת"ם .כך ,שסך הכל מונה

הפרקליטות 1301פרקליטים ומתמחים מבוקרים.

ב .התביעה המשטרתית

המסגרת הנורמטיבית לקבוצת תובעים זו קבועה בסעיף (10א)( )0לחוק

סדר הדין הפלילי הקובע:

"ואלה התובעים:

(...)0

( )1שוטר שנתקיימו בו תנאי הכשירות שקבע שר המשפטים

בהתייעצות עם שר הפנים ונתמנה להיות תובע בידי המפקח הכללי של

המשטרה".

מסמך העקרונות התייחס באופן מפורש לתביעה המשטרתית וקבע שבעוד

שנבת"ם יכולה לפעול כלפי יתר הגופים המבוקרים מיום היווסדה ,הרי

שהחלת הביקורת על התביעה המשטרתית תהיה לכל המוקדם לאחר

01

שישה חודשים מיום היווסדה של נבת"ם ולכל המאוחר שנה מיום

היווסדה ,בתיאום עם השר לבטחון פנים ומפכ"ל המשטרה.

בהתאם לכך הוסכם ,הוחלט ותואם ,שנבת"ם תהא מוסמכת להחיל את

הביקורת אף על התביעה המשטרתית החל מיום .21.21.15

מערך התביעה המשטרתית כולל שני גופי תביעה הפועלים באופן עצמאי

ונפרד האחד מהאחר:

(א) חטיבת התביעות הפליליות -אחראית על כלל העבירות

הפליליות שהטיפול בהן הוא בסמכות תובע משטרתי ,למעט

עבירות תעבורה .החטיבה כפופה לראש אגף חקירות ומודיעין

במשטרה.

בחטיבה פועלות שבע יחידות תביעה ,שש מהן גאוגרפיות

ויחידה אחת נוספת ייעודית -ארצית .על פי הנתונים הקיימים

בידי נבת"ם ,בכלל יחידות התביעה יש 312תובעים.

(ב) מערך תביעות התעבורה -אחראי על כלל עבירות התעבורה

שהטיפול בהן הוא בסמכות תובע משטרתי .המערך כפוף לראש

אגף התנועה במשטרה מהפן המנהלי ולראש מחלקת תביעות

באגף התנועה מהפן המקצועי.

במערך תביעות התעבורה פועלות שש יחידות תביעה בחלוקה

גאוגרפית המונות ,בהתאם לנתונים שהגיעו לידי נבת"ם105 ,

תובעים.

00

ג .עורכי דין המחזיקים ייפוי כוח מהיועץ המשפטי לממשלה

כאמור ,המסגרת הנורמטיבית לייצוג המדינה באמצעות ייפוי כוח מהיועץ

המשפטי לממשלה קבועה בסעיף 4לחוק לתיקון סדרי הדין האזרחי

(המדינה כבעל דין) דלעיל ,בשילוב עם סעיף 3לחוק הפרשנות.

הגופים ה מחזיקים ייפוי כוח מהיועץ המשפטי לממשלה ,נכון למועד כתיבת

דוח זה ,הם משרדי ממשלה וגופים נוספים כמפורט להלן:

המשרד לבטחון פנים

משרד האוצר

משרד הבטחון

משרד הבינוי והשיכון

משרד הבריאות

משרד הפנים

משרד הרווחה

משרד התחבורה

האפוטרופוס הכללי

כונס הנכסים הרשמי

רשות הגבייה והאכיפה

רשות מקרקעי ישראל

03

נציבות שוויון הזדמנויות לאנשים עם מוגבלויות

שירות בתי הסוהר

קריית מחקר גרעיני

ענבל חברה לביטוח בע"מ

עמידר ,החברה הלאומית לשיכון בישראל בע"מ

חלד ,חברה ממשלתית עירונית לשיקום דיור ופיתוח בע"מ

רשות המים

רשות התאגידים

בכל אחד מהגופים הנ"ל מועסקים מספר עורכי דין המחזיקים בייפוי כוח

כללי ,ה ניתן בדרך כלל לשנה ,או בייפוי כוח ספציפי ,הניתן לצורך הליך

מסוים .חלקם עובדי לשכה משפטית של הגוף הרלוונטי וחלקם עורכי דין

חיצוניים שמשרדי הממשלה השונים מעבירים לטיפולם תיקים מסוימים.

בשונה מהפרקליטות ,שמחלקותיה השונות נמנות עם מבוקרי נבת"ם,

הגופים שצוינו דלעיל אינם מבוקרים של נבת"ם אלא רק עורכי הדין

שפועלים מטעמם ,המחזיקים ייפוי כוח מהיועץ המשפטי לממשלה.

מלבד גופים אלה ,קיים מאגר מיקור חוץ ,מאגר של עורכי דין חיצוניים

שנבחר בהליך מכרזי ,המחולק לתחומים מקצועיים ונבחר אחת לשש

שנים .לכל מחוז נבחר משרד עורכי דין אחד או שני משרדי עורכי דין ,ובכל

משרד קיימים שלושה עד חמישה עורכי דין מסוימים שמטפלים בתיקים

שמועברים למיקור חוץ.

04

העברת התיקים למיקור חוץ היא כלי שנועד למקד את המאמץ של

הפרקליטים עצמם בתיקים בעלי היבטים שלטוניים ובעלי חשיבות

ציבורית וכלכלית .תחומי המשפט הכלולים בהזמנה להציע הצעות להיכלל

במאגר עורכי הדין הם חוזים ,חיובים ,תביעות כספיות ותביעות השבה;

ייצוג בהליכים לתיקון גיל; מקרקעין; נזיקין וביטוח (הליכים לפי חוק

הפיצויים לנפגעי תאונות דרכים ,התשל"ה 1915-ותביעות רכוש לכלי רכב;

נזיקין וביטוח (נזקי גוף ונזקי רכוש ,לשון הרע ,אחריות מקצועית); וייצוג

קצין התגמולים באגף השיקום במשרד הבטחון.

בדיקת הנתונים שהומצאו לנבת"ם העלתה ,כי נכון למועד כתיבת דוח זה,

קיימים 663עורכי דין המחזיקים ייפוי כוח מהיועץ המשפטי לממשלה

הכוללים הן את עורכי הדין המחזיקים בייפוי כוח מטעם הגופים שהזכרנו

דלעיל ,הן את עורכי הדין במיקור חוץ.

ד .תובעים המחזיקים כתב הסמכה מהיועץ המשפטי לממשלה

המסגרת הנורמטיבית הרלוונטית לקבוצת תובעים זו קבועה בסעיף

(10א)(() 1ב) לחוק סדר הדין הפלילי המגדיר את התובעים שייצגו את

המדינה במשפט פלילי וקובע:

"ואלה התובעים:

( )0היועץ המשפטי לממשלה ונציגיו ,ואלה הם:

(א) ...

(ב) מי שהיועץ המשפטי לממשלה הסמיכו להיות תובע ,דרך כלל,

לסוג של משפטים ,לבתי משפט מסויימים או למשפט מסויים;"

05

מכוח סעיף זה מסמיך היועץ המשפטי לממשלה עורכי דין במשרדי ממשלה

שונים ובתאגידים סטטוטוריים ,או עורכי דין חיצוניים ,לשמש תובעים

בהתאם לתחומי האחריות של המשרד .כן הוא מסמיך עורכי דין

המשמשים יועצים משפטיים לרשויות מקומיות (עיריה ,מועצה מקומית

ומועצה אזורית) ולוועדות לתכנון ובנייה ,או עורכי דין חיצוניים ,לשמש

תובעים מטעמו במשפטים פליליים בגין ביצוע עבירות לפי חיקוקים

מסוימים ,ביצוע עבירות מסוימות ולעיתים אף בתיק מסוים ,הכל בהתאם

לתחום המקצועי של הגוף התובע .זאת ,בשונה מהסמכת פרקליטים שהם

בעלי הסמכה כללית ורחבה.

אפשר לחלק קבוצת תובעים זו לשלוש קטגוריות :תובעים של משרדי

ממשלה ותאגידים סטטוטוריים; תובעים מכוח דיני תכנון ובנייה;

ותובעים עירוניים .הכל כמפורט להלן:

( )1תובעים ממשרדי ממשלה ומתאגידים סטטוטוריים -משרדי

הממשלה והתאגידים הסטטוטוריים שיש לתובעים מטעמם

הסמכה להגשת כתב אישום מהיועץ המשפטי לממשלה מכוח

סעיף (10א)(()1ב) לחוק סדר הדין הפלילי הם:

משרד הפנים

משרד התשתיות הלאומיות ,האנרגיה והמים

משרד הכלכלה

משרד התחבורה

המשרד להגנת הסביבה

06

משרד החקלאות

משרד הבריאות

רשות ההגבלים העסקיים

רשות האוכלוסין וההגירה במשרד הפנים

רשות העתיקות

רשות המיסים

רשות הטבע והגנים

רשות ניירות ערך

רשות המים

קרן קיימת לישראל

שירות בתי הסוהר

נציבות שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות

רשות ניקוז כנרת

בדומה לקטגוריית עורכי הדין המחזיקים בייפוי כוח מהיועץ

המשפטי לממשלה ,אף בקטגוריית התובעים בעלי כתב הסמכה

ממנו ,הגופים עצמם שצוינו דלעיל אינם מבוקרים על ידי

נבת"ם .בכל אחד מהגופים הללו יש מספר תובעים ,בין אם

תובע אחד ובין אם כמה עשרות תובעים ,המייצגים את הגוף

01

המסוים ומחזיקים כתב הסמכה מהיועץ המשפטי לממשלה.

חלק מהתובעים הם תובעים פנימיים ,לגביהם לא קיימת

הגבלה של משך תקופת ההסמכה ,וחלקם תובעים חיצוניים -

עורכי דין פרטיים שמועסקים במסגרת חוזה לרכישת שירותים

על ידי הגוף הרלוונטי .לגבי התובעים החיצוניים ,העסקה מעל

6שנים בפרוייקט אחד או בפרוייקטים דומים של אותו משרד

ממשלתי כפופה לאישור מראש של הוועדה להעסקת יועצים

משפטיים חיצוניים במשרדי הממשלה (ראה :הנחיית היועץ

המשפטי לממשלה מס' .)9.1221

על פי הנתונים שנמסרו לנבת"ם ,נכון למועד כתיבת דוח זה,

קיימים 315תובעים בקטגוריה זו.

( )0תובעים מכוח דיני תכנון ובנייה -מערך התביעה המקומי

מורכב מתובעים פנימיים (עובדי הרשות המקומית) ,ותובעים

חיצוניים (עורכי דין פרטיים) שהוסמכו כנציגי היועץ המשפטי

לממשלה מכוח סעיף (10א)(()1ב) לחוק סדר הדין הפלילי יחד

עם סעיף 058לחוק התכנון והבניה ,תשכ"ה ,1965-שכותרתו

"ייצוג ועדה מקומית לפני בית המשפט" ,הקובע:

"ועדה מקומית רשאית לפתוח בהליכים ולהתייצב לפני בית

משפט בכל הליך באמצעות עובד שהרשתה לכך ,ומסירת

הזמנה ,הודעה ,צו או מסמך אחר בהליכים כאמור לידי אותו

עובד תהא מסירה כדין לועדה המקומית; ההרשאה יכולה

להיות כללית או לענין מיוחד ואולם בהליכים לפי פרק י' ייצג

את הועדה מי שהיועץ המשפטי לממשלה הסמיכו לכך".

עובדי הרשות המקומית המשמשים תובעים הם ,ככלל ,בעלי

הסמכה שאינה מוגבלת בזמן כל עוד הם עובדי הרשות

08

המקומית .לעומתם ,התובעים החיצוניים מקבלים כתב

הסמכה ראשון לתקופה של עד שנה אחת בלבד ,ובכפוף

להמלצת ועדה מייעצת בראשות פרקליט מחוז או נציגו ,ניתן

לחדש את ההסמכה לתקופה של 3שנים ובסך הכל לא יותר

משבע שנים (ראה :הנחיית היועץ המשפטי לממשלה מס'

.)8.1122הלכה למעשה ,הסמכות אלו מתחדשות משנה לשנה.

על פי הנתונים שנמסרו לנבת"ם ,נכון למועד כתיבת דוח זה,

קיימים 049תובעים בקטגוריה זו.

( )3תובעים עירוניים -סמכות התביעה של העיריות מעוגנת בסעיף

064לפקודת העיריות [נוסח משולב] ,הקובע:

"פקיד העיריה שנתמנה לפי הסעיפים ,071-067רשאי,

אם הוסמך לכך על ידי החלטה של המועצה ,ועל אף

האמור בכל דין אחר ,לעשות דברים אלה:

( )0להשתמש בסמכויות הנתונות לשוטר בחוק סדר הדין

הפלילי (מעצר וחיפוש) [נוסח חדש] ,תשכ"ט,0161-

בנוגע לעבירה המפורשת בהחלטת המועצה שבסמכות

בית משפט לעניינים מקומיים ,כאמור בסעיף 22לחוק

בתי המשפט [נוסח משולב] ,תשמ"ד;0190-

( )0להתייצב ולתבוע ,דרך כלל או בתביעה מסויימת ,לפני

כל בית משפט ,בשל עבירה או בקשה לפי חיקוק מן

החיקוקים שבסמכות בית משפט לעניינים מקומיים,

כאמור בפסקה ( ,)0ואולם בהליכים לפי פרק י' לחוק

התכנון והבניה ,תשכ"ה ,0162-ייצג את העיריה מי

שהיועץ המשפטי לממשלה הסמיכו לכך".

09

סעיף ( 55א) לחוק בתי המשפט [נוסח משולב] ,התשמ"ד-

( 1984להלן" -:חוק בתי המשפט") קובע:

"בית משפט לענינים מקומיים ידון בעבירות לפי פקודת

העיריות ,פקודת המועצות המקומיות ,וחוק התכנון

והבניה ,תשכ"ה ,0162-ולפי תקנות ,צווים וחוקי עזר על

פיהם ,וכן בעבירות לפי החיקוקים המנויים בתוספת

השלישית ,לרבות תקנות ,צווים וחוקי עזר על פיהם".

לכך יש להוסיף את סעיף (009ג) לחוק סדר הדין הפלילי

שלפיו:

"תובע רשאי לבטל הודעת תשלום קנס אם נוכח כי לא

נעברה עבירה או כי היא נעברה שלא בידי מי שקיבל את

ההודעה ,או אם היה סבור שבנסיבות המקרה אין ענין

לציבור בהמשך ההליכים; התובע יערוך רישום של הודעת

תשלום קנס שביטל וינמק את החלטתו; לענין סעיף קטן

זה" ,תובע" -כמשמעותו בסעיף ,01אם הוסמך במיוחד

לענין זה בידי היועץ המשפטי לממשלה".

מכאן ,סמכותו של התובע העירוני היא לנקוט הליך משפטי בגין

עבירה שבוצעה בתחום הרשות המקומית או להגיש בקשה לפי

חיקוק מהחיקוקים המנויים בתוספת השלישית לחוק בתי המשפט

וכן לבטל הודעת תשלום קנס כאמור בסעיף (009ג) לחוק סדר הדין

הפלילי.

כפי שצוין באשר לקטגוריה הקודמת ,אף בקטגוריה זו ,עובדי

הרשות המקומית המשמשים תובעים הם ,ככלל ,בעלי הסמכה

שאינה מוגבלת בזמן כל עוד הם עובדי הרשות המקומית ,ואילו

התובעים החיצוניים מקבלים כתב הסמכה ראשון לתקופה של שנה

32

אחת בלבד ,ובכפוף להמלצת ועדה מייעצת בראשות פרקליט מחוז

או נציגו ,ניתן לחדש ההסמכה לתקופה של 3שנים ובסך הכל לא

יותר משבע שנים (ראה :הנחיית היועץ המשפטי לממשלה מס'

.) 8.1122גם בעניין זה ,הלכה למעשה ,ההסמכות מתחדשות משנה

לשנה.

בשונה מהתובעים מכוח דיני תכנון ובנייה ,לגביהם ,כאמור ,מחייב

הדין הסמכה ,התובעים העירוניים אינם זקוקים להסמכת יועץ על

פי דין ,אולם בפועל היועץ המשפטי לממשלה מסמיך אף אותם כדי

להבטיח את עצמאותם כתובעים ולהכפיפם להנחיותיו המקצועיות.

בהתאם לנתונים שנמסרו לנבת"ם נכון למועד כתיבת הדוח ,קיימים

328תובעים עירוניים המחזיקים הסמכה מהיועץ המשפטי

לממשלה.

מטבע הדברים ,קיימת חפיפה מסוימת בין שתי הקטגוריות האחרונות ,כך

שייתכן שתובע מסוים הוא בעל הסמכה מהיועץ המשפטי לממשלה לשמש

הן כתובע מכוח דיני תכנון ובנייה ,הן כתובע עירוני.

סה"כ כוללות 0קבוצות המבוקרים של נבת"ם אותן פירטנו לעיל 1,007

מבוקרים ,נכון למועד כתיבת דוח זה.

31

תרשים התפלגות 4קבוצות המבוקרים של נבת"ם:

30

פרק - 0סקר סיכונים בהקמה

הקמת נבת"ם מהווה ,כאמור ,יצירת יש מאין .מתוך רצון לבנות את

נבת"ם באופן מקצועי ויסודי ,ועל-פי הנחיית החשכ"לית ,בהכוונה של

מנהלת הסיכונים הראשית באגף החשב הכללי במשרד האוצר ,ובהתאם

למדיניות משרד האוצר ,נערך סקר סיכונים בהקמה .סקר הסיכונים

בהקמה נערך בהנחיית ובליווי רואי חשבון ממשרד KPMGסומך-חייקין.

סקר הסיכונים בהקמה בוצע בהתאם למבנה הארגוני המאושר והמתוכנן

של נבת"ם ובהסתמך עליו ,וכולל התייחסות למנהלה ,לאגף הביקורת,

לאגף התלונות הפרטניות ולדוברות.

במסגרת התהליך ,מופו גורמי הסיכון העיקריים בהקמת נבת"ם ,העלולים

לפגוע בפעילותה והמחייבים היערכות מוקדמת .גורמי הסיכון סווגו

בהתאם לרמת חומרתם והסתברותם ,ופותח מתווה להכנת תכנית טיפול

שמיועדת לתת מענה לטיפול בסיכונים שמופו ,באמצעות תעדוף פעולות

שיש לשקול לבצע ,לרבות הגדרת תהליכים נדרשים ,גורמי הביצוע

האחראים ולוחות זמנים.

לאחר מיפוי גורמי הסיכון ,הוגדרו יעדים להקמה ,ביניהם היעדים

הבאים:

•

הגדרת המבנה הארגוני של נבת"ם לרבות מערך הביקורת ,מערך

תלונות פרטניות ,מערך הדוברות והמערך המנהלי.

•

הגדרת תפקידים ,חלוקת עבודה וחלוקת אחריות אופטימאלית בין

עובדי נבת"ם.

33

•

גיבוש המתודולוגיה והתאמת שיטות ביקורת לתכנית הביקורת

הייעודית.

•

גיבוש נהלי עבודה איכותיים לעבודת נבת"ם.

•

בניית קוד התנהגות (קוד אתי) לעובדי נבת"ם.

•

עיגון הסדרת פעילות נבת"ם וסמכויותיה.

•

הקמת מערך דוברות מקצועי.

•

הגדרת מערכות מידע נדרשות ואפיונן בהתאם לתהליכי העבודה

הייעודיים של נבת"ם.

•

גיבוש תכנית הדרכות והשתלמויות מקצועיות.

•

בניית תהליכי שימור וניהול ידע.

•

הגדרת מנגנון בקרת איכות מקצועי לבחינה ושיפור של תהליך

הביקורת ותוצרי הביקורת.

•

קביעת מנגנוני פיקוח ובקרה אחר מימוש יעדי נבת"ם.

•

הכנת סקר סיכונים מהותי לשם קביעת תכנית הביקורת בגופים

המבוקרים.

•

אבטחה פיסית של מסמכים ונכסי הארגון.

34

פרק - 2ארגון הפרקליטים

(א) נבת"ם החלה כאמור לפעול ביום .21.24.14עוד ביום ,25.10.13

טרם תחילת פעולתה ,וטרם אישור מינוי הנציבה על ידי ממשלת

ישראל ,הודיע ארגון פרקליטי המדינה (להלן" -:ארגון

הפרקליטים") במכתב לשרת המשפטים עם עותקים ליועץ

המשפטי לממשלה ,לפרקליט המדינה דאז ,למר שי ניצן ,למשרד

עו"ד אורנה לין המייצג את ארגון הפרקליטים ולחברי ועד ארגון

הפרקליטים ,כי הפרקליטים לא ישתפו פעולה עם נבת"ם כל עוד

לא יוסדרו סוגיות מסוימות שפורטו במכתב ,והן :נבת"ם תוסמך

לבצע ביקורת מערכתית בלבד (להבדיל מבירור תלונות פרטניות),

יינתן ייצוג משפטי ממומן לפרקליט נילון ,יוסדר היחס בין נבת"ם

לבין גופי ביקורת אחרים ,יפורסמו נהלי עבודה ,ויחול חיסיון על

הממצאים שיתקבלו.

(ב) ביום 08.24.14התקיימה פגישה ,ביוזמת ובנוכחות פרקליט המדינה

מר שי ניצן והנציבה ,עם נציגות ארגון הפרקליטים ,נציגי נבת"ם

ונוכחים נוספים מהדרג המנהל בפרקליטות .בפגישה הציגה

הנציבה את תפיסתה לגבי מטרות נבת"ם ,ערכיה וחזונה ,והציעה

לנציגות ארגון הפרקליטים לערוך סבב מפגשים עם כל הפרקליטים

בכל רחבי הארץ להצגת ה"אני מאמין" שלה .נציגות ארגון

הפרקליטים אשר נכחו בפגישה היו אמורות להיפגש עם כל חברי

ועד הארגון ולשוב עם תשובה ,אולם זו לא התקבלה בנבת"ם

ישירות עד היום.

יודגש ,כי בפגישה זו נאמר מפורשות על ידי נציגות ארגון

הפרקליטים כי התנגדות הארגון נוגעת רק לבירור התלונות

35

הפרטניות ולא לביקורת המערכתית .למרות זאת -חוסר שיתוף

הפעולה של הפרקליטים חל גם על הביקורות המערכתיות ,כשהם

מסבירים זאת בכך שכל עוד לא יגיעו איתם להבנה כוללת הם אינם

מוכנים לשתף פעולה עם נבת"ם ,אף לא באופן חלקי.

(ג) ביום 01.5.14נכתב על ידי ב"כ ארגון הפרקליטים (להלן" -:ב"כ

ארגון הפרקליטים") ,מכתב שמוען לפרקליט המדינה עם עותקים

ליועץ המשפטי לממשלה ,לנציב שירות המדינה ,לעו"ד הדס פורר

גפני ,יו"ר ארגון הפרקליטים דאז ולנציבה .במכתב זה צוין ,שהגם

שפרקליטי המדינה נותנים יד לביקורת ,יש הכרח לגבש הסכמות

בין ארגון הפרקליטים לבין משרד המשפטים ונציבות שירות

המדינה ,שתעוגנה בהסכם קיבוצי ,בכל הנוגע להשלכות הקמת

נבת"ם על תנאי העסקת הפרקליטים .במכתב זה נכללו נושאים בהן

לדעת כותבות המכתב נדרשת הסכמה .חלק מהנושאים שנכללו

במכתב זה לא נכללו במכתב שנשלח בדצמבר 0213על ידי ארגון

הפרקליטים .צוין בו ,שעד להסדרת הסוגיות שפורטו ,הנחה ארגון

הפרקליטים את חבריו שלא לשתף פעולה עם נבת"ם.

(ד) בהמשך למכתב זה ,פניות שהתקבלו בנבת"ם בנוגע להתנהלות

פרקליטים והועברו לקבלת התייחסות מהפרקליטים הנילונים ,נענו

על ידי הפרקליטים בנוסח אחיד שהוכתב על ידי ארגון

הפרקליטים .במענים אלה צוין ,שעל פי הנחיית ארגון הפרקליטים,

הנילון אינו יכול להתייחס לפנייה ,שכן נבת"ם אינה יכולה לפעול

ולפנות למי מפרקליטי המדינה בטרם הוסדרו דרכי פעולתה בתאום

עם ארגון הפרקליטים ומבלי לגבש הסכמות עם הארגון בכל הנוגע

לשמירה על זכויותיהם ותנאי עבודתם של הפרקליטים.

36

(ה) במענה למכתבים אלה נשלחו על ידי נבת"ם מכתבי תשובה

לנילונים ,בהם צוין שנבת"ם אינה תלויה בהנחיית ארגון

הפרקליטים ואינה כפופה לו .כל חילוקי הדעות בין ארגון

הפרקליטים לבין משרד המשפטים אינם עניין לנבת"ם לענות בו

ומשהוקמה נבת"ם והחלה עבודתה ,בכוונתה לפעול על פי

הסמכויות שהוקנו לה במסמך העקרונות מכוחו הוקמה.

(ו) למעשה ,מרגע הקמתה של נבת"ם ועד היום ,פרקליט המדינה ,ראש

תחום ניהול בפרקליטות ,פרקליט המחוז הרלוונטי או מנהל

המחלקה הרלוונטית בפרקליטות המדינה הם שמגיבים ושולחים

התייחסות לתלונה במקום הפרקליט הנילון .במרבית המקרים די

במענה זה לצורך בירור התלונה.

(ז) בחודש ספטמבר 0214הוכרז על ידי ארגון הפרקליטים סכסוך

עבודה בעיקר בשל הקמת נבת"ם .כאן המקום לציין ,שהוראת

ארגון הפרקליטים לחבריו לא לשתף פעולה עם נבת"ם (הוראה

שניתנה כאמור כבר בחודש דצמבר ,0213עוד בטרם החלה נבת"ם

לפעול) ,לא הייתה במסגרת סכסוך העבודה שהוכרז על ידי ארגון

הפרקליטים רק ביום .8.9.14דבר קיומו של סכסוך העבודה לא

הובא לידיעת נבת"ם באופן פורמאלי על ידי ארגון הפרקליטים או

מי מטעמו עד יום ,32.12.14מועד בו הגיע אל נבת"ם מכתב ב"כ

ארגון הפרקליטים ,אליו נתייחס להלן.

(ח) במכתב ב"כ ארגון הפרקליטים ,שנשלח לנבת"ם ביום 32.12.14

צוין ,בין היתר ,שבהתאם להודעה על סכסוך העבודה שנמסרה

כחוק על פי כל כללי משפט העבודה ועד להסדרת פעילות נבת"ם

והשלכותיה על תנאי העבודה של הפרקליטים ,קיימת הנחיה חד

31

משמעית של ארגון הפרקליטים לכל פרקליט שמקבל פנייה של

נבת"ם לא להשיב לפנייה בכל צורה שהיא.

כאמור ,ההנחיה האמורה ניתנה לכלל הפרקליטים מספר חודשים

לפני הכרזת סכסוך העבודה.

(ט) מתוך רצון לסיים את הסכסוך והגם שהנציבה אינה רואה עצמה

חלק ממנו ,ומתוך תפיסת הנציבה את ייעוד נבת"ם וחזונה,

התקיימו במהלך חודשי פעולתה של נבת"ם פגישות נוספות בעניין

ארגון הפרקליטים בין פרקליט המדינה והנציבה ואף התקיימה

ישיבה נוספת ביום 16.10.14בנוכחות פרקליט המדינה ,פרקליטי

מחוזות ,שבעה חברי ארגון הפרקליטים ונציגי נבת"ם .בהמשך

לפגישות אלו הגיעו ארגון הפרקליטים והנהלת הפרקליטות לידי

הבנה בסוגיות רבות ,שהיו אף על דעת הנציבה ,אך ארגון

הפרקליטים טוען כי נותרו מספר סוגיות מהותיות שבהן לא הגיעו

הצדדים לכלל הבנה .ראוי לציין ,כי במהלך הזמן הוסיפו נציגי

הארגון דרישות שלא נכללו במכתב הראשון ואף לא במכתבן

האמור של ב"כ ארגון הפרקליטים.

הנציבה הבהירה מספר פעמים כי אינה רואה עצמה צד לסכסוך

ואינה מהווה שותפה למשא ומתן ,הגם שהייתה מוכנה לסייע

בהבהרת נושאים שונים שהטרידו את ארגון הפרקליטים ,ואף לעגן

בנוהלי העבודה של נבת"ם נושאים מתאימים.

(י) נבת"ם הוקמה כאמור על סמך מסמך העקרונות עליו חתומים שרת

המשפטים לשעבר והיועץ המשפטי לממשלה .ממשלת ישראל היא

שאישרה את ההקמה ואת מינוי הנציבה .מכוח מסמך העקרונות

מוסמכת נבת"ם הן לבצע ביקורות יזומות ,מערכתיות ושיטתיות,

38

הן לברר תלונות פרטניות שהתקבלו אצלה ביחס למי ממבוקריה.

ביצוע המטלות הללו תוך שיתוף פעולה מצד הגורמים המבוקרים,

יסייע לשיפור הגופים המבוקרים ולחיזוק אמון הציבור במערכת

המשפט ,אולם גם ללא שיתוף פעולה זה ,נבת"ם החלה בפעולתה

במועד שנקבע וממשיכה לפעול ולבצע את המטלות האמורות באופן

אובייקטיבי ,מקצועי ויסודי.

39

42

פרק - 6ייעוד ,חזון ,ערכים וקוד אתי

במסגרת תהליכי ההקמה ,הגדיר צוות נבת"ם את ייעוד היחידה ,חזונה

וערכיה .בנוסף ,פעל לגיבוש הקוד האתי להתנהלות נבת"ם ועובדיה.

א .ייעוד נבת"ם

ביצוע ביקורת מערכתית על מערך התביעה ומייצגי המדינה בערכאות וכן

בירור תלונות פרטניות לגבי הגופים המבוקרים -לצורך שיפור עבודתם ,הן

כגופים ,הן כפרטים וחיזוק אמון הציבור בהם.

ב .חזון נבת"ם

נבת"ם שואפת לשפר את התנהלות הגופים המבוקרים ,מקום שנדרש

שיפור כזה ,ועל-ידי כך להגביר את אמון הציבור בהם ולהשפיע על

המציאות המשפטית במדינת ישראל.

נבת"ם תעבוד בשיתוף פעולה עם הגופים המבוקרים ,תיזום ותמליץ על

תהליכים ודרכי פעולה ,לרבות חיזוק ,שינוי ,שיפור וייעול תהליכי עבודה,

ובכלל זה תלווה תהליכים ליישום ההמלצות.

עובדי נבת"ם ישאפו למצוינות בפעילותם ,יקפידו על מקצועיות ,יושרה

ואובייקטיביות בביצוע הביקורות ובבירור התלונות ,ויפעלו על-פי ערכי

נבת"ם.

41

ג .ערכי נבת"ם והקוד האתי

הקוד האתי מהווה אבן מאבני היסוד לקיומה ופועלה של נבת"ם.

לנוכח החשיבות הרבה שעובדי נבת"ם מייחסים לקיומו של קוד אתי

ולעמידה בו ,נעשה גיבוש הקוד האתי בתהליך מחשבתי מעמיק ,שבו נטלו

חלק כל עובדי נבת"ם ובמסגרתו גובשו ערכי נבת"ם ותורגמו להתנהגויות

ראויות ,המוטמעות בהליך פנימי באופן שיהוו חלק בלתי נפרד מנבת"ם,

בין בהתנהלות פנימית ובין בהתנהלות חיצונית.

הערכים שגובשו על ידי צוות נבת"ם ומהווים את הבסיס לקוד האתי (ללא

התרגום להתנהגויות ראויות כנזכר לעיל) מובאים להלן-:

מקצועיות ומצוינות:

ביצוע כלל המשימות באופן מקצועי ,איכותי ומיטבי ,בהתאם לאמות מידה

של מצוינות.

הגינות ,יושרה וטוהר מידות:

התנהגות נקיה מכל רבב ,המושתתת על כנות ,אמינות ,יושרה ,הגינות

וניקיון כפיים.

סודיות:

שמירה על סודיות ואי גילוי מידע לגורמים לא רלוונטיים.

40

אובייקטיביות והיעדר משוא פנים:

התנהגות ללא משוא פנים ,הטיות ודעות קדומות ,תוך שמירה על עצמאות

שיקול הדעת.

שיתוף:

פ עילות תוך קידום ערכי החברות המקצועית ושיתוף הפעולה.

יוזמה ,יצירתיות וגמישות מחשבתית:

פעילות תוך גמישות ותושייה ,עידוד חשיבה מקורית ונקיטת יוזמות

חדשות.

שוויוניות בביקורת:

פעילות הוגנת ,עניינית וללא תלות בשיקולים זרים.

כבוד הדדי:

התנהגות בכבוד ,בסובלנות ובאדיבות.

נבת"ם תבצע בקרה פנימית מתמשכת אחר העמידה בערכים ובקוד האתי,

בין היתר ,באמצעות גורם פנימי אשר הוגדר כאחראי על התהליך.

43

44

פרק - 7אגף תלונות פרטניות

.0מבוא

אגף תלונות פרטניות בנבת"ם אחראי על בירורן של תלונות המוגשות לו

באשר להתנהלות הגופים ועורכי הדין המבוקרים על-ידי נבת"ם.

לנוכח העובדה שפעילותה של נבת"ם אינה מוסדרת בחוק ,סמכותה של

נבת"ם לברר תלונות מבוססת על מסמך העקרונות .לצורך הבטחת בירורן

של התלונות באופן מקצועי ,אחיד ושקוף ,גובשה באגף תלונות פרטניות

טיוטת נוהל בדיקה וטיפול בתלונות פרטניות (להלן" -:נוהל תלונות

פרטניות") אשר מסדירה את אופן הטיפול בתלונה מרגע הגשתה לנבת"ם

ועד לסיום הטיפול בה .טיוטת נוהל תלונות פרטניות הועברה למנכ"לית

משרד המשפטים ולפרקליט המדינה לצורך קבלת הערות .הנוהל עודכן

בהתבסס על מרבית ההערות שהתקבלו מפרקליט המדינה והוסכמו על ידי

נבת"ם .טיוטת נוהל תלונות פרטניות ,שעל פיה פועלת נבת"ם ,מובאת

במלואה בנספח ב' לדוח זה.

יצוין כי מכח סעיף 6למסמך העקרונות "העומד בראש הנציבות יקבע את

נהלי העבודה ליישום העקרונות שנקבעו לעיל ,באישור שר המשפטים

והיועץ המשפטי לממשלה .הנהלים יעודכנו בהתאם ללקחים ולמסקנות

שיופקו " .הנוהל מוגדר בדוח זה ובשלב זה כטיוטה בשל היעדר אישור

פורמאלי של שר המשפטים והיועץ המשפטי לממשלה ,אך בכוונת נבת"ם

לפעול על פיו תוך שמירה על זכותה לערוך בו שינויים עניינים ,על פי שיקול

דעת הנציבה.

45

לצורך הטיפול בתלונות בהתאם לנוהל תלונות פרטניות ,אופיינה ונבנתה

מערכת נתיב ,מערכת מחשוב ייעודית עבור אגף תלונות פרטניות (להלן-:

"נתיב").

פרק זה יסקור את מאפייני הפונים והנילונים במהלך תשעת חודשי

פעילותה של נבת"ם בשנת ( )31.10.14-21.24.14( 0214להלן" -:תקופת

הפעילות הרלוונטית ") ,יתאר את אופן הטיפול בתלונות ,יסקור את הפניות

שהתקבלו ויכלול מספר דוגמאות של תלונות.

במהלך תקופת הפעילות הרלוונטית התקבלו באגף תלונות פרטניות 012

פניות.

הטיפול ב 151-פניות ,שהן 10%מהפניות ,הושלם במהלך תקופת הפעילות

הרלוונטית.

הטיפול ב 59-הפניות הנוספות יימשך בשנת 0215במקביל לפניות המוגשות

במהלך שנת .0215

.1הפונים

בהתאם למסמך העקרונות (סעיף .3ב ,).מוסמכת נבת"ם להידרש לבירורן

של תלונות בשלושה סוגי מקרים:

א.

כאשר אגב הביקורת המערכתית נתגלה אירוע אשר לדעת הנציבה

יש מקום למצות את הבירור בעניינו.

ב.

כאשר שר המשפטים או היועץ המשפטי לממשלה מבקשים לברר

אירועים ספציפיים.

46

ג.

כאשר הוגשה תלונה לנבת"ם על ידי כל אדם הרואה עצמו נפגע בשל

התנהגותו של פרקליט או תובע והנציבה ראתה שיש מקום לבררה.

במהלך תקופת הפעילות הרלוונטית 185 ,פניות (שהן 88%מהפניות) הוגשו

על ידי אדם פרטי 13 ,פניות הוגשו על ידי עמותות 3 ,פניות הוגשו על ידי

חברה בע"מ 3 ,פניות הוגשו על ידי גופים שלטוניים ופנייה אחת הייתה

אנונימית.

פניה אחת הוגשה על ידי שרת המשפטים לשעבר ,הגב' ציפי לבני ,וארבע

פניות נפתחו כבירור יזום של הנציבה ,לנוכח פניות שהיו אליה.

רובן המכריע של הפניות שהוגשו על-ידי הציבור (כלל הפניות שהוגשו מלבד

הבירור היזום של הנציבה ופנייתה של שרת המשפטים) ,הן תלונות שהוגשו

על ידי אדם או גוף שראה עצמו נפגע בשל התנהגותו של פרקליט או תובע

( 113תלונות ,שהן 84%מהפניות) 6 ,פניות היו בקשות לבירור (פניות

שעניינן קבלת מידע ואשר אין בהן תלונה ,כגון שאלות של פונים

פוטנציאליים באשר לסמכות נבת"ם) ו 06-פניות נשלחו לנבת"ם לידיעה

בלבד.

תרשים א' להלן מסכם את נתוני התפלגות הפניות לנבת"ם בתקופה זו.

יש לציין ,כי מרביתן של 025הפניות שהוגשו על ידי הציבור ,הוגשו על ידי

פונים שאינם מיוצגים ( 134פניות שהן 65%מהפניות) ,בעוד שב 33-פניות

יוצג הפונה על ידי עורך דין וב 38-פניות היה הפונה עצמו עורך דין.

41

תרשים א' :התפלגות הפניות

כל איזכור בהמשך הפרק ל"תלונות" מתייחס ל 118-התלונות שנפתחו

ב נבת"ם ,הווה אומר ,לכלל הפניות למעט בקשות הבירור והפניות לידיעה

בלבד.

.1הנילונים

מבוקריה של נבת"ם בתקופת הפעילות הרלוונטית ,כללו שלוש קבוצות של

מייצגי המדינה בערכאות :פרקליטות המדינה ופרקליטויות המחוז;

תובעים המחזיקים ייפוי כוח מהיועץ המשפטי לממשלה; ותובעים

המחזיקים כתב הסמכה מהיועץ המשפטי לממשלה הכוללים תובעים

במשרדי ממשלה ובתאגידים סטטוטוריים ,תובעים מכוח דיני תכנון

ובנייה ,ותובעים עירוניים כאמור בפרק ( 3ביקורת נבת"ם על התביעה

48

המשטרתית החלה ביום ,21.21.15ולכן פרק זה אינו כולל התייחסות

לקבוצת מבוקרים זו).

תרשים ב' להלן מציג את התפלגות התלונות שהתקבלו בהתייחס לגורם

המבוקר .עיון בו מעלה ,כי 131תלונות ( )11%התקבלו ביחס לפרקליטות,

11תלונות ( )12%התייחסו להתנהלותם של מיופי כוח של היועץ המשפטי

לממשלה ( 3תלונות) ובעלי כתב הסמכה מהיועץ המשפטי לממשלה (14

תלונות) ו 04-תלונות ( )13%התקבלו ביחס לגופים שאינם מבוקרים של

נבת"ם.

מתוך 154תלונות שהתקבלו ביחס לנילונים שנמנים עם הגורמים

המבוקרים על ידי נבת"ם 63 ,תלונות ( )41%עסקו בהתנהלותו של עורך דין

ספציפי ו 91-תלונות ( )59%התייחסו להתנהלות הגוף המבוקר.

תרשים ב' :התפלגות התלונות ביחס לגורם המבוקר

49

.0קבלת הפנייה והקצאה לגורם מטפל

כל הפניות לנבת"ם מתקבלות בהתאם לנוהל תלונות פרטניות ,בדרכים

הבאות :דואר ,דואר אלקטרוני ,מסירה ידנית ופקסימיליה.

קבלת הפניות נעשית על ידי עובד נבת"ם ,הנדרש לבצע מספר פעולות

במערכת נתיב :קליטת הפנייה על פי סדר רץ; סריקת הפנייה והמסמכים

הנלווים לה; והזנה של פרטי הפנייה והגורמים הרלוונטיים בפנייה (פונה,

נילון ,גורמים נוספים כגון הממונה על הנילון או צדדים שלישיים קשורים).

עם סיום קליטתה של הפנייה היא מועברת למנהלת אגף תלונות פרטניות

אשר מנתבת אותה לאחת מעורכות הדין באגף (להלן" -:הגורם המטפל").

ככלל ,קבלת פרטי הזיהוי של הפונה – שם מלא ומספר תעודת זהות או

מספר רישיון עו"ד – היא תנאי לתחילת טיפול מהותי בתלונה .אם התלונה

נעדרת פרטי זיהוי של הפונה ,הגורם המטפל מבקש מהפונה בכתב להשלים

את הפרטים החסרים .במקרים מיוחדים ,לפי שיקול דעת הנציבה ,ייפתח

טיפול בתלונה ללא ציון פרטי הזיהוי של הפונה ,גם מקום בו פרטי הפונה

ידועים.

.2תלונות שאין לבררן -דחיית התלונה על הסף

תנאי סף לבירור התלונה הוא בחינת הגורם המטפל אם התלונה מתייחסת

לגוף או לגורם הנמנה עם מבוקרי נבת"ם ,ואם נושא התלונה מצוי בסמכות

נבת"ם.

52

ככלל ,לא תתברר תלונה במקרים הבאים:

.1התלונה אינה מופנית כלפי אחד מהגופים המבוקרים.

.0התלונה קנטרנית או טורדנית או עוסקת בזוטי דברים.

.3עניינה של התלונה בהפעלת שיקול דעת משפטי.

.4התלונה עוסקת בעניין הניתן לערעור או ערר על פי דין.

.5עניינה של התלונה בהחלטת היועץ המשפטי לממשלה כראש

התביעה הכללית.

.6התלונה עוסקת בעניין התלוי ועומד בדיון בבית משפט או בבית דין,

אלא אם כן יתקבל אישור היועץ המשפטי לממשלה ,לפי בקשת

הנציבה או מי מטעמה ,או לפי בקשת הפונה עצמו.

.1התלונה עוסקת בעניין שלגביו מתקיימת באותה עת חקירת

משטרה ,או הנתון לביקורת שיפוטית על פי דין.

.8התלונה אנונימית ,אלא אם כן תסבור הנציבה ,לפי שיקול דעתה,

שזהות הפונה אינה נדרשת לצורך בירורה ושיש הצדקה לבררה

למרות היותה תלונה אנונימית ,ויש די בפרטים שהובאו בפנייה כדי

להתחיל בבירורה.

.9התלונה מופנית לנבת"ם לצורך ידיעה בלבד.

.12התלונה הוגשה לאחר שחלפה שנה מקרות אחד האירועים

המפורטים להלן ,לפי המאוחר:

(א) מהיום שהמעשה נודע לפונה ,ובלבד שהפונה לא יכול היה לדעת

על כך קודם לכן;

(ב) מיום מתן פסק הדין בעניין עליו נסבה התלונה;

(ג) מיום שהוסרה מגבלה שקבועה במסמך העקרונות או בנוהל זה

לבירור התלונה;

51

והכל אלא אם כן תסבור הנציבה שקיימת סיבה מיוחדת המצדיקה

את בירורה למרות חלוף המועדים האמורים.

.11התלונה מתייחסת לגורם שאינו נמנה עוד עם מי מהגורמים

המבוקרים ,אלא אם כן תסבור הנציבה שקיימת סיבה מיוחדת

המצדיקה את בירורה.

.10נושא התלונה בורר בעבר ,או שמתברר במקביל להגשת התלונה

לנבת"ם ,על-ידי גוף ביקורת אחר.

ככלל ,כאשר נמצא כי תלונה אינה נמצאת בסמכות נבת"ם ,שולח הגורם

המטפל בנבת"ם לפונה ,מכתב דחיה על הסף הכולל את עיקרי נימוקי

ההחלטה .במקרים המתאימים ,מציין הגורם המטפל במכתב כי באפשרות

הפונה לשוב ולפנות לנבת"ם בפנייה שאינה כוללת את אחת מעילות הסף

שפורטו לעיל .במקרים מובהקים ,ועל פי שיקול דעתו של הגורם המטפל,

תצוין במכתב אפשרות הפנייה לגורם ביקורת מתאים דוגמת נציבות

תלונות הציבור על שופטים או המחלקה לחקירות שוטרים .לבקשת

פרקליט המדינה ,החל משנת 0215תשלח הודעה על הגשת תלונה ודחייתה

על הסף גם לנילון .לאחר הפקת מכתב ההחלטה ,נסגרת התלונה בנתיב

והעילה לסגירתה מוזנת במערכת.

בתקופת הפעילות הרלוונטית ,נדחו על הסף 68תלונות ,שהן 38%

מהתלונות שהוגשו לנבת"ם .תרשים ג' להלן מציג את התפלגות עילות

הדחייה על הסף ,כאשר הקטגוריה "אחר" מכילה תלונה אנונימית ,תלונה

מוקדמת מדי ,תלונה קנטרנית ,תלונה המתייחסת לעניין הניתן לערעור,

ותלונות שהתקבלו בעת שמתקיימת חקירת משטרה .כפי שניתן ללמוד

מהתרשים ,הסיבה השכיחה ביותר לדחיית תלונות על הסף היא היותו של

הנילון גורם שאינו מבוקר על ידי נבת"ם.

50

תרשים ג' :התפלגות עילות הדחייה על הסף

כפל בירור

בשל אופייה הייחודי ותכליתה של עילת הסף של בירור כפול (סעיף 5.10

דלעיל) ,מקום בו היא מתעוררת ,חלות ההוראות הבאות :במקרים בהם

עולה מהתלונה ,או שהובא לידיעת נבת"ם בדרך אחרת ,שהפונה פנה באותו

נושא לגוף אחר המוסמך לברר את העניין ,או שגוף אחר מברר את הנושא

שלא ביוזמת הפונה ,נשלח לפונה מכתב בו מובהר לו שככל שהוא מעוניין

שתל ונתו תיבדק על ידי נבת"ם ,עליו להודיע לגוף הנוסף אליו פנה שאינו

מעוניין בבירור תלונתו אליו .בירור התלונה בנבת"ם יחל רק אם הפונה

ימציא לנבת"ם עותק מההודעה ששלח לגוף הנוסף .אם נבת"ם החלה

בבירור התלונה בטרם נודע על הפנייה לגוף האחר ,יופסק הבירור עד

53

לקבלת האישור האמור .במקרה שהגוף האחר הכריע זה מכבר בעניין נושא

התלונה ,כאשר עמדה לנגד עיניו המסכת העובדתית המהווה את התשתית

לתלונה הנוכחית ,לא תברר נבת"ם את התלונה ,למעט במקרים שבהם

קיים שוני רלוונטי במסגרת הנורמטיבית שחלה על בירורה של התלונה על

ידי שני הגופים ועקב כך הגוף האחר לא הכריע בתלונה לגופו של עניין.

הקשר בין זהות הפונה לדחיית התלונה על הסף

85%מכלל התלונות שנדחו על הסף הוגשו בידי פונים שאינם עורכי דין או

שאינם מיוצגים על ידי עורכי דין .ההסבר לנתונים אלה נעוץ ,ככל הנראה,

בכך שעורכי הדין בקיאים יותר מהאזרחים בגדרי סמכותה של נבת"ם

לברר תלונות ,הן בנוגע לזהות הגופים המבוקרים ,הן בנוגע לנושאים

שבתחום סמכותה של נבת"ם לברר .טעויות טיפוסיות של פונים באשר

לסמכות נבת"ם כוללות תלונות על התנהלותה של מערכת בתי המשפט,

תלונות לגבי משטרת ישראל ,תלונות לגבי עורכי דין פרטיים ,וכן תלונות על

נושאים שאינם בתחום הסמכות ,כגון שיקול דעת משפטי.

.6גיבוש עמדה ראשונית בבדיקת התלונה

תלונה שלא נדחתה על הסף ,מועברת להליך בירור לגופו של עניין.

זיהוי ומיפוי

בשלב הראשון נבחנת השאלה אם יש בעובדות הנטענות בתלונה כדי לבסס

חשד לליקויים בתקינות התנהלות הגופים המבוקרים ,והליקויים הנטענים

ממופים .ככל שפרטי התלונה חסרים ואינם ברורים ,מתבקש הפונה לפרט

54

את טענותיו ,להבהירן ולצרף אסמכתאות ומסמכים רלוונטיים .במקרים

מתאימים ,על פי שיקול דעת הנציבה או מי מטעמה ,מתאפשר לפונה

להשמיע טענותיו בעל פה בעצמו או באמצעות מיופה כוחו .במקרים בהם

הפונה התבקש להמציא פרטים נוספים ולא המציאם במועד ,נשלח לו

מכתב תזכורת בו מצוין שככל שלא יומצאו הפרטים המבוקשים במועד

הנוסף שייקבע לשם כך ,ייסגר תיק התלונה.

מדיניות מערכתית

תלונה ממנה עולה ,שהיא משיגה על מדיניות מערכתית של מי מהגופים

המבוקרים ,מועברת לאגף הביקורת בנבת"ם לצורך בחינה אם יש מקום

לבצע ביקורת מערכתית יזומה בנושא התלונה .במקביל ,נשלחת לפונה

הודעה בכתב בדבר העברתה לאגף הביקורת .כך אף ככל שהתלונה נוגעת

לביקורת מערכתית המבוצעת על ידי נבת"ם ,אז תובא התלונה ,במקביל

לבירורה ,לידיעת צוות הביקורת הרלוונטי.

העברת התלונה מאגף תלונות פרטניות לאגף הביקורת ומאגף הביקורת

לאגף תלונות פרטניות ,מתבצעת באמצעות ממונה בנבת"ם שבין היתר

משמשת כגורם מקשר בין שני האגפים בנבת"ם ,והכל בהתאם לנוהל

ממשק בין האגפים ,המצורף כנספח ג' לדוח פעילות זה.

מסקנות ביניים:

עם השלמת זיהוי העובדות ומיפוי הליקויים ,יפעל הגורם המטפל בנבת"ם

באחת מהדרכים הבאות:

55

א .דחיית התלונה :בהעדר בסיס לתלונה או בהעדר פרטים מרכזיים

שדרושים לבירורה .במקרה זה ,יישלח לפונה מכתב הכולל את

עיקרי הנימוקים לדחיית התלונה ,עם העתק לנילון ולממונה

הנילון.

ב .המשך בירור התלונה :בהתקיים בסיס לכאורי מקדמי לבירור.

במקרה זה ,יישלח לנילון מכתב אליו יצורף עותק מהתלונה

ופרטים נוספים שהתקבלו בנבת"ם במסגרת השלמת הפרטים,

ותתבקש התייחסותו לפנייה ,תוך פרק הזמן שנקבע לכך .העתק

מהמכתב לנילון ומהתלונה עצמה יישלח לממונה הישיר ולממונה

הבכיר של הנילון .ככל שהתלונה עוסקת בעניין בו פעל הנילון לפי

הנחיי ת גורם ממונה ,או בהתאם למדיניות הגוף המבוקר ,יעביר

הגורם הממונה את התייחסותו לתלונה במקום או בנוסף לנילון.

במקביל ,יישלח לפונה מכתב בו יצויין דבר משלוח התלונה

להתייחסות הנילון.

ג .העברת הודעה ליועץ המשפטי לממשלה :בכל אחד משלבי בירור

התלונה ,אם עולה ,לדעת הנציבה ,חשש ממשי לקיומה של עבירה

פלילית בנושא שככלל מטופל על ידי המשטרה ,תעביר הנציבה

הודעה ליועץ המשפטי לממשלה על טיפולה בתלונה כדי שיחליט

אם יש מקום להעביר את הנושא לטיפול המשטרה ,אם לאו.

משך זמן מענה ראשוני

בדיקת הנתונים במערכת נתיב העלתה ,כי בתקופת הפעילות הרלוונטית

קיבלו הפונים מענה ראשוני מנבת"ם תוך 13ימים בממוצע (תחשיב זה אינו

כולל פניות שהוגשו בחודש הפעילות הראשון בו החלה מערכת נתיב לפעול

והתקיימה חופשת פסח) .המענה הראשוני נערך בהתאם לנסיבות העניין,

56

וכו לל ,בין היתר ,מכתב לפונה המעדכן שתלונתו הועברה להתייחסות

הנילון ,מכתב לפונה המבקש הבהרות או השלמת פרטים ,או החלטה

בתלונה.

בין יעדי נבת"ם לשנת - 0215קיצור משך הזמן שיידרש למענה ראשוני ל1-

ימים.

תזכורת לנילון

כ כל שהנילון לא המציא התייחסותו במועד שנקבע לשם כך ,נשלח מכתב

תזכורת לכלל המכותבים אליהם הועבר המכתב הראשון ובו ניתן לנילון

פרק זמן נוסף להגשת התייחסותו .במכתב התזכורת מצוין שככל שהנילון

לא ימציא התייחסותו במועד המוארך ,ייחשב הוא כמי שוויתר על זכות

הטיעון שלו ,והתלונה תתברר ללא התייחסותו.

עיון בתיק הגורם המבוקר

עם העברת התלונה להתייחסות הנילון ,תהא נבת"ם רשאית לפנות למנהל

היחידה הרלוונטית בבקשה לעיון בתיק נושא התלונה .בשלב הראשוני

יועבר התיק לעיון נבת"ם ללא התרשומות הפנימיות וללא חומר שאי גילויו

מותר על פי חוק .אם לאחר העיון בתיק תמצא הנציבה שיש מקום לעיון

בתיק בכללותו ,יועמד לעיון התיק בשלמותו ,אולם לא יועתקו התרשומות

הפנימיות והחומר שאי-גילויו מותר.

51

.7קבלת התייחסותו של הנילון

עם קבלת התייחסות הנילון -ייבחנו טענותיו לגופן .ככל שתתקבל

התייחסות מטעם ממונה הנילון ,תיבחן התייחסותו כחלק מהמענה

לתלונה .אם יעלה צורך בפירוט נוסף ,השלמות והמצאת מסמכים ,יידרש

הנילון בכתב להמציאם .במקרים מתאימים ,על פי שיקול דעת הנציבה או

מי מטעמה ,או לבקשת הנילון ,יתאפשר לנילון להשמיע טענותיו בעל פה

בעצמו או באמצעות מיופה כוחו.

יצו ין בנקודה זו ,כי בעוד שכלל התלונות שהתבררו בתקופת הפעילות

הרלוונטית נגד עורכי דין הפועלים מכוח ייפוי כוח או כתב הסמכה של

היועץ המשפטי לממשלה זכו להתייחסות ישירה של הנילון ,התלונות

שהתבררו נגד פרקליטים מפרקליטות המדינה ומפרקליטויות המחוז נענו

על-ידי הממונה הישיר או הבכיר של הנילון .תופעה זו נובעת כאמור בפרק

,5מהחלטת ארגון הפרקליטים ,המהווה חלק מסכסוך עבודה שהוכרז

ביום .8.9.14

לאחר קבלת התייחסות הנילון ובחינתה ,חלות ההוראות הבאות :אם

מתברר מההתייחסות כי התלונה עוסקת באחד מהמקרים שבהם ככלל ,לא

תתברר תלונה ,כמפורט בסעיף 5לעיל ,או שיש בהתייחסות כדי להניח את

דעת הגורם המטפל בנבת"ם שאין מקום להמשיך בבירור לגוף העניין,

תידחה התלונה או יופסק בירורה ,כמפורט להלן .אם מוחלט שיש מקום

להמשיך בבירור ,יגובשו ממצאי הבירור כמפורט בסעיף הבא .בהתייחסותו

הראשונית ,רשאי הנילון לציין ,שברצונו להרחיב את התייחסותו אם יוחלט

להמשיך בבירור עד לגיבוש ממצאי התלונה ובמקרה זה ,הגורם המטפל

יידע את הנילון על זכותו להשלים את התייחסותו תוך פרק הזמן שנקבע

לכך.

58

.9גיבוש ממצאים ,מסקנות והכרעה

עם קבלת התייחסות הנילון ובדיקת טענותיו ,או אם הנילון לא השיב

לפניות בכתב במועד -יגובשו ממצאי בירור התלונה על סמך התלונה

ונספחיה ,התייחסות הגוף המבוקר ונספחיה ,השלמות בעל פה או בכתב,

ככל שהתקיימו ,וכל חומר נוסף הקיים בתיק ,לרבות עיון בתיק נושא

התלונה של הגורם המבוקר.

המסקנות שתתקבלנה על סמך ממצאי הבירור יגובשו למסמך החלטה ,על

פי אחת החלופות הבאות:

)1דחיית התלונה -כאשר ממצאי הבירור העלו שהתלונה אינה

מוצדקת.

)0דחיית התלונה בשל תקלה מערכתית -כאשר ממצאי הבירור העלו

שהנילון נהג כהלכה ,אלא שאירע כשל אחר.

)3הפסקת בירור התלונה -כפי שיובהר להלן.

)4קבלת התלונה -כאשר ממצאי הבירור העלו שהתלונה מוצדקת.

)5קבלת התלונה עם המלצה אופרטיבית של הנציבה -כאשר ממצאי

הבירור העלו חשש למעשה פלילי; חשש לעבירה משמעתית; חשש

להתנהגות שאינה ראויה או הולמת; או על פי שיקול דעתה של

הנציבה.

ככל שקיים חשש למעשה פלילי ,תועבר החלטת הנציבה ליועץ

המש פטי לממשלה לצורך הכרעתו אם יש מקום לפתוח בחקירה

פלילית בעניין.

59

תרשים ד' :התפלגות התלונות שבוררו וניתנה בהן החלטה:

8.1דחייה על הסף

כאמור בסעיף 5בפרק זה 68 ,תלונות ,המהוות כ 60%-מהתלונות

שבוררו וניתנה בהן החלטה בתקופת הפעילות הרלוונטית נדחו על

הסף ,כתוצאה מאחת מעילות הדחייה על הסף המתוארות.

8.0הפסקת בירור התלונה

בתקופת הפעילות הרלוונטית הופסק בירורן של 05תלונות,

המהוות כ 03%-מהתלונות שבוררו וניתנה בהן החלטה.

מקרים בהם הוחלט על הפסקת בירור התלונה הם:

כאשר נודע לנבת"ם שעניין התלונה בא על תיקונו ,הן בעקבות

התחלת הבירור של נבת"ם ,הן מטעם אחר;

62

כאשר הפונה חזר בו מהתלונה במפורש או במשתמע ,למשל ,אך לא

רק ,בשל הימנעות מלהשיב על בקשת נבת"ם להמצאת פרטים

נוספים לצורך בירור התלונה;

כאשר התקיימה אחת העילות המצדיקות שלא לפתוח בבירור

מלכתחילה ,אלא שעילה זו נודעה לנבת"ם באיחור ,כגון שהתלונה

עוסקת בעניין התלוי ועומד בבית המשפט.

כאשר הבירור היה מותנה באישור היועץ המשפטי לממשלה

והאישור לא ניתן בשלב זה.

דוגמאות לתלונות שבירורן הופסק:

(א) תלונה בעניין ייצוג המדינה בבית משפט לתביעות קטנות על ידי

הפרקליטות ,בה הועלתה ,בין היתר ,סוגיית שכר טרחת הפרקליט

שייצג את המדינה באישור בית המשפט וחוסר הסימטריה הנובע

מייצוג המדינה על ידי פרקליט בהקשר זה (כאשר מתדיין רגיל אינו

זכאי להיות מיוצג על ידי עורך דין בבית משפט לתביעות קטנות).

לאחר שנבת"ם העבירה סוגיה זו להתייחסות הפרקליטות,

החליטה האחרונה ,כעניין של מדיניות ,שהפרקליטות לא תדרוש

עוד שכר טרחת עורך דין בתיקים המתבררים בבית משפט לתביעות

קטנות .הנחיה ברוח זו הועברה לפרקליטי המחוזות.

(ב) תלונה של יורשים שהגישו בקשה לצו קיום צוואה לרשם לענייני

ירושה .הפונים ביקשו לזרז את הטיפול בבקשה לנוכח סיבות

אישיות ורפואיות קשות של אחד היורשים .הרשם לענייני ירושה

61

העביר את הבקשה לצו קיום הצוואה לב"כ היועץ המשפטי

לממשלה במשרד האפוטרופוס הכללי לקבלת תגובתו לבקשה,

אולם התגובה בוששה להגיע.

בעקבות בירור העניין על ידי נבת"ם ,הועברה תגובה מטעם ב"כ

היועץ המשפטי לממשלה במשרד האפוטרופוס הכללי לבקשה

ומייד לאחר מכן נחתם צו קיום הצוואה.

(ג) תלונה של פונה שנקלע לקטטה ,זומן למשטרה ,עוכב שם ושוחרר

לביתו .חלפו מעל שלוש שנים מאז התייצבותו במשטרה והפונה לא

קיבל כל הודעה מצד גורם כלשהו באשר למצב התיק שנפתח נגדו.

בבירור שערך בא כוחו של הפונה עלה ,כי חודש לאחר שעוכב

במשטרה ,הועבר תיק החקירה לפרקליטות לצורך החלטה על

המשך ההליך .בא כוחו של הפונה פנה לפרקליטות כדי לבדוק מה

סטטוס התיק אולם לא הצליח לקבל מענה על כך.

לאחר קבלת התלונה מנבת"ם ,הודיעה הפרקליטות ,שמכתב יידוע

המודיע לפונה על העברת התיק לפרקליטות נשלח לו זה מכבר.

לגופו של עניין הודיעה הפרקליטות ,שלאחר קבלת מכתב נבת"ם

הצליחה לסיים את הטיפול בתיק נגד הפונה והוחלט לסגור אותו

מחוסר ראיות.

(ד) תלונה נגד הפרקליטות בה התבקשה נבת"ם לברר מדוע לא ננקטים

הליכים פליליים נגד אדם מסוים ,לאחר שנאסף חומר ראיות רב

נגדו ואף קיימות קביעות שיפוטיות שיש להעמידו לדין פלילי.

60

מתשובת הפרקליטות עלה ,שהנושא הועבר לחקירת משטרה.

מאחר שנבת"ם אינה מבררת תלונה בעניין שמתנהלת לגביו חקירת

משטרה ,נכתב לפונה שלא ניתן להידרש לתלונה בשלב זה.

(ה) פנייה משרת המשפטים לשעבר ,הגב' ציפי לבני ,בה התבקשה

נבת"ם לבדוק את התנהלות הפרקליטות בנוגע לטיפול במידע

שהגיע לידיה בפרשת נשיא (בדימוס) בית המשפט המחוזי בנצרת,

יצחק כהן .שרת המשפטים ביקשה שבדיקת נבת"ם תחל רק לאחר

אישור היועץ המשפטי לממשלה לנוכח החקירה הפלילית

שהתקיימה אותה עת במשטרה.

במענה לפניית שרת המשפטים ,גיבשה נבת"ם מתווה לבדיקה

ובמסגרתו ביקשה להיפגש עם הגורמים שייתכן שמעורבים בפרשה.

היועץ המשפטי לממשלה לא אישר לנבת"ם לברר את הפנייה בשלב

זה בשל חשש שהדבר ישפיע על ההליך הפלילי ולכן הופסק הבירור.

(ו) בקשה של הנציבה לבירור יזום בעקבות פנייה שנעשתה אליה

בנושא ניגוד עניינים בייצוג בהליך בבית הדין האזורי לעבודה.

מדובר בהליך משפטי שנקטה ד"ר מאיה פורמן-רזניק (להלן-:

"ד"ר פורמן-רזניק") שנבחרה כדין במכרז של נציבות שירות

המדינה ,לכהן כמנהלת היחידה לרפואה משפטית במרכז הלאומי

לרפואה משפטית .ד"ר פורמן-רזניק שימשה עדת הגנה מטעם רומן

זדורוב ,לאחר שהתיק הוחזר מבית המשפט העליון לבית המשפט

המחוזי .רומן זדורוב הורשע ברצח הנערה תאיר ראדה ז"ל

ובמסגרת ערעור שהגיש ביקש לצרף ראיות נוספות ,שאחת מהן

הייתה חוות דעתה של ד"ר פורמן-רזניק .בקשתו התקבלה .פסק

הדין המשלים של בית המשפט המחוזי הותיר את הרשעת זדורוב

63

על כנה ומתח ביקורת נוקבת על ד"ר פורמן-רזניק .בהמשך

לקביעות בית המשפט המחוזי כלפיה בפסק דינו המשלים ,ביקש

פרקליט המדינה ממנכ"ל משרד הבריאות ,שלא לאפשר את תחילת

העסקתה של ד"ר פורמן-רזניק במרכז הלאומי לרפואה משפטית.

בתגובה לכך ,הגישה ד"ר פורמן-רזניק לבית הדין האזורי לעבודה

בקשה לצו מניעה נגד עיכוב כניסתה לתפקיד ועתרה לאפשר לה

להיכנס לתפקידה באופן מיידי ובלתי מותנה ,נוכח זכייתה במכרז.

המשיבים להליך היו ד"ר חן קוגל ,שהעיד מטעם ההגנה במשפט

זדורוב בהליך הראשון בבית המשפט המחוזי ,ומונה ,טרם הגשת

הבקשה לצו מניעה ,לראש המרכז הלאומי לרפואה משפטית;

המרכז הלאומי לרפואה משפטית; מנכ"ל משרד הבריאות; ומדינת

ישראל -משרד הבריאות .בדיון שהתקיים בבית הדין האזורי

לעבודה ייצגה פרקליטה אחת את ארבעת המשיבים בהליך ,חרף

העמדות העובדתיות השונות שהם החזיקו.

משכך ,פנתה הנציבה בבקשה לבירור יזום ליועץ המשפטי לממשלה

וביקשה לערוך בירור תוך כדי הליך משפטי תלוי ועומד בסוגיית

ניגוד העניינים בלבד ,דהיינו ,האם ראוי שאותה פרקליטה המייצגת

את המדינה ומביעה את עמדת פרקליט המדינה בסוגיית כניסתה

של ד"ר פורמן-רזניק לעבודה במרכז הלאומי לרפואה משפטית,

תייצג אף את משרד הבריאות אשר העומדת בראשו ויועציה

המשפטיים מחזיקים בעמדה עובדתית-מקצועית שונה ,ואת ד"ר

קוגל ,המחזיק אף הוא בדיעה שונה.

היועץ המשפטי לממשלה ,דחה את הבקשה לאשר בירור תוך כדי

ההליך המשפטי ולכן הופסק הבירור עד להשלמת ההליך בבית

הדין לעבודה.

64

8.3תלונות שבוררו לגופו של עניין ונמצאו בלתי מוצדקות

מתרשים ג' לעיל עולה ,כי 13תלונות המהוות 10%מכלל התלונות

שבירורן הסתיים בתקופת הפעילות הרלוונטית נמצאו בלתי

מוצדקות.

דוגמה:

תלונה על תובעת מכוח דיני תכנון ובנייה ,המחזיקה הסמכה מטעם

היועץ המשפטי לממשלה ,בטענה שבנוסח כתב האישום שהגישה

לבית המשפט ,הטעתה את בית המשפט לחשוב שניתן היתר בדיעבד

לבנייה בלתי חוקית ,וכתוצאה מההטעיה ,במקום לאכוף צו הריסה

של הבנייה הבלתי חוקית שניתן קודם לכן ,הוארך הצו בחמש שנים

נוספות.

לאחר שנבחן כל החומר שקיים בתיק ,תוך בחינת השתלשלות

האירועים הרלוונטיים ,הגיע צוות נבת"ם למסקנה שעל אף שנוסח

כתב האישום לא היה מיטבי והיה בו אף משום חשש להטעיה ,לא

ניתן לקבוע שהייתה בו הטעיה מכוונת של בית המשפט ולכן

התלונה נדחתה ,תוך הפניית תשומת ליבה של התובעת הרלוונטית

לצורך בהקפדה על דיוק בניסוחים עתידיים.

65

8.4תלונות שבוררו ונמצאו מוצדקות

מתרשים ג' עולה ,כי בתקופת הפעילות הרלוונטית לדוח זה ,שתי

תלונות נמצאו מוצדקות ,ללא המלצה אופרטיבית ,כמפורט להלן:

א .תלונה של פונה נגד הפרקליט שייצג את המדינה בהליך

המשפטי בו הורשע הפונה בגרימת מוות ברשלנות .הפונה טען

לשיהוי ניכר של הפרקליטות בהגשת כתב האישום נגדו.

מתשובת פרקליט המחוז הרלוונטי עלה ,שהתיק התגלגל בין

מספר פרקליטים מרגע הגעתו לפרקליטות ואף הועבר

להשלמות חקירה במשטרה .התיק עבר לטיפול הנילון בתאריך

מסוים ,הנילון הכין חוות דעת והגיש כתב אישום חודש וחצי

לאחר שהחל בטיפול.

נוכח האמור בתשובה זו והשיהוי הניכר שאכן אירע בהגשת

כתב האישום ,הוכרע שהתלונה מוצדקת ברמה המערכתית,

אולם התלונה נדחתה ככל שהיא מתייחסת לנילון הספציפי,

מאחר שהתיק היה בטיפול הנילון רק תקופה קצרה עד להגשת

כתב האישום.

ב.

תלונה ביחס להתנהלות תובעת ממחלקה משפטית בעירייה

שלפי הנטען לא דיברה אמת במהלך ההליך המשפטי ,הכל

כמפורט בהכרעה להלן ,שתובא במלואה בהשחרת השמות-:

66

"הנדון :הכרעה בפנייה --/---

.1בהמשך למכתבנו מיום 11.9.0214הועברה תלונתך לעו"ד --

( ----------- -להלן" :עו"ד )"-----------מהמחלקההמשפטית של ,------ ------לצורך בירור .לאחר שהתקבלה

במשרדנו התייחסותה של עו"ד -----------לתלונה ,נתנו

דעתנו למכלול הטיעונים והמסמכים ,ולהלן ההכרעה:

.0רקע

(א) תלונתך נסבה על התנהלותה של עו"ד -----------בהליך

המשפטי בתיק ----------- -"--שנשמע בבית המשפט

לעניינים מקומיים ב .------בהליך זה ,שבו ייצגת את עצמך,

נאשמת כי ביצעת עבודות הטעונות היתר ללא היתר בנייה

וטענת להגנה מן הצדק בשל כך שעיריית ------נקטה כלפיך

לטענתך באכיפה בררנית .עיון בפסק-הדין העלה כי בית

המשפט (כב' השופט –' )---קיבל את טענתך וזיכה אותך מן

העבירות שיוחסו לך לנוכח העובדה ששניים משכניך ,שעברו

עבירות בניה דומות או חמורות יותר ,לא הועמדו לדין.

.3טענות והכרעה

(ב) בתלונתך טענת שבשני אירועים הקשורים להליך הנדון,

עו"ד -----------לא דיברה אמת -

האירוע הראשון עליו אתה מלין מתייחס להודעת דואר

אלקטרוני ששלחה עו"ד -----------לעו"ד ,----- ---

מהמחלקה לאכיפת דיני מקרקעין בפרקליטות המדינה.

בהודעה ,כתבה עו"ד ,-----------כי תיק פיקוח וחקירה

61

שנפתח נגד בני הזוג ---נסגר מאחר שהמתלוננים סירבו

ליתן עדות בעניין (נספח א' לפנייתך) .להוכחת טענתך כי

מדובר באמירה שקרית ,צירפת מכתב תלונה שהוגש נגד

משפחת ---ביום 0.11.1999בגין בניה ללא היתר (נספח ב'

לפנייתך) שבו חתם המתלונן ,אחד משכניך ,על נוסח

התלונה הכללי "הריני להודיעכם כי במידת הצורך אהיה

מוכן להעיד על כך בבית המשפט".

(ג) בתגובתה לאירוע זה הדגישה עו"ד ,-----------כי דובר

בתכתובת התייעצות פנימית וממילא שיקול הדעת להמשיך

בהליך ולא לחזור מהאישום היה מסור לה .לגופו של עניין

היא השיבה ,כי אמירתה בדבר סירוב המתלוננים נגד בני

הזוג ---לתת עדות ,התבססה על דוח ביקורת מיום

06.8.0221של מר ,----- ----מפקח בניה אזורי ,שלפיו נכון

למועד זה סירבו המתלוננים למסור תצהיר בנדון והביעו

רתיעה ממתן עדות לבית המשפט (דוח הביקורת צורף

כנספח לתשובתה).

הכרעה באירוע הראשון -

(ד) מתגובתה של עו"ד -----------לאירוע הראשון עולה כי

יש לדחות את תלונתך באשר לאירוע דנן .לפי דוח הביקורת

שעמד לנגד עיניה ,המתלוננים נגד משפחת ---אכן לא היו

נכונים לתת תצהיר ולהעיד בבית המשפט בעניין .חשוב

לציין לעניין זה כי בעוד שמכתב התלונה אליו התייחסת

נכתב בחודש נובמבר ,1999הרי שדוח הביקורת עליו

68

התבססה עו"ד -----------הוא מחודש אוגוסט 0221ולכן

עדכני הרבה יותר .לפיכך ,דבריה בתכתובת הנדונה שיקפו

את המסמכים שהיו בידיה ולא היה בהם משום שקר או

הטעייה.

(ה) האירוע השני עליו אתה מלין מתייחס לאמירות של

עו"ד -----------בעת שחקרה אותך חקירה נגדית במשפט

ושמהן משתמע ,לטענתך ,כי היא הציגה מצג שווא עובדתי

כאילו בני הזוג ---הועמדו לדין ,בעוד שבפועל לא הוגש

נגדם כתב אישום .להוכחת טענתך צירפת את הקטע

הרלוונטי מפרוטוקול הדיון בהליך מיום ( ---------נספח ג'

לפנייתך) .מאחר שהחקירה (השאלות והתשובות) נמצאת

בלב ליבה של התלונה ,היא תובא להלן במלואה-:

"ש .האם ידוע לך אם ---הועמד לדין?

ת .ידוע לי שלא הועמד לדין .היו לי שיחות איתו

ועם אחרים.

ש .אני אומרת לך שהוא הועמד לדין.

ת .את יכולה להגיד.

הערת בית המשפט :ב"כ המאשימה מרימה את

קולה על הנאשם באמצע שאלה ,ואבקש ממנה

לשמור על טון נמוך ומאופק.

ש .אני אומרת לך שהתיק הזה נסגר לא מטעמים

שמצדיקים הגנה מן הצדק ,אני מתכוונת לתיק

של .---

69

ת .אני לא טענתי את זה .לדעתי הוא נסגר בשל

קשרים בעירייה .איך יכול לקום בניין בן שתי

קומות בלי היתר.

ש .אני אומרת לך שהתיק של ---נסגר לא

מטעמים של קשרים בעירייה".

לחיזוק טענתך ,צירפת פסקה מהכרעת הדין (נספח ד'

לתלונה) ,שבה מתייחס כב' השופט ---לחילופי הדברים

הנ"ל ,אשר מובאת כאן אף היא במלואה:

"אציין כי משום מה בחקירה הנגדית שנערכה

לנאשם ,0הציגה בפניו המאשימה "עובדה" כי

הוגש כתב אישום נגד מר ---והוא השיב כי הדבר

אינו נכון (עמ' 9לפרוטוקול ,ש" .)0-0 ,העובדה"

שהוצגה אינה נכונה כמובן ,ומר ----ציין כי לא

ננקט כל הליך .לא ברור איפוא ,מדוע המאשימה,

שנמנעת ללא כל הסבר מהעמדת שני השכנים

לדין ,מציגה (בפני בית המשפט) "עובדות"

מטעות כאלה לנאשמים".

(ו) בהתייחסותה לאירוע השני טענה עו"ד ,-----------כי

דובר בשאלה לגיטימית שכן ,לשיטתה" ,במסגרת חקירה

נגדית יכול הצד החוקר להציג לעד סצנריו עובדתי שיכול

ואיננו נכון ולעיתים אף היפוטתי ,וזאת על מנת לקבל את

תגובתו והתייחסותו לדברים ".עוד הדגישה עו"ד ,----------

כי במעשיה לא הייתה כוונה להטעות את בית המשפט וכי

בית המשפט אף לא הוטעה בפועל .לדבריה ,ראיות נוספות

12

שהוצגו בתיק הבהירו שהשכנים לא הועמדו לדין ,ואכן ,בית

המשפט ביסס את הכרעתו על כך.

הכרעה באירוע השני -

(ז) השאלה שעומדת בבסיס הכרעה זו היא האם

התנהלותה של עו"ד -----------כמתואר דלעיל ,היא

התנהלות ראויה ,אם לאו?

נציין כבר עתה ,כי סבורים אנו שהתנהלותה של עו"ד ----

------בעניין זה אינה ראויה ,ודין תלונתך ככל שהיאנוגעת לכך -להתקבל.

מעיון בפרוטוקול הדיון עולה ,שעו"ד -----------הציגה לך

עובדה לא נכונה ביודעה שהעובדה אינה נכונה .בכך כשלה.

אמנם ,משהשבת כפי שהשבת ,המשיכה עו"ד -----------

לשאול שאלות בחקירה הנגדית וציינה שהתיק של בני הזוג

--נסגר ,אולם אין בכך כדי לרפא את הפגם בהתנהלותהקודם לכן.

אף בית המשפט הביע בהכרעת הדין את מורת רוחו מכך

שעו"ד ,-----------שנמנעה ללא כל הסבר מהעמדת שני

השכנים לדין ,הציגה "עובדות" מטעות לנאשמים ,כמצוטט

לעיל.

(ח) כלל (34א) לכללי לשכת עורכי הדין (אתיקה מקצועית),

התשמ"ו( 1986-להלן" -:כללי האתיקה") ,שכותרתו

11

"איסור הטעיה" קובע" -:לא יעלה עורך דין ,בין בעל פה

ובין בכתב ,טענה עובדתית או משפטית ביודעו שאינה

נכונה" .עיון בהחלטות ועדות האתיקה של לשכת עורכי

הדין ובתי הדין המשמעתיים מלמד שכלל זה פורש בעיקר

כמתייחס להטעיה מכוונת של בית המשפט.

שאלת הטעיית עד או נאשם על ידי עורך דין במסגרת

חקירה נגדית אינה זוכה להתייחסות ישירה בכללי

האתיקה ,אולם כללים אלה מטילים על עורך הדין חובות

אתיות שונות ,בנוסף לאיסור ההטעיה ,וביניהן ,החובה

לנהוג בדרך ארץ כלפי הצד שכנגד; החובה לטעון טענות

לפני בית המשפט תוך שמירה על כבוד הצד שכנגד; והחובה

לנהל את החקירה הנגדית בהגינות (כללים 33 ,03ו 38 -

לכללי האתיקה) .כך גם ,סעיף 53לחוק לשכת עורכי הדין,

התשכ"א 1961-קובע שעורך הדין ישמור על כבוד המקצוע

וימנע מכל דבר העלול לפגוע בכבוד המקצוע.

(ט) עורכי הדין המייצגים רשות ציבורית חבים בחובות

נוספות מעבר לנדרש מציבור עורכי הדין הכללי .כך למשל,

מדגיש פרופ' זמיר את חובת הנאמנות המוגברת של עורך

הדין בשירות הציבורי כלפי הצד השני לסכסוך ,חובה כבדה

יותר לדידו מהחובה המוטלת על המשפטן הפרטי [יצחק

זמיר "המשפטן בשירות הציבורי" ספר יצחק זמיר :על

המשפט ,ממשל וחברה ( 53יואב דותן ואריאל בנדור

עורכים.])0225 ,

10

ובמקום אחר נכתב כי "ייחודו של הפרקליט בשירות

המדינה משאר הפרקליטים נובע מייחודו של הלקוח שהוא

מייצג -מדינת ישראל -ומתפקידו שלו כעובד

הציבור...הוא נושא עמו בכל אשר ילך את הנורמות החלות

על כל עורך-דין ,את הנורמות החלות על לקוחו -המדינה;

ואת הנורמות החלות עליו אישית -כמשרת הציבור".

[מרים נאור "הפרקליט בשירות המדינה" משפטים כ"ד

( 418 ,411תשנ"ה); "להלן" -:הפרקליט בשירות המדינה"].

מכאן אף נגזרת חובתו של התובע כמייצג הרשות הציבורית

למלא את תפקידו בהגינות ,ביושר ,בסבירות ובתום לב.

(י) עו"ד -----------מחזיקה הסמכה בכתב מהיועץ

המשפטי לממשלה ומייצגת רשות ציבורית בערכאות ,ובתור

שכזו ,חלות עליה החובות המוגברות שציינו דלעיל ,ונכון

יהיה בדרך האנלוגיה להחיל עליה גם את כלל 6לקוד האתי

לפרקליטי המדינה (אוגוסט )0213הקובע" :הפרקליט לא

יציג ראיה ביודעו שאין בה אמת ולא יטען עובדה ביודעו כי

אינה נכונה ,וזאת על פי ההכרה וההנחה ,כי בדבריו ניתן

אמון רב ,בהיותם מייצגים את עמדת המדינה" .התנהגות

פגומה של תובע המייצג רשות ציבורית מהווה דוגמה

שלילית ופוגעת ביכולת של ההליך הפלילי לחזק את אמון

הציבור בסדר המשפטי ואת אמון הציבור בנציגיו [ראה:

מרדכי קרמניצר "תפקידו של התובע בהליך הפלילי"

פלילים ה( .])1996( 118-119 ,113 )0היא הנותנת ,שעה

שיחסי הכוחות בין שני הצדדים אינם שווים ,כפי שאירע

במקרה דנן ,בו הנאשם לא מיוצג .במקרה כזה ,הייתה

13

צריכה באת כוח הרשות הציבורית לדאוג לסייע בידי בית

המשפט לקבל תמונה מלאה ככל האפשר (שם ,עמ' )119

ולהיות ערה לעמדה הנחותה שהנאשם שאינו מיוצג מצוי בה

(הפרקליט בשירות המדינה )402 ,ושאין עמו סנגור העומד

על משמר זכויותיו.

(יא) לנוכח האמור לעיל סבורתני ,שאין לקבל במקרה דנן

את טענתה של עו"ד -----------בהתייחסותה לתלונתך,

שלפיה מדובר בשאלה לגיטימית בחקירה נגדית ,במסגרתה

יכול החוקר להציג לעד סצנריו עובדתי שייתכן שאינו נכון,

כדי לקבל את תגובת העד לכך .אמנם ,בתי הדין

המשמעתיים של לשכת עורכי הדין נוטים לקבל את העמדה

כי ניהול חקירה נגדית נתון כמעט לחלוטין לשיקול דעתו של

עורך-הדין ,וכי רק מקרים מובהקים ברשלנותם או אי-

תקינותם ייחשבו כעבירה אתית (ראה למשל החלטותיהם

של בתי הדין המשמעתיים של לשכת עורכי הדין בבד"מ

19/26הועד המחוזי של לשכת עורכי הדין בירושלים נ'

עו"ד פלוני (ירושלים) (פדאור אתיקה )08.1.0229 ,ובבד"מ

101/22הועד המחוזי של לשכת עורכי הדין בתל-אביב יפו

נ' עו"ד פלונית (תל-אביב-יפו) (פדאור אתיקה,)31.10.0222 ,

אלא ,שלנוכח כל האמור לעיל הגעתי למסקנה ,שאף אם

התנהלותה של עו"ד -----------אינה עולה כדי עבירה אתית

(ואיני מכריעה בכך) ,הרי שהתנהלותה כעו"ד המייצגת

רשות ציבורית בערכאות הייתה לא ראויה.

(יב) מכל הטעמים עליהם עמדתי לעיל ,הגעתי למסקנה

שהתלונה מוצדקת ,ככל שהיא נוגעת לאירוע השני".

14

8.5תלונה שבוררה ונמצאה מוצדקת עם המלצה אופרטיבית

בתקופת הפעילות הרלוונטית נמצאה תלונה אחת מוצדקת וניתנה

על ידי הנציבה אף המלצה אופרטיבית .עניינה של התלונה ,המהווה

בירור יזום של הנציבה אגב היערכות לביקורת מערכתית ,היא

התנהלות שיטתית של פרקליטה ,הכרוכה ברשלנות ובמחדלים

מקצועיים רבים חוזרים ונשנים וכן במחדלי אמינות .ההכרעה

בתלונה שנמצאה מוצדקת וכללה המלצה אופרטיבית ,הוכנה

בנבת"ם לפני כ 3-חודשים ועובדה זו הובאה לידיעת פרקליט

המדינה ,אלא שלבקשת פרקליט המדינה ,היא טרם נשלחה

פורמאלית לנילונה כדי לאפשר את מיצוי ההליכים שננקטים בעניין

הפרקליטה בתוך הפרקליטות ,הליכים שייתכן שייתרו את הצורך

בהכרעת נבת"ם.

המלצת הנציבה בעניין הפרקליטה ידועה לפרקליט המדינה ,אך

ההחלטה המלאה טרם נמסרה.

פעולות לאחר קבלת החלטה בתלונה

עם קבלת ההחלטה בתלונה ,מועבר עותק מסמך ההחלטה לפונה,

לנילון ,לממונה הישיר של הנילון ולממונה הבכיר שלו .ככל שמדובר

בתלונה שהתקבלה עם המלצה אופרטיבית ,יועברו ממצאי הבירור אף

לגורמים הרלוונטיים בנסיבות העניין ,בהתאם למהות ההמלצה

ולשיקול דעת הנציבה .לאחר הפקת מסמך ההחלטה נסגרת התלונה

בנתיב והעילה לסגירתה מוזנת במערכת.

15

הגורם המטפל יבחן האם יש מקום להעביר את התלונה אף לאגף

הביקורת המערכתית בנבת"ם לצורך בחינת הסוגיה העולה בתלונה,

במלואה או בחלקה.

.1פניות חוזרות

בחלק לא מבוטל מהמקרים ,לאחר קבלת החלטה סופית בתלונה ,שולח

הפונה לנבת"ם פנייה חוזרת .מתוך 151פניות שנסגרו בנבת"ם ,התקבלו 56

פניות חוזרות .ברובן המכריע של הפניות החוזרות ,מדובר במקרים בהם

נדחתה התלונה על הסף ,והפונים ,שאינם שבעי רצון מהחלטה זו ,מנסים

לשנותה .הפניות החוזרות ברובן אינן כוללות טענה חדשה או מידע נוסף.

ככלל ,הפנייה החוזרת תיענה במכתב שלפיו אין לנבת"ם מה להוסיף על

ההחלטה הקודמת .במקרים מתאימים ,על פי שיקול דעת הנציבה ,תינתן

התייחסות עניינית לפנייה החוזרת ובמקרים חריגים תיערך בדיקה

מחודשת של התלונה.

בתקופת הפעילות הרלוונטית לא היה מקרה שהחלטתו שונתה בעקבות

פנייה חוזרת.

חלק מהפונים אינם מסתפקים בפנייה חוזרת אחת ושבים ופונים לנבת"ם

באותו עניין פעמים נוספות לאחר קבלת ההחלטה .מדיניות נבת"ם היא

להשיב לכל היותר לפנייה חוזרת ראשונה ,ולא להשיב לפניות החוזרות

הנוספות ,אלא אם כן יש בהן טענה חדשה או מידע חדש שלא עלו קודם

לכן ,ויש מקום לבררם.

16

פרק - 9אגף הביקורת

א .תיאור האגף

ייעודה של נבת"ם הוגדר במסמך ההקמה " -בדיקה מערכתית יזומה

ושיטתית של התנהלות המערך הכולל של התביעה וייצוג המדינה

בערכאות ,הפועלים כבאי כוח של היועץ המשפטי לממשלה".

במסגרת זו ,אחראית נבת"ם על בחינת היבטים של ניהול תקין ,אחידות

ביישום נהלים ומדיניות ,שקיפות תהליכי עבודה ,אתיקה מקצועית

ויעילות ,יחד עם שמירה על עצמאות שיקול הדעת המשפטי של הגופים

המבוקרים בניהול ההליכים המשפטיים.

אגף הביקורת מורכב מצוותי ביקורת הכוללים ראש צוות ו 0-חברי צוות.

בנוסף מתוגברים הצוותים במתמחים או סטודנטים.

עם השלמת איוש כל המשרות בנבת"ם ,יעמדו שני ממונים בכירים בראש

אגף זה.

ב .פעילות האגף בשנת ההקמה

בשל היות נבת"ם גוף חדש וייחודי במשרדי הממשלה ,נדרשה לנבת"ם

בכלל ולאגף הביקורת בפרט תשתית אסטרטגית תהליכית ומקצועית

חדשה ,וכן פיתוח מתודולוגיה לביצוע משימותיה.

תשתית זו נבנתה בחודשים הראשונים לפעילות נבת"ם בסיוע פירמת רואי

החשבון KPMGסומך-חייקין אשר ליוו את נבת"ם הן בעריכת סקר

11

סיכונים בהקמה ,הן בעריכת סקר סיכונים להכנת תכנית עבודה לשנים

.0216-0215

לאחר התייעצויות שקיימה הנציבה עם גורמים מכל גווני הקשת

המשפטית ,עם ראשי הפרקליטות ופרקליטי המחוזות ,על נושאים הראויים

לבחינה ,נבחרו הנושאים הראשונים שבהם החלה עריכת ביקורת מערכתית

עוד בשנת ,0214כפי שיפורט להלן:

בחודש מאי 0214מיד לאחר הקמתה וגיוס העובדים הראשונים ,החלה

נבת"ם בעריכת הביקורת המערכתית הראשונה בנושא אופן הטיפול

בתיקים שהוחלט על סגירתם.

הצורך בעריכת ביקורת זו נולד מתוך מידע שהובא לידיעת נבת"ם ,שעל פיו

ממתינים חשודים חודשים ארוכים ואף שנים לקבלת הודעה על גורל תיק

החקירה שנפתח נגדם ללא כל יכולת עשייה ממשית כלשהי מצידם.

חייו של חשוד ,הממתין להכרעה בתיקו ,מתנהלים בצל עננה כבדה של

התיק התלוי ועומד כחרב על צווארו .משהוכרע גורל החקירה באופן

שהוחלט על סגירת התיק (להבדיל מהגשת כתב אישום) מן הראוי לפעול

במהיר ות וביעילות לצורך יידוע החשוד וטיפול בהסדרת כל הכרוך בהחזרת

התפוסים ,ביטול הצווים והחזרת הערבויות.

טיוטת דוח ביקורת זו הועברה לתגובות המבוקרים ביום 06.21.15ולאחר

קבלת תגובותיהם ועיבודן ,מתוכננת השלמת דוח זה באופן סופי עוד

במהלך הרבעון הראשון של .0215

בנוסף ,בחודש יולי 0214החלה נבת"ם בבחינת שלושה נושאים נוספים

בתחום הפלילי:

18

עדויות שקר וראיונות עדים -דוח הביקורת עתיד לצאת במהלך הרבעון

השלישי של .1102

יידוע ושימוע בהליכים פליליים -דוח הביקורת עתיד לצאת במהלך

הרבעון השלישי של .1102

זכויות נפגעי עבירה -דוח הביקורת עתיד לצאת במהלך הרבעון הרביעי

של .1102

במהלך חודש נובמבר 0214החלה נבת"ם לבחון נושא ראשון מהתחום

האזרחי:

עמידת הגופים המבוקרים במועדים בהליכים אזרחיים .בשלב זה תתמקד

הביקורת בעמידה במועדי הגשת כתבי הגנה .דוח הביקורת עתיד לצאת

במהלך הרבעון השלישי של .1102

במקביל לבחינת נושאי ביקורת אלה ,תחל נבת"ם בבחינת נושאים נוספים

בהתאם לתוכנית העבודה השנתית שגובשה לשנים 0216-0215ואשר

פרטיה יובאו בהמשך דוח זה.

בשלב ראשון הוחלט ,כי בנוגע לפרקליטות ,תעסוק נבת"ם בביקורות

רוחביות ויזומות .קרי ,כל נושא ביקורת ייבחן באופן רוחבי בכל מחוזותיה

של הפרקליטות .ייאמר כבר עתה ,כי יתכן שבשלב מאוחר יותר ,תבחר

נבת"ם להתמקד במחוז אחד או יותר או ביחידה מסוימת מהפרקליטות

שיתעורר הצורך לבקרה.

19

ג .ביקורת אד-הוק

בנוסף לביקורות הרוחביות היזומות שעורכת נבת"ם בהתאם לתכנית

העבודה השוטפת ,מבצעת נבת"ם אף ביקורות אד-הוק ,במקרים בהם

עולה צורך לבחון נושא מסוים שהגיע לידיעת נבת"ם ,ועל פי שיקול דעת

הנציבה דורש בדיקה מידית .לצורך מקרים אלה ,הוקם בנבת"ם צוות

תפקידים מיוחדים (להלן" -:צוות תפק"ם") ,האחראי על ביצוע הביקורת

תוך פרק זמן קצר ,ככל האפשר.

ד .עקרונות העבודה המנחים

עבודת נבת"ם מבוססת על העקרונות המנחים הבאים:

.1זיהוי ואיסוף מידע אמין ומדויק ככל הניתן -איסוף המידע

הרלוונטי נעשה על ידי עובדי נבת"ם תוך שיתוף פעולה מיטבי

עם הגופים המבוקרים ,ובכלל זה קבלת :נהלים והנחיות,

תכתובות פנימיות ,ממצאי פורום פנימי הרלוונטיים למטלת

הביקורת ועוד.

.0אימות המידע -עובדי נבת"ם מבססים את ממצאיהם על מידע

רלוונטי ,מספק ואמין ככל שניתן.

.3ניתוח והערכה של המידע -עובדי נבת"ם מבצעים ניתוח

והערכה של המידע ,בין היתר בהתייחס להיבטים הבאים:

הבנה של משמעויות המידע לעניין הפעילות המבוקרת

ולמטרות מטלת הביקורת ,הגדרת מוקדי הסיכון לפעילות

82

המבוקרת ,מיפוי חוזקות לשימור ומוקדי הצלחה ( good

)practiceועוד.

ה .נוהל עבודה באגף ושלבי העבודה

לאחר תהליך למידה ארוך ומתמשך ותוך ליווי משרד KPMGסומך חיקיין

בהיבט של סקרי הסיכונים וביצוע התאמות לעבודתה הייחודית של

נבת"ם ,הוחלט כי שיטת העבודה בכל נושא מבוקר תהיה מורכבת

מהשלבים הבאים ,תוך אישור כל שלב על-ידי הנציבה והיזון חוזר במידת

הצורך:

תיאור תהליך עריכת ביקורת:

חוות דעת משפטית

ביצוע מיפוי מקדים

גיבוש תכנית הביקורת

ביצוע הביקורת

איסוף ,עיבוד והערכה של

הממצאים -ניירות עבודה

81

הכנת טיוטת דוח הביקורת

קבלת תגובת הגופים

המבוקרים

דוח הביקורת הסופי

דיווח ליועץ המשפטי

לממשלה

מעקב אחר יישום מסקנות

והמלצות דוח הביקורת

לצורך ביצוע הביקורת פועלים צוותי הביקורת של נבת"ם בהתאם לשלבי

העבודה הבאים:

.1התנעת הביקורת אל מול בעלי התפקידים הרלוונטיים -כשלב

מקדמי לתחילת הביקורת הראשונה נערכו פגישות על ידי הנציבה

עם בעלי תפקידים במערך התביעה ,וביניהם :פרקליט המדינה,

המשנה לפרקליט המדינה בתחום הפלילי ,מנהל תחום ידע וניהול

בפ רקליטות המדינה ,מנהלי מחלקות ופרקליטי המחוזות .פגישות

אלו היוו נקודות הזנק לתחילת ביצוע הביקורת בפועל ,ובכלל זה

קבלת מידע ראשוני הנדרש לביצוע הביקורת והסדרת דרך העבודה

אל מול הגופים המבוקרים.

80

.0קיום פגישות עם הגורמים הרלוונטיים בגוף המבוקר – כל צוות

ביקורת עורך פגישות וראיונות עם פרקליטי המחוז ,דרג מנהלי

וככל שנדרש גם גורמים מטעם משטרת ישראל העוסקים בתהליך

המבוקר.

במהלך הפגישות מציג צוות הביקורת את נושא הביקורת ואופן

ביצוע הביקורת .כן נשאלים בעלי התפקידים השונים באשר

לפעולות השונות המבוצעות על ידיהם בתהליכי הנושא המבוקר.

צוות הביקורת נוקט צעדים שונים ,וביניהם תצפיות ושיחות,

שמסייעים לו לנתח את הממצאים ולהסיק מסקנות.

.3איסוף מידע ,נתונים ומסמכים -לצורך רכישת תובנות בהקשר

לפעולות המבוצעות בכל אחת מהפרקליטויות והמחלקות בנוגע

לנושא המבוקר ,פונה צוות הביקורת ליחידת הניהול בפרקליטות

המדינה לשם קבלת נהלים והנחיות המסדירים את הפעולות

השונות ,תיאור מבנה ארגוני ,היקפי פעילות הנוגעים לנושא

המבוקר ועוד .במסגרת המידע והנתונים מתקבלים בין היתר:

נהלים והנחיות של המשנים בפרקליטות המדינה ,היקפי העבודה,

פירוט טבלאי של כלל התיקים בחתכים שהתבקשו ועוד.

.4נקיטת הליכי ביקורת נוספים -בנוסף להליכי הביקורת האמורים

לעיל ,ולמידע שהתקבל מהפרקליטויות ,הן מידע שנאסף במהלך

הפגישות והשיחות עם פרקליטי המחוזות הן מידע שהתקבל

מיחידת הניהול ,נוקט צוות הביקורת הליכי ביקורת נוספים

דוגמת :תצפית אחר ביצוע הפעולות ,סקירת מסמכים ותיקים,

בחינת תיקים שנדגמו ,קיום פגישות עם ממשקי עבודה שונים,

קיום שיחות עם גורמים שונים במשטרת ישראל האחראים באופן

ישיר ועקיף על מטלת הביקורת ועוד.

83

.5עיבוד המידע שהתקבל והפקת טיוטת דוח ממצאים והמלצות -

צוות הביקורת עורך בחינה והערכה של הממצאים ,מפיק טיוטת

דוח ביקורת ולאחר אישור הנציבה מועברת הטיוטה למבוקרים

לקבלת תגובותיהם.

ו .תיאור יעדי הביקורת

נבת"ם פיתחה שיטת עבודה אחידה ומקובלת ,שאוחדה לכדי טיוטת נוהל

עריכת ביקורת (הטיוטה אינה מצורפת לדוח זה).

יעדי הביקורת משתנים מביקורת לביקורת אך ,באופן כללי ,מטרות

נושאי הביקורת נבחנות לנוכח :מטרות הנושא המבוקר; הסיכונים

המשמעותיים לפעילות הנבדקת; ההתאמה והאפקטיביות של ניהול

סיכוני הפעילות ותהליכי בקרה; האפשרות לביצוע שיפורים משמעותיים

בניהול סיכוני הפעילות ,בתהליכי הבקרה ובשיטות העבודה לרבות

שימוש באמצעים טכנולוגיים.

כל צוות ביקורת מ גדיר מהם יעדי הביקורת בנושא המבוקר .כך למשל,

בצוות הביקורת של אופן הטיפול בתיקים שהוחלט על סגירתם הוגדרו

יעדי הביקורת הבאים:

א .בחינת משך הזמן לביצוע כל אחת מהפעולות הנדרשות

מרגע קבלת ההחלטה על סגירת תיק החקירה ועד מסירת

הודעה לחשוד.

ב .קיומם של נהלים והנחיות המסדירים את תהליך

העבודה בנושא המבוקר.

84

ג .הגדרת סמכות טיפול כוללת לתהליך.

ד .יעילות התהליך והשלכות רמת היעילות הקיימת על

המעורבים בתהליך המבוקר.

ה .קיום תיעוד של הפעולות השונות.

ו .פעילות פיקוח ובקרה המבוצעת על ידי הדרג הניהולי.

ז .אחידות העבודה בנושא הביקורת בין הפרקליטויות

השונות ותרומתה להגנה על הזכויות החוקתיות ,הניהול

התקין והאינטרס הציבורי.

ח .דיווחים בהיבטים שונים בהקשר לנושא הביקורת

לפרקליטי המחוזות ,לפרקליטות המדינה ולגורמים

חיצוניים.

ט .היבטי ניהול מסדי נתונים באמצעות מערכות המידע

השונות.

ז .השפעה מיידית

במהלך תקופת הביקורת בנושאי הביקורת השונים ,ובעקבות הליכי

הביקורת ,הובא לידיעת נבת"ם ,כי חלק מפרקליטי המחוז החלו בשיפור

אופני העבודה במחוזותיהם באופן מיידי על ידי כתיבת נהלים המתייחסים

לכלל הפעולות הנדרשות בנושאים המבוקרים ועל ידי שיפור תהליכים.

במהלך הפגישות ,ציינו חלק מפרקליטי המחוזות ,כי לנוכח העלאת

המודעות לחשיפות פוטנציאליות בנושאים השונים ,על ידי צוותי הביקורת,

85

החל הליך של ריכוז נהלים והנחיות פנים ארגוניים והחל תהליך של ייעול

תהליכים ,בין אם על ידי ריכוז הנהלים ובין אם על ידי הוצאת נהלים

חדשים.

על תהליכים אלה -ראויים פרקליטי המחוז להערכה רבה!!

86

פרק - 1עם הפנים קדימה

א .מבוא

במסמך העקרונות הוסמכה נבת"ם לערוך ביקורות מערכתיות ,יזומות

ושיטתיות של התנהלות הגופים המבוקרים (בנוסף לסמכותה לבירור

תלונ ות פרטניות שאינה רלוונטית לפרק זה) .בהתאם לסעיף .3ח .למסמך

העקרונות ,תיקבע תכנית ביקורת שנתית של נבת"ם על ידי הנציבה.

תוכנית הביקורת השנתית נתונה לשינויים במהלך השנה על פי שיקול

דעתה של הנציבה ,אשר תוכל להוסיף מטלות ביקורת עליהן תחליט

במקרים המתאימים וממילא גם תוכל לגרוע במקרים המתאימים .שר

המשפטים והיועץ המשפטי לממשלה רשאים לבקש מהנציבה לבצע מטלות

ביקורת נוספות מעבר לתוכנית השנתית שנקבעה.

כבסיס למימוש יעדיה של נבת"ם כגורם העוסק בבדיקה מערכתית ,יזומה

ושיטתית של התנהלות המערך הכולל של התביעה ומייצגי המדינה

בערכאות ,גובשה תכנית ביקורת לשנים .0216-0215

הצורך בגיבוש תכנית ביקורת וקביעת הנושאים בהם תתמקד פעילות

נבת"ם בשנים 0216-0215נובע בעיקרו מהגורמים הבאים:

קיום יחידות פעילות רבות בגופים המבוקרים כמו גם נושאי

פעילות רבים ומגוונים.

משאבי הביקורת מוגבלים מטבעם.

יישום המתודולוגיה שגובשה בהקשר לפעילות נבת"ם.

81

המתווה לתכנית הביקורת נקבע בהתאם למאפיינים הייחודיים

לנבת"ם ולשלב ההקמה בו היא נמצאת ובהתאם לממצאים ולסיכונים

אשר זוהו ומופו במסגרת סקר הסיכונים שערכה נבת"ם בשלב

הקמתה ,במהלך שנת .0214

יצוין כי מאז הקמת נבת"ם ותחילת פעילותה ,התמודדה ומתמודדת נבת"ם

עם מגבלות כדלקמן:

אי שיתוף פעולה מצד ארגון הפרקליטים אשר יוצר קושי באיסוף

מידע באופן סדור וקושי בעריכת סקר סיכונים מעמיק וכולל בגין כלל

הפעילויות בגופים המבוקרים (ראה פרק .)5

קושי טכני באיסוף וקבלת מידע ונתונים ,בהתאם לצרכי הביקורת,

הנובע ממסדי נתונים מוגבלים של הגופים המבוקרים ,היעדר גישה

חופשית למסדי נתונים ותלות באנשי מפתח טכניים מעטים מתוך

הפרקליטות.

לנוכח המגבלות המתוארות לעיל ,גובש מתווה לבניית תכנית ביקורת

המותאם לנסיבות ומבוסס על ההנחות ושלבי הפעולה המפורטים להלן.

המתווה לבניית תכנית הביקורת לשנים 0216-0215כולל התייחסות לראשי

הפרקים הבאים:

)1מיפוי הגופים המבוקרים בקטגוריות השונות.

)0איתור נושאים פוטנציאליים לביקורת.

)3גיבוש רשימת קריטריונים לדירוג הנושאים המבוקרים.

88

)4דירוג הנושאים המבוקרים על פי הקריטריונים.

)5גיבוש רשימת נושאים לתוכנית ביקורת לשנים .0216-0215

)6חלוקת משאבים ומועדי ביצוע לשנים .0216-0215

)1תכנון מעקב אחר יישום ההמלצות.

ב .מתווה תכנית הביקורת לשנים 1106-1102

)1מיפוי הגופים המבוקרים -במהלך שנת ההקמה ,במסגרת קשר

שוטף עם פרקליט המדינה ,פרקליטי המחוזות ,מנהלי מחלקות

בפרקליטות המדינה ,מנהל יחידת מטה בפרקליטות המדינה ,ראש

אח"מ במשטרה ,ראש חטיבת תביעות במשטרה ,ראש מערך תביעות

תעבורה ,ראשי יחידות במשטרה ,וכן במסגרת מספר ביקורות שערכה

נבת"ם ,התקבל מידע לגבי המבוקרים ונערך מיפוי של הפרקליטות ,של

התביעה המשטרתית ושל תביעות תעבורה מבחינת המבנה הארגוני

ובעלי התפקידים בארגון .כן נערך מיפוי של עורכי הדין מיופי הכח

ובעלי ההסמכה מהיועץ המשפטי לממשלה (מיפוי שמי של מוסמכים

ומיופי כוח יושלם במהלך שנת .)0215

)0איתור נושאים פוטנציאליים לביקורת -בעת בחינת הפעילויות

והתהליכים המ בוצעים על ידי הגופים המבוקרים בעבודתם ,גובשה על

ידי הנציבה רשימה ראשונית הכוללת עשרות נושאים פוטנציאליים

לביקורת .הנושאים נבחרו לאחר שיחות עם מחזיקי עניין (שופטים,

פרקליטים ,שוטרים ,סנגורים ,עורכי דין ,אזרחים וכדומה) שערכה

89

הנציבה בשלבי ההקמה של נבת"ם .נושאים פוטנציאליים אלה מהווים

בסיס לגיבוש תוכניות הביקורת השנתיות.

רשימת הנושאים אינה סופית וסגורה ותתעדכן באופן שוטף ובהתאם

לצרכים ולנסיבות.

)3גיבוש רשימת קריטריונים לדירוג הנושאים המבוקרים -לצורך

בחינת ותעדוף הנושאים המבוקרים שיבחנו בשנים ,0216-0215גובשה

רשימה של מספר קריטריונים המתייחסים לנושאי הפעילות וסביבת

העבודה בגופים המבוקרים כגון ,קיום נהלים והנחיות ,סמכויות ביצוע

ותחומי אחריות ,ניסיון עבר ,מורכבות הנושאים ,מספר גופים

מעורבים ,רמת הבקרה הנדרשת ,התאמת תשתיות ומערכות המידע

לצרכים ועוד.

)4דירוג הנושאים המבוקרים על פי הקריטריונים -לצורך דירוג

הנושאים בהתאם לקריטריונים שגובשו ,נבנה סולם הערכה מספרי

עבור כל קריטריון.

)5גיבוש רשימת נושאים לביקורת בשנים - 0216-0215בהתאם

לקריטריונים שנבחרו ולדרוג שבוצע ,גובשה רשימה של נושאי ביקורת

פוטנציאליים לבחינה מול הגופים המבוקרים בשנים .0216-0215

נושאי הביקורת אשר דורגו מתייחסים לנושאי אדמיניסטרציה ,נושאי

רוחב ונושאים פליליים וזאת בהתאם ובכפוף לשיקול דעתה של

הנציבה.

נושאים פוטנציאליים אשר מופו כנושאי ביקורת אזרחיים וכנושאי

ביקורת על התנהלות התובעים המחזיקים ייפוי כוח וכתב הסמכה

92

מהיועץ המשפטי לממשלה לא דורגו אלא נבחרו בהתאם לשיקול דעתה

של הנציבה ובעקבות פניות שהתקבלו בעניינם ,באגף תלונות פרטניות

בנבת"ם.

)6חלוקת משאבים ומועדי ביצוע לשנים - 0216-0215תכנון הקצאת

כוח האדם לשנים 0216-0215כולל ארבעה צוותי עבודה בני שלושה

חב רים (ראש צוות ושני חברי צוות) .תכנית הביקורת לשנים 0215-

0216גובשה בהתאם למתווה תכנית הביקורת דלעיל ,בהתייחס

לנושאים שנבחרו ,תכנון משך הביצוע וגודל והרכב צוותי העבודה.

)1תכנון מעקב אחר יישום ההמלצות -מעקב יישום אחר המלצות

אשר מתבצע באופן שנתי עשוי להשפיע על הערכת הנושאים

הפוטנציאליים לביקורת ולהוביל אף לשינויים במתווה תכנית

הביקורת המקורית (השנתית והרב שנתית).

ג .הצגת תכנית העבודה לשנים :1106-1102

נושאי הביקורת שנבחרו לשנים ,0216-0215בהתבסס על מתווה תכנית

הביקורת דלעיל ועל פי שיקול דעת הנציבה ,הם:

91

נושא

הגוף המבוקר

זכויות נפגעי עבירה

פרקליטות*+

תביעה משטרתית

פרקליטות

שימוע*

פרקליטות +

תביעות תעבורה

חומר חקירה ופסילת ראיות

תיקי הכנה (מב"דים) והשלמות חקירה

פרקליטות

חילוטים

פרקליטות

פרקליטות+

תביעות תעבורה

הסדרי טיעון

עררים

פרקליטות

גישור פלילי

פרקליטות

עדויות שקר* וראיונות עדים

פרקליטות

חזרה מכתב אישום

פרקליטות

מומחים בהליכים

פרקליטות

עמידת הגופים המבוקרים במועדים

פרקליטות

90

בהליכים אזרחיים*

עמידת באי כוח כונס הנכסים הרשמי

במועדים והיבטי התנהלות נוספים

מיופי כוח של היועץ

המשפטי לממשלה

התנהלות מיופי הכוח המייצגים את

רשות מקרקעי ישראל

מיופי כוח של היועץ

המשפטי לממשלה

פוטנציאל לניגוד עניינים בפעולות בעלי

הסמכה מהיועץ המשפטי לממשלה

בעלי הסמכה מהיועץ

המשפטי לממשלה

* ביקורות שבדיקתן החלה בשנת .0214

בנוסף לתכנון ביצוע ביקורות אלו ,החלה נבת"ם בשנת 0215לבצע

ביקורת אד הוק בנושא התנהלות הפרקליטות מול המרכז הלאומי

לרפואה משפטית.

ביקורות נוספות תבוצענה אד הוק בהתאם למידע חדש והתפתחויות

במהלך השנים ,0216-0215ובהתאם להערכה שוטפת שתבצע הנציבה

ושיקול דעתה.

מצורף לוח גאנט (נספח ד' לדוח זה) המפרט את המועדים המתוכננים

להתנעת הביקורות בנושאים שפורטו לעיל ,למעט נושאי הביקורת

שבדיקתם החלה בשנת .0214בלוחות הזמנים יכול שיחולו שינויים.

93

ד .סוף דבר

דוח פעילות זה הוא כאמור דוח ביכורים המסכם 9חודשי פעילות

ראשונים של נבת"ם .בתקופה זו החלה נבת"ם את צעדיה הראשונים

כגוף ביקורת ,תוך גיוס עובדים בהדרגה ,גיבשה את תפיסות העבודה

שלה ,את ערכיה וחזונה ואת הקוד האתי שלה.

כפי שניתן לראות ,עצם הקמת נבת"ם ותחילת פעילותה ,מביאים

לחשיבה מחודשת וניצני שינוי בהתנהלות הגופים המבוקרים -ובכך

יוצאים כולם נשכרים.

94

נספחים

נספח א' :מסמך העקרונות -עמוד 91

נספח ב' :נוהל בדיקה וטיפול בתלונות פרטניות -עמוד 121

נספח ג' :נוהל ממשק בין האגפים -עמוד 113

נספח ד' :לוח גאנט תכנון ביקורות לשנים - 0216-0215עמוד 111

95

96

נספח א' :מסמך העקרונות

91

98

99

122

נספח ב' :נוהל בדיקה וטיפול בתלונות פרטניות

מטרת הנוהל

מטרת נוהל בדיקה וטיפול בתלונות פרטניות היא הסדרת אופן הטיפול

בתלונה מרגע הגשתה לנציבות הביקורת על מערך התביעה ומייצגי המדינה

בערכאות (נבת"ם) ועד לסיום הטיפול בה.

אחריות ותחולה

הנוהל חל על כל עובדי אגף התלונות הפרטניות בנבת"ם.

א .הטיפול בפנייה -מבוא

א1.

פנייה המוגשת לנבת"ם תטופל בהתאם להוראות נוהל זה.

א0.

הטיפול בפנייה מכוון לברר את הפנייה הספציפית אולם מאחר

שפנייה המתקבלת בנבת"ם עלולה להוות אינדיקציה לא רק לאי

תקינות בהתנהלות הנילון עצמו אלא גם לאי תקינות מערכתית,

ייבחנו גם השאלות הבאות:

( )1האם הפנייה נוגעת לביקורת מערכתית המבוצעת על ידי

נבת"ם.

( )0האם הפנייה מצביעה על סוגיה מערכתית שראוי לבחון

אותה באגף הביקורת של נבת"ם.

א3.

חיסיון :מסמכים ומידע שיהיו קיימים בתיק נבת"ם ,לא יגולו ולא

יועברו על ידי נבת"ם ומי מטעמה לגורם אחר ,לרבות לפונה .אין

121

בכך כדי למנוע מתן תשובה לפונה על פנייתו ,לרבות משלוח

התייחסות הנילון ,אלא אם כן הנילון יבקש מפורשות

שהתייחסותו לא תועבר לפונה אלא רק עיקרי טענותיו בה .לא

יועברו לפונה פרטים שהנילון ביקש מפורשות שלא יועברו.

א4.

בדוחות שנתיים ובדוחות ביקורת שתפרסם נבת"ם לא יפורסמו

שמות או פרטים שיש בהם כדי לזהות את המבוקרים.

ב .קבלת הפנייה והקצאה לגורם מטפל

ב1 .

פניות תתקבלנה בדרכים הבאות :דואר אלקטרוני ,פקסימיליה,

דואר ומסירה ידנית.

עם קבלת פנייה ,היא תיקלט במערכת נתיב לפי סדר רץ וייפתח

תיק פנייה.

ב0.

ככל שהפנייה שהתקבלה מתייחסת ליותר מנילון אחד -ייפתחו

תיקי פנייה בהתאם למספר הנילונים ,אלא אם כן תסבור הנציבה,

כי הפנייה מתאימה ,על פי טיבה ,להתברר כפנייה אחת.

ב3.

תיערך בדיקה אם הפנייה כוללת פרטים של הפונה -שם מלא

ומספר תעודת זהות או מספר רישיון עו"ד.

ב4.

לגבי פנייה שלא תכלול את פרטי הפונה לעיל ,יישלח מכתב לפונה

המאשר קבלת הפנייה תוך בקשת השלמת פרטים לצורך בירורה.

רק עם השלמת פרטי הזיהוי על ידי הפונה יתחיל הטיפול בפנייה.

ב5.

במקרים מיוחדים ,לפי שיקול דעת הנציבה ,ייפתח תיק פנייה ללא

ציון זהות הפונה ,גם מקום בו פרטי הפונה ידועים.

ב6.

מנהלת אגף תלונות פרטניות תנתב את הפנייה לאחד מעורכי הדין

120

המטפלים בתלונות הפרטניות (להלן" -:הגורם המטפל").

ב1.

במקרים חריגים ,בהם עולה ,אגב הביקורת המערכתית ,חשד

לעבירה פלילית או להתנהגות בלתי ראויה חמורה ,של מי

ממבוקרי נבת"ם ,יועבר האירוע לבדיקה פרטנית באגף תלונות

פרטניות.

א.

ג .פניות שאין לבררן

ג1.

סמכות -כתנאי סף לבירור הפנייה ,ייבחן האם נושא הפנייה מצוי

בסמכות נבת"ם והאם הפנייה מתייחסת לגוף או לגורם ספציפי

הנמנה עם מבוקרי נבת"ם (פרקליטות ,תובעים משטרתיים ,עורכי

דין המחזיקים ייפוי כוח או כתב הסמכה מהיועץ המשפטי

לממשלה).

ג0.

ככלל ,במקרים הבאים לא תתברר פנייה:

( )1הפנייה אינה מופנית כלפי אחד מהגופים המבוקרים.

( )0הפנייה קנטרנית או טורדנית או עוסקת בזוטי דברים.

( )3עניינה של הפנייה בהפעלת שיקול דעת משפטי.

( )4הפנייה בעניין הניתן לערעור או ערר על פי דין.

( )5עניינה של הפנייה בהחלטת היועץ המשפטי לממשלה

כראש התביעה הכללית.

( )6הפנייה עוסקת בעניין התלוי ועומד בדיון בבית משפט או

בבית דין ,אלא אם כן יתקבל אישור היועץ המשפטי

לממשלה ,לפי בקשת הנציבה או מי מטעמה ,או לפי בקשת

הפונה עצמו.

( )1הפנייה עוסקת בעניין שלגביו מתקיימת באותה עת חקירת

123

משטרה ,או הנתון לביקורת שיפוטית על פי דין.

( )8הפנייה אנונימית ,אלא אם כן תסבור הנציבה ,לפי שיקול

דעתה ,שזהות הפונה אינה נדרשת לצורך בירורה ושיש

הצדקה לבררה למרות היותה פנייה אנונימית ,ויש די

בפרטים שהובאו בפנייה כדי להתחיל בבירורה.

( )9הפנייה מופנית לנבת"ם לצורך ידיעה בלבד.

( )12הפנייה הוגשה לאחר שחלפה שנה מקרות אחד

האירועים המפורטים להלן ,לפי המאוחר( :א) מהיום

שהמעשה נודע לפונה ,ובלבד שהפונה לא יכול היה לדעת

על כך קודם לכן; (ב) מיום מתן פסק הדין בעניין עליו

נסבה הפנייה; (ג) מיום שהוסרה מגבלה שקבועה במסמך

העקרונות או בנוהל זה לבירור התלונה .והכל אלא אם כן

תסבור הנציבה שקיימת סיבה מיוחדת המצדיקה את

בירורה למרות חלוף המועדים האמורים.

( )11הפנייה מתייחסת לגורם שאינו נמנה עוד עם מי

מהגורמים המבוקרים ,אלא אם כן תסבור הנציבה

שקיימת סיבה מיוחדת המצדיקה את בירורה .במקרה של

פניי ה כזו ,תיערך הבדיקה ברמה המערכתית ולא יומלצו

המלצות אופרטיביות לגבי הנילון שפרש.

( )10נושא הפנייה בורר בעבר ,או שמתברר במקביל להגשת

הפנייה לנבת"ם ,על ידי גוף ביקורת אחר ,בסייג האמור

בסעיף ד .1.להלן.

ג3.

במק רה של פנייה הכוללת אחד או יותר מהמקרים המפורטים

בסעיף ג 0.לעיל ,יישלח לפונה מכתב הכולל את עיקרי נימוקי

ההחלטה שלפיה נבת"ם לא תברר ככלל פנייה זו וכי באפשרות

הפונה לשוב ולפנות לנבת"ם בפנייה שאינה כוללת את אחד

המקרים המפורטים בסעיף ג .0.לעיל; אלא בהתקיים נסיבות

מיוחדות לפי שיקול דעת הנציבה בגינן לא יפורטו עילות הדחייה.

124

לנילון יישלח מכתב המעדכן אותו שהוגשה נגדו פנייה שנדחתה.

ג4.

סגירת הפנייה בנתיב -מיד לאחר הפקת מכתב ההחלטה הנ"ל

תיסגר הפנייה בנתיב על פי מהות ההחלטה ונושא הפנייה (מתוך

האפשרויות השונות הקיימות בנתיב) ותוזן העילה לסגירת

הפנייה.

ג.

ד .בדיקת הפנייה -גיבוש עמדה ראשונית

ד1.

ביקורת כפולה –

(א) ככל שעולה מהפנייה ,או שהובא לידיעת נבת"ם בדרך

אחרת ,לרבות מהנילון עצמו ,שהפונה פנה באותו נושא

לגוף אחר שיש לו סמכויות ביקורת או בירור על מעשי מי

ממבוקרי נבת"ם ,יישלח לפונה מכתב בו יובהר לו שאם

הוא מעוניין שפנייתו תיבדק על ידי נבת"ם ,עליו להודיע

לגוף הנוסף אליו פנה שהוא אינו מעוניין בבירור פנייתו

אליו .על הפונה יהיה להמציא לנבת"ם עותק ההודעה

שת ישלח לגוף הנוסף .הליך בירור הפנייה יתחיל רק לאחר

שיומצא לנבת"ם עותק ההודעה לגוף הנוסף.

(ב) ככל שעולה מהפנייה ,או שהובא לידיעת נבת"ם בדרך

אחרת ,לרבות מהנילון עצמו ,שגוף אחר שיש לו סמכויות

ביקורת או בירור על מעשי מי ממבוקרי נבת"ם מברר את

הנושא ,שלא על פי יוזמה של הפונה אליו ,תחל נבת"ם

בבירור הפנייה רק במקרה שהפונה ימציא אישור על

הפסקת הבירור על ידי הגוף הנוסף .במקרה זה ,ככל

שנבת"ם החלה בבירור הפנייה בטרם נודע על הפנייה לגוף

האחר ,יופסק הבירור עד לקבלת האישור האמור מהגוף

הנוסף.

(ג) ככל שעולה מהפנייה ,או שהובא לידיעת נבת"ם בדרך

125

אחרת ,לרבות מהנילון עצמו ,שגוף אחר שיש לו סמכויות

ביקורת או בירור על מעשי מי ממבוקרי נבת"ם הכריע

בעניין נושא הפנייה ,כאשר עמדה לנגד עיניו המסכת

העובדתית המהווה תשתית לפנייה הנוכחית ,נבת"ם לא

תברר את הפנייה; למעט במקרים שבהם קיים שוני

רלוונטי במסגרת הנורמטיבית שחלה על בירורה של

הפנייה על ידי שני הגופים ,ועקב כך הגוף האחר לא הכריע

בפנייה לגופו של עניין.

ד0.

זיהוי ומיפוי -בשלב ראשון -יאותרו העובדות הנטענות שיש בהן

כדי לבסס חשד לליקוי/ים בתקינות התנהלות הגופים המבוקרים

וימופו הליקויים הנטענים .הליקויים יכולים להיטען באופן

מפורש בפנייה או להשתמע מהעובדות הנטענות בה.

ד3.

במקרים מתאימים ובהתאם לשיקול דעת הנציבה ,כאשר מדובר

בנושא המתאים על פי טיבו לבירור על ידי ממונה הנילון ,יועבר

הבירור לממונה הישיר /הבכיר.

ד4.

מדיניות מערכתית -

( )1ככל שהפנייה משיגה רק על מדיניות מערכתית של איזה

מהגופים המבוקרים ,היא תועבר לאגף הביקורת בנבת"ם

לצורך בחינה האם יש מקום לבצע ביקורת מערכתית

יזומה בנושא הפנייה .בהתאם ,יישלח לפונה מכתב אודות

העברתה לאגף הביקורת.

( )0ככל שהפנייה נוגעת לביקורת מערכתית המבוצעת על ידי

נבת"ם ,היא תובא ,במקביל לבירורה ,לידיעת ראש צוות

הביקורת הרלוונטית.

ד5.

פנייה לקבלת פירוט ,הבהרות וצירוף אסמכתאות -ככל שפרטי

הפנייה חסרים ואינם ברורים ,יתבקש הפונה בכתב לפרט את

126

טענותיו ,להבהירן ולצרף מסמכים ואסמכתאות רלוונטיים ,הן

לצורך גיבוש דעת נבת"ם אם ניתן להידרש לפנייה מבחינת

הסמכות ,הן לצורך בירור ובחינה של הפנייה.

על פי שיקול דעת הנציבה או מי מטעמה ,יתאפשר לפונה להשמיע

טענותיו בעל פה ,בעצמו או באמצעות מיופה כוחו.

ד6.

תזכורת לפונה -התבקש הפונה להמציא פרטים נוספים (ת.ז/ .

מסמכים /אסמכתאות /הבהרה וכו') ולא המציאם תוך 32יום,

יישלח לו מכתב תזכורת בו יצוין שככל שלא יומצאו הפרטים

המבוקשים תוך 32יום נוספים ,תיסגר הפנייה.

ד1.

מסקנות ביניים:

דחיית הפנייה -בהעדר בסיס לפנייה ,או בהעדר הפרטים

הנוספים שנדרשו ,תידחה הפנייה .במקרה זה יישלח לפונה

מכתב הכולל את עיקרי הנימוקים לדחיית הפנייה ,אלא

בהתקיים נסיבות מיוחדות ,לפי שיקול דעת הנציבה ,בגינן

לא יפורטו עילות הדחייה.

קביעה כי יש בסיס לכאורי מקדמי לבירור הפנייה

והעברתה לנילון כמפורט להלן.

העברת הודעה ליועץ המשפטי לממשלה -בכל אחד

משלבי בירור הפנייה ,כאשר עולה לדעת הנציבה ,חשש

ממשי לקיומה של עבירה פלילית בנושא שככלל מטופל על

ידי המשטרה ,תעביר הנציבה הודעה ליועץ המשפטי

לממשלה על טיפולה בפנייה כדי שיחליט אם יש מקום

להעביר את הנושא לטיפול המשטרה ,אם לאו.

121

ה .העברת הפנייה להתייחסות הנילון

ה1.

לנילון יישלח מכתב אליו יצורף עותק מהפנייה וכן פרטים נוספים

שהתקבלו בנבת"ם במסגרת השלמת מידע שתידרש על ידי

נבת"ם ,ככל שרלוונטיים ,ותתבקש התייחסותו .העתק מהמכתב

לנילון ומהפנייה עצמה יישלח לממונה הישיר של הנילון ולממונה

הבכיר.

כך למשל ,פנייה המופנית כלפי פרקליט מפרקליטות מחוז ,תועבר

לפרקליט המחוז ולפרקליט המדינה; פנייה המופנית כלפי

פרקליט ממחלקה מסוימת בפרקליטות המדינה ,תועבר למנהל

המחלקה ולפרקליט המדינה; פנייה המופנית כלפי תובע בעבירות

תכנון ובנייה תועבר למנהל המחלקה לאכיפת דיני מקרקעין

בפרקליטות המדינה.

ה0.

לנילון יוקצבו 45יום להמצאת התייחסותו בכתב .ככל שהגורם

המטפל יסבור שנדרש פרק זמן ארוך יותר לגיבוש המענה בנסיבות

העניין ,יוקצב פרק זמן ארוך יותר להמצאת ההתייחסות.

לבקשת נילון ומטעמים מוצדקים ,תינתן הארכה למתן

התייחסותו.

ה3.

ככל שהפנייה עוסקת בעניין שבו פעל הנילון לפי הנחיית גורם

ממונה או בהתאם למדיניות הגוף המבוקר ,הגורם הממונה יעביר

מטעמו את ההתייחסות לפנייה במקום או בנוסף לנילון .במקרה

זה ,הפנייה ביחס לנילון תידחה ,אלא אם כן תמצא הנציבה כי

קיימות נסיבות חריגות המצדיקות אי דחייתה.

ה4.

אם בחלוף 45יום ממשלוח המכתב לנילון לא תתקבל התייחסותו,

יישלח לנילון מכתב תזכורת .מכתב התזכורת יפנה במפורש

למכתב הראשון שנשלח לנילון ,יינתנו לנילון 32יום נוספים

ל קבלת התייחסותו ויצוין שככל שלא ימציא התייחסותו ,ייחשב

128

הנילון כמי שוויתר על זכות הטיעון שלו והפנייה תתברר ללא

התייחסותו.

העתק ממכתב התזכורת יישלח לממונה הישיר של הנילון

ולממונה הבכיר.

ה5.

עם העברת הפנייה להתייחסות הנילון ,תהא נבת"ם רשאית לפנות

למנהל היחידה הרלוונטי בבקשה לעיון בתיק היחידה הרלוונטי.

במקרה כזה ,התיק יועבר על ידי מנהל היחידה לעיון נבת"ם ללא

התרשומות הפנימיות וללא חומר שאי גילויו מותר על פי חוק.

כאשר מדובר בתיק המנוהל בתנופ"ה ,התיק יודפס ויועבר ללא

החומר האמור בצירוף אישור המעביר כי התיק כולל את כל

האמור לעיל.

אם לאחר העיון בתיק ,תמצא הנציבה שיש מקום לעיון בתיק

בכללותו ,יועמד לעיונה התיק בשלמותו ,אולם לא יועתקו

התרשומות הפנימיות והחומר שאי גילויו מותר.

ו .התייחסות הנילון

ו1.

עם קבלת התייחסות הנילון ייבחנו טענותיו לגופן .ככל שתתקבל

התייחסות מטעם ממונה הנילון ,תיבחן ההתייחסות כחלק

מהמענה לפנייה.

ו0.

אם יתגלה צורך בפירוט נוסף ,הבהרות ,השלמות והמצאת

מסמכים ,יידרשו אלה בכתב.

על פי שיקול דעת הנציבה או מי מטעמה ,או לבקשת הנילון,

יתאפשר לנילון להביע התייחסותו בעל פה בעצמו או באמצעות

מיופה כוחו.

ו3.

ככל שיתברר מההתייחסות שהפנייה עוסקת באחד המקרים

המנויים בסעיף ג 0.לעיל או שההתייחסות הניחה את דעת נבת"ם

129

כי אין מקום להמשך הבירור לגופו של עניין ,תידחה הפנייה.

ככל שלאחר קבלת התייחסות הנילון לא יוחלט על דחיית הפנייה,

ישונה מעמדה מ"פנייה" ל"תלונה".

ו4.

הנילון יהיה רשאי בהתייחסותו לציין כי יהיה ברצונו להוסיף

ולהרחיב את התייחסותו אם ישונה מעמד הפנייה לתלונה ,ואם

יציין זאת במפורש ,תיידע אותו נבת"ם על הפיכת הפנייה לתלונה

ועל זכותו להשלים ההתייחסות תוך פרק זמן שייקבע על ידי

נבת"ם.

ז .גיבוש ממצאים ,מסקנות והכרעה

ז1.

אם לא תתקבל התייחסות הנילון לפניות בכתב במועד או אם

תתקבל התייחסות הנילון וטענותיו ייבדקו -יגובשו ממצאי

הבירור .ממצאי הבירור יגובשו על סמך הפנייה ונספחיה,

התייחס ות הגוף המבוקר ונספחיה ,השלמות בכתב ובעל פה ככל

שיהיו וכל חומר נוסף שיהיה קיים בתיק.

ז0.

על סמך ממצאי הבירור ,יגובשו המסקנות למסמך החלטה ,על פי

החלופות הבאות-:

.1דחיית התלונה -ממצאי הבירור העלו שהתלונה אינה

מוצדקת.

.0דחיית התלונה בשל תקלה מערכתית -ממצאי הבירור

העלו שהנילון נהג כהלכה ,אלא שאירע כשל אחר

(מיחשובי וכד').

.3הפסקת בירור -כאשר עניין התלונה בא על תיקונו;

כאשר הפונה חזר בו או חדל לשתף פעולה; כאשר

התקיימה אחת העילות המצדיקות שלא לפתוח בבירור

אלא שעילה זו נודעה לנבת"ם באיחור; כאשר הבירור היה

112

מותנה באישור היועץ המשפטי לממשלה והאישור לא ניתן

בשלב זה.

.4קבלת התלונה -כאשר ממצאי הבירור העלו שהתלונה

מוצדקת.

.5קבלת התלונה עם המלצה אופרטיבית של הנציבה עצמה -

כאשר ממצאי הבירור העלו חשש למעשה פלילי; חשש

לעבירה משמעתית; חשש להתנהגות שאינה ראויה או

הולמת ,או על פי שיקול דעת הנציבה.

ככל שקיים חשש למעשה פלילי ,החלטת הנציבה תועבר

ליועץ המשפטי לממשלה כדי שיכריע האם יש מקום

לפתוח בחקירה פלילית בעניין.

ז3.

נבת"ם תמציא לפונה ,לנילון ,לממונה הישיר של הנילון ולממונה

הבכיר של הנילון עותקים מההחלטה.

ככל שמדובר בתלונה שהתקבלה עם המלצה אופרטיבית ,יועברו

ממצאי הבירור אף לגורמים הרלוונטיים בנסיבות העניין ,בהתאם

למהות ההמלצה ולשיקול דעת הנציבה.

ז4.

לאחר הפקת מסמך החלטה ,יש לבחון האם יש להעביר את

התלונה אף לאגף הביקורת של נבת"ם לצורך בחינת הסוגיה

העולה בה במלואה או בחלקה.

ז5.

סגירת התלונה בנתיב -מייד לאחר הפקת מסמך החלטה תיסגר

התלונה בנתיב על פי מהות ההחלטה ונושא התלונה (מתוך

האפשרויות השונות הקיימות בנתיב) ותוזן העילה לסגירת

התלונה.

111

ח .כללי

ח1.

עדכון הפונה :הפונה יעודכן בפרטי בירור הפנייה ככל שיתאפשר,

עד השלמת הבירור וסגירת התיק.

ח0 .

עריכת תרשומת של שיחת טלפון -תיערך תרשומת מפורטת

במערכת נתיב של כל שיחת טלפון עם הגורמים הרלוונטיים

בפנייה ועם גורמים אחרים בקשר לבירורה .התרשומת תכלול

תאריך ,שעה ותוכן השיחה.

ח3.

עריכת פרוטוקול של פגישה -ייערך פרוטוקול מפורט במערכת

נתיב של כל פגישה המתקיימת עם הגורמים הרלוונטיים לפנייה

ועם גורמים אחרים בקשר לבירור הפנייה.

ח4.

עדכון במערכת נתיב -הגורם המטפל יעדכן במערכת נתיב את כל

הפעולות הנעשות בקשר עם הטיפול בפנייה.

ח5.

סריקה -כל המסמכים הקשורים בפנייה יועברו לסריקה במערכת

נתיב.

ח6.

דואר רשום – מכתבים יוצאים מנבת"ם יישלחו בדואר או בדואר

רשום ,על פי שיקול דעת נבת"ם.

110

נספח ג' :נוהל ממשק בין האגפים

מטרת הנוהל

מטרת נוהל ממשק בין האגפים היא הסדרת שיתוף הפעולה בין האגפים

השונים (אגף הביקורת ואגף התלונות הפרטניות) בנציבות הביקורת על

מערך התביעה ומייצגי המדינה בערכאות (נבת"ם) וקביעת הנחיות לטיפול

במידע שמועבר בין אגפים אלו.

אחריות ותחולה

הנוהל חל על כל עובדי נבת"ם ,יועצים חיצוניים ,בנות שירות לאומי

ומתנדבים.

עקרונות והנחיות הנוהל

פרק זה מסדיר את אופן העברת המידע בין האגפים השונים בנבת"ם ודרך

הטיפול בו.

-

הנציבה תמנה אדם מטעמה שישמש כגורם המקשר (להלן"-:הגורם

המקשר") בין האגפים שיפעל להעברת המידע ולטיפול בו מול הנציבה.

-

העברת המידע תיתכן בארבעה אופנים ,כדלקמן:

113

עקרונות ,הנחיות וסדר הפעולות

.0העברת מידע מאגף התלונות הפרטניות לאגף הביקורת

א .העברת מידע מאגף התלונות הפרטניות לאגף

הביקורת אודות תלונות הקשורות לביקורות

מתנהלות

גורם

אחראי

מטרה -ריכוז המידע המגיע לאגף התלונות הפרטניות

באמצעות פניות מהציבור והעברתו לאגף הביקורת לצורך

שילובו במסגרת ביקורות מתנהלות.

עובדי האגף לתלונות פרטניות יסמנו במערכת נתיב את ראש אגף

הפניות שזוהו כקשורות לביקורות מתנהלות ויתייגו אותן תלונות

פרטניות

בלשוניות המיועדות לכך על פי חלוקה לנושאי הביקורת.

עובדי האגף לתלונות פרטניות יעדכנו את הגורם המקשר כל ראש אגף

פעם שנמצא קשר בין תלונה שמתבררת לנושא המצוי תלונות

פרטניות

בטיפול אגף הביקורת.

הגורם המקשר ירכז את המידע אודות התלונה המדוברת הגורם

המקשר

ויעבירו לראש הצוות שבוחן את נושא הביקורת.

ראש הצוות הרלוונטי יבחן ,יחד עם הנציבה ,האם התלונה ראש צוות

אכן נוגעת לנושא המצוי בביקורת ואת האפשרות לשלב את הביקורת

המידע שהגיע מאגף התלונות הפרטניות בתכנית הביקורת .בהתייעצות

ראש הצוות יעדכן את ראש אגף התלונות הפרטניות ככל עם הנציבה

שנמצא מקום לשלב את התלונה בתכנית הביקורת.

ב .העברת מידע מאגף התלונות הפרטניות לאגף

הביקורת אודות נושאים שנמצאו על ידי ראש אגף

התלונות הפרטניות כמתאימים לבחינה מערכתית

עתידית

מטרה -ריכוז המידע המגיע לאגף התלונות פרטניות

114

גורם

אחראי

באמצעות פניות מהציבור ,שנמצא שאינן מתאימות לבדיקה

פרטנית ,והעברתו לאגף הביקורת לבחינת הצורך בעריכת

ביקורת מערכתית בנושא.

עובדי אגף התלונות הפרטניות ינהלו רישום במערכת נתיב ראש אגף

תחת הכותרת "פניות שהועברו לאגף הביקורת" ,שבו ירוכזו תלונות

כל הפניות שהועברו לאגף הביקורת ,בעניינן נשלח מכתב פרטניות

לפונים המיידע אותם שפנייתם הועברה לאגף הביקורת

לצורך בחינת הנושא שעלה בה.

ראש אגף תלונות פרטניות תעדכן את הגורם המקשר באופן ראש אגף

תלונות

מידי בכל עת שפנייה שהתקבלה הועברה לאגף הביקורת.

פרטניות

הגורם המקשר יתעדכן במערכת נתיב אחת לשבוע מהן הגורם

הפניות שלגביהן הוחלט שיש מקום להעבירן לבחינת אגף המקשר

הביקורת ,ירכז את החומר הקיים לגביהן מתוך מערכת נתיב,

ויעביר את הנושאים שהתעוררו במסגרת הפניות לנציבה כדי

שתבחן את הצורך בקיום ביקורת מערכתית בנושאים אלו.

ג .העברת מידע מאגף התלונות הפרטניות לאגף

הביקורת אודות תלונות שנמצאו ראויות לבירור

פרטני ובמקביל הומלץ לבחון אותן אף באגף

הביקורת

גורם

אחראי

מטרה -ריכוז התלונות שנמצאו על ידי אגף התלונות

הפרטניות כראויות לבירור פרטני ושהומלץ לבחון אותן באגף

הביקורת במלואן או בנוגע לסוגיה מסוימת שעלתה בהן.

עובדי אגף תלונות פרטניות ינהלו רישום במערכת נתיב תחת ראש אגף

הכותרת "פניות עם המלצה להעביר לאגף הביקורת" ,שבו תלונות

ירוכזו כל הפניות שנמצאו מתאימות לטיפול פרטני של אגף פרטניות

התלונות הפרטניות ובמקביל הומלץ להעבירן לבחינה אף

באגף הביקורת.

ראש אגף תלונות פרטניות תעדכן את הגורם המקשר באופן ראש אגף

מידי בכל עת שהתקבלה המלצה להעביר תלונה המתבררת תלונות

115

באגף התלונות הפרטניות לבחינה באגף הביקורת.

פרטניות

הגורם המקשר יתעדכן במערכת נתיב אחת לשבוע מהן הגורם

הפניות שהומלץ להעבירן לבחינה גם באגף הביקורת ,ירכז המקשר

את החומר הקיים לגביהן מתוך מערכת נתיב ,ויעביר לנציבה

את הנושאים שהתעוררו במסגרת הפניות לצורך בחינת

הצורך בקיום ביקורות יזומות בנושאים אלו.

.1העברת מידע שעלה במסגרת ביקורת מערכתית לאגף התלונות

הפרטניות

ד .העברת מידע מאגף הביקורת לאגף התלונות

הפרטניות אודות נושאים שעלו אגב ביקורת

מערכתית ונמצאו מתאימים לבדיקה פרטנית

גורם

אחראי

מטרה :העברת מידע מאגף הביקורת לאגף התלונות

הפרטניות אודות התנהלות שעלתה אגב ביקורת מערכתית

ונמצאה מתאימה לבדיקה פרטנית.

במקרים שבהם במסגרת היערכות לביקורת מערכתית או ראש צוות

בעיצומה ,עלה חשד לעבירה פלילית או להתנהגות בלתי הביקורת

ראויה חמורה ,של מי ממבוקרי נבת"ם ,יידע ראש צוות

הביקורת את הגורם המקשר אודות חשד זה.

הגורם המקשר יידע את הנציבה אודות האירוע שנתגלה כדי הגורם

שתבחן את הצורך במיצוי בירור פרטני באגף התלונות המקשר

הפרטניות בהתאם לסמכותה ,בהתאם לסעיף ב .1.לנוהל

בדיקה וטיפול בתלונות פרטניות.

116

נספח ד' :לוח גאנט תכנון ביקורות לשנים 1106-1102

נושאים הנבחנים בגוף המבוקר -תביעה משטרתית

נושאים הנבחנים בגוף המבוקר -פרקליטויות פליליות

נושאים הנבחנים בגוף המבוקר -פרקליטויות אזרחיות

נושאים הנבחנים בגוף המבוקר -תביעת תעבורה

נושאים הנבחנים בגוף המבוקר -מיופי כח

נושאים הנבחנים בגוף המבוקר -מוסמכים

111