המחלקה להנחיית תובעים מוסמכי היועמ"ש

משרד המשפטים

הממונה על העמדת מידע לציבור

ירושלים ,כ"ח אב ,תשע"ט

29אוגוסט2019 ,

בתשובתך נא ציין:

תיק מס' 2015-19-0355

לכבוד,

א.נ,

הנדון :בקשה לפי חוק חופש המידע ,התשנ"ח1998-

(סימוכין :פנייתך מיום )8/7/2019

בפנייתך שבסימוכין ,ביקשת לפי חוק חופש המידע ,התשנ"ח( 1998-להלן" :חוק חופש המידע"),

לקבל מידע ומסמכים על אודות המחלקה להנחיית תובעים מוסמכי היועץ המשפטי לממשלה

(להלן" :המחלקה").

לאחר בירור בקשתך ,הריני להשיבך כדלקמן:

.1לעניין בקשתך לקבל מסמכים הקובעים הליכי עבודה ומטרות ,נבקש להפנותך ,ראשית לאתר

המחלקה במרשתת ,הכולל את הנחיות המחלקה שפורסמו במהלך השנים האחרונות .בנוסף,

נבקש להפנותך לדו"ח מבקר המדינה ,דו"ח ביקורת על השלטון המקומי לשנים 2011-2012

( )2012בפרק "מערך התביעה ברשויות המקומיות ובוועדות לתכנון ולבנייה" ,עמ' .111-159

כמו כן מצורף בזאת לעיונך דו"ח הצוות לבחינת פעילות התביעה הפלילית הפועלת מכוח

הסמכה לפי סעיף (12א)(()1ב) לחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב] ,התשמ"ב ,1982-בראשותה

של עו"ד שרית דנה ,המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (כתוארה אז).

.2המחלקה להנחיית תובעים ,מיסודה של המחלקה לאכיפת דיני מקרקעין בפרקליטות המדינה,

הוקמה בעקבות עבודת המטה ליישום דו"ח הצוות לבחינת פעילות התביעה הפלילית ,שנזכרה

בפנייתך ,ובמסמכים האמורים יש כדי להצביע על מטרותיה.

.3בצד זאת ,ומאחר שצירפת לפנייתך "קול קורא" ,העוסק בנושא "תהליכי הפרטה בישראל

והשלכותיהם" ,מצאנו לנכון להפנותך לשני פסקי דין של בית המשפט העליון ,שעוסקים בנושא

הפרטת התביעה -בג"ץ 1783/00חיפה כימיקלים בע"מ ואח' נגד היועץ המשפטי לממשלה

ואח'; וכן רע"פ 2622/18איתן אמי – עובדים זרים לבנין בע"מ ואח' נ' מדינת ישראל .פסקי דין

אלו נמצאים במאגרי מידע משפטיים אינטרנטיים.

רח' צלאח א-דין ,29ת"ד ,49029ירושלים 02-6467654  02-6466807  9149001

hofesh.meida@justice.gov.il 

משרד המשפטים

הממונה על העמדת מידע לציבור

הנני להודיעך כי לפי סעיף 17לחוק חופש המידע יש בידך לעתור כנגד החלטה זו לבית המשפט

לעניינים מנהליים בירושלים ,בתוך 45יום.

רח' צלאח א-דין ,29ת"ד ,49029ירושלים 02-6467654  02-6466807  9149001

hofesh.meida@justice.gov.il 

הצוות לבחינת פעילות התביעה הפלילית

הפועלת מכוח הסמכה לפי סעיף

(12א)(()1ב) לחוק סדר הדין הפלילי

דין וחשבון

ירושלים ,אב התשע"ג – יולי 2013

תוכן עניינים

עמוד

פרק

א.

מבוא –הצוות ועבודתו

1

ב.

מבנה הדו"ח

2

ג.

ממצאים ומסקנות עיקריים

2

ד.

הצגת הנושא

4

ה.

.1מקור הסמכות

4

.2המצב הקיים :סיכום ממצאי הצוות

11

א .גיוס תובעים

11

ב .הליך ההסמכות הקיים

14

ג .הכשרת תובעים

17

ד .פיקוח ,בקרה ,הכוונה וליווי של התביעה

21

המלצות הצוות

.1נושאים לטיפול היחידה הייעודית

25

29

א .גיוס תובעים

29

ב .הסמכת תובעים

33

ג .הכשרת תובעים

36

ד .פיקוח ,בקרה ,הכוונה וליווי של התביעה

37

.2המלצות נוספות

א .עצמאות התביעה וגורמי האכיפה האחרים ויחסי הגומלין שבין

42

42

התביעה וגופי החקירה והפיקוח

ב .הסדרה חקיקתית של מעמד התביעה המקומית

43

ג .ייעוץ שוטף לרשויות המקומיות בחיקוקים שבאחריות משרדי

44

הממשלה

ד .תאגידי המים והביוב

ו.

נספח :הצגת המצב הקיים בגופים השונים אשר הופיעו בפני הצוות

44

נספח:

הצגת המצב הקיים בגופים השונים אשר הופיעו בפני הצוות

להלן תיאור המצב הקיים בגופים השונים שהופיעו בפני הצוות ,באופן מפורט.

.1

א.

משרדי ממשלה

א .1.המשרד להגנת הסביבה

.2

התביעה :הגשת כתבי אישום וייצוג המשרד בהליכים פליליים נעשים על-ידי תובעים

חיצוניים בלבד .המשרד מעסיק 10משרדי עורכי דין חיצוניים ובסה"כ בשנת 2012הוסמכו

33תובעים חיצוניים (וותיקים וחדשים) .בכל שנה מגישים התובעים החיצוניים בממוצע כ-

100כתבי אישום (לא כולל אלפי עבירות קנס שברובן המוחלט לא מוגש כתב אישום).

.3

תחומי ההסמכה :המשרד מוסמך לתבוע בעבירות סביבתיות .לא ניתנה לתובעים הסמכה

לטפל בעבירות נלוות כמו שיבוש הליכי משפט או רשלנות ,בין השאר עקב התנגדות

המשטרה.

.4

פיקוח על עבודת התובעים :התובעים החיצוניים מבצעים עבודתם – מתחילתה ועד לסופה

תחת פיקוחם והנחייתם של עורכי-דין ,עובדי מדינה ,מצוות האכיפה של הלשכההמשפטית במשרד להגנת-הסביבה (להלן" :עו"ד פנימי") .כיום ישנם 5עו"ד פנימיים,

ובנוסף אליהם יועצת משפטית למשטרה הירוקה וסגנית היועצת המשפטית ,הממונה על

האכיפה .בהתאם לנהלי העבודה הקיימים כיום ,תיק חקירה מועבר מיחידת החקירות

לעו"ד פנימי ,והוא מעבירו לתובע חיצוני לאחר מעבר כללי על התיק .גם במקרים בהם

התובע הפנימי סבור כי אין להגיש כתב אישום ,התיק עובר לעו"ד חיצוני לצורך סגירתו.

התובע החיצוני בודק את תיק החקירה ומעביר לעו"ד הפנימי רשימת השלמות לחקירה

במידת הצורך ,ובמידה שיש מספיק ראיות לכך -גם טיוטה של כתב אישום .אם מצא עוה"ד

הפנימי כי קיים צורך בביצוע השלמות חקירה ,הוא פונה ומטפל בהשלמתן מול יחידת

החקירות הרלוונטית .עוה"ד הפנימי מאשר את נוסחו של כתב האישום .כתב האישום מוגש

על-ידי התובע החיצוני ,אך ורק לאחר ובכפוף לקבלת אישורו של עו"ד הפנימי ולאחר

שהאחרון בדק ובחן את תיק החקירה ביסודיות .לחילופין ,אם מסתבר שאין מקום להגיש

כתב אישום בתיק חקירה מסוים ,התובע החיצוני יבצע את הסגירה ,אך רק לאחר קבלת

הנחיה מאת עוה"ד הפנימי.

1

.5

מעורבותם של עוה"ד הפנימיים נמשכת לאורך כל שלבי הטיפול בתיק .כך ,למשל ,מחויב

התובע החיצוני להעביר לידיעת עוה"ד הפנימי כל פרוטוקול בית משפט מיד עם קבלתו .יתר

על כן ,בצמתים מרכזיים ומהותיים ,כגון קבלת הכרעת דין ו/או פסק-דין בהסכמת

הצדדים ,חייב התובע החיצוני באישור עוה"ד הפנימי .לפיכך ,כאשר עולה ,למשל ,הצעה

להסדר טיעון בתיק תביעה ,מעביר התובע החיצוני את ההצעה לידיעתו ואישורו של עוה"ד

הפנימי .עוה"ד הפנימיים אף מפקחים על הייצוג של התובעים החיצוניים בבתי המשפט (כ4-

פעמים בשנה לכל עו"ד פנימי).

.6

לפני כשנה ,קיבלה המחלקה לאכיפת דיני מקרקעין בפרקליטות המדינה פרקליטה חדשה

שעוסקת באכיפה בתחום דיני איכות הסביבה .על פי הגדרת תפקידה ,הפרקליטה מבצעת

עבודה משולבת של מטה ושטח .מהיבטי המטה ,הפרקליטה עוסקת בבדיקת בקשות

המשרד להגנת הסביבה לקבלת אישור פרקליט המדינה להגשת כתבי אישום נגד רשויות

מקומיות וראשי רשויות ,ונותנת המלצות בעניינן .בנוסף ,היא מטפלת בתיקי חקירה

נבחרים ,שנחקרו על-ידי גופי האכיפה של המשרד להגנת הסביבה ,בעלי חשיבות ציבורית או

מורכבות משפטית .בכלל זה ,לרבות בהגשת כתבי אישום ,טיפול בערעורים לבית המשפט

המחוזי ורע"פ לבית המשפט העליון .כמו-כן ,היא מטפלת בבקשות לעיכוב הליכים

שמוגשות בתיקים של המשרד .המטרה היא שהפרקליטה תטפל בתיקי דגל חשובים בתחום

הגנת הסביבה.

.7

שיטת התגמול :למעט בתיק אחד ,שבשל גודלו יוצא הדופן נקבעה לגביו שיטת תגמול

נפרדת לתובע החיצוני המטפל (שיטת תגמול לפי שעות) ,שיטת התגמול הנהוגה היא תשלום

לפי שלבי הטיפול בתיק .מרבית התיקים המנוהלים הם מורכבים.

.8

בחירת התובעים והסמכתם :התובעים החיצוניים הינם ספקים חיצוניים שהמדינה,

באמצעות המשרד להגנת הסביבה ,התקשרה עימם בהסכם ,הכולל בין היתר נספח בו הם

מתחייבים להימנע מניגוד עניינים .ספקים אלה נבחרים בהליכים מקובלים ,בהתאם לחוק

חובת המכרזים ותקנותיו .העסקתם מאושרת גם על-ידי הועדה להעסקת עורכי דין

חיצוניים על-ידי משרדי הממשלה בראשות מנכ"ל משרד המשפטים .המרכיב העיקרי של

המכרז ( )70%הוא מרכיב האיכות (של משרד עורכי הדין ושל התובעים באופן פרטני),

ומרכיב נוסף ( )30%הוא התחרות על המחיר .לאחר קביעת הציונים המשוקללים מתקיים

הליך של תיחּור בין ההצעות ,בהתאם להנחיית משרד האוצר.

2

.9

עורכי הדין הפנימיים הם עובדי מדינה בלשכה המשפטית של המשרד ,אשר לרובם (למעט

עו"ד אחת) אין ניסיון קודם בתחום התביעה הפלילית .קיים קושי לגייס ללשכה המשפטית

הפנימית עורכי דין בעלי ניסיון תביעתי ,בשל פערי השכר בין פרקליטים לבין משפטנים .עם

זאת ,נערכות להם הכשרות מקצועיות וימי עיון .התובעים החיצוניים מתקבלים כאמור

במכרז פומבי ,הכולל תנאי סף שונים .בין היתר :משרדי עורכי דין נדרשו להציג לפחות 3

יחידי מציע לכל משרד ,היעדר הרשעות פליליות ,עמידה בדרישות טכניות (כגון מערכות

הפעלה ותוכנות מחשב) ,ניסיון בעריכת דין ,ניסיון בתחום הפלילי ובליטיגציה.

.10הכשרה לתובעים חיצוניים :תובעים חיצוניים חדשים מקבלים בתחילת עבודתם הדרכה.

בנוסף ,התובעים החיצוניים עוברים חניכה אישית על-ידי אחד מעורכי הדין הפנימיים מולם

הם עובדים ,בהתאם לתיקים שמועברים לטיפולם .בכל שנה המשרד עורך לתובעים

החיצוניים מספר ימי השתלמות בנושאים שונים .בנוסף נערך לפחות אחת לשנה מפגש של

כל עורכי הדין הפנימיים והתובעים החיצוניים במטרה לקיים דיון בנושאים שונים.

.11ממשק העבודה עם הפרקליטות :במשרד להגנת הסביבה קיים מודל מיוחד ,שהתגבש

בעקבות בקשתה של היועצת המשפטית למשרד ,לפיו ישנו פרקליט מפרקליטות מחוז

ירושלים שעומד לרשות עוה"ד הפנימיים של המשרד להתייעצויות שוטפות .בנוסף ,בכל

הגשת ערעור על ידי המשרד וטיפול בערעור נדרשת המחלקה לקבל את אישורו של פרקליט

המחוז (לפי הנחיה מס' 4.5להנחיות פרקליט המדינה בעניין "מדיניות התביעה וחלוקת

העבודה בין הפרקליטויות לבין המשרד לאיכות הסביבה בנוגע לעבירות בנושא איכות

הסביבה") .כאשר מדובר בהעמדה לדין של רשות מקומית או נושא משרה בה שהוא נבחר

ציבור ,הפרקליטה במחלקת אכיפת דיני מקרקעין בפרקליטות המדינה בודקת את הבקשות

לאשר הגשת כתב אישום ומחווה בהן דעה .עד שנוצר ואויש התקן החדש של פרקליטת הגנת

הסביבה ,היה הטיפול נעשה על-ידי פרקליטים במחלקת הפלילית בפרקליטות המדינה.

.12ממשק העבודה עם רשויות מקומיות :בעקבות חקיקת חוק הרשויות המקומיות (אכיפה

סביבתית – סמכויות פקחים) ,התשס"ח ,2008-הוקנתה סמכות מקבילה לרשויות מקומיות

להגיש כתבי אישום בנוגע לעבירות על רשימת חוקים בנושאי הגנת הסביבה וזאת מעבר

לסמכותם על-פי חוקי העזר הסביבתיים .בפועל ,הסמכויות האמורות אינן מופעלות על ידי

הרשויות המקומיות ואין הנחייה מקצועית של התובעים בנושא .נציין כי קיימת מחלוקת

3

בין המשרד להגנת הסביבה לבין משרד הפנים לגבי אחריותו של משרד הפנים להסמכת

פקחים על פי החוק.

.13

מערך היחסים של התביעה עם יחידות הפיקוח :למשרד שתי יחידות פיקוח-חקירה

(המשטרה הירוקה ואגף ים וחופים) .מדיניות האכיפה של יחידות הפיקוח היא נגזרת של

יעדי האכיפה הנקבעים אחת לשנה על-ידי הנהלת המשרד .היועצת המשפטית למשרד

הקימה ,בשיתוף עם סמנכ"ל בכיר לאכיפה ,צוות מדיניות אכיפה ,המתכנס מספר פעמים

בשנה ,ובו חברים נציגים של גופי החקירה והמחוזות ונציגי הלשכה המשפטית .בישיבותיו

דן הצוות ומגבש מדיניות אכיפה בנושאים סביבתיים שונים ובנושאים רוחביים .האכיפה

היא גם על פי תלונות וגם ננקטת באופן יזום .פתיחה בחקירה כנגד גורמים מפוקחים ,כגון

מפעלים ורשויות מקומיות ,בדרך כלל אינה מתבצעת ביוזמת יחידות החקירה ,אלא היא

תולדה של בקשת מנהל מחוז ,לאחר שמוצו על ידו ההליכים המנהליים נגד הגורם המפוקח.

לא קיימים יחסי כפיפות בין היחידות החוקרות לבין התביעה .היחידות החוקרות

והתובעים הפנימיים מקיימים התייעצויות שוטפות (למשל ,לפני הסדרי טיעון) .צוין כי

קיים לעיתים מתח בין יחידות הפיקוח לבין התביעה ,בין השאר בשל כך שהמדיניות לא

תמיד מיושמת בשטח וכן בשל העובדה שלא קיים נוהל מסודר הקובע כי הפיקוח חייב לבצע

השלמת חקירה כשזו מבוקשת.

.14

הכשלים המרכזיים במצב הקיים בעיני המשרד להגנת הסביבה :במצב הנוכחי ,משלמים

מחיר כבד בפיקוח על התובעים החיצוניים (מעבר על כתבי אישום ,דו"חות על סטטוס

בתיקים ,מעקב צמוד אחר התיקים ,פיקוח על הופעות בבית משפט ,סידורי התשלום

לעוה"ד החיצוניים וכו') אך איכות השירות והתוצרים לא מספיק טובים .חלק מן התובעים

אינם מספיק מקצועיים והמשרד לא מרוצה מהם ,אך מצד שני החלפת תובעים לא נעשית

בקלות ,שכן נדרש מכרז וקשה למצוא מועמדים טובים .לא ברור האם הוצאת ניהול

התיקים לתובעים חיצוניים היא מהלך יעיל וזול יותר .לאחרונה ,נעשית בלשכה המשפטית

חשיבה מחודשת בנושא ,אשר תגובש בקרוב ,במסגרתה אופיינה הבעיה המרכזית (ממנה

נובעים מרבית הקשיים) בכך שהתובע החיצוני הוא יחידה עסקית אשר פועל ככלל על פי

שיקולי רווח והפסד.

4

א .2.משרד החקלאות

.15התביעה :מחלקת התביעות בלשכה המשפטית של משרד החקלאות מונה שלושה עורכי דין,

מתמחה ומזכירה .שניים מעורכי הדין עוסקים בפועל בעבודת התביעות השוטפת ,כאשר

תפקיד הממונה על המחלקה כולל אחריות לנושאים נוספים ,כמו יעוץ וחקיקה בתחום.

במחצית השנייה של תקופת ההתמחות ,מוסמך גם המתמחה של המחלקה כתובע ,אך הוא

אינו מורשה לחתום על כתבי אישום אלא להופיע בבתי המשפט בלבד.

.16בשנת 2011טופלו 1338תיקים ,מתוכם 119כתבי אישום .במסגרת המגמה להפוך את

העבירות שבטיפול המשרד לעבירות מנהליות לפי חוק העבירות המינהליות ,משנת 2006

הצטמצם מספר כתבי האישום המוגשים.

עד לאחרונה לא הועסקו תובעים חיצוניים על ידי המחלקה .בשל העובדה שעבודת התובע

שוחקת ,כמו חוסר אפשרויות הקידום במחלקה ,ובשל מצוקת תקנים למחלקה ,הוחלט

לאחרונה ,לאחר לבטים רבים ,על פרסום מכרז להעסקת תובע חיצוני אחד שיסייע לעבודת

המחלקה .גובש נוהל עבודה במסגרת המכרז ,המגדיר את חלוקת העבודה בין התובעים

הפנימיים לתובע החיצוני .ככלל ,הממונה על המחלקה ,בין ישירות ובין באמצעות עובדיו,

יפקח על כל העניינים הנובעים מהעברת התיקים לתובע החיצוני והטיפול בהם .במסגרת זו,

יפקח הממונה בין היתר על ההליכים וההחלטות הבאות :סגירת תיקים ,ביטול קנס באופן

מלא או חלקי ,הגשת כתב אישום וניהול הליכים בבית משפט .משקל מיוחד יינתן לפיקוח

על החלטות בתיקים מורכבים מבחינה משפטית ועובדתית ,החלטות לבטל קנס/לסגור תיק

מחוסר עניין לציבור ,אישור הסדרי טיעון חריגים וכו'.

במועד כתיבת שורות אלו הושלם המכרז והחלה העבודה מול התובע החיצוני.

.17יחידת הפיצו"ח :בעבר ,היו סמכויות חקירה למספר גופים במשרד החקלאות .בשנים

האחרונות אוחדו מרבית הגופים ורוב סמכויות החקירה והפיקוח הועברו ליחידת הפיצו"ח,

שהיא היחידה המרכזית של המשרד לאכיפה ולפעולות חקירה .יחידת הפיצו"ח משמשת גם

כיחידת החקירה של משרד הבריאות ,בכל הקשור לפיקוח על מזון .יחידת הפיצו"ח כפופה

מקצועית למחלקת התביעות .התביעה מנחה את יחידת החקירות ומעורבת בקביעת סוג

התיקים המגיעים לטיפולה .חלק מהגדרת תפקידו של הממונה על מחלקת התביעות הוא גם

להיות היועץ המשפטי של יחידת הפיצו"ח ,והוא מעורב בגיבוש נהלי העבודה של היחידה,

סוגי התיקים הנפתחים ואופן הטיפול בהם .מדיניות המחלקה היא כי אין להגיש כתב

5

אישום ללא חקירה באזהרה של החשוד .בתיקים כאלה ,לא מוגש כתב אישום ואף לא מוטל

קנס מנהלי.

.18תחומי העיסוק :תחום ליבת האכיפה של המשרד הוא בריאות הציבור וצער בעלי חיים.

לאחר מכן ,רגולציה כלכלית ולאחר מכן ,אכיפה צרכנית ללא סיכון לבריאות הציבור .לרוב,

מדובר בעבירות המבוצעות לשם הפקת רווח כלכלי .תיקי חקירה רבים עוסקים בהובלה או

הבאה לישראל של מוצרים חקלאיים ,צמחים ומוצרים מן החי ללא פיקוח ,תוך סיכון של

בריאות הציבור ,וזאת לשם מכירתם והפקת רווחים כספיים .בתחום צער בעלי חיים ,גובש

נוהל תיאום חקירות והעמדה לדין ,עם המשטרה והמשרד להגנת הסביבה.

.19ממשק העבודה עם הפרקליטות :בנושאים עקרוניים ,מתקיימת התייעצות עם המשנה

לפרקליט המדינה (פלילי) .אין לתביעה פרקליט קבוע להתייעצויות שוטפות ,אך קיומו של

פרקליט יכול היה לסייע.

.20

ממשרד החקלאות נמסר כי נציגי יחידת הפיצו"ח וכן נציג התביעה משתתפים בפורומים

העוסקים באכיפה בפרקליטויות המחוז ,ובעיקר בפרקליטות מחוז חיפה ובפרקליטות מחוז

צפון .לדוגמא ,פורום האכיפה בפרקליטות מחוז חיפה פועל בראשות נציגי הפרקליטות,

וחברים בו נציגים (בעיקר יועצים משפטיים ובעלי סמכויות האכיפה) של הפרקליטות,

משטרת ישראל ,מינהל מקרקעי ישראל ,משרד הפנים (הפיקוח על הבניה) ,משרד הבריאות,

המשרד להגנת הסביבה ,רשויות המס (מע"מ ,מכס ,מס הכנסה כולל יחידת יהלום) ,יחידת

הפיצו"ח ,הרשות למלחמה בסמים ,הביטוח הלאומי ,המרכז לגביית קנסות ,אגרות

והוצאות ,ועוד .מטרתו של הפורום להביא לשיתוף פעולה וליוזמה ,בחשיבה ובמעשים,

וכהשלמה לאכיפה הפלילית – כנגד הפשיעה המאורגנת ,ותופעות שבמוקד הסכנה לחברה

במחוז .פרקליטות המחוז מרכזת את פעילות המטה והליווי המשפטי ובתוך כך מתקיימות

ישיבות בהתאם לצורך עם גורמי האכיפה הרלוונטיים וכן מפגשים עיתיים אחת לחצי שנה

של מליאת הצוות המורחב .כאשר מועלה יעד לטיפול ,הפרקליטות מזמנת את הגורמים

הרלוונטיים בהתאם לסמכויות האכיפה שלהם ומתקיימים דיוני מטה לקראת הפעילות

המבצעית המשולבת ,כאשר היעדים והפרוייקטים מתקיימים במקביל.

.21ממשק העבודה עם רשויות מקומיות :קיים ממשק עבודה בתחום השירות הווטרינרי

העירוני .בדברי חקיקה רבים (למשל ,חוק הסדרת הפיקוח על כלבים) הסמכות נתונה בידי

6

הרופא הווטרינר של הרשות המקומית ולא בידי המשרד .משרד החקלאות נותן חוות דעת

בתחום ומעביר הרצאות לרופאים ווטרינרים ברשויות.

א .3.משרד הכלכלה

.22התביעה :מחלקת התביעות בלשכה המשפטית מונה 14עו"ד פנימיים .משנת ,2007המשרד

החל להעסיק גם תובעים חיצוניים ,אשר עוסקים בתחום דיני העבודה ובטיחות בעבודה.

המשרד התקשר עם 7משרדי עו"ד פרטיים ,בהם נבחרו 24עו"ד כתובעים חיצוניים.

.23מאז שנת 2003בערך ,התובעים הפליליים במשרד הכלכלה עוסקים רק בהליכים פליליים,

החל בהכוונת מפקחים בחקירות פליליות (לרבות נהלים לחקירות ,תיעדוף לאכיפה פלילית,

הליכי תביעה פלילית ,מסירת חומר חקירה ,דברור הליכים פליליים ועוד) וכלה בהגשת

כתבי אישום וניהול תביעה פלילית.

.24היחידה הפנימית מחולקת למחלקה שמפקחת על התובעים החיצוניים ,אשר פועלים בתחום

דיני העבודה ובטיחות בעבודה ,ומנחה אותם (בנוסף ,מנהלת מספר תיקים קטן) ,ומחלקת

ליטיגציה שמנהלת את התביעות המורכבות יותר .ככלל ,תיקים של גופים ציבוריים ,בעלי

חשיבות מיוחדת או תקדימיים מנוהלים בדרך כלל על-ידי תובעים פנימיים ממחלקת

הליטיגציה .קיים נוהל חלוקה של התיקים בין התובעים הפנימיים לחיצוניים.

.25התובעים הפנימיים מחולקים לתחומים :ישנם שלושה תובעים וותיקים שמתמחים בתחומי

הצרכנות ,התקינה ,הצעצועים המסוכנים והפיקוח על המחירים (בתחום הפיקוח על

המחירים ,התובעים מטפלים גם בתיקים של משרדים נוספים כמו משרד החקלאות ,משרד

השיכון והרשות לסחר הוגן) .יתר התובעים עוסקים ,ככלל ,במגוון העבירות בתחום דיני

העבודה והבטיחות בעבודה .יובהר ,כי בתחום הצרכנות נכון להיום מספקת התביעה

במשרד הכלכלה את הטיפול המשפטי ,אולם בסמוך לאחר כניסתו לתוקף של החוק להגנת

הצרכן לעניין עיצומים כספיים ואיוש התקנים ברשות לסחר הוגן והגנת הצרכן ,הנושא

יועבר לטיפול הרשות ,שהינה רשות אכיפה עצמאית.

.26התביעה החיצונית נתונה לפיקוח מקצועי של צוות תובעים פנימי המונה 4עו"ד ועו"ד בכיר

שמנהל את הצוות ,מאשר פעולות ומפקח על התובעים החיצוניים .ההחלטה האם לנתב תיק

חקירה לתובע פנימי או חיצוני מתבצעת על ידי ממונה במחלקת התביעות ,אשר מקבל את

כל תיקי החקירה מגופי החקירה .בכל תיק מתבצעת בדיקה של עבודת התובע החיצוני.

7

לאחר שתיק עובר לטיפולו של תובע חיצוני ,הוא נדרש להעביר חוות דעת מפורטת בתוך

כחודש .תובע פנימי בודק את חוות הדעת ומחזיר לתובע החיצוני את חוות הדעת עם

הוראות להמשך טיפול .כל פעולה חריגה בתיק דורשת אישור הממונה או מי מטעמו.

ההחלטה להגיש כתב אישום על ידי תובע חיצוני וכן נוסחו של כתב האישום עוברים

לאישורו של הממונה על התובעים הפנימיים או מי מטעמו .כאשר מדובר בכתב אישום

סבוך או מורכב הוא נבחן על-ידי התובעת הראשית.

.27בממוצע מוגשים כ 300-כתבי אישום בשנה .מספר כתבי האישום במגמת ירידה בעקבות

עלייה במתן הקנסות המנהליים וההתראות .בתחום דיני העבודה והבטיחות בעבודה

התובעים הפנימיים מגישים כ 13%-מכתבי האישום ותובעים חיצוניים מגישים כ87%-

מכתבי האישום (ביתר התחומים אין פעילות של תובעים חיצוניים).

.28יחידות הפיקוח :קיימות במשרד מספר יחידות פיקוח .היחידות כפופות לממונה על

התעסוקה ,לממונה על המחירים או למנכ"ל .מדיניות האכיפה נקבעת על-ידי ראש המינהל

ובהתייעצות עם היועץ המשפטי של המשרד והתובעת הראשית.

.29התביעה ויחידות האכיפה עובדים בשיתוף פעולה ומתקיים בניהם קשר יומיומי .לעיתים

ישנם חיכוכים ,אך מקרים אלו אינם נפוצים .בנוסף ,בתחום דיני העבודה ובטיחות בעבודה

מתקיימות ישיבות "ארגון לומד" בהם מנתחים נתונים ונלמדים לקחים לצורך ייעול

העבודה ותיקון ליקויים בעבודה.

.30מכרזים לתובעים חיצוניים :המכרז הראשון היה בשנת 2007ונבחרו בו ארבעה משרדי

עו"ד .חלק מהתובעים החיצוניים לא היו מרוצים מהתמחור הנמוך של עבודתם וכן

מהפיקוח הצמוד על עבודתם .לכן ,לקראת סוף תקופת המכרז ,מספר עו"ד החליטו שלא

לעבוד יותר עם המשרד .לאחרונה הסתיים הליך מכרז שני במסגרתו נבחרו שבעה משרדי

עו"ד חדשים .התובעים החיצוניים נדרשים לניסיון מוכח בתחום הפלילי ,כולל ליטיגציה,

ובתחום דיני העבודה במסגרת המכרז.

.31התובעת הראשית סבורה כי אומנם ישנה גמישות רבה יותר בהעסקת תובעים חיצוניים ,אך

יש לשמר גרעין מקצועי פנימי טוב של עובדים ולא רצוי להוציא את כל התביעה לתובעים

חיצוניים.

.32הכשרת תובעים :התובעים החיצוניים ,בתקופת הכשרתם ,עוברים חניכה וליווי ,מועברים

אליהם מסמכים ומידע מרוכז וכן נערך להם יום עיון בסמוך לאחר תחילת הפעילות .כמו-

8

כן ,באופן שוטף ,נשלחים אליהם במייל תכנים מקצועיים ,עדכונים והנחיות .לעיתים

התובעים החיצוניים מוזמנים להשתתף בסיורים בשטח (בתחום הבטיחות בעבודה) .גם

התובעים הפנימיים עוברים הליך של חניכה וליווי בתחילת דרכם על ידי הממונה הבכיר.

בנוסף ,בלשכה המשפטית יש קורס לעורכי דין חדשים שמעניק רקע על פעילות המשרד ,ובין

היתר גם על פעילות התביעה .באופן שוטף ,ישנן הרצאות מקצועיות לפורום התובעים

הפנימיים (בתדירות של כאחת לחודשיים) וקורס מרוכז של 7ימים (אחת לשנתיים) בדגש

על התחום הפלילי .כמו-כן ,נערכים סיורים וימי עיון מול יחידת הבטיחות בעבודה .בנוסף,

רוב התובעים הפנימיים מגיעים לימי העיון של מכון ההשתלמויות של משרד המשפטים.

.33ממשק העבודה עם הפרקליטות :לעמדת התובעת הראשית ,לתובעים במשרד כלכלה יש

מומחיות בתחומם ולכן הם אינם נזקקים לפרקליט מלווה ברמה היומיומית .כאשר

מתעוררות סוגיות בעלות השלכות רחבות בתחום הפלילי ,הם מתייעצים עם המשנה

לפרקליט המדינה או עם גורמים רלוונטיים אחרים .הם סבורים כי הפעלת פורומים כמו

הפורום בתחום העבירות המנהליות שמפעילה הגב' רווה היא דרך טובה להבטחת אחידות

והעברת מידע בין גופי התביעה השונים.

.34בנוסף ,קיימים ממשקים במסגרת הליכים מסוגים שונים בהם נבחנות החלטות של התביעה

על ידי גורמים בפרקליטות ,כגון עיכוב הליכים ועררים על סגירת תיקים .במסגרת הליכי

ערעור לבית הדין הארצי לעבודה ,נעשית עבודה משותפת עם הפרקליטות ,כאשר גורם בכיר

בתביעה מייצג בתיקים אלה ,ביחד עם פרקליטות המדינה .בתיקים בבית המשפט העליון,

הייצוג מתבצע על ידי הפרקליטות.

.35בדיון הדגישה התובעת הראשית את הצורך בהשוואת התנאים בין כלל המשפטנים בשירות

המדינה ,המבצעים עבודה דומה ,וזאת על מנת להוביל לתגמול דומה שיבטיח מומחיות

ברמה נאותה בכל התחומים הנאכפים על ידי המדינה.

א .4.רשות ההגבלים העסקיים

.36התביעה :רשות ההגבלים העסקיים מעסיקה תובעים פנימיים בלבד ,שהינם עורכי דין

במחלקה המשפטית ברשות .המחלקה המשפטית מונה כ 30-עורכי דין וכולם מוסמכים

כב"כ היועץ המשפטי לממשלה .בפועל ,היום 10עורכי דין עוסקים בתחום הפלילי בלבד,

ועורכי-דין נוספים עוסקים בתחום הפלילי במקביל לעיסוק בתחום המינהלי-אזרחי.

9

הסמכה זו כוללת הסמכה לפי סעיף (12א)(()1ב) לחוק סדר הדין הפלילי ,לשמש כתובעים

במשפטים פליליים בגין עבירות על חוק ההגבלים העסקיים ,התשמ"ח ,1988-כמו גם

הסמכה לייצג את הממונה על הגבלים עסקיים בהליכים מינהליים מכוח החוק ,לרבות

הליכי ערעור בשני ההקשרים .הרשות סבורה כי צורת העבודה של התובעים ברשות

ההגבלים העסקיים דומה ליחידה בפרקליטות.

.37

התובעים כולם כפופים מינהלית ומקצועית ליועץ המשפטי של רשות ההגבלים העסקיים.

עורכי הדין המשמשים כתובעים פליליים מחולקים לצוותי עבודה ,שבראש כל אחד מהם

עומד ראש צ וות .ראשי הצוותים כפופים מקצועית לסגנית היועץ המשפטי ,האחראית על

התחום הפלילי .סגנית היועץ המשפטי ,מפקחת ומכווינה מקצועית את התובעים בכל שלבי

הטיפול בתיקים הפליליים וניהול ההליכים .ההחלטות המרכזיות בכל תיק פלילי מתקבלות

על ידי היועץ המשפטי של הרשות ,ובניהן החלטה על הגשת כתב אישום או סגירת התיק,

החלטה על הסדרי טיעון ,החלטה על הגשת ערעור ,עמדות בערעורים שהוגשו על ידי צדדים

אחרים .חתימת הסדרי טיעון ,חתימת הסכמי עד מדינה וחתימת הסכמי חסינות כפופות גם

לאישור פרקליט מחוז ,בהתאם להנחיית היועץ המשפטי לממשלה 4.7000שכותרתה

"תכנית חסינות בעבירות הגבלים עסקיים" .בתחום ההגבלים העסקיים ,האישור הוא של

מנהל המחלקה הכלכלית בפרקליטות המדינה.

.38כמות ואופי כתבי האישום :תובעי רשות ההגבלים העסקיים מגישים מספר כתבי אישום

בודדים בשנה בגין כלל העבירות על חוק ההגבלים העסקיים .בשנת 2012הוגשו 6כתבי

אישום .התיקים המטופלים ברשות בדרך כלל מאד מורכבים ורחבי היקף ורובם מוגשים

כנגד מספר גדול של נאשמים (בדרך כלל בין עשרה לעשרים נאשמים ,ואף יותר) .רוב כתבי

האישום מוגשים בגין עבירות של הסדרים כובלים ,אך מוגשים כתבי אישום גם בגין עבירות

נוספות על חוק ההגבלים ,לעיתים יחד עם עבירת הסדר כובל.

.39הכשרת התובעים :ניסיון פלילי אינו תנאי סף לתובע בדרגה תחילית .עורכי דין אשר

מצטרפים למחלקה המשפטית של רשות ההגבלים העסקיים עוברים עם תחילת עבודתם

סדרה מקיפה של הרצאות ,הכוללת הדרכה והכרות עם כל תחומי העסוק של רשות

ההגבלים העסקיים ,ובכלל זה התחום הפלילי .בנוסף לכך ,במהלך העבודה השוטפת ,כל

עורך דין ברשות ההגבלים העסקיים שמשמש כתובע ,מצוות לצוות פלילי ,ומצוי תחת

פיקוחו והדרכתו של ראש צוות ,בעל ניסיון של מספר שנים .ראש הצוות מנחה את התובעים

10

במשימותיהם ,מייעץ ,מדריך ומפקח על עבודתם .ראשי הצוותים כפופים לסגנית היועץ

המשפטי ,האחראית על התחום הפלילי ,הן מבחינת פיקוח והן מבחינת הדרכה וייעוץ.

תובעים חסרי ני סיון בניהול הליכים פליליים ,אינם מופקדים לבדם על ניהול תיק ,אלא

מהווים חלק מצוות המטפל בתיק ,שבראשו בדרך כלל – ראש צוות ,אשר מדריך אותם גם

במסגרת ניהול התיק.

.40

כמו כן ,מתקיימות הדרכות שוטפות לצוות הפלילי והתייעצויות צוותיות בנושאים שונים,

במסגרת ישיבות צוות ,בהן נדונה פסיקה חדשה בתחום הפלילי בכלל ובהקשר לדיני

ההגבלים העסקיים בפרט ,מוצגים תיקים שונים המנוהלים על ידי הרשות ,ומתקיימות

התייעצויות צוותיות בשאלות שוטפות .פרט לכך ,תובעי הרשות משתתפים בהשתלמויות

שמארגן המכון להשתלמות פרקליטים ויועצים משפטיים שבמשרד המשפטים (בין השאר,

לאחרונה התקבלו תובעים מרשות ההגבלים העסקיים להשתתף בהשתלמות ייעודית שערך

המכון עבור פרקליטויות המחוז) ,בהשתלמויות פליליות שמארגנת לשכת עורכי הדין

בתחום הפלילי ובהשתלמויות וקורסים שמארגנת רשות ההגבלים העסקיים.

.41

תקופת עבודתו הממוצעת של תובע היא 6-7שנים .לאחר מכן ,רוב התובעים עוברים לשוק

הפרטי.

.42ממשק העבודה עם הפרקליטות :ככל שיש התלבטות בסוגיה מקצועית ועולה צורך

בהתייעצות או בתיאום עמדות עם הפרקליטות ,וכן בכל שאלה או סוגיה שיכול ותהיה לה

השלכת רוחב כלשהי ,נעשית פניה ישירה על ידי תובעי רשות ההגבלים למנהלת המחלקה

הכלכלית בפרקליטות המדינה .כאשר יש צורך בהתייעצות רחבה יותר ,היא נעשית עם

המשנה לפרקליט המדינה לעניינים פליליים.

.43בנוסף ,מנהל המחלקה הכלכלית בפרקליטות המדינה משמש "פרקליט מחוז" של תובעי

הרשות לצורך אישור הסדרי טיעון ,הסדרי עד מדינה והסדרי חסינות בעבירות הגבלים

עסקיים.

.44

תובעי הרשות להגבלים עסקיים משתתפים גם בפורומים שונים :פורום חסיונות וחומר

חקירה בראשות המשנה לפרקליט המדינה לעניינים פליליים ,צוות לבחינת אחריות פלילית

של תאגידים בראשות המשנה ליועץ המשפטי לממשלה לעניינים פליליים ,פורום עיצומים

כספיים המאגד את הרשויות ומשרדי הממשלה השונים שמוסמכים להטיל עיצומים

11

כספיים .מדובר בפורומים שונים בהם מתקיימת התייעצות בין גופים שונים ,העברת ידע

ועמדות מקצועיות ויישור קו בין אופן פעילות הגופים השונים.

.45היועץ המשפטי לרשות העיר כי הרשות ,הרואה את עצמה כמעין יחידה בפרקליטות

המתמחה בהגבלים עסקיים ,מעוניינת להיות מעורבת יותר ולקחת חלק בתהליכים

משמעותיים וקביעת הנחיות שמתקבלות בפרקליטות .הצורך התעורר למשל בנושא גיבוש

החקיקה בעניין הבניית הענישה ,תהליך שהתנהל בפרקליטות בו הרשות לא לקחה חלק ואף

לא עודכנה באופן פורמלי .עלתה הצעה לצרף נציג מהרשות לישיבות פרקליטי המחוז

הפליליים (גם אם כ'משקיף' בלבד).

.46גוף החקירה :מערך החקירות ברשות ההגבלים העסקיים כפוף לממונה על ההגבלים

העסקיים .בראש מחלקת החקירות של רשות ההגבלים עומד מנהל מחלקת חקירות ,לו

כפופים חוקרי הרשות ,מינהלית ומקצועית .ההחלטה על פתיחה בחקירה הינה בסמכותו של

הממונה על ההגבלים העסקיים .יחד עם זאת ,למרבית החקירות המנוהלות ,ובוודאי

לחקירות הגדולות יותר ,מצוות עורך דין מלווה מהצוות הפלילי במחלקה המשפטית עוד

במהלך החקירה.

.47

לעיתים ,במסגרת פרשה בה נחקרים חשדות לעבירות על חוק ההגבלים העסקיים עולה חשד

גם לביצוען של עבירות הקבועות בחיקוקים אחרים .בחלק ממקרים אלו פונה רשות

ההגבלים העסקיים למשרד לביטחון פנים ,בבקשה להסמכה פרטנית לחקור את העבירות

הנוספות .בחלק מהמקרים ,החקירה תתבצע במשותף על ידי המשטרה ומחלקת החקירות

של הרשות .זאת ,בהתאם לצורך ולמורכבות החקירה ומרכזיותן של העבירות הנוספות

בפרשה .חקירה משותפת נתקיימה ,לדוגמא ,כאשר במקביל לעבירות הגבלים העסקיים,

נחקרו גם עבירות הלבנת הון ושוחד .במקרה זה למשל ,התביעה נוהלה במשותף עם

המחלקה הכלכלית בפרקליטות.

.48

רשות ההגבלים העסקיים סבורה כי מסגרת פעילותה כרשות תובעת כיום היא מסגרת טובה

ורצויה המשיגה את מטרותיה.

12

א .5.רשות המסים

.49התביעה :התביעה הפלילית ברשות המסים מתחלקת לשני תחומים :תיקים בנושא מס

הכנסה ותיקים בנושאי מכס ומע"מ .לפני מספר שנים ,התאחדו יחידת מס הכנסה עם

יחידת מכס ומע"מ ברשות המסים .כל התובעים ברשות המסים הם עובדי מדינה.

.50

בתחום המכס והמע"מ ,כל התיקים מנוהלים ברשות המסים ,כולל בעבירות נלוות (למעט

ערעורים לבית המשפט העליון שמטופלים בפרקליטות) .לעומת זאת ,בתחום מס הכנסה,

התיקים בעבירות ה'טכניות' (כמו אי העברת דו"חות ועבירות ניכויים) ,מנוהלים ברשות

המסים ואילו התיקים בעבירות המשמעותיות יותר ,כמו גם הערעורים ,מנוהלים

בפרקליטות .בעבר ,כל תיקי מס הכנסה נוהלו בפרקליטות .לפני כ 20-שנים ,במטרה לייעל

את הטיפול בתיקים ,הועבר הטיפול לרשות המסים בתיקים בעבירות ה'טכניות' .כיוון

שמדובר היה בתהליך ניסיוני ,ניתנו לתובעים סמכויות בסיסיות בלבד ,אשר נותרו כך עד

היום.

.51

בתחום המכס והמע"מ ,תחת הממונה על התביעה הפלילית עובדים כ 60-תובעים בחמישה

מחוזות ומוגשים כ 600-כתבי אישום בשנה .בתחום מס הכנסה ,תחת מנהלת המחלקה

הפלילית עובדים 20תובעים ( 15עורכי דין ו 5-מתמחים) בחמישה מדורים ומוגשים כ400-

כתבי אישום בשנה .כיום ישנם כ 1,000-תיקים פעילים בבתי המשפט.

.52הגשת כתבי האישום וחתימה על הסדרי טיעון נעשים לאחר אישור מנהל המחלקה

הרלוונטי.

.53

מקום מושבם של רוב התובעים הוא בלשכות המשפטיות .בעבר ,התובעים ישבו בתוך

תחנות מע"מ ,וכחלק מתהליך בניית מערך התביעה ,שכיום נמצא בשלבי סיום ,הוחלט

להוציאם ללשכות משפטיות .חלק מהתובעים ,העוסקים בתיקים 'טכניים' יישארו ביחידות

המשרד.

.54

תקופת עבודתו הממוצעת של תובע היא 4-5שנים .לאחר מכן ,רוב התובעים עוברים לשוק

הפרטי.

.55הכשרת התובעים :בקבלת תובעים חדשים ,אין תנאי סף לניסיון פלילי .תכנית ההכשרה

היא פנים-משרדית הכוללת לימוד וליווי צמוד ,השתתפות בהשתלמויות פנימיות וכן

בהשתלמויות של המכון להשתלמויות פרקליטים ויועצים משפטיים שבמשרד המשפטים.

13

.56ממשק העבודה עם הפרקליטות :קיימים קשרי עבודה הדוקים וטובים עם הפרקליטויות.

הקשר מתבצע בעיקר עם ,מנהלת המחלקת הפיסקאלית בפרקליטות המדינה ועם כל

פרקליטויות המחוז ,ובייחוד עם פרקליטות מחוז ת"א (מיסוי וכלכלה) .כמו-כן ,נציגי רשות

המסים חברים בפורומים שונים של הפרקליטות.

.57

מידי רבעון ,מועבר דיווח ליועץ המשפטי לממשלה הכולל את מספר כתבי האישום שהוגשו,

מספר גזרי דין שהתקבלו ,ערעורים והסדרי טיעון שנערכו.

.58

רשות המסים מעוניינת להיות מעורבת יותר בתהליכים משמעותיים וקביעת מדיניות

המתקבלות בפרקליטות.

א .6.רשות האוכלוסין וההגירה במשרד הפנים

.59יחידת התביעות ברשות האוכלוסין וההגירה הוקמה בשנת .2001בתקופה זו ,הצטברו כ-

10,000תיקים שלא טופלו בתחום האכיפה הפלילית כנגד מעסיקים וכדי לטפל בתיקים

אלו ,התבקשה תוספת של כוח אדם .משרד האוצר העדיף לתקצב העסקת תובעים חיצוניים

במיקור חוץ על פני תוספת כוח אדם של תובעים פנימיים .בשנת 2005הוחלט על מיקור חוץ

ובשנת 2007נבחרו יותר מ 10-משרדים ,שקיבלו את מלאי התיקים.

.60התביעה :יחידת התביעות כוללת 7תובעים פנימיים ותובע ראשי וכן 20תובעים חיצוניים

(משמונה משרדי עורכי דין) .התובעים הפנימיים עוסקים בפיקוח על תובעים חיצוניים,

ניהול הליכים משפטיים בתיקים מורכבים ובעלי חשיבות ציבורית ,ניהול ערעורים (יחד עם

פרקליטות המדינה) ,גיבוש הנחיות ונהלים ,הדרכות לחוקרים ,ליווי תיקי חקירה והליכי

חקיקה וכן טיפול בבקשות שמוגשות במסגרת חוק העבירות המינהליות.

.61

ההחלטות המהותיות בתיק כפופות לאישור ראש תחום או התובע הראשי .בין היתר,

החלטה על הגשת כתב אישום חלף הטלת קנס מינהלי משיקולים של חומרת נסיבות

העבירה ,החלטה על סגירת תיק ,ביטול קנס ,תיקון כתב אישום ,ביטול כתב אישום ,מחיקת

נאשם/אישום והליכים רבים נוספים .בהסדרי טיעון ,ההחלטות מתקבלות על ידי התובע

הראשי או ראש תחום.

.62כאשר תיק מגיע מגוף החקירות ,הוא נשלח על-ידי המזכירות לתובע החיצוני ,לפי הנחיה

טכנית של התובע הראשי .התובע החיצוני כותב חוות דעת מפורטת .כל התקדמות בתיק

לאחר מכן דורשת אישור של ממונה פנימי.

14

.63

מספר כתבי האישום שהוגשו בשנים האחרונות :בשנת ,2008הוגשו 4283כתבי אישום,

בשנת ,2009הוגשו 934כתבי אישום ,בשנת 2010הוגשו 805כתבי אישום ,בשנת 2011הוגשו

331ובשנת 2012הוגשו כ 150-כתבי אישום .מספרים אלו אינם כוללים בקשות לביטול קנס.

.64ממשק העבודה עם הפרקליטות :התובעים מנהלים קשר רציף עם עו"ד מפרקליטות

המדינה אשר מטפלת בערעורים בבית הדין הארצי לעבודה .התובע הראשי מתייעץ לעיתים

עם המשנה לפרקליט המדינה (פלילי) .בנוסף ,התובעים מתייעצים עם הגב' יפעת רווה על

ענייני חקיקה והפעלת חוק העבירות המנהליות ,וכן משתתפים בפורום המינהלי של הגב'

רווה .עבודת התובעים מפוקחת על ידי הפרקליטות במסגרת טיפול בבקשות לעיכוב

הליכים .גיבוש המדיניות הכללית של התביעה מתואם עם הפרקליטות .התובע הראשי של

רשות האוכלוסין סבור כי אין צורך בפיקוח נוסף של הפרקליטות ,בשל התמקצעות תובעי

המחלקה בתחום עיסוקם.

.65בחירת התובעים החיצוניים והכשרתם :אחד מתנאי הסף לבחירת תובעים הוא ניסיון של 3

שנים מתוך 5השנים האחרונות בתחום הפלילי והליטיגציה .ההסמכה היא אישית לעורך

דין מסוים ,קרי -לכל מבצע כהגדרתו במכרז (ולא לכל המשרד) .כיום מועסקים כ 20-עורכי

דין מ 8 -משרדים .תקציב התביעה החיצונית :קרוב ל 2-מיליון ₪בשנה .בעבר ,היו משרדים

שפרשו מהמכרז בשל חוסר כדאיות כלכלית .בנוסף ,היו מספר משרדים שרשות האוכלוסין

החליטה להפסיק לעבוד איתם בשל חוסר שביעות רצון מאיכותם המקצועית.

.66

התובעים החיצוניים נדרשים לעבור יום השתלמות מקצועית שנערך על ידי יחידת התביעות,

לפני פנייה לקבלת הסמכה מהיועץ המשפטי לממשלה עבורם .בנוסף ,הם משתתפים יחד עם

התובעים הפנימיים בהשתלמויות ,דיונים פנימיים ,לימוד פסיקה שוטפת והפקת לקחים.

.67יתרונות וחסרונות העסקת תובעים חיצוניים :ככלל ,יש העדפה להעסקת עובדי מדינה

כתובעים פנימיים .בעבר ,נעשה ניסיון לעבוד עם תובעים פנימיים בלבד (כ 5-6-תובעים) אך

לא היה מספיק כוח אדם שיגיש כתבי אישום ,שכן היו כ 200-דיונים בחודש בבתי משפט

בכל הארץ.

.68

להעסקת תובעים חיצוניים יש יתרונות וחסרונות :היתרונות העיקריים הם עבודה עם

תובעים בעלי ניסיון באופן מידי וכן גמישות ניהולית (ניתן להפסיק את ההתקשרות עימם

כי אין יחסי עבודה בין הצדדים וכן זו דרך להוספת כוח אדם באופן מהיר) .החסרונות

15

העיקריים הם חוסר נוחות בעבודה עם עו"ד מרחוק ,קושי בפיקוח ובגילוי ניגוד עניינים

אפשרי ,הזדהות פחותה עם המדיניות ומוטיבציה פחותה של התובעים החיצוניים.

א .7.נציבות שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות במשרד המשפטים

.69הנציבות קיימת משנת ,2000אולם אגף התביעות החל את פעילותו העיקרית רק בשנת

.2008גם המסגרת המשפטית-אכיפתית בנושא שוויון לאנשים עם מוגבלות התפתחה בשנים

האחרונות לאור כניסתן לתוקף של התקנות הרלוונטיות במרוצת השנים ועד היום.

.70התביעה :היועצ ת המשפטית עומדת בראש יחידת התביעה .תחת היועצת המשפטית עומדת

התובעת הראשית ותחתיהן התובעים המחוזיים (בכל מחוז מכהן תובע וסה"כ 3תובעות).

.71

התובעים המחוזיים משמשים כמנהלי המחוז ומתוקף כך יש להם שיקול דעת עצמאי במתן

מענה ליחידת הפיקוח הפועלת במחוז .במקרים מורכבים ,התובע מתייעץ עם התובעת

הארצית שבמידת הצורך מערבת את היועצת המשפטית.

.72עד היום הוגשו 4כתבי אישום בנושא הפרת צו נגישות על העדר כריזה באוטובוסים .יש עוד

כ 2-תיקים שלא הבשילו להגשה ותיק אחד בתהליך הכנה בנושא אי הנגשת תחנות אוטובוס

עירוניות בעיריית חיפה.

.73החלטת המדיניות שהנציבות קיבלה ,במסגרת שיקול דעתה היא ,כי במקרים של הפרת

חובות הנגישות הנטייה תהיה להגיש כתבי אישום ולא תביעות אזרחיות כיוון שבתביעה

הפלילית יש יותר אפקט הרתעתי ,בפרט נוכח העובדה שקיימת סמכות להגיש את כתבי

האישום גם כנגד נושאי המשרה ולא רק נגד התאגיד.

.74

עבודתו השוטפת של אגף התביעות היא לרוב בממשק בין יחידת הפיקוח לתביעה ,שכן

המפקחים בעלי רקע בעיקר של מקצועות ההנדסה והפיזיותרפיה ולא בעלי הכשרה

חקירתית-משפטית .נוכח זאת ,התובעות נותנות מענה רב לפיקוח בשאלות ראייתיות שונות

הקשורות לעבודתם ,מכינות עבורם את מכתבי הפורמאט המהווים בסיס לאכיפתם בהתאם

לדרישות החוק (מכתבי התראה ,צווי נגישות ומענה שוטף לחייבים) ,ומקיימות עמם

התייעצויות שוטפות בנושא עבודתם.

.75הכשרת יחידת הפיקוח :המפקחים עברו הכשרה של שבוע במשטרה והנציבות נמצאת

בימים אלה במגעים עם המשטרה לקביעת הכשרה נוספת לגורמי הפיקוח (והתביעה).

16

בנוסף ,קיים שיתוף פעולה עם מפעם לצורך שיבוץ המפקחים בקורס העוסק בחוק התכנון

והבנייה.

.76ממשק העבודה עם הפרקליטות :לנציבות יש סמכות להגיש כתבי אישום באופן עצמאי

למעט במקרים של ראשי רשויות מקומיות ונבחרי ציבור בהם הנציבות כפופה לאישור

היועץ המשפטי לממשלה ,בהתאם להנחיות היועץ המשפטי לממשלה (הנחיה 4.1004

"אישור מוקדם להגשת כתב אישום") .בעקבות חקירת גורמים בכירים בראשון לציון,

התקיימה ישיבה אצל המשנה לפרקליט המדינה ,בהשתתפות מנהלת המחלקה לעיכוב

הליכים בפרקליטות המדינה ,בה הוסכם ,כי במישור הפלילי תתקיימנה התייעצויות

שוטפות עם מנהלת מחלקת עיכובי הליכים במידת הצורך ,וכן תקוימנה פגישות מעת לעת

לליבון נושאים פליליים שונים .בנושא חוק התכנון והבנייה ,הוחלט כי תתקיימנה

התייעצויות של הנציבות עם מנהל המחלקה לאכיפת דיני מקרקעין בפרקליטות המדינה.

א .8.משרד הבריאות

.77

התביעה במשרד הבריאות היא בעיקר בתחום הפיקוח על המזון ורישוי עסקים .אופי

התיקים אינו מורכב במיוחד בדרך כלל .כיום יש 9תובעים במחוזות.

.78

בפועל ,אין כמעט פעילות של תביעה פלילית .התובעים הם יועצים משפטיים של המחוז

ולרוב אינם מספיקים לטפל בתיקי התביעות הפליליות .מחוז באר שבע הוא הפעיל ביותר

בהגשת כתבי האישום (כ 30-בשנה) .במחוז ירושלים מוגשים כתבי אישום מעטים ובמחוז

ת"א והמרכז התביעות מוגשות באמצעות פרקליטות מחוז מרכז על-ידי מתמחים .משמעות

אי פעילות התביעה כיום היא שהציבור ניזוק.

.79לפני מספר חודשים התקיימה ישיבה אצל המשנה לפרקליט המדינה לעניינים פליליים ,מר

למברגר ,בסוגיית התביעה הפלילית במשרד הבריאות ,והתקבלה החלטה להוציא את

התביעה לתובעים חיצוניים במיקור חוץ .ישנה העדפה לתקנים של תובעים פנימיים ,אך

ההבנה ,לאור ניסיון העבר ,היא שזה לא אפשרי ,ולכן הפתרון היחיד הוא מיקור חוץ.

17

ב.

תאגידים סטטוטוריים

ב .1.רשות העתיקות

.80התביעה :הגשת כתבי האישום ברשות העתיקות נעשית על-ידי היועץ המשפטי של הרשות

וכן שני עורכי דין חיצוניים ממשרד עו"ד המלווה את הרשות גם בהיבטים אחרים של

פעילותה .העבודה נעשית בשיתוף פעולה מלא בניהם.

.81

לאחר החקירה ,המשטרה מעבירה את התיק ישירות לתובעים החיצוניים .התובע החיצוני

מתייעץ עם היועץ המשפטי של הרשות לגבי הרוב המוחלט של התיקים.

.82מוגשים כ 40-50-כתבי אישום בשנה .רוב כתבי האישום מוגשים על-ידי התובעים

החיצוניים.

.83

כאשר מדובר בכתבי אישום הכוללים עבירות על חוק העתיקות בשילוב עבירות נוספות

שאינן בסמכות התביעה (לדוגמא שב"חים) ,התיקים מטופלים על-ידי הפרקליטות.

.84

יצוין כי בניגוד למספר משרדים אחרים ,התביעה מטפלת אף בערעורים (ולא הפרקליטות)

ולא נדרש אישור פרקליט להגשת כתב אישום בעבירה מסוג פשע.

.85היחידה החוקרת :היחידה החוקרת היא היחידה למניעת שוד עתיקות ,אשר עוסקת

במניעת שוד עתיקות וסחר בלתי חוקי בעתיקות .למפקחים ביחידה יש סמכויות חקירה לפי

פרק ד' לחוק רשות העתיקות ,תשמ"ט 1989-ויש להם הכשרה מקצועית למימוש

סמכויותיהם .החוקרים עושים חקירות בשטח או מזמינים את החשודים לחקירה ועובדים

בשיתוף פעולה עם המשטרה וגורמי מודיעין.

.86בנוסף ,ישנם מפקחים במחוזות אשר תפקידם לתת שירות בכל הנוגע לקבלת היתרים

לפעילויות פיתוח באתרי עתיקות וכן אכיפת מניעת פגיעה בעתיקות .למפקחים במחוזות

אין הכשרה לערוך חקירות ולכן על פי הנחיית היועץ המשפטי לרשות ,המפקחים במחוזות

אינם משתמשים בסמכויות העיכוב והמעצר שלהם והטיפול בחשש לפגיעה בעתיקות נעשה

בדרך של הגשת תלונה במשטרה ,אשר חוקרת את המקרה ומעבירה את החומר לתביעה

לצורך גיבוש החלטה האם להגיש כתב אישום.

.87

התביעה מעבירה מעת לעת השתלמויות מקצועיות לגורמי החקירה שעניינן אופן ניהול

חקירה ואופן שימוש בסמכויות.

.88שיטת תגמול התובעים החיצוניים :תשלום סכום נמוך לכל תיק ,אך תשלום זה הוא בנוסף

לתשלום קבוע חודשי למשרד.

18

.89ממשק עם הפרקליטות :התייעצויות עם הפרקליטות נעשות כיום רק במקרים חריגים.

הרשות היתה מעוניינת בכתובת בפרקליטות להתייעצויות בתיקים מורכבים ובעלי השלכות

רוחב וכן לגיבוש מדיניות ענישה .בנוסף ,ראוי לגבש רף ענישה קבוע ,בתיאום בין

הפרקליטות לבין הרשות ,שכן רף הענישה בפרקליטות שונה מרף הענישה ברשות ,על אף

שמדובר לעיתים באותן עבירות.

ב .2.רשות הטבע והגנים

.90התביעה :הרשות עובדת עם תובעים חיצוניים ממשרדים פרטיים .כיום מועסקים 4

תובעים .התובעים החיצוניים כפופים ליועצת המשפטית של הרשות ולמנהלת אגף פלילי .גם

לעורכי הדין במחלקה המשפטית יש הסמכה לשמש כתובעים .כיום מוסמכים 3תובעים:

היועצת המשפטית ,מנהלת אגף תביעה אזרחי ומנהלת אגף תביעה פלילי-מנהלי .עם זאת,

התובעים המופיעים בבתי משפט הם התובעים החיצוניים ,פרט למקרים חריגים.

.91התובעים החיצוניים נמצאים בקשר שוטף עם הלשכה המשפטית .בתום יום דיונים ,הלשכה

המשפטית מקבלת מהתובעים דיווח בכתב לגבי כל תיק ותיק .רק כתבי אישום מורכבים

טעונים קבלת אישור הלשכה המשפטית לפני הגשתם וכך גם הסדרי טיעון .עם זאת ,סגירת

תיק נעשית רק לאחר אישור הלשכה המשפטית.

.92

תיק החקירה עובר ישירות מחטיבת האכיפה לתובעים החיצוניים .בתיקים מורכבים,

לעיתים התיק עובר קודם לכן בלשכה המשפטית ,אך אין נוהל כתוב בעניין.

.93מידי שנה מוגשים כ 300 -כתבי אישום.

.94היחידה החוקרת :ברשות פועלת חטיבת פיקוח ואכיפה ,האחראית על אכיפת החוק.

חטיבה זו פועלת בהתאם להנחיות המתקבלות מהלשכה המשפטית .פעילות האכיפה נעשית

על סמך תלונות אנונימיות ובעיקר בפעילות יזומה של פקחי הרשות .בכל מחוז יש ממונה

פיקוח ואכיפה שכפוף לחטיבת פיקוח ואכיפה (יחידת המטה) (סה"כ 4ממונים) .עיקר

הפקחים הם עובדי המחוזות.

.95

לאחר שהחוקר אוסף את כל הראיות ומסיים את הטיפול בתיק ,הוא כותב את המלצתו

ומעביר את התיק לחטיבת אכיפה .לעיתים חטיבת האכיפה מחזירה לחוקר את התיק

לצורך ביצוע השלמות חקירה .מחטיבת האכיפה עובר ,כאמור ,התיק באופן ישיר לתובעים

החיצוניים.

19

.96הליך בחירת התובעים החיצוניים :כיום ,התובעים החיצוניים נבחרים במכרז .במשך כ30-

שנים ,הייעוץ המשפטי נעשה בחלקו הגדול במשרד עו"ד אחד .לפני כמה שנים נפתחה מחדש

לשכה משפטית ברשות .היועץ המשפטי לממשלה הורה ,כי החל מחודש יולי 2011לא

להעביר יותר תיקים חדשים למשרד שנתן ייעוץ משפטי לרשות במשך שנים רבות (והמשרד

מטפל כיום רק בתיקים הישנים ,כ 40-תיקים).

.97

תנאי הסף העיקריים שבהם נדרשים המועמדים לעמוד במכרז הם :ניסיון פלילי בפועל של 5

שנים לפחות במהלך 7השנים האחרונות ,במתן יעוץ וייצוג משפטי כתובע פלילי עבור גופים

ציבוריים/ממשלתיים; מגורים באזור בו אמור התובע להופיע; התחייבות לביצוע עצמי.

.98הליך ההכשרה של תובע :הצגת החיקוקים הרלבנטיים ופסיקות חשובות ,היכרות עם

הגורמים הרלבנטיים ברשות .לאחר מכן ,מתלווה התובע החדש לתובע ותיק למספר ימי

דיונים .באופן שוטף ,משתתפים התובעים החיצוניים ב"פורום אכיפה" המתקיים ברשות

מידי חודשיים ,יחד עם ממוני האכיפה המחוזיים ,הגורמים הרלבנטיים בחטיבת אכיפה

ותובעת פנימית (מנהלת אגף פלילי-מנהלי).

.99ממשק העבודה עם הפרקליטות :כאשר עולה צורך בהתייעצות על נושא בעל השלכות

רחבות ,מתקיימת התייעצות עם המשנה לפרקליט המדינה לעניינים פליליים.

.100הרשות משתתפת בפורום העבירות המינהליות שיזמה הגב' רווה ממחלקת ייעוץ וחקיקה

(פלילי).

.101תיקים הנוגעים לעבירות תכנון ובניה המבוצעות בשמורת טבע או גן לאומי מועברים

למחלקה לאכיפת דיני מקרקעין בפרקליטות המדינה .בתיקים אלו ,מוגש כתב אישום אחד

הכולל עבירות על חוק התכנון והבניה ועבירה של פגיעה בשמורת טבע/גן לאומי.

.102לתובעים של הרשות אין הסמכה להופיע בבית המשפט העליון ולכן כאשר מוגשת בר"ע

לבית המשפט העליון ,הפרקליטות מטפלת בתיק בתיאום עם הרשות.

ב .3.קק"ל

.103התביעה :ההסמכה להגשת כתבי אישום בקק"ל נתונה ליועצת המשפטית ולעו"ד

מהמחלקה המשפטית ,שניהם עובדי קק"ל .הם עובדים מול משרד החקלאות ,שהוא

המשרד האחראי לפקודת היערות ,מכוחה הם פועלים .לתובעים של קק"ל אין סמכות

20

להופיע בערעורים ,ובשנים האחרונות סוכם בין קק"ל למשרד החקלאות שהתובעים

במחלקת התביעות במשרד החקלאות יופיעו מטעם המדינה בערעורים בתיקים שטופלו על

ידי קק"ל.

.104עד לאחרונה ,הוגשו בשנה כ 60-100-כתבי אישום ,וגובה הקנסות הינו ככלל ,נמוך .הסמכות

להגיש כתבי אישום היא סמכות מקבילה לקק"ל ולמשרד החקלאות ,עם זאת ,בתחום

היערות (כריתת עצים ,הובלת עצים וכד') טיפלה קק"ל באופן מסורתי לבדה .אחרי דו"ח

מבקר המדינה ובג"ץ אדם טבע ודין בעניין היערות ,יש מעורבות גדולה יותר של משרד

החקלאות בתחום יערות ,כולל מאמץ לטייב את הטיפול בתחום התביעות.

.105לאחרונה ,בעקבות פעילות משרד החקלאות ,נקבעו העבירות לפי פקודת היערות כעבירות

מינהליות ,לפי חוק העבירות המינהליות .לעובדי קק"ל אין סמכות להטיל קנס מינהלי

(כיוון שקנס מינהלי יכול להטיל רק עובד מדינה) ולכן פעילות האכיפה הפלילית של קק"ל

צומצמה באופן משמעותי לאותם מקרים מועטים המצדיקים הגשת כתבי אישום .עם זאת,

לתובעי משרד החקלאות יש סמכות להטיל קנס מינהלי ,והפקודה נאכפת ,באזורים שאינם

באחריות קק"ל ,על-ידי פקיד היערות במשרד החקלאות ובפיקוח מחלקת התביעות

במשרד ,ותוך היעזרות בפקחי הסיירת הירוקה.

.106נציגי קק"ל ציינו כי הם פועלים כיום לאכיפת פקודת היערות באזורי יער בלבד וכי קק"ל

רואה בכך חשיבות מרובה.

יחידת החקירה :לפקחי קק"ל אין סמכויות חקירה ולכן המשטרה היא הגוף החוקר.

הפקחים של קק"ל היו מעבירים לעתים את התלונות לחקירה בידי המשטרה .עם זאת ,לא בכל

התיקים התנהלה חקירה ותובעי קק"ל הגישו גם כתבי אישום ללא חקירה .משרד החקלאות

הנחה את קק"ל שלא להגיש כתבי אישום ללא חקירה ,ועל כן לא מוגשים כיום כתבי אישום על

ידי עובדי קק"ל ,אלא אם מתקיימת חקירה משטרתית.

ג.

רשויות מקומיות

ג .1.עיריית תל אביב

.107מערך התביעה בעיריית תל אביב כולל 18תובעים פנימיים .התביעה מטפלת במגוון רחב של

חיקוקים (תחום התכנון והבניה ,חוקי עזר ,חוקים סביבתיים ,רישוי עסקים).

21

.108מספר התיקים המנוהלים בממוצע בשנה בבתי המשפט הוא כ 5,000-תיקים (ללא תיקי

חניה) :בתחום התכנון והבניה ,מוגשים בממוצע כ 500-כתבי אישום ,כ 300-צווים מנהליים

במסגרת בקשות לביטול צו הריסה מנהלי וכן מנוהלים כ 200-תיקים תלויים ועומדים

משנים קודמות .בתחום חוקי העזר ,מנהלים כ 2,500-תיקים בשנה ובתחום רישוי עסקים

מוגשים כ 1,000-כתבי אישום בממוצע בשנה.

.109בתנאי הסף בקבלת תובעים חדשים ,נדרש בין היתר ניסיון של 5שנים בעבודה משפטית,

מתוכן 3שנים בהופעה בבתי משפט וכן ניסיון וידע במשפט פלילי.

.110העיריה מאד מעוניינת בהסמכת התובעים על ידי היועץ המשפטי לממשלה ,ההסמכה

חשובה לטעמה של הרשות הן לעצמאות התביעה מול גורמי העירייה וכן בשל היכולת לשקף

לציבור אכיפה הנשענת על הנחיות היועץ המשפטי לממשלה .החיסרון הנלווה לכך הוא עודף

פיקוח ובקרה במקרים מסוימים .בתחום התכנון והבניה ,מורגשת לעיתים עודף התערבות,

וזאת בעיקר בנושא חזרה מאישום ,בו נדרש אישור המחלקה לאכיפת דיני מקרקעין

בפרקליטות המדינה .עם זאת ,העירייה מקבלת חיסרון זה נוכח היתרונות הגלומים

בהסמכה מטעם היועץ המשפטי לממשלה .הסיבה לקושי בפיקוח על תחום החזרה מאישום

הוא הכמות הרבה של החזרות מאישום ברשויות השונות.

.111הובע חשש מאימוץ המודל הקיים בתחום התכנון והבניה ביתר נושאי האכיפה

המוניציפאלית .תכנון ובניה הוא תחום בו העבירות הן המורכבות ביותר והפיקוח ברשויות

הוא יותר מקצועי (יחידת הפיקוח נפרדת ומורכבת ממהנדסים) .המאפיין את האכיפה

בשאר התחומים הוא הכמות הגדולה של התיקים והאכיפה הדינמית ,ולכן קיים חשש

מפיקוח שייצור קושי בעבודה השוטפת .אם יקום גוף אשר הרשויות יידרשו לקבל את

אישורו לפעולות מסוימות בתביעה ,הדבר יקשה מאד על עבודת התביעה .עם זאת ,ניתן

לחשוב על חובת דיווח במקרים חריגים.

ג .2.עיריית ירושלים

.112מערך התביעה בעיריית ירושלים כולל 15תובעים פנימיים (מתוכם 8בתחום התכנון

והבניה) ,ו 7-תובעים נוספים בתחום החנייה.

22

.113כמות כתבי האישום בשנה :בתחום התכנון והבניה ,מוגשים כ 1,400-הליכים בשנה ,ברישוי

עסקים כ 500-הליכים ,בחוקי עזר כ 7,000-הליכים ובחנייה כ 5,000-הליכים .סה"כ נוהלו

השנה כ 16,000-תיקים.

.114בתנאי הסף בקבלת תובעים חדשים ,לא נדרש ניסיון.

.115התפיסה הכללית של היועץ המשפטי בעיריית ירושלים את סוגיית ההסמכה מאת היועץ

המשפטי לממשלה היא ,שרגולציה ופיקוח על התביעה הם טובים ,אך כיוון שמדובר במדרון

חלקלק ,יש להיזהר ולהגדיר במדויק את תחומי הפיקוח.

ג .3.עיריית חיפה

.116מערך התביעה בעיריית חיפה כולל 10תובעים פנימיים.

.117כמות כתבי האישום בשנת :2012בתחום התכנון והבניה נפתחו 201הליכים ,ברישוי עסקים

435הליכים ,בחוקי עזר 48הליכים ,בחנייה 3,011הליכים וברירות קנס .7,800

.118בתנאי הסף בקבלת תובעים חדשים ,לא נדרש ניסיון.

.119היועץ המשפטי לעיריית חיפה מסר כי הם מגישים כתבי אישום כב"כ עיריית חיפה ולא

כב"כ היועץ המשפטי לממשלה ,על אף ההסמכה .תפיסתו היא כי הפיקוח של היועץ

המשפטי לממשלה צריך להיות רק ברמה של הנחיות היועץ .על מנת לשמור על עצמאות

התביעה ולצמצם לחצים פוליטיים על התביעה ,הוא מציע להוציא חוזר מנכ"ל משרד הפנים

המחיל את הנחיות היועץ המשפטי לממשלה בתחומים נוספים וכן לחזק את מעמדו של

היועץ המשפטי של העירייה באמצעות חקיקה.

.120נציין כי היועץ המשפטי של עיריית חיפה משתתף ב"פורום אכיפה אזרחית" שהקימה

פרקליטות מחוז חיפה (אזרחית) ומשתתפים בו גורמי שלטון שונים (בניהם פרקליטות,

משטרה ,רשות המסים ועוד) ותכליתו ליצור פעולה משולבת נגד מטרות עברייניות ,תוך

שימוש בכלים פליליים ומינהליים.

ג .4.עיריית מודיעין מכבים רעות

.121מערך התביעה בעיריית מודיעין מכבים רעות (להלן :עיריית מודיעין או מודיעין) כולל 5

תובעים פנימיים ,המתמחים בתחומים שונים.

23

.122מדיניות האכיפה והתביעה בכל תחום תביעה נקבעת בישיבות המתקיימות עם הצוות

המינהלי והמשפטי בכל תחום ,בהן יש רענון נהלים וקביעת מדיניות.

.123במודיעין ,מטופלים בממוצע כ 1,500-תיקים בשנה על ידי התביעה (מתוכם כ 400-בתכנון

ובניה) 1.בממוצע בשנה מוגשים לבתי המשפט כ 100-כתבי אישום בתחום התכנון והבניה ,כ-

15כתבי אישום בתחום רישוי עסקים וכ 400-כתבי אישום בתחומים האחרים.

.124הועלו על ידי היועצת המשפטית לעיריית מודיעין מספר הצעות למנגנוני פיקוח על התביעה:

רצוי ליצור הכשרות דומות להכשרות הקיימות בתחום התכנון והבניה גם בתחומי תביעה

נוספים; השתתפות בפורומים פליליים; קביעת מדיניות עקרונית בתחומי רוחב על מנת

ליצור אחידות בין הרשויות השונות.

ג .5.עיריית אור עקיבא

.125בעיריית אור עקיבא מוסמכים 2תובעים ,אחד מהם היועץ המשפטי של העירייה .ההסמכה

לא כוללת את תחום התכנון והבניה שכן העירייה היא חלק מהוועדה המקומית (המרחבית)

לתכנון ולבניה 'השומרון' ,והתביעה בענייני תכנון ובנייה נעשית מטעם הוועדה ,על ידי

תובעת חיצונית.

.126בעיריית אור עקיבא ,מוגשים מעט מאד כתבי אישום .הסיבה למחסור באכיפה על ידי

העיריה נובעת בעיקר מן העובדה שיש רק 6פקחים האמונים על כל תחומי האכיפה ורובם

עוסקים בנושא החנייה .בנוסף ,לפקחים אין כלים חקירתיים :הם אינם עוברים הכשרות

והדרכות בתחומים הרלוונטיים ולכן לא מספיק מקצועיים בתחום.

ג .6.עיריית הוד השרון

.127במערך התביעה בעיריית הוד השרון ,יש כיום 2תובעות.

.128במהלך שנת ,2012הוגשו 44כתבי אישום בתחום התכנון והבניה ו 19-בתחום רישוי עסקים.

.129ההסמכה מהיועץ המשפטי לממשלה חשובה מאד לתובעים והיא זו שמאפשרת לשמור על

עצמאות התביעה המקומית.

1

מספר זה כולל את כלל התיקים שהועברו מיח ידות הפיקוח וטופלו על ידי התביעה ,אשר לאחר הטיפול בהם חלקם

נסגרו ,בחלקם הוגש כתב אישום ,חלקם הועברו להשלמת חקירה וכו'.

24

.130הכשרת התובעים והשתלמויות לתובעים :נדרשת השלמה בתחומים נוספים ,בהמשך

לקורסים המקצועיים המועברים בתחום התכנון והבנייה .בעיה נוספת היא כי כל השתתפות

של תובע בהשתלמות מצריכה אישור של וועדת השתלמויות ברשות המקומית ,אשר אינה

מתעדפת זאת כראוי .יש לקבוע נוהל לפיו הנהלת העירייה צריכה לאשר לכל מי שמתעסק

באכיפת החוק לצאת להשתלמויות אלו.

.131שכר התובעים ותקינה :יש לקבוע תקינה בכל התביעה המקומית של תובעים לפי מספר

התושבים .ניהול האכיפה באופן תקין ,דורש השקעת משאבים וכיום ,המצב מאד בעייתי.

גם בפיקוח על הבנייה ,נדרשת תקינה ליחידת הפיקוח על מנת שתהיה אכיפה ראויה .בנוסף,

יש להגדיר את ההשכלה הנדרשת של המפקח על הבנייה ויש להעניק להם הדרכה משפטית

ראויה.

.132קבלת תובעים חדשים :אין כללים נוקשים בשאלת תנאי הסף לקבלת תובעים חדשים .משך

הזמן הממוצע לכהונת תובעת מקומית הוא 3שנים ,בין היתר בשל העובדה שהתפקיד שוחק

ודורש מוטיבציה גבוהה ,ובהיעדר תקינה ראויה .על מנת להגדיל את היצע המועמדים,

ההעדפה היא להוריד את תנאי הסף של שנות הוותק .עם זאת ,הניסיון בליטיגציה פלילית

הוא כמובן חשוב ומהווה יתרון שכן נדרש זמן רב ללמוד את התחום .בשל היעדר תקינה

ראויה ,ישנו קושי בגיוס כוח אדם איכותי .גורם נוסף המוביל לרתיעה משמעותית מן

התפקיד ,הוא האלימות המופנית כלפי התביעה (משרדי העירייה הוצתו פעמיים במהלך

השנים האחרונות).

.133פיקוח והנחייה :המחלקה לאכיפ ת דיני מקרקעין חוללה מהפכה ומשמשת דוגמא ומופת

בתחום .התביעה מקבלת ,מעריכה ומפנימה את ההכוונה והביקורת .על אף שלא תמיד

הביקורת נוחה ,ההנחייה והפיקוח חשובים מאד וחסרונם בולט בתחומים האחרים.

.134מחשבה על תחום התכנון והבניה :יש לחשוב על הוצאת תחום התכנון והבנייה מהרשויות

המקומיות לרמה הארצית .כיום מוגשים בממוצע כ 30-50-כתבי אישום בשנה ,אך מספר זה

יכול היה לגדול בצורה משמעותית אם התביעה לא היתה בתוך הרשות.

ג .7.תובע חיצוני במספר רשויות

.135בפני הצוות הופיע עו"ד בן עמי ,המשמש כתובע של הוועדה המקומית לתכנון ולבניה אצבע

הגליל ,הוועדה המקומית לתכנון ולבניה רהט ועיריית רהט (רישוי עסקים) .עורכי דין

25

נוספים במשרדו משמשים גם כתובעים של מועצה אזורית לב השרון ,מועצה מקומית

עמנואל ,מועצה אזורית גזר ומועצה מקומית כפר שמריהו.

.136פיקוח והנחיה :בחוקי עזר ורישוי עסקים ,שלא כמו בתחום התכנון והבנייה ,אין הנחייה,

הכוונה ומדיניות קבועה וזו בעיה קשה (דוגמא לתחום בו נדרשת קביעת מדיניות היא

בתחום השימועים לפני הגשת כתב אישום) .מציע כי הפיקוח וההכוונה יהיו באותה יחידה

כמו בתחום התכנון והבנייה.

.137הכשרת תובעים :יש להוסיף השלמות בתחומים נוספים לקורסים המועברים בתחום

התכנון והבניה.

.138מאגר תובעים :ניתן לחשוב על יצירת מאגר תובעים על מנת לאפשר ניידות בין הגופים

השונים.

.139משך כהונה של הפקחים :מציע להגביל את משך הכהונה ,שכן עם השנים ,נוצרים יחסים

מורכבים בין הפקחים לבין בעלי העסק.

.140מספר התובעים ברשות :ברשות קטנה ,יש להסמיך יותר מתובע אחד ,שכן הרשות מקבלת

הקצאה של ימי דיונים מראש מהנהלת בתי המשפט לעניינים מקומיים וכאשר תובע מחסיר

יום דיונים אחד ,ואין אחר להחליפו ,נוצרת בעיה.

.141מחשבה על האכיפה ברשויות :יש לחשוב על הוצאת תחום האכיפה מהרשויות המקומיות,

שכן ישנה תחושה שהרשות לא מעוניינת באכיפה יעילה ובתובעים המעוניינים בכך

ומבקשים לקדם רף ענישה גבוה.

ד.

תאגידי מים וביוב

.142נוכח הזמן הקצר שעמד בפני הצוות ,נושא התביעה בתאגידי המים והביוב לא נבחן לעמקו.

לתאגידי המים לא נשלחו שאלונים ובפני הצוות הופיעה תובעת אחת ,עו"ד מראם

אבראהים אשר עובדת במשרד עו"ד פרטי והיא תובעת בשם תאגידי המים הרי נצרת ופלג

הגליל.

.143התובעים בתאגידי המים והביוב הם תובעים חיצוניים.

.144העבירה העיקרית הנאכפת על ידי התאגידים היא גניבת מים (ס' 400לחוק העונשין" ,נטילת

חשמל או מים או גז" ,חוק המים ,תשי"ט 1959-וחוק תאגידי מים וביוב ,תשס"א.)2001-

26

התופעה העבריינית היא גניבת מים ,בין היתר באמצעות חיבורים ישירים ,עקיפת מד המים,

הצמדת מגנט אשר משבש את מד המים או פירוק מד המים והרכבתו מחדש בצורה הפוכה.

.145בתאגיד הרי נצרת הוגשו השנה כ 50-כתבי אישום ובתאגיד פלג הגליל הוגשו השנה כ60-

כתבי אישום .הישגי האכיפה ניכרים בשטח .לדוגמא ,בנצרת ,מאז שהחלו להגיש כתבי

אישום ,פחת המים ירד מ 30%-ל .20%-כמו-כן ,בתי המשפט הביעו דעתם כי הם רואים

בחומרה רבה את העבירה.

.146לא כל התובעים בתאגידים השונים עברו הכשרה כלשהי ,ובפרט את ההכשרה לתובעים

בתחום התכנון והבניה של מפעם עם המחלקה לאכיפת דיני מקרקעין בפרקליטות.

.147סמכויות חקירה :כשסמכויות המים והביוב היו בעיריות ,היו סמכויות אכיפה פליליות

לפקחים ,אך כיום לתאגידים אין סמכויות אכיפה פליליות והחוקרים של התאגיד הם

חוקרי פרטיים .החוקר רק מצלם את ההפרה ולא נפגש או משוחח עם האזרחים .האכיפה

נעשית גם באמצעות אמצעים טכנולוגיים ("קריאה מרחוק" – מדי המים מחוברים

בלוויינים למחשבי התאגיד וכאשר יש חבלה במד ,מתקבלת התראה במחשבי התאגיד

ונשלח איש שטח או חוקר) .היו ניסיונות להיעזר במשטרה ,אך המשטרה ברוב המקרים

סוגרת את התיקים מחוסר עניין לציבור ,בשל עומס עבודה .יצוין כי מדי המים הינם רכוש

של התאגידים ,ובהתאם להנחיות רשות המים ,הועברו כל מדי המים מהחלקות הפרטיות

אל גבול החלקה ,ולכן החוקר לא נדרש להיכנס לחצרות פרטיים אלא הוא נמצא בשטח

ציבורי.

.148על אף שלתאגיד אין סמכויות אכיפה פליליות ,לאחר החקירה ,בתאגידי המים הרי נצרת

ופלג הגליל ,מנהל אכיפה וגבייה של התאגיד מזמין את החשוד למסור גרסה ובישיבה נוכח

גם החוקר שנכח בשטח וכן נציג משרד עורכי הדין של התאגיד .צוין כי רוב האזרחים

מגיעים לישיבה זו ללא סנגור .לאחר מכן ,התיק עובר לתובעת להכנתו.

.941לעמדת עו"ד אבראהים ,על אף הבעיות ,מומלץ שלא לבטל את ההסמכות של היועץ

המשפטי לממשלה אלא יש לתגבר את הפיקוח ,להסדיר את החקיקה בעניין ולתת הכשרה

לעובדי התאגיד לנהל חקירה ,וזאת בשל החשיבות הציבורית והחברתית הרבה באכיפה

בתחום.

27

א .מבוא – הצוות ועבודתו

.1

ביום י"ב באלול התשע"ב ( 30באוגוסט )2012מינה היועץ המשפטי לממשלה צוות לבחינת

פעילות התביעה הפלילית הפועלת מכוח הסמכה לפי סעיף (12א)(()1ב) לחוק סדר הדין

הפלילי [נוסח משולב] ,התשמ"ב .1982-על הצוות הוטל לבחון את המדיניות הנוהגת ביחס

להסמכ ה של תובעים והצורך בעדכונה ,התנאים למתן ההסמכה ,ההדרכה וההכשרה של

תובעים כאמור ,הנחייתם המקצועית של התובעים ,הליווי והסיוע הניתן להם והפיקוח

והבקרה על עבודתם ,ולגבש המלצות בעניינים אלו.

.2

חברי הצוות:

גב' שרית דנה ,המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (אזרחי)

מר רז נזרי ,המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (פלילי)

מר חובב ארצי ,מנהל המחלקה לאכיפת דיני מקרקעין ,פרקליטות המדינה

גב' רחל מטר ,מנהלת המחלקה לעיכוב הליכים ,פרקליטות המדינה

מר אלעד רוזנטל ,ראש תחום ניהול ,פרקליטות המדינה

מר יהודה זמרת ,היועץ המשפטי למשרד הפנים

מר ערן אטינגר ,היועץ המשפטי למשרד החקלאות

את עבודת הצוות ריכזה גב' לירן חשין-ברוש ממחלקת יעוץ וחקיקה (אזרחי)

.3

הצוות קיים עשר ישיבות .בפני הצוות הופיעו נציגים ממשרדי החקלאות ,כלכלה ,הגנת

הסביבה ,בריאות ,רשות ההגבלים העסקיים ,רשות המסים ,רשות האוכלוסין וההגירה

במשרד הפנים ,נציבות שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות במשרד המשפטים וכן נציגי

רשות העתיקות ,רשות הטבע והגנים וקק"ל .כמו-כן ,הופיעו נציגים של מספר רשויות

מקומיות :תל אביב ,ירושלים ,מודיעין ,חיפה ,אור עקיבא ,הוד השרון ,וכן תובע חיצוני

שמשרדו משמש תובע מטעם עיריית רהט ,ועדה מקומית לתכנון ובניה אצבע הגליל ,מועצה

אזורית לב השרון ,מועצה מקומית עמנואל ,מועצה אזורית גזר ומועצה מקומית כפר

שמריהו .כן ,הופיעה בפני הצוות תובעת תאגיד מים וביוב הרי נצרת ופלג הגליל .בנוסף,

הופיעו מנהלות מפעם גליל מערבי ומפעם השפלה וכן מנהל מחלקת עררים בפרקליטות

המדינה.

1

1

מפעם הינו גוף המסייע ,בין היתר ,לשיפור ביצועי הרשות המקומית והתמקצעות עובדיה באמצעות תכנון פעולות

הדרכה וביצוען ,תכנון תהליכי פיתוח ארגוני וליווי הרשות המקומית בהטמעת השינויים .מפעם מייצג שותפות של

משרד הפנים והרשויות המקומיות ומהווה זרוע ביצועית של משרד הפנים להטמעת מדיניותו.

1

כמו כן נפגשו חברי הצוות עם פרקליט המדינה.

.4

לצורך עבודת הצוות ועל מנת לגבש תשתית עובדתית ראויה ,נשלחו שאלונים לגופים

השונים אשר להם הסמכה של היועץ המשפטי לממשלה.

.5

הצוות בחן בין היתר את ההיבטים הבאים :מבנה מערך התביעה ,בחירת תובעים

והסמכתם ,הדרכה והכשרת תובעים ,מדיניות האכיפה ,קשרי עבודה מול הפרקליטות

וגופים נוספים ,הנחיה מקצועית של תובעים ,פיקוח ובקרה על עבודת התובעים.

.6

נציין כי הצוות הוקם ,בין היתר ,בעקבות ביקורת שערך מבקר המדינה על מערך התביעה

ברשויות המקומיות ובוועדות המקומיות לתכנון ולבניה.

2

ב.

מבנה הדו"ח

.7

הדו"ח מורכב משני חלקים עיקריים :החלק הראשון יוקדש להצגת הנושא ולתיאור המצב

הקיים בנושא גיוס תובעים ,הליך ההסמכות הקיים ,הכשרת תובעים ופיקוח ובקרה על

הסמכות היועץ המשפטי לממשלה ועל עבודת התובעים .חלק זה כולל את סיכום ממצאי

הצוות ,אשר התקבלו באמצעות שאלונים אשר נשלחו לגופים השונים וכן הצגה של מספר

נציגים מן הגופים בפני הצוות ,בנושאים עליהם שם הצוות דגש מיוחד .החלק השני יוקדש

להצגת המלצות הצוות.

ג.

ממצאים ומסקנות עיקריים

.8

מן התמונה הכללית שעלתה בפני הצוות ואשר תוצג בהרחבה בדו"ח זה ,לאחר שמיעת

הגורמים השונים ואיסוף הנתונים ,עולה כי קיים חוסר אחידות בולט במערך התביעה בין

הגופים השונים .מערך התביעה בגופים השונים אינו דומה זה לזה בהיבטים רבים ,בין היתר

בשאלה האם מדובר בתובעים פנימיים עובדי ציבור או בתובעים חיצוניים ,אופן בחירת

התובעים החיצוניים ,אופן הפיקוח על עבודת התובעים ,קשרי העבודה מול הפרקליטות,

ועוד.

2

מבקר המדינה דו"ח ביקורת על השלטון המקומי לשנים )2012( 2011-2012בפרק "מערך התביעה ברשויות

המקומיות ובוועדות לתכנון ולבנייה ,עמ' .111-159

2

.9

בהיבט הליך ההסמכה עולה ,כי מערך ההסמכה מטעם היועץ המשפטי לממשלה לוקה

בחוסר אחידות ואף בחוסר של מידע בסיסי .כך ,לא ניתן כיום לדעת בברור את מספר

התובעים בעלי ההסמכה ונתונים אחרים ,בשל חוסר במערכת מחשוב המאפשרת זאת.

.10עוד עולה ,כי קיים כיום חסר בגוף מטעם היועץ המשפטי לממשלה המתווה מדיניות

אחידה ,מקדם הדרכה והכשרה לתובעים ,מפקח ומבקר ועוד.

.11בשל חוסר האחידות הבולט בין גופי התביעה ,חוסר הפיקוח של נציגי היועץ המשפטי

לממשלה על התביעה בתחומים רבים והקשיים השונים שהועלו על ידי גופי התביעה,

התחדד הצורך ביצירת גורם ,מטעם היועץ המשפטי לממשלה ,שיעסוק בהנחייה ,ריכוז,

פיקוח ,ליווי והתוויית עיקרי מדיניות לגורמי התביעה השונים.

.12נציין כבר עתה ,כי במסגרת דו"ח זה ,נתייחס באופן נפרד לתחום התכנון והבניה ,אשר

בעקבות הקמת המחלקה לאכיפת דיני מקרקעין בפרקליטות המדינה בשנת ,2006המחלקה

משמשת ,בין היתר ,כגורם המתווה מדיניות אכיפה אחידה בתחום התכנון והבניה ,מנחה

את התביעה ומפקח עליה ,בדרך של הכשרת התובעים ,הסמכתם ,הנחייתם ופיקוח קרוב על

עבודתם.

.13למעשה ,וכפי שיפורט בדו"ח ,רק בתחום התכנון והבנייה קיים גוף-על מטעם היועץ

המשפטי לממשלה המפקח על עבודת התובעים ברשויות השונות ,מנחה מקצועית ומתווה

מדיניות .בשאר התחומים ,ברשויות המקומיות ,במשרדי הממשלה ,ביחידות הסמך

ובתאגידים הסטטוטוריים ,לא קיים היום גוף דומה מטעם היועץ המשפטי לממשלה.

3

.14בסיכום דיון משנת 2009אצל היועץ המשפטי לממשלה דאז ,מר מזוז ,הוחלט ,כי פרקליטות

המחוז תשמש כתובת לתובעים ברשויות המקומיות (להלן :תובעים מקומיים ,או תובעים

ברשויות המקומיות) ,שלא בתכנון ובניה ,בנוגע לשאלות משפטיות המתעוררות בקשר עם

עבירות שבתחום סמכותם ,לצורך התייעצות והכוונה ולשם קבלת אישורים הנדרשים לפי

הנחיות היועץ המשפטי לממשלה ,וכן במידת הצורך לשם בירור תלונות על תובעים .לגבי

תובעים במשרדי ממשלה ,יחידות סמך ותאגידים סטטוטוריים ,נקבע בסיכום הדיון כי

הליווי ,הפיקוח וההנחיה של התובעים וכן בירור תלונות נגדם ייעשה על ידי היועץ המשפטי

3

נזכיר בהקשר זה כי הכנסת הסכימה להחיל את תיקון 66לחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב] ,התשמ"ד1984-

העוסק בסגירת תיק מותנית רק על התובעים בתחום התכנון והבניה ולא על גופי תביעה אחרים (מלבד הפרקליטות

והמשטרה) ,כיוון שרק עליהם יש פיקוח אפקטיבי.

3

של המש רד ,היחידה או התאגיד ,לפי העניין .במידת הצורך וככל שמתעוררות סוגיות

מהותיות ,יערב היועץ המשפטי את הפרקליטות או את הרפרנט המתאים בייעוץ וחקיקה.

.15בפועל ,הפיקוח וההכוונה אינם מספקים ונדרשת אחידות רבה יותר בין הגופים השונים

לשם יצירת אכיפה שוויונית ומימוש העיקרון של שוויון בפני החוק 4.נציין כי דרישה זו

עולה מרוב הגופים אשר שמע הצוות ,המעוניינים וזקוקים לגוף אשר יהווה כתובת לפניות,

יפקח וינחה.

.16לפיכך ,מסקנתו העקרונית של הצוות היא כי יש להקים יחידה במשרד המשפטים אשר

תגבש את תהליך ההסמכה על כל שלביו ,תלווה ותעקוב אחר יישומו בפועל ,תקדם מערך

הדרכה והכשרה של תובעים ,תנחה ותפקח על פעילותם .רמת ההנחייה והפיקוח והיקפם

שראוי שאותה יחידה תפעיל על התובעים עשוי להשתנות לפי זהות הגוף המפעיל את

התביעה ,שיוכם הארגוני של התובעים ועוד .המלצות הצוות בנושאים השונים (גיוס

תובעים ,תהליך ההסמכה ,הכשרת תובעים ,פיקוח מהותי והכוונת התביעה) יפורטו בפרק

ההמלצות.

הצגת הנושא

ד.

ד .1.מקור הסמכות

.17

הסמכות להגיש כתב אישום ולנהל הליך פלילי נגד אדם נתונה ליועץ המשפטי לממשלה

ולנציגיו ,שהם הפרקליטים בפרקליטות ,וכן מי שהיועץ המשפטי לממשלה הסמיכו להיות

תובע .בנוסף ,מוסמכים כתובעים שוטרים שנתמנו לכך על ידי מפכ"ל המשטרה .סמכות זו

קבועה בסעיף (12א) לחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב] ,התשמ"ד( 1984-להלן :החוק או

חוק סדר הדין הפלילי) ,שזהו לשונו:

( .12א) ואלה התובעים:

היועץ המשפטי לממשלה ונציגיו ,ואלה הם:

()1

פרקליט המדינה ,משנהו ,פרקליטי המחוז ופרקליטים

(א)

אחרים מפרקליטות המדינה ששר המשפטים קבע את

תאריהם בצו שפורסם ברשומות;

4

נזכיר כי הצורך בקביעת מדיניות מרכזית של חקירה ותביעה בתחום הפלילי נקבעה בהנחיית היועץ המשפטי

לממשלה .4.1002

4

(ב)

מי שהיועץ המשפטי לממשלה הסמיכו להיות תובע,

דרך כלל ,לסוג של משפטים ,לבתי משפט מסויימים או

למשפט מסויים;

שוטר שנתקיימו בו תנאי הכשירות שקבע שר המשפטים

()2

בהתייעצות עם שר הפנים ונתמנה להיות תובע בידי המפקח הכללי של

המשטרה.

(ב) תובע כאמור בסעיף קטן (א)( )2מוסמך לשמש תובע בתיקים שבהם

הועבר לו חומר החקירה בהתאם להוראות סעיף ;60אולם רשאי היועץ

המשפטי לממשלה להורות שסוג של משפטים ,משפט פלוני או הליך פלוני

ינוהלו בידי תובע אחר.

(ג) היועץ המשפטי לממשלה רשאי לאצול לפרקליט המדינה ,דרך כלל,

לסוגי ענינים או לענין מסוים ,את סמכותו להסמיך תובע כאמור בסעיף

קטן (א)(()1ב).

(ד) היועץ המשפטי לממשלה או פרקליט המדינה ,לפי העניין ,ידווח בכתב,

מדי שנה ,לוועדת החוקה חוק ומשפט של הכנסת על הסמכת שוטרים לפי

סעיף זה; בדיווח כאמור יפורטו מספר ההסמכות של שוטרים לפי סעיף

קטן (א)(()1ב) או סעיף קטן (ב) סיפה ,היחידות שהוסמכו והסמכויות

שניתנו להן.

.18בנוסף ,לשלטון המקומי סמכות תביעה עצמאית מכוח פקודת העיריות [נוסח חדש] ,צו

המועצות המקומיות (מועצות אזוריות) ,תשי"ח ,1958-צו המועצות המקומיות (א) ,תשי"א-

1950ומכוח חוק התכנון והבניה ,התשכ"ה ,1965-ועל כך יפורט בהמשך להלן .סמכות

תביעה זו היא נוספת על ההסמכה מטעמו של היועץ המשפטי לממשלה לפי סעיף (12א)(()1ב)

לחוק.

.19

הסמכת התובעים במשרדי הממשלה ,יחידות הסמך ,רשויות מקומיות ותאגידים

סטטוטוריים לפי סעיף (12א)(()1ב) לחוק ,היא הסמכה בעבירות מסוימות ,ולעיתים אף

בתיק מסוים ,בהתאם לתחום המקצועי .זאת בשונה מהסמכת פרקליטים ,שהינם בעלי

הסמכה כללית ורחבה.

.20בשנת 2005הואצלה לפרקליט המדינה הסמכות להעניק הסמכה לפי סעיף (12ג) לחוק .עם

זאת ,על פי חלוקת העבודה בין היועץ המשפטי לממשלה ופרקליט המדינה ,פרקליט המדינה

יסמיך את המתמחים בפרקליטות העוסקים בעניינים פליליים ,ויתר ההסמכות יינתנו על

ידי היועץ המשפטי לממשלה.

5

.21חשיבות ההסמכה מאת היועץ המשפטי לממשלה נובעת בראש ובראשונה מן העובדה כי

היועץ המשפטי לממשלה עומד בראש התביעה הכללית .תפקיד התביעה הפלילית הוא

תפקיד רב עוצמה וכוח כלפי האזרח ועל כן יש חשיבות יתרה במקור מרכזי אחד לתביעה

ובקביעת הנחיות ומדיניות במערך התביעה הפלילית בכללותה .בנוסף ,ההסמכה מאת

היועץ המשפטי לממשלה מקדמת את אחד מאבני היסוד של התביעה הפלילית והיא

עצמאות התובעים בהפעלת שיקול דעתם בתביעה 5.על התובע להפעיל שיקול דעת עצמאי

בכל מקרה ומקרה ,ואין הוא כפוף בתחום התביעה הפלילית לדרג הפוליטי ולדרג הממונה

עליו במערכת המינהלית .במסגרת פעילותו כתובע ,התובע מודרך על ידי האינטרס הציבורי

בהפעלה ראויה ונכונה של החוק ,והוא כפוף להוראות ומדיניות הממונה עליו במערכת

המשפטית ,קרי היועץ המשפטי של המשרד או היחידה והיועץ המשפטי לממשלה .תפקיד

התובע הפלילי מחייב הפעלת שיקול דעת מהותי ושקילת האינטרסים הציבוריים השונים,

תוך שמירה על זכויות הנאשם ,זכויות קורבן העבירה ואינטרסים ציבוריים ולכן שמירת

עצמאות התובעים הינה מהותית.

ד.1.א .משרדי הממשלה ,יחידות הסמך ותאגידים סטטוטוריים

.22משרדי הממשלה והגופים להם יש הסמכה להגשת כתב אישום מהיועץ המשפטי לממשלה,

מכוח סעיף 12לחוק סדר הדין הפלילי ,הם :המשרד להגנת הסביבה ,משרד החקלאות

ופיתוח הכפר (להלן – משרד החקלאות) ,משרד הכלכלה ,משרד הבריאות ,משרד האנרגיה

והמים ,משרד התחבורה ,משרד התיירות ,רשות המסים ,רשות ההגבלים העסקיים ,רשות

האוכלוסין וההגירה במשרד הפנים ,נציבות שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות ,רשות

המים ,רשות העתיקות ,רשות שמורות הטבע והגנים וקק"ל.

ד.1.ב .רשויות מקומיות וועדות לתכנון ובניה

.23לתובעים ברשויות המקומיות ולתובעים בוועדות המקומיות לתכנון ולבנייה ,הסמכה

מהיועץ המשפטי לממשלה .עם זאת ,בכל הנוגע לעניינים שאינם תכנון ובניה ,וכפי שיובהר

להלן ,הסמכה זו הינה בנוסף להסמכה הקיימת מכוח החוק.

5

עצמאות התביעה קבועה בהנחיית היועץ המשפטי לממשלה 4.1001שכותרתה "עצמאות התביעה הפלילית".

6

.24

הדין בישראל מטיל על השלטון המקומי ,על זרועותיו השונות ,את האחריות לאכיפת הדין

בעניינים שונים .בתחום התכנון והבניה ,האחריות לאכיפת חוקי התכנון והבניה היא על

הוועדות המקומיות לתכנון ולבניה ,לפי סעיף 27לחוק התכנון והבניה ,התשכ"ה1965-

(להלן :חוק התכנון והבניה) .על הרשויות המקומיות מוטלת האחריות לאכיפת החיקוקים

המנויים בתוספת השלישית לחוק בתי המשפט [נוסח משולב] ,התשמ"ד–( 1984להלן:

התוספת השלישית) .בין החיקוקים שאכיפתם מוטלת על הרשות המקומית ניתן למנות

את חוק רישוי עסקים ,התשכ"ח ;1968-חוקי עזר שמתקינה הרשות המקומית; חוק לימוד

חובה ,התש"ט ;1949-חוק שמירת הניקיון ,התשמ"ד 1984-וחוקים שונים להגנת הסביבה

ולמניעת מפגעים; חוק הסדרת מקומות רחצה ,התשכ"ד ;1964-חיקוקים בתחום החנייה

ותעבורה; בריאות הציבור; חיקוקים בתחום הסדרת הפיקוח על בעלי חיים ועוד.

.25לצורך אכיפת החוקים ,מוענקות לרשות המקומית סמכויות חקירה ותביעה .לצורך הוצאת

הסמכויות מן הכוח אל הפועל ,על הרשות המקומית להקים מערכת אכיפה מקומית,

שהתביעה המקומית היא חלק ממנה .סמכות התביעה של העיריות מעוגנת בסעיף 264

לפקודת העיריות [נוסח חדש] .להלן נוסח הסעיף:

סעיף 264לפקודת העיריות:

"פקיד העיריה שנתמנה לפי הסעיפים ,167-170רשאי ,אם הוסמך לכך על-

ידי החלטה של המועצה ,ועל אף האמור בכל דין אחר ,לעשות דברים אלה:

( )1להשתמש בסמכויות הנתונות לשוטר בחוק סדר הדין הפלילי (מעצר

וחיפוש) [נוסח חדש] ,התשכ"ט ,1969-בנוגע לעבירה המפורשת בהחלטת

המועצה שבסמכות בית משפט לעניינים מקומיים ,כאמור בסעיף 55לחוק

בתי המשפט [נוסח משולב] ,התשמ"ד;1984-

( )2להתייצב ולתבוע ,דרך כלל או בתביעה מסויימת ,לפני כל בית משפט,

בשל עבירה או בקשה לפי חיקוק מן החיקוקים שבסמכות בית משפט

לעניינים מקומיים ,כאמור בפסקה ( ,)1ואולם בהליכים לפי פרק י' לחוק

התכנון והבניה ,התשכ"ה ,1965-ייצג את העיריה מי שהיועץ המשפטי

לממשלה הסמיכו לכך".

.26

סמכויות האכיפה של הועדות המקומיות לתכנון ולבניה מעוגנת בסעיף 258לחוק התכנון

והבניה .להלן נוסח הסעיף:

סעיף 258לחוק התכנון והבניה:

7

"ועדה מקומית רשאית לפתוח בהליכים ולהתייצב לפני בית משפט בכל

הליך באמצעות עובד שהרשתה לכך ,ומסירת הזמנה ,הודעה ,צו או מסמך

אחר בהליכים כאמור לידי אותו עובד תהא מסירה כדין לועדה המקומית;

ההרשאה יכולה להיות כללית או לענין מיוחד ,ואולם בהליכים לפי פרק י'

ייצג את הועדה מי שהיועץ המשפטי לממשלה הסמיכו לכך".

.27

על פי הדין ובהתאם לשיטתנו המשפטית ,התביעה המקומית היא חלק ממערכת האכיפה

המקומית שבאחריות הרשויות המקומיות .התובעים המקומיים הינם "תובעים מיוחדים"

6

ואינם חלק מהתביעה הכללית.

.28הקביעה ,כי התובעים המקומיים ,שאינם בתחום התכנון והבניה ,חייבים להיות בעלי

הסמכה גם מאת היועץ המשפטי לממשלה מכוחו של סעיף 12לחוק סדר הדין הפלילי,

נקבעה בהנחיית היועץ המשפטי לממשלה עוד בסוף שנות השישים של המאה העשרים ,וככל

הנראה אף קודם לכן.

.29

7

הסמכתם כתובעים גם מטעם היועץ המשפטי לממשלה אינה משנה את מהותם ,אלא נועדה

בעיקרה להבטיח את עצמאותם כתובעים ,כמו גם להכפיפם להנחיות המקצועיות של היועץ

המשפטי לממשלה ,בעיקר באופן ניהול ההליכים .בנוסף ,הסמכתם על ידי היועץ המשפטי

לממשלה נועדה לבצר את מעמדם ולאפשר להם לתפקד טוב יותר במערכת מורכבת של

לחצים ברשות המקומית.

.30

8

בתחום התכנון והבניה ,בשנת 1991תוקן סעיף 258לחוק התכנון והבניה ונקבעה בחוק,

בסיפא של סעיף ,258חובת התובעים בוועדות מקומיות בעבירות תכנון ובניה לקבל הסמכה

מאת היועץ המשפטי לממשלה .עד לתיקון החוק ,החובה חלה מכוח הנחיות היועץ המשפטי

לממשלה ,אשר חלו על כל התובעים ברשויות המקומיות ובוועדות המקומיות ,בתחומי

התביעה השונים.

6

רע"פ 322/03משה ח.אלי ע .בע,מ ואח' נ' מדינת ישראל ,פ"ד נז(.851 )3

7

להנחיית היועץ המשפטי לממשלה 52.002משנת ,1969מצורף מכתבו של פרקליט המדינה דאז ,מר גבריאל בך,

לראשי הרשויות המקומיות .ממכתב זה ,עולה שאפשר שגם לפני מועד זה היה הסדר של מתן הסמכות מטעם היועץ

המשפטי לממשלה.

הסמכת התובע המקומי מאת היועץ המשפטי לממשלה מכוח סעיף (12א)(()1ב) לחוק סדר הדין הפלילי מוסדרת גם

בהנחיית היועץ המשפטי לממשלה 8.1100משנת 1998שכותרתה "הסמכת תובעים ברשויות מקומיות ובועדות

לתכנון ולבניה".

8

נציין כי באופן דומה להסדרת הנושא בעיריות ,גם למועצות מקומיות ואזוריות יש הסמכה לייצג בהליכים

משפטיים ,וזאת בהתאם לסעיף 233לצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות) ,תשי"ח 1958-וסעיף 196לצו

המועצות המקומיות (א) ,תשי"א.1950-

8

.31

נזכיר בהערת אגב כי בתחום התכנון והבניה ,מוקנית סמכות אכיפה מקבילה גם למדינה,

בשלב החקירה על ידי מפקחים של היחידה הארצית לפקוח על הבנייה במשרד הפנים

(המכונה בעגה "הפיקוח המחוזי") ובשלב התביעה באמצעות תובעים של המדינה 9.הפעלת

סמכות האכיפה של התובעים מטעם המדינה ,נעשית על פי הנחיית היועץ המשפטי לממשלה

8.1101שכותרתה "הפעלת סמכות האכיפה של המדינה בעבירות תכנון ובנייה במרחבי

תכנון מקומיים".

.32כאמור ,הנחיית היועץ המשפטי לממשלה 8.1100משנת 1998קובעת כללים בדבר הסמכת

תובע מקומי על-ידי היועץ המשפטי לממשלה .ההנחיה היא עדכון והרחבה של הנחיות

וותיקות וקודמות ,אשר גם הן בתוקף כיום ,וההנחיה מפנה אליהן בסעיף ז':

א.

הנחייה 52.002משנת 1969שכותרתה "הסמכת תובעים" קבעה כי תובעים

ברשויות מקומיות ובמשרדי הממשלה יוסמכו מטעם היועץ המשפטי לממשלה

מכוח חוק סדר הדין הפלילי.

ב.

הנחייה 52.001משנת 1975שכותרתה "תובעים ברשויות מקומיות – תחולת

כללים וסייגים" קבעה מספר כללים וסייגים החלים על תובעים ברשויות

מקומ יות ,בין היתר בעניין ניגוד עניינים אפשרי של תובעים ,צורך בקבלת אישור

בחזרה מאישום ועוד.

ג.

הנחייה 52.002א משנת 1992שכותרתה "הסמכת תובעים לענייני תכנון ובניה"

הוסיפה על ההנחיות לתובעים וקבעה ,בין היתר ,את תקופת ההסמכה של תובעים

פנימיים וחיצוניים ,אופן הגשת בקשה להסמכה והגשת דו"חות תקופתיים.

ד.

הנחייה 4.1001שכותרתה "עצמאות התביעה הפלילית" מבהירה ,בין היתר ,כי

עקרון עצמאות התביעה הפלילית חל גם על התובעים הפועלים מכוח הסמכה מאת

היועץ המשפטי לממשלה :במשרדי הממשלה ,ברשויות המקומיות ובועדות לתכנון

ובניה.

.33תכלית הסמכת התובעים המקומיים כנציגי היועץ המשפטי לממשלה נדונה בבית המשפט

העליון ,בהקשר לדיני התכנון והבניה .בית המשפט העליון קבע בעניין אדרת ,כי ביסוד

הדרישה כי תובע מקומי יוסמך גם מטעם היועץ המשפטי לממשלה ,מצוי דבר היותו של

9

נציין כי התובעים מטעם המדינה מכונים בעגה "תובעי הוועדות המחוזיות או "תובעים מחוזיים" ולכן גם התביעה

המכונה "תביעה מחוזית" היא תביעה מטעמה של מדינת ישראל.

9

התובע המקומי "תובע מיוחד" ,שאינו חלק מהתביעה הכללית .דרישת ההסמכה מהיועץ

המשפטי לממשלה "נועדה להבטיח כי בד בבד עם שימור סמכות התביעה הספציפית

הנתונה לועדה המקומית בענייני הפרות פליליות של חוק התכנון והבניה בתחומה ,תישמר

המסגרת המקובלת של כללי ניהול התביעה הפלילית המקובלים במדינה המצויה באחריותו

של היועץ המשפטי לממשלה .בכך יובטח האיזון הראוי בין שמירת סמכות התביעה גם בידי

הגורם המקומי ,תוך קיום הכללים והמדיניות המקובלים במערך התביעה הפלילית הכללית

במדינה".

10

.34בפסק הדין בעניין שדות נקבע ,כי ההוראה המחייבת כי בהליכי אכיפה מכוח חוק התכנון

והבניה ייצוג הוועדה המקומית יהיה על ידי נציג היועץ המשפטי לממשלה ,נועדה לצמצם

את עצמאותה של הוועדה בניהול הליכים פליליים ולהגביר את פיקוחו של היועץ המשפטי

לממשלה על הליכים אלו נוכח "מקרים שבהם עשו ועדות מקומיות שימוש לא ראוי

בסמכותן זו ,כלשון דברי ההסבר להצעת חוק התכנון והבניה (תיקון מס' ,)33תשנ"א1991-

(הצ"ח תשנ"א ,בעמ' .)251במנגנון שנקבע באותה הוראה הושג אפוא האיזון בין 'עקרון

ההאחדה' ,שמכוחו ראש התביעה הכללית מפקח על ניהול הליכים פליליים ,לבין ההכרה

המסורתית בסמכותן של ועדות מקומיות לתכנון ולבנייה לנהל הליכים פליליים כזרוע

אכיפה מרכזית של מדיניות התכנון המקומית שעליה הן מופקדות".

.35

11

הנה כי כן ,גם מפסיקתו של בית המשפט העליון עולה ,כי תובע מקומי אינו חלק מהתביעה

הכללית .הסמכתו כתובע מאת היועץ המשפטי לממשלה אינה משנה ממעמדו כתובע מיוחד

ואינה הופכת אותו לחלק ממערך התביעה הכללית.

.36נציין ,כי מהנחיית היועץ המשפטי לממשלה 1.0000שכותרתה "תפקידי היועץ המשפטי

לממשלה" ,עולה כביכול עמדה ,לפיה התביעה המקומית מהווה חלק מן התביעה הכללית.

בראשית ההנחיה נכתב כי היועץ המשפטי לממשלה "עומד בראש התביעה הכללית והוא

ממונה על פרקליטות המדינה ,באמצעות פרקליט/ת המדינה ,וכן מנחה את כל יתר

זרועותיה של התביעה הכללית – המשטרתית ,המתמחה (של משרדי הממשלה השונים,

אשר תובעים מטעמם מקבלים יפוי כוח שלו ,אם בתחומים הפיסקאליים והכלכליים ואם

בתחומים אחרים) ,וכן המוניציפלית ,שאף היא מיופת כוח מטעם היועץ המשפטי

לממשלה" .עם זאת ,בפסיקה נקבע והתפיסה השלטת היא ,כי התביעה המקומית אינה חלק

10

רע"פ 9321/03אדרת אהרון נ' מדינת ישראל (פורסם בנבו.)18.8.05 ,

11

רע"פ 252/04רון שדות ואח' נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה לודים (פורסם בתקדין.)9.6.04 ,

10

מהתביעה הכללית במדינת ישראל ,אלא פועלת ,בין השאר ,על פי הסמכה מאת היועץ

המשפטי לממשלה.

ד .2.המצב הקיים :סיכום ממצאי הצוות

.37להלן נציג את סיכום המידע שהתקבל בפני הצוות ,בין היתר באמצעות שאלונים אשר

נשלחו לגופים השונים וכן הצגה של מספר נציגים מן הגופים בפני הצוות ,בנושאים עליהם

שם הצוות דגש מיוחד.

.38

הצגת המצב הקיים תיעשה בחלוקה לתת הפרקים הבאים :גיוס תובעים ,הליך ההסמכות

הקיים ,הכשרת תובעים וכן פיקוח ,בקרה וליווי של תובעים.

.39הצגה מורחבת של המצב הקיים בגופים השונים אשר הופיעו בפני הצוות מצורפת כנספח

לדו"ח זה.

ד.2.א .גיוס תובעים

תובעים חיצוניים

.40

חלק מן התובעים בגופים השונים הינם "תובעים חיצוניים" – עורכי דין פרטיים אשר

מועסקים במסגרת חוזה לרכישת שירותים על ידי הגוף הרלוונטי והוסמכו על ידי היועץ

המשפטי לממשלה כתובעים.

.41

מן הנתונים שעלה בידי הצוות לאסוף ,כיום מועסקים תובעים חיצוניים במשרד להגנת

הסביבה ,משרד הכלכלה ,משרד האנרגיה והמים ,רשות האוכלוסין וההגירה במשרד הפנים,

משרד המשפטים – המחלקה לאכיפת דיני מקרקעין (בעבירות תכנון ובניה הנחקרות על ידי

היחידה הארצית לפיקוח על הבנייה) ,רשות המים ,רשות העתיקות ורשות הטבע והגנים.

במהלך עבודת הועדה השלים אף משרד החקלאות מכרז להעסקת משרד אחד של תובעים

חיצוניים שיסייעו לעבודת המחלקה .בנוסף ,ישנם מספר משרדים אשר שוקלים להעסיק

תובעים חיצוניים :במשרד הבריאות התקבלה לאחרונה החלטה ,בהתייעצות עם המשנה

לפרקליט המדינה לעניינים פליליים להוציא את התביעה לתובעים במיקור חוץ .ברבנות

11

הראשית לישראל התקבל לפני מספר שנים אישור ממשרד המשפטים לשני תקנים של

תובעים חיצוניים במיקור חוץ ,אך כיום ,תקנים אלו טרם מומשו.

.42

רשויות מקומיות וכן וועדות מקומיות לתכנון ובניה רבות מעסיקות תובעים חיצוניים ,אך

מפאת חלקיות המידע הקיים בפני הצוות ,לא נפרטן.

.43

נציין ,כי על פי מידע שנאסף השנה בידי המחלקה לאכיפת דיני מקרקעין ,בשנת 2011

הוסמכו 367תובעים חיצוניים ברשויות המקומיות (בתחומים השונים) ובוועדות לתכנון

ולבניה.

.44

12

העסקת התובעים החיצוניים נועדה בראש ובראשונה להתמודד עם העומס המוטל על

רשויות התביעה ועם הקושי בתקצוב תקנים נוספים לתובעים בשירות המדינה ובגופי

השלטון המקומי.

.45

היתרונות העיקריים בהעסקת תובעים חיצוניים ,כפי שהוצגו על ידי חלק מן הגופים אשר

מעסיקים תובעים מ סוג זה הם אפשרות לעבודה עם תובעים בעלי ניסיון כבר בתחילת

ההעסקה וכן גמישות ניהולית המאפשרת להפסיק את ההתקשרות עם התובע החיצוני

באופן מהיר במידה ואין שביעות רצון מתפקודו .בנוסף ,תמהיל נכון של תובעים פנימיים

וחיצוניים ,תוך מתן אחריות ,סמכות ואפשרויות קידום לתובעים פנימיים מעצים את

התובעים הפנימיים ומונע שחיקה בעבודתם .יחד עם זאת נציגיהם של אותם גופים הדגישו

את הצורך להקפיד על תמהיל נכון של התובעים הפנימיים והחיצוניים ,את הצורך בכוח

אדם מספק לפיקוח על התובעים החיצוניים ואת הקושי בגיוס תובעים מקצועיים ברמה

גבוהה ומנוסים.

.46

החיסרון העיקרי בהעסקת תובעים חיצוניים כפי שהוצג על ידי חלק מהגופים המפעילים

תובעים כאמור הוא במחויבות והזדהות הפחותה שלהם עם תכליות האכיפה ,תפיסת

תפקיד ממלכתית והאינטרס הציבורי ,כאשר פעמים רבות המניע לעבודתם הוא בעיקר

כלכלי .חסרונות נוספים שהוצגו בפני הצוות הם חוסר נוחות בעבודה עם תובעים מרחוק,

השקעת משאבים רבים בפיקוח על התובעים ,ניגוד עניינים אפשרי וקושי במנגנוני ניהול ידע

ותהליכי לימוד ושימור ידע פנימיים .כן עמדו על זמינות נמוכה של התובעים החיצוניים

בביצוע עבודה ,חוסר רצון של חלקם להתמודד עם תיקים מורכבים או גדולים ,שכדאיותם

12

מתוכם 95 ,תובעים בתכנון ובניה 96 ,תובעים בחיקוקים המנויים בתוספת השלישית 163 ,תובעים בשני התחומים

יחדיו (בתכנון ובניה ובחיקוקים המנויים בתוספת השלישית) ו 13-תובעים באיו"ש.

12

הכלכלית אינה גבוהה ועוד .חלק מן המשרדים הצביעו על בעיה באיכות ומקצועיות

התובעים החיצוניים וחוסר הגמישות בהחלפתם ,שמצריך בכל פעם תהליך של מכרז ארוך.

.47

לצוות התחוור ,שישנם הבדלים לא מבוטלים בין הגופים השונים בדרישות המכרז (כמו

למשל בשאלה האם נדרש ניסיון פלילי ואיזה ,האם תמחור המציע מהווה גורם בבחירתו)

וברמת הפיקוח על התובעים החיצוניים ,ועל כך יורחב בהמשך.

.48

התייחסות בית המשפט העליון לסוגיית התובעים החיצוניים :חוקיות הסמכת תובעים

פליליים חיצוניים נדונה בבג"ץ 1783/00חיפה כימיקלים בע"מ נ' היועץ המשפטי לממשלה

(פורסם בנבו .)4.5.03 ,בעתירה זו ,נטען כי היועץ המשפטי לממשלה אינו מוסמך למנות

כתובע בהליך פלילי אדם מחוץ לשירות הציבורי .בפסק הדין ,קבע הנשיא (דאז) ברק כי

מכוח סעיף (12א)(()1ב) לחוק סדר הדין הפלילי ,רשאי היועץ המשפטי לממשלה להסמיך מי

שאינו עובד ציבור כתובע .הכלל הוא שמקום בו ניתנת סמכות למנות אדם כאורגן של רשות

מוסמכת או לאצול לו סמכות שלטונית ,נדרש האדם להיות חלק מהרשות השלטונית.

הטעם לכך נעוץ בכך שבהיותו חלק מהרשות השלטונית ,הוא נתון לפיקוח כללי וכפוף לכללי

האתיקה והמשמעת של השירות הציבורי .עם זאת ,כלל זה מכיר בנסיבות מיוחדות

המאפשרות אצילה לגורם פרטי והנשיא ברק קבע כי נסיבות כאלה קיימות לעניין מינוי

תובע על פי סעיף (12א)(()1ב) לחוק סדר הדין הפלילי ,וזאת ממספר טעמים :ראשית ,שיקולי

יעילות וצורך בהגברת שלטון החוק ,כיוון שהפרקליטות כיום אינה מסוגלת לשאת במעמסה

המתחייבת מאכיפת החוקים הרבים המחייבים כוח אדם ומומחיות מקצועית שאינה בידי

הפרקליטות .וויתור על תובעים חיצוניים עשוי לפגוע בשלטון החוק ובאכיפתו ולהדק את

הקשר הלא רצוי בין גופי החקירה השלטונית וגופי התביעה השלטוניים .בנוסף ,הסתייעות

בתובעים חיצוניים מקובלת בכל ארצות המשפט המקובל וכן בישראל שנים רבות .הטלת

ספק בחוקיותה של פעילות רחבת היקף זו תגרור תוצאות קשות אשר ישבשו את מערכות

אכיפת החוק הפלילי .בהקשר זה ,נקבע כי במקום שיש שני פירושים אפשריים וחוקיים ,יש

להתחשב במציאות העובדתית שנוצרה בחשבון השיקולים .הנשיא ברק הבהיר כי על אף

שהיועץ המשפטי לממשלה רשאי להסמיך תובעים חיצוניים ,חיוני כי הסמכה זו תיעשה

בזהירות ראויה והיא צריכה להיות החריג ולא הכלל .תפקיד התובע במשפט פלילי הוא

תפקיד ציבורי מובהק ,בעל חשיבות ורגישות רבה ,ולכן מן הראוי שבדרך כלל יוטל התפקיד

על עובד ציבור .במקרים בהם קיים צורך בהסמכת תובע חיצוני ,יש לקיים בדיקות קפדניות

13

ומקיפות באשר להתאמתו למינוי .לבסוף ,יש לוודא שבעלי ההסמכה פועלים בהתאם

להנחיות המקצועיות של היועץ המשפטי לממשלה וכן לקבוע סוגים של עבירות ,ובהן

עבירות הליבה של המשפט הפלילי ,שבהן נדרש כי ניהול התביעה ייעשה על ידי הפרקליטות.

.49

ביטוי לבעייתיות בהעסקת תובעים חיצוניים ולמגמה לצמצם את התופעה ,ניתן למצוא

בהנחייה 8.1100העוסקת בתובעים ברשויות מקומיות ובועדות לתכנון ולבניה ,שם נקבע כי

הגישה הראויה היא ,שהתובעים יהיו ,ככל הניתן ,עובדי ציבור ,האמונים יום-יומית על

שירות הציבור וכפופים לפיקוח ולדין המשמעת של עובדי ציבור .כמו-כן נכתב ,כי המגמה

היא לצמצם בהדרגה ,עד כדי ביטול מוחלט ,הסמכה כתובעים של עורכי דין שאינם עובדי

הרשות המקומית ,ולהגיע למצב בו התובעים יהיו רק היועץ המשפטי לרשות ,שהוא עובד

הרשות ,ועורכי דין בלשכה המשפטית ,שגם הם עובדי הרשות.

תנאי הסף לקבלת תובעים חדשים

.50

תנאי הסף לקבלת תובעים חדשים משתנים בין הגופים השונים.

.51

במשרדי הממשלה ,יחידות הסמך ובתאגידים הסטטוטוריים ,רוב הגופים דורשים עבור

קבלת תובעים חיצוניים ניסיון בתחום הפלילי וליטיגציה של מספר שנים ,המשתנה בין

משרד למשרד (למעט רשות העתיקות ,שם אין דרישות פורמליות אך בפועל לתובעת יש

ניסיון פלילי) ,וישנם משרדים אשר דורשים ניסיון בייצוג גופים ציבוריים או ממשלתיים

(רשות הטבע והגנים ,רשות המים) .אשר לקבלת תובעים פנימיים חדשים ,ישנם משרדים

אשר דורשים ניסיון בתחום הפלילי (כמו משרד התחבורה) אך רוב המשרדים אינם דורשים

ניסיון עבור דרגה תחילית.

.52

ברשויות מקומיות ובוועדות מקומיות לתכנון ולבניה ,תנאי הסף לקבלת תובעים חדשים

משתנים בין הרשויות השונות ,אך רוב הרשויות אינן דורשות ניסיון פלילי כתנאי סף.

ד.2.ב .הליך ההסמכות הקיים

.53בתאריך 8.6.09התקיים דיון אצל היועץ המשפטי לממשלה דאז ,מר מני מזוז ,אשר נועד

להבהיר את חלוקת האחריות בטיפול בהסמכה של תובעים ,הפיקוח עליהם והנחייתם בין

הגורמים הנוגעים בדבר .נקבעו הסדרים המבחינים בין התובעים ברשויות המקומיות

14

ובוועדות התכנון לבין התובעים במשרדי הממשלה ,ביחידות הסמך ובתאגידים

הסטטוטוריים .בכל הנוגע לתובעים ברשויות המקומיות ובוועדות התכנון ,הוחלט כי

המחלקה לאכיפת דיני מקרקעין תטפל בהליכי ההסמכה של כלל התובעים ברשויות

המקומיות ,לרבות ביצוע ראיונות אישיים ובדיקת התאמתם לפי הנחיות היועץ המשפטי

לממשלה .בענייני תכנון ובניה ,המחלקה תהיה אחראית גם על פיקוח והנחיית התובעים.

בנושאים אחרים ,פרקליטות המחוז תשמש כתובת לתובעים המקומיים .להתייעצויות

בשאלות משפטיות ,הכוונה וקבלת אישורים הנדרשים לפי הנחיות היועץ המשפטי לממשלה

וכן במידת הצורך ,לשם בירור תלונות על תובעים .כמו-כן ,הוחלט כי ככל שעולות שאלות

המעוררות סוגיות עקרוניות ,יש לשתף בטיפול אף את גורמי מחלקת ייעוץ וחקיקה

הרלבנטיים .בכל הנוגע לתובעים במשרדי הממשלה ,יחידות הסמך ותאגידים

סטטוטוריים ,הוחלט כי איתור תובעים ,ובכלל זה ביצוע ראיון אישי ובדיקת ניגוד עניינים

וכן המלצה על מועמדים לקבלת הסמכה יהיו באחריות היועץ המשפטי של המשרד או הגוף

המבקש .הבקשה להסמכה תעבור לאישור היועץ המשפטי לממשלה על ידי היועץ המשפטי

של המשרד או הגוף ,באמצעות גורם בפרקליטות המדינה שיופקד לכך וירכז את הטיפול

בבקשות .הליווי ,הפיקוח וההנחיה של התובעים וכן בירור תלונות נגדם ייעשה על ידי היועץ

המשפטי של המשרד או הגוף .במידת הצורך וככל שמתעוררות סוגיות מהותיות ,יערב

היועץ המשפטי את הפרקליטות או את הרפרנט הרלבנטי במחלקת ייעוץ וחקיקה.

.54בהתאם לסיכום זה ,נשלחות כיום בקשות להסמכה של משרדי ממשלה ,יחידות סמך

ותאגידים סטטוטוריים (למעט בקשות של רשות המסים עליהן נפרט בהמשך) ללשכת

פרקליט המדינה (להלן :לשכת פ.מ) ,בה נבדקת הבקשה .נציין ,כי ללשכת פ.מ אין כלים

משמעותיים לבחון את הבקשה ובעיקר נבדקת רשימת החוקים עליהם מתבקשת ההסמכה.

לשכת פ.מ מכינה את כתב ההסמכה ומעבירה אותו לאחראית על תחום ההסמכות

במזכירות הפלילית בפרקליטות המדינה .האחראית לתחום ההסמכות מעבירה ללשכת

היועץ המשפטי לממשלה ,באמצעות לשכת פ.מ .כתב הסמכה לחתימת היועץ המשפטי

לממשלה .ההסמכה החתומה נשלחת לאחראית על תחום ההסמכות ,וזו מעבירה אותה

למבקשי ההסמכה.

.55

בקשות של רשות המסים לתובעי מכס ומע"מ ,מופנות גם הן לאחראית לתחום ההסמכות

אשר מעבירה אותן לחתימת היועץ המשפטי הממשלה לאחר אישורה של מנהלת המחלקה

15

הפיסקאלית בפרקליטות המדינה .ההסמכה החתומה מועברת על ידי אחראית תחום

הסמכות למבקשי ההסמכה.

.56

בקשות של רשויות מקומיות (בתחומים השונים) ,וועדות תכנון ותאגידי מים וביוב ,נבדקות

על ידי המחלקה לאכיפת דיני מקרקעין בפרקליטות המדינה 13ומועברות לאחראית על

תחום ההסמכות אשר מעבירה את הפנייה ללשכת היועץ המשפטי לממשלה לחתימתו.

ההסמכות החתומות מועברות על ידי האחראית למבקשי ההסמכה.

.57

לפני הקמת המחלקה לאכיפת דיני מקרקעין בפרקליטות ,היה אחראי רפרנט במחלקת

ייעוץ וחקיקה (ייעוץ) ,בין היתר ,על הסמכת תובעים ופיקוח על עבודתם .עיקר העבודה

נעשתה בתחום התכנון והבניה ותחומי תביעה נוספים של הרשויות המקומיות ,שהיו,

בתקופה זו ,בתחומי האחריות של המחלקה .בתביעה במשרדי הממשלה ,המעורבות היתה

מצומצמת ביותר .בכל פרקליטות מחוז היה פרקליט בכיר שהיה רפרנט מלווה ,שמידת

מעורבותו והליווי שנתנו על ידו בפועל ,היה שונה ממחוז למחוז .על מנת להחליט אם

להעניק הסמכה ,היתה מתקבלת המלצה מפרקליט מלווה בכיר במחוז ,או מהיועץ המשפטי

של המשרד הרלוונטי או גורם בכיר אחר.

מעקב אחר הסמכות של היועץ המשפטי לממשלה

.58כיום ,המערכת הממוחשבת לניהול מאגר הנתונים שבידי משרד המשפטים ,אשר מרכזת את

המידע על ההסמכות ,אינה מאפשרת קבלת מידע בסיסי ,כמו למשל שליפת מספר התובעים

המכהנים כיום ,באילו גופים ,מספר ההסמכות הניתנות מדי שנה ,תוקף הסמכתם של

התובעים ,מידע על התובעים (כמו היות תובע פנימי או חיצוני) ועוד .בנוסף לתובעים

הפליליים ,המערכת מכילה גם את בעלי ההסמכות האזרחיות וגם הסמכות של מתמחים

בפרקליטויות המחוז ,ללא חלוקה .כמו-כן ,המידע במערכת אינו מעודכן ומכיל גם הסמכות

ישנות ,אשר תוקפן פג.

.59

בימים אלו מאופיינת מערכת ממחושבת חדשה ,אשר בה יהיה החומר סרוק וניתן יהיה

לבצע בה סטטיסטיקות.

13

נציין כי בקשות אלו בדרך כלל נבדקות במסגרת וועדה מייעצת על פי הנחיות היועץ המשפטי לממשלה ,שבה

משתתפים נציג של היועץ המשפטי למשרד הפנים ,יועץ משפטי של רשות מקומית גדולה ופרקליט מהמחלקה .וועדות

אלו מתכנסות בדרך כלל בחודשים דצמבר-ינואר ,לקראת שנת הסמכות חדשה .כאשר נדרשת הסמכה במועדים

אחרים בהם לא מכונסת הוועדה ,פרקליט מהמחלקה מראיין את המועמד.

16

.60

בתחום התכנון והבנייה ,למחלקה לאכיפת דיני מקרקעין יש מאגר מלא של התובעים

הפעילים ואלו שהוסמכו מאז שהחלה המחלקה לפעול .על פי נתונים אלה ,נכון לסוף שנת

,2012מכהנים 206תובעים פליליים בתחום התכנון והבניה.

14

.61נציין כי בשנת 2012ניתנו בסה"כ כ 1,500-הסמכות לתובעים .עם זאת ,נתון זה אינו מדויק

שכן הוא מכיל גם הסמכות בהליכים אזרחיים וגם הסמכות למתמחים בפרקליטות והוא,

כאמור ,אינו משקף את מספר ההסמכות הקיימות לתובעים פליליים במשרדי הממשלה,

הגופים הציבוריים והשלטון המקומי.

משך תקופת ההסמכה

.62

ברשויות מקומיות ובוועדות לתכנון ולבניה ,משך תקופת ההסמכה לתובעים קבוע בהנחיית

היועץ המשפטי לממשלה . 8.1100בהנחיה נקבע כי כתב ההסמכה ליועץ משפטי לרשות

מקומית שהוא עובד הרשות וכן לעורכי הדין עובדי הרשות בלשכה המשפטית לא יהיה,

ככלל ,מוגבל בזמן ,ויעמוד בתקפו כל עוד הם מכהנים בתפקידם ברשות .לעומת זאת ,כתב

ההסמכה לתובע חיצוני יינתן לראשונה לתקופה של שנה אחת ,ובהיעדר תלונות ובכפוף

להמלצת הועדה המייעצת בראשות פרקליט מחוז או נציגו ,תחודש ההסמכה לתקופה של

שלוש שנים ובסך הכל ,לא יותר משבע שנים.

.63

במשרדי הממשלה ,יחידות הסמך ותאגידים סטטוטוריים ,לא קיימת הגבלה של משך

תקופת ההסמכה לתובעים פנימיים .באשר לתובעים חיצוניים ,מעבר למגבלה הקבועה

בחוזה ההעסקה ,לא קבועה הגבלה ברורה בהנחיות היועץ המשפטי לממשלה .עם זאת,

הנחיית היועץ המשפטי לממשלה 9.1001שכותרתה "רכישת שירותים משפטיים חיצוניים

על ידי משרד הממשלה" קובעת כי במקרים בהם מתבקשת העסקה של יועץ משפטי חיצוני

או משרד עורכי דין מעל שש שנים באותו משרד ,העסקתו כפופה לאישור מראש של הוועדה

להעסקת יועצים משפטיים חיצוניים במשרדי הממשלה.

ד.2.ג .הכשרת תובעים

משרדי הממשלה ,יחידות הסמך ותאגידים סטטוטוריים

14

יצוין כי ישנם מספר תובעים חיצוניים ( 17תובעים) המכהנים ביותר מוועדה אחת ,ולכן למעשה יש 223תובעים

בוועדות השונות.

17

.64בגופים השונים מתבצעת הכשרת התובעים באופן שונה .ברוב הגופים ההכשרה לתובעים

פנימיים חדשים כוללת הדרכה ,הנחייה של ראש צוות ובאופן שוטף השתתפות

בהשתלמויות של המכון להשתלמויות פרקליטים ויועצים משפטיים במשרד המשפטים

וישיבות עבודה שוטפות .ישנם משרדים (כמו משרד הכלכלה) בהם יש קורס של הלשכה

המשפטית לעורכי הדין החדשים ,המקנה רקע על פעילות המשרד ובין היתר גם על פעילות

התביעה וכן קורס מרוכז של מספר ימים המתקיים אחת לשנתיים .ישנם משרדים בהם לא

קיים תהליך הכשרה כלל לתובעים פנימיים חדשים (כמו משרד הבריאות ,משרד התיירות,

קק"ל) .לעיתים הפנייה אל היועץ המשפטי לממשלה לקבלת הסמכה נעשית רק לאחר מספר

חודשים של הכשרה וחפיפה (כמו משרד התחבורה) ,ולעיתים ההסמכה מתבקשת מיד עם

הכניסה לתפקיד.

.65הכשרת תובעים חיצוניים גם היא משתנה בין הגופים השונים .ישנם משרדים בהם מתקיים

יום השתלמות והדרכה לתובעים בתחילת עבודתם (משרד האנרגיה והמים ,רשות

האוכלוסין וההגירה במשרד הפנים ומשרד הכלכלה) .ברוב המשרדים ,יש הדרכה בסיסית

בתחילת העבודה וליווי שוטף על ידי תובע פנימי .ישנם משרדים בהם מתקיימים מספר ימי

השתלמות או סיורים בשנה לתובעים החיצוניים (המשרד להגנת הסביבה ,רשות האוכלוסין

וההגירה במשרד הפנים ,משרד הכלכלה).

רשויות מקומיות וועדות מקומיות לתכנון ולבניה

.66

נחלק את הצגת הנושא לתחום התכנון והבנייה ולשאר התחומים המטופלים בתביעה

המקומית (רישוי עסקים ,חוקי עזר ,אכיפה סביבתית ועוד).

.67

ברשויות מקומיות ,מפעם הינו גוף המסייע ,בין היתר ,לשיפור ביצועי הרשות המקומית

והתמקצעות עובדיה באמצעות תכנון פעולות הדרכה וביצוען ,תכנון תהליכי פיתוח ארגוני

וליווי הרשות המקומית בהטמעת השינויים .מפעם מייצג שותפות של משרד הפנים

והרשויות המקומיות ומהווה זרוע ביצועית של משרד הפנים להטמעת מדיניותו.

.68בתחום התכנון והבניה ,המחלקה מכשירה את התובעים בשיתוף פעולה עם מפעם השפלה.

ההכשרה כוללת קורס הכשרה בסיסי לתובעים בראשית דרכם ,המהווה תנאי להסמכה על-

ידי היועץ המשפטי לממשלה ,אשר נערך אחת לשנה .בנוסף ,מתקיימים ימי עיון נושאיים,

פעמיים בשנה ,שעניינם חידושי חקיקה ופסיקה או העמקה בנושאים מקצועיים ,על פי

18

הצורך .מטרות ההדרכות הן הכשרה בסיסית לתובעים ,העמקת הידע המקצועי בתחום

התכנון והבנייה ,מתן כלים וחיזוק מיומנויות נדרשות לעבודת תביעה איכותית ,הקניית

תפיסה מקצועית באשר לדגשים וגיבוש סדרי עדיפות במערך התביעה בתחום .כן ,הם

מיועדים לבנות זהות מקצועית ,קשרי עבודה מקצועיים ותחושה של חיבור ,השתייכות

ושותפות במערך המבוזר של אכיפת דיני התכנון והבנייה.

.69

תוכן ההדרכות נקבע על ידי המחלקה לאכיפת דיני מקרקעין בפרקליטות המדינה.

.70

קורס ההכשרה מיועד כיום להכשרת תובעים חדשים בתחום התכנון והבנייה .במחזורים

הראשונים השתתפו התובעים שהוסמכו בשנים שקדמו להקמת המחלקה .במהלך 7

המחזורים שהתקיימו ,כלל התובעים בתחום עברו את ההכשרה .ימי העיון מיועדים לכלל

התובעים בתחום – חדשים וותיקים כאחד.

.71

משתתפי ההדרכות הם תובעים בוועדות המקומיות והמרחביות לתכנון ולבנייה ,פנימיים

וחיצוניים .בנוסף ,וכפי שיורחב להלן ,כיוון שאין מערך פיתוח מקצועי לתחומי תביעה

אחרים ברשויות המקומיות ,פרט לתכנון ובניה ,ישנן פניות רבות של תובעים מרשויות

מקומיות ומגופי תביעה נוספים המעוניינים להצטרף לקורס ולימי העיון העוסקים גם

בשינויים וחידושים הנוגעים לכלל מערך התביעה מזווית הראייה של תחום התכנון והבניה.

פניות אלו מתקבלות ,על בסיס מקום פנוי.

.72

לאורך שש שנות הפעילות המשותפת למפעם ולמחלקה לאכיפת דיני מקרקעין ,ניכר שינוי

מבורך בכל הקשור להתמקצעות התביעה בתחום התכנון והבניה .הצלחת המודל מאירה

ומחדדת את החסר בתחומים האחרים.

.73

בתחום הכשרת מפקחים בתכנון ובניה ,חל לפני כשנה שינוי חשוב נוסף .עד היום לא היה

רצף בהדרכות והן ניתנו רק לתובעים ,על אף ההבנה שכדי לאכוף את החוק בצורה יעילה

וראויה ,יש צורך גם בהתמקצעות של גורמי הפיקוח .לאחרונה הושגו תיאום והסכמות בין

כלל הגורמים הנוגעים לעניין על מנת לאפשר טיפול גם בהכשרתם של מפקחים .בשיתוף

פעולה של המחלקה לאכיפת דיני מקרקעין עם היחידות במשרד הפנים גובשה תפיסת

התפקיד של הפיקוח ,ולאור זאת ,נבנה קורס המקנה ידע כלים ותפיסת תפקיד .במסגרת זו

התקיימו כבר מספר מחזורי הכשרה ,למפקחים חדשים ,מפקחים ותיקים ומנהלי מחלקות

פיקוח .פרויקט זה ,כמו גם מערך ההכשרה של התביעה בתחום התכנון והבניה ,לא היה

19

מתאפשר בלי גוף מרכזי המופקד על התחום שיכול להוביל את הפרויקט ,להשקיע בו את

המשאבים הנדרשים לרבות בהיבטי הידע המקצועי.

.74

דוגמא לפרויקט נוסף המשלב גורמים רבים ,אותו ניתן לקדם רק באמצעות גוף מרכזי

דוגמת המחלקה לאכיפת דיני מקרקעין ,ניתן למצוא בפרויקט גיבוש מתווה מדיניות אכיפה

לוועדות מקומיות .לפרויקט זה שותפים מינהל התכנון במשרד הפנים ,היחידה הארצית

לפיקוח על הבנייה ,המחלקה לאכיפת דיני מקרקעין והמפעם .תכלית הפרויקט היא יצירת

מתווה – תבנית פעולה ,שעל פיה תפעל הוועדה המקומית ובעזרתה כל ועדה וועדה תקבע

מדיניות אכיפה שממנה תיגזר תכנית עבודה .נכון למועד כתיבת דו"ח זה ,הפרויקט נמצא

בשלב הפיילוט ,במסגרתו נבחרו 5וועדות שתקבלנה הכשרה להפעלת המתווה ויישומו

בתחומיהן .לאחר מכן ,הפרויקט יוטמע בכל הוועדות.

.75לעומת זאת ,בכל שאר התחומים המטופלים על ידי התביעה ברשויות המקומיות ,אין מערך

הדרכות מסודר ומובנה.

.76

מענה מסוים בתחום ההדרכתי מספק מפעם גליל מערבי המקיים הדרכות לרשויות

מקומיות בתחום של רישוי עסקים ואכיפה סביבתית.

.77

המפעם בונה את ההדרכה בתיאום עם בעלי התפקידים הרלוונטיים ברשות המקומית ותוך

התאמה מלאה לצרכיהם .בתחום רישוי העסקים נעזר המפעם ביחידה המקצועית

האחראית על נושא רישוי העסקים במשרד הפנים .היחידה מהווה מומחה תוכן להדרכות,

נותנת הכוונה מקצועית לגורמים השונים ומקדמת מדיניות בתחום מול משרדי הממשלה

השונים .בתחום זה ,קיים קורס הכשרה במפעם למפקחים ובימים אלו עוסקים בפיתוח

קורס לתובעים ובעדכון הקורס למפקחים .עם זאת ,לא קיים גורם בפרקליטות או בלשכה

המשפטית של משרד הפנים ,האחראי על מתן ייעוץ שוטף לתובעים והכוונה מקצועית

מספקת בתחום התביעה.

.78

אשר לתחום האכיפה הסביבתית מסרו נציגי המפעם לצוות שהם נתקלים בקושי ,בהעדר

גורם מרכזי המופקד על התחום ומוכן ליטול חלק בהכוונת הפעילות ההדרכתית וגיבושה.

הלשכה המשפטית במשרד להגנת הסביבה מסייעת ,אך המשרד להגנת הסביבה לא מופקד

על יישום החוק .לטעמם של נציגי המפעם העדרו של גורם מקצועי ארצי הלוקח אחריות

כוללת על נושאי הפיקוח והאכיפה הסביבתית ברשות המקומית ,דוגמת המחלקה לאכיפת

דיני מקרקעין ,בולט מאד ומקשה הן על פעילות ההדרכה והן על פעילות הרשויות בתחום.

20

.79

מטרת ההדרכה בתחום האכיפה הסביבתית צריך שתהיה ,על פי עמדת נציגי המפעם

שהופיעו בפני הועדה ,הכרות עם החוק ,הכרות עם חוקי הסביבה ודרכי האכיפה הייחודיות

באכיפה הסביבתית ,הכרות עם המשרדים הנוגעים בדבר ובעלי תפקיד ,הגדרת מדיניות

אכיפה סביבתית רשותית ובניית תהליכי האכיפה ,נהלים וטפסים .בנוסף מתן כלי בקרה על

האכיפה.

ד.2.ד .פיקוח ,בקרה ,הכוונה וליווי של התביעה

.80המודלים של הליווי וההכוונה הניתנים על ידי משרד המשפטים לגורמים השונים המפעילים

סמכויות תביעה ,שונים עד מאד זה מזה .יש גופים המסתייעים בפרקליט המלווה ומייעץ

להם באופן שוטף ויש גופים שאינם מסתייעים ביעוץ מהפרקליטות אלא במקרים נדירים

ביותר .יש גופים שחלק מפעולותיהם טעונים אישור של גורמים בכירים בפרקליטות ומי

שיש להם הסמכה להופיע בבתי המשפט לדרגותיהם השונות ולקבל החלטות שונות ללא

צורך באישור כלשהו.

.81גם ביחס להיקף הפיקוח והבקרה שמקיים משרד המשפטים על התביעה שאינה

פרקליטותית או משטרתית יש שונות רבה ,שאינה נובעת דווקא מזהותו של הגוף המפעיל

את סמכויות התביעה או מטיב העניינים המטופלים על ידו ,אלא יותר מההתפתחות

ההיסטורית של התביעה בכל גוף ,ממערכת היחסים הקיימת בין כל אחד מהגופים לבין

הגורמים הרלוונטיים בפרקליטות ועוד.

.82גם ביחס לתביעה המקומית ,קיימים הבדלים משמעותיים בהיקף הליווי וההכוונה הניתנים

ביחס לתחום התכנון והבניה בהשוואה לתחומים אחרים בהן פועלת התביעה המקומית ,אף

שיש להם היבטים הדומים לתחום התכנון והבניה ,דוגמת רישוי העסקים או האכיפה

הסביבתית .בעוד שבתחום התכנון והבניה קיימים פיקוח ובקרה משמעותיים המופעלים על

ידי המחלקה לאכיפת דיני מקרקעין בפרקליטות ,ביחס לכל שאר תחומי האכיפה המקומית

לא קיימים הלכה למעשה פיקוח ובקרה ממשיים ,אף שגם בתחומים אלה פועלים התובעים

כבאי כוחו של היועץ המשפטי לממשלה.

.83הפיקוח הנוכחי מטעמו של היועץ המשפטי לממשלה נעשה ,בין היתר ,בדרך של דרישה

לאישורים טרם הגשת כתבי אישום במקרים מסוימים הקבועים בהנחיית היועץ המשפטי

21

לממשלה 4.1004שכותרתה "אישור מוקדם להגשת כתב אישום" ,פיקוח באמצעות עררים

על החלטות שלא לחקור או שלא להגיש כתב אישום ,אישור למחיקת כתבי אישום ברשויות

המקומיות בהתאם להנחיות היועץ המשפטי לממשלה 52.001ו ,52.002-אשר יפורטו

בהמשך הדו"ח וכן בדיקת בקשות לעיכובי הליכים.

.84נציין כי מחלקת עררים בפרקליטות המדינה נמצאת בקשרי עבודה מול תובעים במשרדי

הממשלה השונים ,ומנקודת מבט זו ,ניתן לזהות בעיות שונות (כמו חקירה לא מספיקה,

חוסר בראיות וכו') .מתוך כ 2000-עררים בשנה ,יש כ 100-200-עררים על החלטות של

משרדי ממשלה ורשויות מקומיות בתחומים שאינם תכנון ובניה .עם זאת ,אחוז הקבלה של

העררים גבוה יותר מעררים על גופים אחרים .המחלקה מתקשה לעשות בקרת איכות ,היות

והבקרה היא אקראית ומוגבלת ביותר.

פיקוח על תובעים חיצוניים

.85במשרדי הממשלה ,יחידות הסמך והתאגידים הסטטוטוריים המעסיקים תובעים חיצוניים,

משתנה מידת הפיקוח בין הגופים השונים .ברוב המשרדים ,ההחלטות המשמעותיות בכל

תיק דורשות אישור של המשרד (של תובע פנימי ,ראש צוות או התובע הראשי) ,כמו החלטה

להגיש כתב אישום ,נוסח כתב האישום ,החלטה לחזור מכתב אישום והסדרי טיעון .ישנם

משרדים בהם יש פיקוח מספר פעמים בשנה על הייצוג בבית המשפט (המשרד להגנת

הסביבה) .ישנם משרדים בהם התובעים הפנימיים לא מטפלים באופן עצמאי בתיקים אלא

רק בפיקוח על התובעים החיצוניים (המשרד להגנת הסביבה ,משרד האנרגיה והמים ורשות

המים) ,וישנם משרדים בהם התובעים הפנימיים עוסקים גם בפיקוח וגם בטיפול בתיקים

מורכבים (משרד החקלאות ,משרד הכלכלה ורשות האוכלוסין וההגירה במשרד הפנים).

ברשות הטבע והגנים ,רק החלטה על חזרה מכתב אישום מצריכה אישור של עובד הרשות

ורק בתיקים חשובים נדרש אישור עובד הרשות לפני הגעה להסדר טיעון ,הגשת כתב

אישום מורכב או החלטה משמעותית אחרת .בכל משרד התנהלות שונה בנוגע לקיומן של

ישיבות המעקב עם התובעים החיצוניים.

.86

לפי המידע הקיים בפני הצוות ,ברשויות בהן יש תובע חיצוני ,אין פיקוח משמעותי על

עבודתו וגם החלטות מהותיות בתיק מתקבלות על ידי התובע בעצמו.

22

קשרי העבודה עם הפרקליטות

.87

משרדי הממשלה ,יחידות הסמך והתאגידים הסטטוטוריים :ברוב המשרדים ,מתקיימות

התייעצויות רק בתיקים מורכבים אד הוק ,כאשר מתעוררות סוגיות משפטיות בעלות

השלכות רוחב ,ואלו נעשות בעיקר מול המשנה לפרקליט המדינה לעניינים פליליים או

פרקליט מחוז .אין במסגרת זו התייעצות שוטפת עם גורם מוסמך בפרקליטות .ישנם מספר

משרדים בהם קיים מודל מיוחד לפיו ישנו פרקליט מפרקליטות מחוז העומד לרשות

התובעים להתייעצויות שוטפות (במשרד להגנת הסביבה ,רשות המים ,משרד התשתיות) .כל

המשרדים ציינו לטובה את פורום העבירות המינהליות הווירטואלי שמנהלת הגב' יפעת

רווה ממחלקת ייעוץ וחקיקה (פלילי) המשמש להתייעצויות ולהעברת מידע בין גופי התביעה

השונים.

.88

רשויות מקומיות וועדות מקומיות לתכנון ולבניה :בתחום התכנון והבניה ,קיים קשר הדוק

של התובעים עם המחלקה לאכיפת דיני מקרקעין בפרקליטות המדינה 15.בין היתר,

מתקיימות בכל שנה שלוש פגישות של כל תובע עם הפרקליט האחראי במחלקה ,על

התובעים להגיש דו"ח שנתי וקיימת חובת היוועצות עם הפרקליט האחראי בעניינים

מסוימים ובכל עניין בעל חשיבות .כמו-כן ,קיימת חובת עדכון של הפרקליט האחראי בכל

פסק דין והחלטה שניתנו בתיקים בהם יש חובת היוועצות או חובת קבלת אישור

מהמחלקה .בכל מקרה שבו על פי החוק או הנחיות היועץ המשפטי לממשלה נדרש אישור

מראש של פרקליט מחוז להליך מסוים ,האישור יתבקש ממנהל המחלקה.

.89

קיימת חובה לקבל אישור מראש ובכתב של המחלקה בכל מקרה של תיקונים מהותיים

בעובדות כתב האישום או סעיפי האישום ,לרבות במסגרת של הסדר טיעון וכן בהחלטה על

מחיקת כתב אישום ומחיקת נאשמים ,לרבות במסגרת של הסדר טיעון .הגשת ערעור ,על

ידי תובעים חיצוניים ,גם היא מותנית בקבלת אישור מהמחלקה.

.90בשלב החקירה ,על התובע לקבל מראש את אישור המחלקה לצורך חקירת חשדות נגד

גופים ציבוריים ואישי ציבור .כמו-כן ,על התובע להתייעץ עם הפרקליט האחראי בחקירת

מקרים המנויים בהנחייה לתובעים ,ובין היתר ,במקרים של חשדות לגבי עבירות בעלות

חומרה מיוחדת ,מקרים בעלי מורכבות משפטית ,ציבורית או ראייתית מיוחדת ,מקרים

בהם התרחשה תקלה חמורה של המדינה ,מקרים בהם תתבקש הטלת ענישה גבוה במיוחד.

15

קשרי העבודה בין התובעים בועדות המקומיות לתכנון ולבניה עם המחלקה לאכיפת דיני מקרקעין קבועה בהנחייה

של המחלקה מיום .12.3.12

23

.91

בנוסף ,חובה על התובע לקבל אישור מראש ובכתב מהיועץ המשפטי לממשלה או פרקליט

המדינה בטרם הגשת כתב אישום במקרים בהם החוק ,הנחיות היועץ והנחיות המחלקה

מחייבים זאת ,ובין היתר בהגשת כתב אישום נגד רשות מקומית ,הגשה מחדש של כתב

אישום שבוטל וחידוש הליכים שעוכבו.

.92

המחלקה לאכיפת דיני מקרקעין אחראית ,בין היתר ,על ריכוז תחום ההסמכות של תובעים

ברשויות המקומיות בתחומי פעילות התביעה השונים ,גם שלא בתחום התכנון והבניה.

במסגרת תפ קיד זה ,וכשלב בבחירת תובעים חיצוניים ברשויות ,המחלקה עורכת ראיונות

לתובעים חיצוניים ,באמצעות וועדה מייעצת שבה משתתפים נציג של היועץ המשפטי

למשרד הפנים ,יועץ משפטי של רשות מקומית גדולה ופרקליט מהמחלקה.

.93

בהקשר זה נציין ,כי פרק ה' בהנחיית היועץ המשפטי לממשלה 8.1100קובע כי בכל מחוז,

תוקם ועדה מייעצת לנושא התביעה ברשויות המקומיות ובראש הועדה ישב פרקליט מחוז

או פרקליט בכיר מטעמו .על הועדה לעסוק ,בין היתר ,במתן המלצות ליועץ המשפטי

לממשלה בענייני הסמכה ,בבדיקת דו"חות המוגשים על ידי התובעים ,בבדיקת תלונות

שהוגשו על תובעים ,בפניות תובעים בשאלות הטעונות התייעצות או אישור פרקליט מחוז

או בשאלות ובעיות מקצועיות אחרות המתעוררות בקשר עם מילוי תפקידם.

.94

בפועל ,בכל הנוגע לתכנון ובניה ,ולהסמכות התובעים המקומיים בשאר התחומים ,הוועדה

המייעצת מתכנסת במחלקה לאכיפת דיני מקרקעין ודנה במתן הסמכות וחידושן .כמו-כן,

הוועדה דנה גם במקרים בהם מתעורר ספק בעניין חידוש ההסמכה ,למשל מחמת תלונות

ותקלות מקצועיות ,אשר אין מניעה להמתין עם הבירור עד להתכנסות הוועדה .הוועדה

אינה משמשת ככלי למתן מענה לשאלות מקצועיות .בנושאי תכנון ובניה ,ההנחיה השוטפת

והפיקוח נעשים ,כאמור על ידי הפרקליט האחראי במחלקה.

.95

בתחומים שאינם תכנון ובניה ,ככל הידוע לצוות ,בפרקליטויות המחוז לא מתקיימות

וועדות מייעצות .בכל מחוז קיים פרקליט בכיר שאחראי לאשר פעולות מסוימות בתיק

(מחיקת כתב אישום או הסדר טיעון חריג) .כמו-כן ,הפרקליט אחראי לסייע ולייעץ .בפועל,

ברוב המקרים לפרקליטים אלו אין הכשרה מיוחדת בתחומי התוכן בהם עוסקת התביעה

המקומית ,ולפיכך ,כמו גם נוכח המטלות השוטפות המוטלות עליהם ,יכולתם לסייע

בהתייעצויות שוטפות מוגבלת .נציין כי בעיית חוסר ההכוונה מחריפה כאשר מדובר ברשות

קטנה ,אשר לעיתים הוסמך בה תובע חיצוני אחד ,אשר אין לו גורם להיוועץ בו.

24

ה .המלצות הצוות

.96ברבות השנים ,בשל הקמת יחידות תביעה בגופים שונים ,סמכות ההעמדה לדין פלילי,

הנתונה למדינה ,לוועדות מקומיות ולרשויות המקומיות ,הוענקה לגופים רבים ,מסוגים

שונים ,ובהם משרדי ממשלה ורשויות ממשלתיות ,גופים ציבוריים אחרים ,כמו גם לגופי

השלטון המקומי השונים ,וזאת מכוח ההסמכה שבסעיף 12לחוק סדר הדין הפלילי .על אף

רגישותה וחשיבותה של סמכות ההעמדה לדין פלילי ולמרות תפיסת העולם הבאה לידי

ביטוי מובהק הן בפסיקתו של בית המשפט העליון והן בהנחיות היועץ המשפטי לממשלה

בדבר היותה של התביעה הפלילית אחדות אחת הפועלת ,בעיקרו של דבר מכוח הסמכתו של

היועץ המשפטי לממשלה ,ואמורה לפעול על פי כללים דומים ,אם לא אחידים ,ועל-פי

תפיסות עולם והנחיות ,ולו כלליות ,אחודות ,הלכה למעשה לא נעשה עד כה די כדי לתת

לעקרונות אלה ביטוי בעולם המעשה.

.97המציאות העובדתית כפי שנפרשה בפני הצוות היא כי הביזוריות הרבה ,יצרה שונות גדולה

בין אופן פעולתה של התביעה שאינה חלק מפרקליטות המדינה או מהמשטרה ,בגופים

השונים שבהם היא מופעלת .שונות זו באה לידי ביטוי הן בהשתייכות הארגונית של

התובעים -תובעים שהם עובדי גופים ציבוריים אל מול תובעים שמועסקים בחוזים למתן

שירותים ,הן בקביעת מדיניות התביעה ,הן בהיקף הפיקוח והבקרה המופעלים על התובעים

השונים על ידי היועץ המשפטי לממשלה או מי מטעמו ,הן ברמת והיקף הסיוע והתמיכה

שנותן משרד המשפטים לגורמי תביעה אלו ,הן ברמת המעורבות של משרד המשפטים

בניהול תיקי התביעה ובאכיפה הפלילית בכלל ,הן במודלים של הפיקוח על התובעים

החיצוניים ,הן במערך ההכשרה וההדרכה ועוד ועוד.

.98מסקנתו העיקרית של הצוות היא ,שיש לפעול לגיבוש תפיסה אחודה וקוהרנטית של הפעלת

התביעה הפלילית -ובעיקר זו שאינה חלק מהפרקליטות או המשטרה -וליצירת הכלים

המתאימים שיתנו בידי גופי האכיפה השונים את הכלים לבצע אכיפה פלילית ראוייה

וכחלק מכך ,יאפשרו ליועץ המשפטי לממשלה לממש הלכה למעשה את אחריותו כמי

שעומד בראש כלל מערך התביעה הפלילית במדינת ישראל ,על זרועותיה השונות .מידת

הפיקוח ,הבקרה ,הליווי והמעורבות של משרד המשפטים בעבודתם של גופי התביעה

השונים עשויים להשתנות בהתאם למכלול של מאפיינים ובהם :זהותו של הגוף המפעיל את

25

סמכות התביעה ,טיבן של העברות הפליליות המטופלות על ידו ומורכבותן ,מידת מומחיותו

של אותו גוף ,השתייכותם הארגונית של התובעים ועוד .אולם ,ביסודה של המערכת

האכיפתית כולה צריך שתעמוד תפיסת עולם כוללת וממשקי עבודה סדורים ,מוגדרים היטב

וברורים בין כלל הגופים המפעילים סמכויות פליליות ובין משרד המשפטים והיועץ

המשפטי לממשלה.

.99

הצוות מכיר במציאות הנוכחות ,לפיה הגופים המרכזיים של התביעה הכללית –

הפרקליטות ומשטרת ישראל – אינם יכולים לטפל בכל תחומי התביעה ,ועל כן קיים הכרח

בקיומן של יחידות חקירה וגופי תביעה במשרדי הממשלה השונים והגופים הציבוריים

העוסקים בכך כיום .למצב דברים זה ,על אף שנוצר עקב אילוצי השעה ולא לאחר עבודת

חשיבה מסודרת ,יש יתרונות ,נוכח יתרונם של גופים אלו במסירותם לתחום הפעילות,

בהיכרותם המקצועית הטובה בתחומי התוכן ,בנגישות המיידית ליכולות חקירה ובירור

המצויות בתוך אותם משרדים וגופים והן העובדה שתחומי תוכן אלה הם בליבת העיסוק

של אותם גופים ולפיכך הם רואים חשיבות רבה באכיפת החיקוקים הפליליים בתחום

עיסוקם .עם זאת ,בביזור התביעה בגופים השונים ישנם קשיים רבים ,אשר מקורם בכך

שאכיפה פלילית היא מקצוע ותחום התמחות מיוחד .הקמת יחידות חקירה ותביעה

בארגונים וגופים שאינם ארגוני אכיפה במהותם ,מציבה בפניהם אתגרים מקצועיים כבדים,

אשר לחלק מן הגופים אין כלים מספיקים להתמודד מולם .בנוסף ,ביזורה של התביעה

הפלילית בידי הגופים הציבוריים כאמור צריכה לבוא בד בבד עם תפיסה כוללת ,ראיית

רוחב ופיקוח ובקרה בהיקף המתאים מטעמו של היועץ המשפטי לממשלה העומד בראש

התביעה הפלילית כולה.

.100אשר לתביעה המקומית ,הצוות רואה חשיבות רבה במיסודו של המצב הקיים ,לפיו התביעה

המקומית פועלת מכוח הסמכה של היועץ המשפטי לממשלה .חשיבות ההסמכה מהיועץ

המשפטי לממשלה נובעת בראש ובראשונה מן העובדה שכוח התביעה הפלילית הוא רב

עצמה כלפי האזרח ,ולכן יש חשיבות יתרה במקור מרכזי אחד לתביעה ובקיום מדיניות

והנחיות משותפות לכלל התביעה .בנוסף ,ההסמכה מאת היועץ המשפטי לממשלה מקדמת

את אחד מאבני היסוד של התביעה הפלילית והיא עצמאות התובעים בהפעלת שיקול דעתם

בתביעה .במסגרת פעילותו כתובע ,התובע מודרך על ידי האינטרס הציבורי בהפעלה ראויה

ונכונה של החוק ,והוא כפוף להוראות ומדיניות הממונה עליו במערכת המשפטית ,קרי

26

היועץ המשפטי של המשרד או היחידה והיועץ המשפטי לממשלה ,ואין הוא מושפע מדרגים

פוליטיים בתחום התביעה .נוכח הסדרים חקיקתיים שונים בתחום זה ,הצוות ממליץ על

תיקון חקיקה שיחיל את הכלל לפיו תובע מקומי הוא מי שהסמיך אותו לענין זה היועץ

המשפטי לממשלה גם על התביעה המקומית בתחומים שאינם תכנון ובניה.

.101פיקוח ,בקרה ,הכוונה וליווי של התביעה :כפי שתואר בחלקיו האחרים של דו"ח זה,

המודלים של הליווי וההכוונה הניתנים על ידי משרד המשפטים לגורמים השונים המפעילים

סמכויות תביעה ,שונים עד מאד זה מזה.

.102הצוות סבור ,כי מצב הדברים הנוכחי אינו רצוי ואינו הולם את רגישותו של התחום הפלילי

ואכיפתו ואת החשיבות הציבורית המכרעת שיש להפעלתה של מערכת תביעה ראויה,

מקצועית ומסודרת ,הפועלת על פי אתוס משותף ועקרונות אחידים.

.103היקף הפיקוח ,הבקרה והליווי המקצועי שיש להפעיל ביחס לכל גוף ציבורי שהוקנתה לו

סמכות לאכיפה פלילית צריך כאמור להיקבע בהמשך הדרך ,בהתאם למאפייניו המיוחדים

של כל גוף .כך ,מידת המעורבות והפיקוח המומלצת על ידי הצוות שונה ביחס לתביעה

הממשלתית מאשר ביחס לתביעה ברשויות המקומיות והתאגידים הסטטוטוריים .מעמדו

של התובע המקומי כתובע עצמאי מכוח חיקוק מיוחד והיותו חלק ממערך האכיפה המקומי

שמחוץ למערכת התביעה הכללית – משליכים על היקף אחריותו של היועץ המשפטי

לממשלה לפעילותו של התובע המקומי ,על מידת המעורבות הראויה של היועץ המשפטי

לממשלה בעבודתו ועל מידת ההנחיה והפיקוח הראויים .בסמכותו של היועץ המשפטי

לממשלה לקבוע את מידת הפיקוח על התובעים המוסמכים מטעמו .גם במערכת התביעה

הכללית ,היועץ מקיים מעגלי פיקוח שונים על גופי התביעה השונים .הפיקוח המופעל על

האכיפה הפלילית המבוצעת על ידי משרדי הממשלה אינו פיקוח משמעותי או הדוק ,וזאת

למרות שהסמכות מופעלת על ידי מי שאינם חלק מהמערכת המטפלת באופן רגיל באכיפת

החוק הפלילי ,קרי הפרקליטה או המשטרה .בכל הנוגע לתביעה המקומית ,קבע היועץ

המשפטי לממשלה כי נוכח אופייה המיוחד האמור ,ההנחיה והפיקוח מטעמו על התובעים

המקומיים ייעשו במעגל פיקוח מרוחק יחסית ,שהורחב עם השנים .שוני זה נובע בראש

ובראשונה מן התפיסה המקובלת בשיטתנו המשפטית לפיה ,התובעים ברשויות המקומיות

ובתאגידים הסטטוטוריים אינם חלק מהתביעה הכללית ,כמו גם בשל אילוצים תקציביים

27

אשר אינם מאפשרים פיקוח ברמה נרחבת על התביעה ברשויות השונות ,אשר מאופיינת

בהיקפים גדולים מאד.

.104כאמור ,מידת הפיקוח ,הבקרה והליווי שיינתנו לכל גוף תביעה עשויים להיות שונים ויקבעו

בהמשך הדרך .יחד עם זאת ,כבר בשלב זה מוצא הצוות לנכון להצביע על מספר תחומי

פעילות בהם יש צורך בטיפול אחוד וכוללני ,והם יפורטו בהמשך.

.105על מנת לאפשר את מילוי המשימה של קיום מערך סדור וראוי של הנחייה ,ליווי ,פיקוח

ובקרה על כלל מערך התביעה שאינה פרקליטותית או משטרתית ,יש צורך בהקמתה של

יחידה בתוך משרד המשפטים שתופקד על הטיפול במשימה זו (להלן – היחידה הייעודית).

רק הקמתה של יחידה ייעודית והפקדת המשימה בידיה כתפקיד ומטלה מרכזיים יוכלו

להבטיח טיפול נאות בתחום רגיש וחשוב זה .נדגיש כי רק באמצעות הקמת גוף נפרד

משמעותי וחזק ניתן יהיה להגיע להנחייה ,ליווי פיקוח ובקרה אפקטיביים ,אשר דורשים

משאבי זמן רבים ומומחיות מיוחדת .הניסיון שנצבר עם הקמתה ופעילותה של המחלקה

לאכיפת דיני מקרקעין בפרקליטות המדינה יכול להוות בסיס גם ליחידה החדשה שתוקם.

לצד הקמתה של היחידה יש להבטיח שבמשרדי הממשלה הנוגעים לעניין יהיו ממלאי

תפקידים בכירים המופקדים על תחומי האכיפה על היבטיה השונים ,אשר יהיו העוגן

המקצועי לפעילותה של היחידה כמו גם לליווי התביעה המקומית בתחומי התוכן

הרלוונטיים.

.106נוכח מספרם הגדול של הגופים המפעילים סמכויות תביעה ,הן בתוך המערכת הממשלתית

ובוודאי בשלטון המקומי ושונותם במגוון רחב של היבטים ,לא ניתן בשלב זה לגבש תפיסה

סדורה של מערכת יחסי הפיקוח ,בקרה ,הכוונה וליווי שתוכל היחידה הייעודית לספק לגופי

התביעה השונים .על מנת לגבש תפיסה כזו ,יש ללמוד לעומק את צרכיו של כל גוף ,את

נקודות החוזק והחולשה ,את רגישותו של התחום עליו הוא מופקד ואת ניסיון העבר

בהפעלת סמכויות התביעה על ידו .לצד זאת ,יש לבחון את היקף המשאבים שיועמדו

לטובתה של יחידה כזו ואת האפשרויות שמשאבים אלה יעמידו לרשותה לפעול.

.107יש להדגיש ,כי תהליך העבודה של היחידה הייעודית צריך להיות הדרגתי .בנייתו של מערך

הנחייה ,ליווי ,פיקוח ובקרה על התביעה הפועלת מכוח הסמכת היועץ המשפטי לממשלה

היא סוגיה מורכבת ,בעלת השלכות ארגוניות ותקציביות משמעותיות .היקפי התביעה

גדולים מאד ויש צורך בתהליך ארוך טווח .בעיצוב ההסדרים יש ללכת עקב בצד אגודל

28

ולשכלל את ההסדר בהתאם לניסיון שיצטבר בידי היחידה .משכך הקמתה של יחידה צריך

שיהיה אות הפתיחה להליך ארוך טווח ,שיכלול בחינה לעומק של ההסדרים הרצויים בכל

אחת מהסוגיות שעסק בהן צוות זה ובסוגיות רבות אחרות הכרוכות בפעילותו של מערך

התביעה הכולל.

.108והערה נוספת -פעילות הצוות ודו"ח זה התמקדו במערך התביעה .עם זאת ,יש לזכור כי

התביעה איננה פועלת בחלל ריק .פעילותה תלויה בפעילות החקירה (פיקוח) ,שהיא החוליה

הראשונה בשרשרת האכיפה .באין תיקים איכותיים וממצים בעניינים החשובים

והמהותיים ,לא ניתן לנקוט הליכי אכיפה אפקטיביים .לכן ,שיפור האכיפה מותנה גם

בשיפור הפיקוח ולא רק בשיפור התביעה .נושא פעילות החקירה לא נכלל במסגרת כתב

המינוי של הצוות ,והצוות לא בחן תחום זה .בנוסף ,גם באופן מהותי ,פעילות הפיקוח הינה

נפרדת ואינה חלק מן התביעה ,אשר נבחנה במסגרת דו"ח זה .עם זאת ,הצוות נחשף במהלך

פעילותו לקשיים הרבים ביחס לאכיפה בכללותה ,גם במערך התביעה וגם במערכי הפיקוח.

כיום יש מחסור בהנחייה ובפיקוח על שלב החקירה .נוכח מורכבות החקירה הפלילית

ומשמעויותיה ,היא חייבת להיעשות על ידי מפקחים מקצועיים ,המונחים על ידי בעלי

מקצוע בתחום החקירה הפלילית והדין הפלילי .מערכות האכיפה המקומיות ואף של

משרדי הממשלה והגופים הציבוריים אינן מסוגלות לפתח לבדן תפיסות אכיפה מקצועיות

ותורות עבודה ולהוציאן אל הפועל בלא הדרכה ,ליווי ופיקוח שוטפים .נושא זה הינו מהותי

ויש להידרש אליו בעתיד ,על מנת לשפר את האכיפה בכללותה.

ה .1.נושאים לטיפול היחידה הייעודית

.109כמפורט לעיל ,הצוות סבור כי יש להקים יחידה ייעודית שתפקידה יהיה לשמש גוף מטה של

היועץ המשפטי לממשלה ביחס לתביעה החוץ -פרקליטותית ומשטרתית .על יחידה זו יהיה

לגבש תורה ותפיסת פעולה במספר נושאים מרכזיים אליהם נבקש להתייחס להלן.

ה.1.א .גיוס תובעים

.110תביעה פנימית או חיצונית :כפי שפורט בפרק התיאור העובדתי ,הצוות שמע עמדות שונות

בדבר היתרונות והחסרונות של עבודה עם תובעים חיצוניים .מסקנת הצוות היא ,שלשינוי

המהותי שחל עם השנים והמתבטא בהפקדת חלק נכבד מהתביעה הפלילית במשרדי

29

הממשלה בידי תובעים חיצוניים ,לא קדם כל הליך חשיבה ובחינה סדור .ככל הנראה מיקור

חוץ רחב היקף זה בתחום רגיש נוצר עקב תפיסות עולם של גורמים שונים בנוגע לצורך

לצמצם את היקף העובדים בשרות המדינה ,הקושי של משרדי הממשלה בהשגת תקני כוח

אדם נחוצים לצורך הפעלת האכיפה הפלילית ועוד .תהיה אשר תהיה תפיסת העולם בנוגע

להיקף העובדים בשרות המדינה ,ייחודה של האכיפה הפלילית ,חומרתו של הכלי ורגישותו

הרבה מחייבים לדעתו של הצוות בחינה מעמיקה של היתרונות והחסרונות של אכיפה

באמצעות תובעים חיצוניים.

.111במסגרת בחינה כזו יש לתת את הדעת לקשיים בתפעול תביעה חיצונית כפי שהוצגו על ידי

משרדי ממשלה שונים ולמחירים הכלכליים והאחרים של דרך פעולה כזו .נדגיש ,כי לצוות

לא היו די כלים ודי זמן לבצע בחינה מסודרת של עלות ואיכות התובעים החיצוניים ,אך עם

זאת ,הצוות התרשם כי יש קושי רב בתפעול תביעה חיצונית וכי יש לכך מחירים .הצוות

סבור ,וזוהי גם עמדה שהוצגה בפני הצוות ממספר משרדי ממשלה ,כי הטענה הכלכלית,

לפיה עבודה עם תובעים חיצוניים זולה יותר מתוספת תקנים לתובעים פנימיים איננה

מובנת מאליה ,שכן שאלת הכדאיות לא נבחנה מעולם .הקשיים המרכזיים בהעסקת

תובעים חיצוניים ,שהוצגו בפני הצוות ,הם מידת המוטיבציה ומחויבות פחותה לאכיפה

ולאינטרס הציבורי ,קושי בעבודה עם תובעים מרחוק ,השקעת משאבים רבים בפיקוח על

התובעים ,ניגוד עניינים אפשרי וקושי של ממש במנגנוני ניהול ושימור ידע .מסקנת הצוות

היא כי נדרשת בחינה מעמיקה של הנושא ,החורגת מגדרי עבודתו של הצוות .ככל שתוקם

יחי דה במשרד המשפטים שתופקד על הטיפול בתביעה הממשלתית והמקומית ראוי להטיל

עליה לבצע בחיה מעמיקה בסוגיה זו ,בשיתוף עם המשרדים הנוגעים בדבר וכן עם משרד

האוצר ונציבות שרות המדינה.

.112תיאור תפקיד ותנאי סף אחידים להעסקת תובעים :כפי שנכתב בפרק התיאור העובדתי,

תנאי הסף להעסקת תובעים אינם אחידים בין הגופים השונים לא באשר להעסקת תובעים

חיצוניים ולא באשר לתובעים שהם עובדי ציבור .הצוות סבור שבעיקרו של דבר אין הצדקה

לשונות בדרישות הסף ,בייחוד ביחס להעסקת תובעים חיצוניים .גם אם לגופים שונים

עשויות להיות דרישות הנוגעות למומחיות מיוחדת הנדרשת נוכח עולמות התוכן השונים של

האכיפה הפלילית עליה מופקד כל גוף ,דרישות היסוד ביחס לוותק ,ניסיון בהופעה בתיקים

פליליים ועוד צריך שיהיו אחידות ,או לפחות דומות .הצוות ממליץ ,אם כן ,שיגובש רף

30

דרישות אחיד ,כמו גם תיאור תפקיד אחיד ,עליו יוכל כל גוף ,במידת הצורף ,להוסיף תנאים

המתייחסים למאפיינים יחודיים של אותו גוף ובכלל זה מומחיות מיוחדת בתחומי התוכן,

ככל שהדבר נדרש.

.113נציין כי בין תנאי הסף של התובעים בלשכות המשפטיות ,יש לקבוע תנאים מתי תובע פנימי

יהיה כשיר לפקח על תובעים חיצוניים.

.114הליכי העסקתם של תובעים חיצוניים ברשויות המקומיות :למרות רגישותו וחשיבותו של

תחום זה ,לא הוסדרה עד כה דרך בחירתם והעסקתם של תובעים חיצוניים על ידי הרשויות

המקומיות .חוזר מנכ"ל משרד הפנים שקבע הסדרים בעניין זה הוקפא לאחר תקופה קצרה

ולמרות שחלפו יותר משלוש שנים ממועד הקפאתו ,לא הסדיר משרד הפנים את הנושא.

לקביעת הליך סדור ,תקין ושקוף של בחירת תובעים והעסקתם יש חשיבות מכרעת

לאיכותה של התביעה המקומית ולניהולה התקין .הצוות סבור שיש להורות למשרד הפנים

לסיים לאלתר את גיבוש הכללים לעניין זה ולהנחות את הרשויות המקומיות לפעול על-

פיהם.

.115יצירת מאגר תובעים חיצוניים במשרדי הממשלה :אחד מיתרונותיה של העסקת תובעים

חיצוניים היא בגמישות הניהולית שהיא מאפשרת למשרד הממשלתי או הגוף הציבורי רוכש

השרות .רכישת שירותים בדרך של מיקור חוץ ובכלל זה העסקת תובעים חיצוניים בדרך זו

יכולה לשמש אמצעי יעיל להתמודדות עם עומסים חריגים ,להחלפתם המהירה של תובעים

שתפקודם אינו משביע רצון או של מי שמבקשים להפסיק את עבודתם עבור הגוף הציבורי

בתובע חיצוני אחר ועוד .למרות יתרונות תאורטיים אלה ,נוכח הצוות שמימושם הלכה

למעשה נתקל בקשיים רבים .הליכי המכרז בהם חייבים משרדי הממשלה לנקוט הם

ארוכים ,מספר התובעים שהמשרד מצליח להתקשר איתם אינו גדול והוא קטן לעיתים

במידה ניכרת ,בין השאר נוכח שכר טרחה נמוך ,מיעוט המציעים ופרישתם של משרדים

ועורכי דין במהלך תקופתה של ההתקשרות עימם .במצב דברים זה ,לא יכול פעמים רבות

המשרד הממשלתי לעשות שימוש באפשרות התאורטית העומדת לרשותו להפסיק את

ההתקשרות עם משרד שהוא אינו שבע רצון מתפקודו ואין לו מאגר סביר של תובעים

עליהם הוא יכול להטיל משימות בכל עת .זאת ועוד ,השונות בתגמול שמשלמים משרדי

הממשלה השונים בגין העסקת תובעים חיצוניים (למרות הדמיון הרב בטיב העבודה) ,עלולה

31

להביא לעזיבתם של משרדי עורכי דין התקשרות עם משרד פלוני על מנת להתקשר עם

משרד ממשלתי אחר ,המשלם סכומים גדולים יותר.

.116על מנת שניתן יהיה להפיק את מירב היתרונות מהעסקת תובעים חיצוניים ,ממליץ הצוות

לבחון אפשרות להקמת מאגר תובעים חיצוניים כלל ממשלתי ,דוגמת המאגר שהקימה

המחלקה לתביעות ומיקור חוץ בפרקליטות בנוגע לתביעות אזרחיות של המדינה .במאגר

מסוג זה ניתן יהיה לכלול מספר גדול יותר של תובעים חיצוניים ובדרך זו יוכל כל משרד

ממשלתי להסתייע בשרותיו של תובע ,ככל שיידרש לו ,בלוח זמנים קצר .הפיקוח על

תובעים במאגר כזה עשוי להיות אפקטיבי בהרבה ,שכן המידע על אופן התפקוד עשוי להגיע

ממספר מקורות והחשש מפני הוצאה מהמאגר כולו עשוי להיות כלי אפקטיבי לשמירה על

איכות התובעים .זאת עוד ,בדרך כזו ניתן יהיה להבטיח לכל משרד עורכי דין עבודה

בהיקפים גדולים יותר ובכך למשוך גם משרדים גדולים ומקצועיים יותר.

.117יתרון נוסף בקיומו של מאגר תובעים הוא קביעת מודל העסקה אחיד של תובעים חיצוניים

(קביעת הקריטריונים לתשלום -תשלום לפי שלבי הטיפול בתיק ,תשלום לפי שעות ,תשלום

גלובאלי) .מן הנתונים העומדים בפני הצוות נראה כי המודל הרווח הוא מודל משולב ,של

תשלום לפי תיקים ובהתאם לשלבי הטיפול בתיק .עם זאת ,גם למודל זה ,כמו לכל מודל,

ישנם חסרונות (כמו תקרת תשלום לתיק הקבועה בהסכם נוקשה) ויתרונות (כמו התמריץ

השלילי להתמשכות הליכים) .ההמלצה היא ,כי היחידה הייעודית תבחן מודל ההעסקה

רצוי והוא יהיה אחיד לכל התובעים החיצוניים ,בכל משרדי הממשלה.

.118מודל פיקוח אחיד על תובעים חיצוניים :במשרדי הממשלה השונים ובגופים הציבוריים

השונים המפעילים תובעים חיצוניים קיימים מודלים שונים של פיקוח ובקרה על התובעים

החיצוניים .בחלק מהמשרדים נתונה לתובעים החיצוניים חירות פעולה רבה ,כשהבקרה על

עבודתם היא מדגמית או כללית ,בחלקם הבקרה על עבודתו של התובע החיצוני הדוקה

ופרטנית .על מנת להבטיח שהתביעה הפלילית פועלת על פי אתוס אחוד ומודל פעולה אחיד,

יש הכרח לקבוע עקרונות מנחים בנוגע למידת המעורבות של הייעוץ המשפטי הפנימי

בפעילות התביעה החיצונית .מודל הפיקוח יקבע ,בין היתר את סוגי ההחלטות שיתקבלו על

ידי תובע חיצוני לעומת החלטות הדורשות אישור של תובע פנימי ,מידת המעורבות של

התובעים הפנימיים בתיקים בהם מטפלים תובעים חיצוניים ,קיום ישיבות עדכון ודיווח של

התובעים החיצוניים עם הממונה בלשכה המשפטית ועוד .יש לוודא ,טרם מתן הסמכה

32

לתובעים חיצוניים ,שיש בלשכה המשפטית של המשרד המפעיל תביעה כזו גורם בכיר

האחראי לתביעה בכללותה ושמתקיימים באותה לשכה משפטית נהלי עבודה שיקבעו לעניין

זה.

.119ניגוד עניינים של תובעים חיצוניים :הסדרי ניגוד העניינים המוחלים היום על תובעים

חיצוניים אינם אחידים ואינם בהירים דיים .נוכח חשיבות ההקפדה על הכללים בדבר

מניעת ניגוד עניינים ,בעיקר בתחום רגיש כמו התביעה הפלילית ,הצוות ממליץ על הכנתה

של הנחיית יועץ מפורטת בעניין זה ,שתתייחס בין השאר לשאלת ייצוגם של גורמים שונים

על ידי מי שהם תובעים חיצונים מול המדינה מול גופים ציבוריים אחרים.

ה.1.ב .הסמכת תובעים

.120הליך ההסמכה :כפי שתואר בחלקו הראשון של הדו"ח ,הליך הסמכתם של התובעים

מופקד היום בידי גופים שונים ,הפועלים ,כל אחד מהם ,באופן שונה ,תוך הפעלת אמות

מידה ורמות פיקוח שונות ביחס לבקשות ההסמכה המטופלות על ידם .הצוות סבור שאין

כל סיבה עניינית להבדלים אלה ויש לרכז את הטיפול בתהליך ההסמכה של התובעים

שאינם בתחום התכנון והבניה ביחידה אחת ,במסגרת היחידה הייעודית שמומלץ להקים.

נדגיש כי יתכן והליך זה ייעשה באופן הדרגתי ,בשל הכמויות הגדולות של ההסמכות ,בעיקר

ברשויות המקומיות .יתכן שבשלב הראשון נכון יהיה להותיר את ריכוז הסמכת התובעים

המקומיים במחלקה לאכיפת דיני מקרקעין בפרקליטות המדינה ,אשר מרכזת כיום את

נושא ההסמכות לתובעים מקומיים ,אולם גם אם כך יעשה ,יש לקבוע תהליך עבודה אחיד

וסדור לבחינת בקשות להסמכה ,הכולל לא רק טיפול טכני בבקשות כפי שהדבר נעשה כיום

ביחס לחלקן אלא גם בחינה איכותית של המועמדים לקבלת הסמכה .בהקשר זה ,מוצע כי

הגוף שיוקם יקבע ,בין היתר ,את צורת בקשת ההסמכה ותוכנה ,מי הגורם המגיש את

בקשת ההסמכה ,הצהרת הגוף המבקש והמועמד להסמכה ועוד.

.121משך תקופת ההסמכה :הצוות סבור כי יש לקבוע כללים ברורים ואחידים לעניין משך

תקופת ההסמכה .על הכללים לחול הן על תובעים פנימיים והן על תובעים חיצוניים ,אף כי

ראוי שמשך התקופות שיקבעו יהיה שונה בין שתי הקבוצות .הבחנה זו קבועה כיום לעניין

תובעים ברשויות מקומיות ובועדות לתכנון ולבניה בהנחיית היועץ המשפטי לממשלה

. 8.1100בהנחיה נקבע כי כתב ההסמכה ליועץ משפטי לרשות מקומית שהוא עובד הרשות

33

וכן לעורכי הדין עובדי הרשות בלשכה המשפטית לא יהיה ,ככלל ,מוגבל בזמן ,ויעמוד

בתקפו כל עוד הם מכהנים בתפקידם ברשות .לעומת זאת ,כתב ההסמכה לתובע חיצוני

יינתן לראשונה לתקופה של שנה אחת ,ובהיעדר תלונות ובכפוף להמלצת הועדה המייעצת

בראשות פרקליט מחוז או נציגו ,תחודש ההסמכה לתקופה של שלוש שנים ובסך הכל ,לא

יותר משבע שנים.

.122המלצת הצוות היא כי הסמכת תובע חיצוני ,בכל הגופים ,ראוי שתהיה לתקופה מוגבלת,

כאשר התקופה שנקבעה בהנחיית היועץ מהווה אמת מידה סבירה למשך התקופה .על

ההסמכה להינתן תחילה לשנה אחת ,ובסיומה ניתן יהיה להאריכה ליתרת התקופה ,לאחר

בחינת אופן תפקודו של התובע החיצוני בתקופה זו במנגנון שיקבע שיכלול בין השאר דו"ח

פעילות שנתי ,ובמשרדי ממשלה וגופים ציבוריים גם חוות דעת מהיועץ המשפטי למשרד או

לגוף הציבורי על אופן תפקודו של התובע בתקופה זו .קושי מיוחד קיים בנוגע לבחינת

פעילותו של תובע חיצוני ברשות מקומית שאינה עירייה ולפיכך אין לה בדרך כלל יועץ

משפטי פנימי שיוכל לחוות את דעתו על תפקוד התובע .צריך יהיה לגבש דרכי בדיקה

אחרות ביחס לתפקודו של תובע מסוג זה ,טרם הארכת מינויו.

.123הצוות סבור שגם הסמכתו של תובע פנימי צריך שתינתן תחילה לתקופה קצובה של עד

שנתיים .בסיומה ,ניתן יהיה להעניק לאותו תובע את ההסמכה ללא הגבלת זמן וזאת לאחר

בחינת אופן תפקודו של אותו תובע .בחינת התפקוד תתבסס בעיקרו של דבר על חוות דעת

של הממונה על התובע במשרד הממשלתי או הגוף הציבורי או היועץ המשפטי של הרשות

המקומית המתייחסת לאופן תפקודו של התובע בתקופה זו .תקופת ניסיון זו תאפשר

ותחייב בקרה ,בראש ובראשונה פנימית ,של הגוף התובע וכן של היחידה הייעודית שתקום.

בנוסף ,לתקופת הניסיון יש חשיבות בהדגשת הדרישות הנוספות מתובע על פני יתר חברי

הלשכה המשפטית ,כמי שפועל בהסמכה ישירה של היועץ המשפטי לממשלה.

.124יצירת מאגר מידע עדכני בנוגע להסמכות התובעים :בימים אלו מאופיינת מערכת

ממוחשבת חדשה ,שבה יופיעו בקשות ההסמכה וכתבי ההסמכה סרוקים וניתן יהיה לקבל

מן המערכת מידע סטטיסטי .מערכת המאפשרת מעקב אחר הסמכות התובעים היא חיונית

ודחופה ויש לעשות ככל הניתן לקדמה בהקדם האפשרי .יש להקצות משאבים על מנת

שמסד הנתונים שיוזנו למערכת החדשה יהיה מעודכן ובכלל זה יש לוודא כי לא יכללו

34

במאגר תובעים אשר אינם עוד מכהנים כתובעים .ניתן להציע כי המערכת הממוחשבת

תתריע ליחידת הפיקוח כאשר כתב הסמכה עומד לפוג.

.125קביעת תנאים ועילות לביטול הסמכה :הצוות מצא כי לא מתנהל כיום מעקב מסודר אחר

ההסמכות הניתנות לתובעים ,בין פנימיים ובין חיצוניים .לפיכך יתכן שלפחות חלק

מהמחזיקים עדיין בהסמכות מאת היועץ המשפטי לממשלה אינם ראויים או כשירים עוד

להחזיק בהן ,אם מחמת שחדלו להיות עובדי מדינה או עובדי הגופים הציבוריים הנוגעים

לעניין ואם משום שכשירותם אבדה ,או שראוי היה לבטל הסמכתם מטעמים אחרים כגון

הרשעות בדין משמעתי או פלילי וכד' .זאת ועוד ,בהעדר מעקב מסודר כלשהו על תפקודם

של מקבלי ההסמכה (למעט בתחום התכנון והבניה) ,אם מבחינת איכות עבודתם ,אם

מבחינת טיב התנהלותם וכד' ,לא נבחן הצורך לבטל הסמכה או לנקוט בצעדים אחרים

במצבים שבהם תפקוד התובע לקוי ,התנהלותו פגומה וכד'.

.126הצוות סבור שאחריותו של היועץ המשפטי לממשלה על מערך התביעה בגופים השונים

חייבת לבוא לידי ביטוי גם במערכת מאורגנת ומסודרת של פיקוח ובקרה על ההסמכות

שניתנו ,על התובעים המחזיקים בהם ועל ההסמכות שפג תוקפן ,אשר תאפשר ביטולן של

הסמכות למי שאינם כשירים עוד להחזיק בהן ,כמו גם למי שממלא את תפקדו כתובע

באופן שאינו ראוי .נוכח פרישתה הרחבה של התביעה ,יש צורך בגיבושם של כלים שונים

ואמות מידה ברורות שיסייעו ליועץ המשפטי לממשלה לעשות שימוש בסמכות הנתונה לו

לבטל כתבי הסמכה במקרים המתאימים ,כמו גם לפעול לביטול כתבי הסמכה למי שאינו

כשיר עוד להחזיק בכתב הסמכה כאמור .כלים אלה עשויים להתבסס על דו"חות שיתבקשו

להגיש היועצים המשפטיים של הגופים הציבוריים ,משרדי הממשלה והרשויות המקומיות

ועל מגוון אמצעים נוספים .גיבושם ויישומם הלכה למעשה עשוי לארוך זמן ,אולם נראה

שאין עוד מקום להותרת המצב הקיים שבו אין בידי היועץ המשפטי לממשלה כלים מעשיים

כלשהם לממש את אחריותו ,על כנו .בין השאר ,יש לקבוע תנאים ועילות לביטול ההסמכה,

כמו עזיבת התפקיד ,חוסר התאמה לתפקיד ,העמדה לדין משמעתי וחובת דיווח ליחידה

הייעודית במקרים אלו ,המוטלת על היועץ המשפטי של המשרד או הרשות.

16

16

בהקשר זה נזכיר את גוף הביקורת על מערך התביעה ,אשר צפוי לקום ,במסגרתו יתקבלו וייבדקו גם תלונות כנגד

תובעים מוסמכים ,פנימיים וחיצוניים ,מן הגופים השונים.

35

ה.1.ג .הכשרת תובעים

.127הצוות סבור שהליכי הכשרתם של תובעים ,למעט תובעים בתחום התכנון והבניה ,לא עונים

תמיד על הנדרש .חשיבות מיוחדת יש להליך הכשרה סדור ומקיף בנוגע לתובעים חיצוניים

או לתובעים חדשים בגופים בהם לא פועלת תביעה פנימית מנוסה אשר יכולה להדריך

באופן שוטף את התובעים החדשים .הצוות שמע הן מנציגי הרשויות המקומיות והן מנציגי

המפעם על התועלת העצומה שהניב מערך ההכשרה שנבנה עבור תובעים בתחום התכנון

והבניה ,ועל רצונם של תובעים רבים גם בתחומים שאינם תכנון ובניה להצטרף לאותו מערך

הכשרה ,בהעדר מערך ייעודי אחר ,כמו גם על הקושי לארגן מערך הכשרה ייעודי בתחומים

בהם חסרה יד מרכזית מכוונת ,ומצא שיש חשיבות רבה למתן מענה לצורך זה ,הן בכל

הנוגע לתביעה המקומית והן בכל הנוגע לתביעה במשרדי ממשלה ובגופים ציבוריים אחרים.

.128במשרדי הממשלה ובגופים ציבוריים אחרים :המלצת הצוות היא לחייב תובעים פנימיים

חדשים במשרדי הממשלה להשתתף בקורס הכשרה במהלך השנה הראשונה לעבודתם

ולחייב תובעים חיצוניים לעבור קורס דומה כתנאי להסמכתם .תכני הקורס ומתכונתו יהיו

דומים לקורס עבור הפרקליטים הצעירים במחלקות הפרקליטות הפליליות וקורס ההכשרה

של התובעים בתכנון ובנייה .קורס זה יהיה מיועד לתובעים פנימיים וחיצוניים כאחד.

.129ברשויות מקומיות :בדומה למשרדי הממשלה ולגופים הציבוריים ,המלצת הצוות היא

לחייב תובעים החדשים ברשויות המקומיות שהם עובדי הרשות המקומית או הועדה

המקומית לעבור קורס הכשרה במהלך השנה הראשונה לעבודתם ,ולחייב תובעים חיצונים

בקורס כאמור כתנאי להסמכתם .קורס זה ייבנה בשיתוף מפעם ותכניו יהיו מגוון התכנים

של התביעה המקומית (רישוי עסקים ,חוקי עזר ,חקיקה סביבתית) לצד הכשרה כללית

בענייני המשפט הפלילי ,התנהלות התביעה הפלילית ,האתוס של התביעה הפלילית ועוד.

נוכח מגוון עולמות התוכן בהם עוסקת התביעה המקומית ,יש להטיל על כל משרד ממשלתי

המופקד על החקיקה המהותית אותה אוכפת התביעה המקומית את משימת גיבוש התכנים

הענייניים של קורס ההכשרה בהתייחס לאותם עולמות תוכן ,בשיתוף עם המפעם ועם

היחידה הייעודית .האחריות לנושא זה תוטל על היועץ המשפטי של המשרד הממשלתי או

הגוף הציבורי ,או על עו"ד בלשכתו שיופקד על הטיפול בנושא ,שיוכל למלא את התפקיד

בסיוע אנשי התוכן במשרד הממשלתי.

36

.130נוכח אחריותו הכוללת של משרד הפנים לשלטון המקומי על היבטיו השונים ,הצוות סבור

שיש להטיל את האחריות הכוללת על ליווי התביעה המקומית על היועץ המשפטי של משרד

הפנים או מי בלשכתו שיופקד על הנושא .גורם זה יוכל להוות כתובת קבועה להיוועצות,

פניות וליווי התביעה המקומית ,מעבר לאחריותה הכוללת של היחידה הייעודית.

.131השתלמות תובעים שנתית :לצורך שימור הידע ופיתוחו ,כמו גם נוכח חשיבות המפגש

העיתי בין כלל העוסקים בתחום התביעה ,הצוות ממליץ לקיים השתלמות מקצועית שנתית

לתובעים (במשרדי הממשלה וברשויות המקומיות בנפרד) ,בה ,בין היתר ,יילמדו עדכוני

חקיקה ופסיקה חשובים .הצוות ער לקושי ביצירת יום עיון כללי לכל התובעים ,כאשר

עולמות התוכן מגוונים ורבים .עם זאת ,נראה כי יש חשיבות ליצירת מפגש של כל העוסקים

בתחום ,גם אם תכני המפגש יתאימו בחלקם רק לחלק מהתובעים.

ה.1.ד .פיקוח ,בקרה ,הכוונה וליווי של התביעה

.132הצוות סבור ,כי מצב הדברים הנוכחי ,לפיו המודלים של הליווי וההכוונה הניתנים על ידי

משרד המשפטים לגורמים השונים המפעילים סמכויות תביעה שונים עד מאד זה מזה ,אינו

רצוי ואינו הולם את רגישותו של התחום הפלילי ואכיפתו ואת החשיבות הציבורית

המכרעת שיש להפעלתה של מערכת תביעה ראויה ,מקצועית ומסודרת ,הפועלת על פי אתוס

משותף ועקרונות אחידים.

.133כאמור ,נוכח מספרם הגדול של הגופים המפעילים סמכויות תביעה ,הן בתוך המערכת

הממשלתית ובוודאי בשלטון המקומי ושונותם במגוון רחב של היבטים ,לא ניתן בשלב זה

לגבש תפיסה סדורה של מערכת יחסי הפיקוח ,בקרה ,הכוונה וליווי שתוכל היחידה

הייעודית לספק לגופי התביעה השונים .על מנת לגבש תפיסה כזו ,יש ללמוד לעומק את

צרכיו של כל גוף ,את נקודות החוזק והחולשה ,את רגישותו של התחום עליו הוא מופקד

ואת ניסיון העבר בהפעלת סמכויות התביעה על ידו .לצד זאת ,יש לבחון את היקף

המשאבים שיועמדו לטובתה של יחידה כזו ואת האפשרויות שמשאבים אלה יעמידו

לרשותה לפעול.

.134תהליך גיבושה של תפיסה כזו ובוודאי של דרכי הפעולה הנכונות בכל אחד מתחומים אלה

הינו תהליך ארוך טווח ,והקמתה של היחידה הייעודית תהיה רק ראשיתו של תהליך ולא

37

סופו .אולם הצוות סבור שבנייתו של מודל פיקוח ,הכוונה ,בקרה וליווי ראויים הוא כורח

המציאות ,והוא לא יוכל אלא להיעשות על ידי גוף ייעודי שזה יהיה תפקידו.

.135כאמור ,עיקר העבודה לגיבוש תפיסת פיקוח ,בקרה וליווי של התביעה בגופים השונים צריך

שתעשה על ידי היחידה הייעודית ,בהתאם למאפייניהם של גופי האכיפה השונים ולאמצעים

שיועמדו לרשות היחידה .יחד עם זאת ,כבר כעת מצא הצוות לנכון להצביע על מספר כלים

שיש בהם כדי לקדם את המטרות שביסוד הקמתה של היחידה ואת אחדותה של התביעה

הפלילית .נוכח השונות הקיימת בין התביעה במשרדי הממשלה ובגופים ציבוריים אחרים

והתביעה המקומית ,מתייחסות ההמלצות בנפרד לשני סוגי התביעה.

התביעה במשרדי הממשלה ובגופים ציבוריים

.136אחראי על התביעה ופורום אכיפה ממשלתי :הוברר שלא בכל משרד ממשלתי או גוף

ציבורי המפעיל סמכויות תביעה קיים בתוך הלשכה המשפטית עורך דין האחראי על

התביעה בכללותה ,על הפיקוח והבקרה על התובעים החיצוניים ועוד .לדעת הצוות ,יש

הכרח שבכל משרד ממשלתי או גוף ציבורי המפעיל סמכויות רגישות אלה יהיה גורם

האחראי על התביעה .גורם זה ,בין שהוא היועץ המשפטי של אותו גוף ובין שהוא ממלא

תפקדי בכיר בלשכת היועץ המשפטי ,חייב לשאת באחריות הכוללת לתביעה ,לרכז את

פעילות התביעה של אותו גוף ,להנחות את כלל התובעים בנוגע למדיניות ,דרכי העבודה וכד'

ולקבל את ההחלטות בעניינים שראוי להפקיד בידי מקבל החלטות מרכזי ולא בידי כל תובע

בנפרד ,יהיה הוא חיצוני או פנימי .על מנת לקדם את תפיסת האחדות של התביעה הפלילית

ולהבטיח שמדיניות התביעה ודרכי פעילותה אינן שונות בגופים השונים המפעילים את

הסמכות ,סבור הצוות שיש להקים פורום אכיפה ממשלתי ,שחבריו יהיו כל הגורמים

המופקדים על התביעה בכל משרד ממשלתי וגוף ציבורי כאמור .הפורום ,שייפגש אחת

לתקופה שתקבע ,ידון ,בין היתר ,בסוגיות מהותיות המשותפות לכל הפורום ,שאלות

מדיניות בעלות השלכות רוחב .כמו כן ישמש הפורום בסיס לשיתוף מידע והתייעצויות

שוטפות.

.137גוף מייעץ :כפי שהוצג לעיל ,גופי האכיפה השונים נעזרים בגורמים שונים במשרד

המשפטים לצורך ייעוץ בעבודתם השוטפת או בשאלות מורכבות הדורשות הכרעה .הייעוץ

ניתן היום באופן ספורדי על ידי גורמים שונים בפרקליטות ונסמך לא מעט על מערכות

38

יחסים אישיות ,הכרות מקצועית בין הגורמים השונים וכד' .הצוות סבור שנוכח אחריותו

של היועץ המשפטי לממשלה על מערכת התביעה בכללותה ונוכח תפקידו המרכזי של משרד

המשפטים בעניין זה ,יש ליצור מנגנון ייעוץ נגיש ומוסדר ביחידה הייעודית שתוקם במשרד

המשפטים שיאפשר למשרד ממשלתי או גוף ציבורי המפעיל סמכויות אכיפה להיוועץ באופן

שוטף ובלוח זמנים סביר עם משרד המשפטים בנוגע לפעילות התביעה .ודוק ,אין מקום ואף

לא צורך לשנות את סדרי העבודה הנהוגים כיום לפיהם רובה המכריע של העבודה מבוצעת

בתוך משרדי הממשלה הנוגעים לעניין ,ובוודאי שאין כל אפשרות לאפשר לכל תובע ,פנימי

וחיצוני כאחד ,לפנות בכל עת למשרד המשפטים בכל שאלה .הליך ההיוועצות צריך להיות

זמין ,ככלל ,לממונה על התביעה במשרד הממשלתי או בגוף הציבורי ולהתייחס לשאלות

מורכבות ,סוגיות בעלות רגישות מיוחדת וכד' .אולם גם במגבלות אלה ,יש חשיבות רבה

לקיומה של אפשרות היוועצות זמינה ושוטפת ,על ידי מי שסיוע מסוג זה הוא חלק

מתפקידו.

.138קביעת הליכים בהם יידרש אישור משרד המשפטים :גם בעניין זה ,קיימת חוסר אחידות

בין הגופים הממשלתיים השונים המפעילים סמכויות תביעה .על היחידה הייעודית לערוך

בחינה מסודרת ומקיפה של סוגי ההחלטות המתקבלות באופן רגיל במשך ההליך הפלילי

ולקבוע את ההסדרים הדרושים ביחס לאותן פעולות הדורשות אישור של היחידה שתוקם

או של גורם אחד שיקבע לכך .אין מניעה לקביעתם של הסדרים שונים ביחס למשרדי

הממשלה השונים ,בהתייחס למאפייני העבירות המטופלות על ידם ,מורכבות התחום בו

עוסק המשרד ועוד ,אולם הותרת המצב הקיים ,שבו השונות שבין המשרדים אינה משקפת

בחינה והחלטה סדורה אלא התפתחות היסטורית ,אינו ראוי ואינו יעיל.

.139מודל שימור ידע :המלצת הצוות בהיבט שימור הידע היא כי היחידה שתוקם תשקול

אפשרויות טיפול בסוגיה ,שכן ישנו קושי רב במצב בו תובעים רבים הינם תובעים חיצוניים,

המתחלפים מדי מספר שנים ,והידע המקצועי לא נצבר ברשות הציבורית.

התביעה ברשויות המקומיות ובתאגידים הסטטוטוריים

.140פורום אכיפה של התביעה המקומית :בדומה לתביעה הממשלתית ,גם ביחס לתביעה

המקומית ,ויתכן שאף ביתר שאת ,רואה הצוות חשיבות ביצירתה של מסגרת מאחדת

שתאפשר שיתוף פעולה ,שיתוף ידע וגיבוש תפיסות עולם אחודות בתחום התביעה

39

המקומית .היקפה של התביעה המקומית ומספרן הגדול של הרשויות המקומיות והועדות

המקומיות מחייבים גיבושו של מודל שונה לפורום מסוג זה .לפיכך ,מציע הצוות ,במסגרת

עבודת היחידה הייעודית שתוקם ,לגבש מודל של פורומים מחוזיים בהם ייטלו חלק

הרשויות והועדות בתחומו של כל מחוז וכן פורום ארצי שיורכב מנציגים מהרשויות

השונות .הפורומים ייפגשו אחת לתקופה שתקבע וישמשו עוגן לדיון בסוגיות מהותיות

משותפות ,בשאלות מדיניות בעלות השלכות רוחב ,לשיתוף מידע ,התייעצויות ויצירת קשר

בין התובעים .ביחס לתביעה המקומית ,הצוות רואה חשיבות מיוחדת ליצירתה של מסגרת

מאחדת מסוג זה ,שכן פעמים רבות התובע או היועץ המשפטי ברשות קטנה נאלץ להתמודד

לבדו עם אתגרים כבדי משקל .השתייכות לקבוצה של ממלאי תפקיד דומה יכולה לסייע

מאד לתובע או היועץ המשפטי לא רק בעצה אלא גם בחיזוק ,במתן גיבוי ובסיוע במקרים

הנדרשים.

.141בנוסף ,מציע הצוות ליצור פורום אינטרנטי ,בו יהיו חברים כלל התובעים המקומיים,

פנימיים וחיצוניים כאחד ,אשר ישמש להפצה ושיתוף במידע.

.142ייעוץ שוטף בענייני תוכן :חשיבותו של מנגנון המאפשר היוועצות בעניינים בעלי חשיבות

או רגישות אינה פחותה גם ביחס לתביעה המקומית ,ויתכן אף גדולה יותר .יחד עם זאת,

נוכח מספרם הגדול של הרשויות המקומיות ,ספק אם היחידה הייעודית ,ככל שתוקם ,תוכל

לתת מענה סביר למספר כה גדול של תובעים .זאת ועוד ,התביעה המקומית עוסקת במגוון

רחב של דברי חקיקה שלא תמיד מצויים במומחיותם של התובעים המקומיים .דוגמא

מובהקת לכך הוא נושא האכיפה הסביבתית .לפיכך ,יש לגבש בעניין זה מודל שונה של

מנגנון היוועצות ,הן בהיבטי האחריות לייעוץ בענייני החקיקה המהותית והן בהיבטים

הפרקטיים של היוועצות כזו .המודל ,כאמור ,צריך להיות מגובש בהמשך ,על ידי היחידה

שתוקם לעניין זה ,אולם הצוות סבור ,שיש לחייב את משרדי הממשלה שהחיקוקים

באחריותם נאכפים על ידי התביעה המקומית ,להטיל על הממונה על האכיפה הפלילית

באותו משרד לשמש גם כתובת לתובעים המקומיים וליחידה שתוקם בשאלות תוכן ומהות.

התובעים המקומיים יוכלו להיוועץ בגורם המשרדי שיופקד על כך בדרכים שיגובשו .כמו כן,

יש להטיל על משרד הפנים למנות גורם שיהיה אחראי על התביעה המקומית וישמש כתובת

לפניות שוטפות של תובעים מקומיים ,לריכוז פעילויות שונות הנוגעות לתביעה המקומית

וכמובן לשמש כתובת ליחידה שתוקם בעניין זה.

40

.143קביעת הליכים בהם יידרש אישור היחידה :כיום ,בהתאם לחוק ולהנחיות היועץ המשפטי

לממשלה ישנם מספר הליכים הדורשים אישור מראש של היועץ המשפטי לממשלה או של

פרקליט מחוז .דוגמאות לכך :אישור מוקדם להגשת כתב אישום נגד רשות מקומית או

נבחר של רשות מקומית נדרש מהיועץ המשפטי לממשלה ,פרקליט המדינה או אחד המשנים

לו (הנחיית היועץ המשפטי לממשלה ;)4.1004אישור פרקליט מחוז טרם הגשת ערעור או

ייצוג בערעור על ידי תובע ברשות מקומית ,בבית המשפט המחוזי (הנחיית היועץ המשפטי

לממשלה ;)8.1100אישור מוקדם של פרקליט מחוז לתובע ברשות מקומית בהחלטה על

חזרה מאישום (הנחיית היועץ המשפטי לממשלה 52.001והנחייה .)52.002

.144בתחום התכנון והבניה ,נדרשים התובעים ברשויות מקומיות ובוועדות לתכנון ובניה לקבל

אישור בהליכים הבאים :חקירת חשדות נגד גופים ציבוריים ואישי ציבור ,עריכת תיקונים

מהותיים בעובדות כתב אישום לרבות בהסדר טיעון והחלטה על מחיקת כתב אישום

ומחיקת נאשמים לרבות בהסדר טיעון .בנוסף ,קיימת חובת התייעצות מראש עם הפרקליט

האחראי במחלקה ,בחקירת מקרים מסוימים ,בין היתר ,בעבירות בעלות חומרה מיוחדת,

מקרים בעלי מורכבות משפטית ,ציבורית או ראייתית מיוחדת ,מקרים בהם התרחשה

תקלה חמורה של המדינה ,מקרים בהם תתבקש הטלת ענישה גבוהה במיוחד.

.145נוכח היקפם הגדול של ההליכים הפליליים בהם נוקטת התביעה המקומית בתחומים

שאינם תחומי תכנון ובניה ,ספק אם קיימת הצדקה ואפשרות להחלת מודל דומה על תחומי

תביעה אחרים .יחד עם זאת ,הצוות סבור שיש מקום לבחינה מעמיקה יותר של הצורך

במעורבות של משרד המשפטים ,באמצעות היחידה הייעודית שתוקם ,בהליכים פליליים של

התביעה המקומית גם בתחומים אחרים ,בעיקר אלה הנוגעים לחקיקה כלל ארצית דוגמת

חוק רישוי עסקים וחוקים סביבתיים .הדרישה לאישור היחידה או למעורבות אחרת שלה

יכול שתשתנה ביחס לסוגים שונים של רשויות מקומיות ,ובעיקר בהבחנה בין רשויות

גדולות וקטנות ,ובכל מקרה חייבת לקחת בחשבון את מגבלות כוח האדם שיעמדו לרשות

היחידה ואת ההכרח שלא להכביד על האכיפה המקומית באופן שיקשה עליה למלא את

תפקידה.

.146מצבי חוסר אכיפה ברשויות המקומיות :הצוות התוודע למציאות שבה קיימות רשויות

מקומיות שאינן מפעילות אכיפה כלל או שמפעילות אכיפה בהיקפים זניחים ,וזאת נוכח

מיעוט הפקחים או העדרו של תובע .הפעלתה של אכיפה ,לכל הפחות סבירה ,הינה חובה

41

המוטלת על הרשות המקומית מכוח הדין .הפרתה של חובה זו מחייבת התערבותו של משרד

הפנים ,במסגרת הסמכויות המסורות לו לפיקוח ובקרה על הרשויות המקומיות .מצב

דברים שבו משרד הפנים המופקד על הטיפול בשלטון המקומי אינו עוסק כלל בנושא זה

ואינו רואה בו אחד ממטרות מעורבותו בשלטון המקומי הוא אינו ראוי ,ויש לו תרומה לא

מעטה לחולשת האכיפה בחלק מהרשויות המקומיות .הצוות ממליץ ליועץ המשפטי

לממשלה לפעול מול שר הפנים למימוש אחריותו על הרשויות המקומיות באופן שלא יוותרו

רשויות ללא מערך אכיפה או שמערך האכיפה בהן אינו מתפקד.

ה .2.המלצות נוספות

ה.2.א .עצמאות התביעה וגורמי האכיפה האחרים ויחסי הגומלין שבין התביעה וגופי

החקירה והפיקוח

.147עצמאות התביעה הפלילית קבועה כיום בהנחיית היועץ המשפטי לממשלה 4.1001ובפרק ב'

להנחיה מובהר כי ההנחיה חלה גם על התובעים הפליליים במשרדי הממשלה ,ברשויות

המקומיות ובוועדות לתכנון ובניה ,הפועלים מכוח הסמכה מאת היועץ המשפטי לממשלה.

נוכח תופעות של ניסיון להתערבות של גורמים שונים ,פוליטיים ואחרים ,בעבודת התביעה

כמו גם בעבודת גורמי הפיקוח בשלבים הקודמים לגיבושם של כתבי אישום וכן בשלבי

מימושם של פסקי דין וצווים שניתנו ,סבור הצוות שראוי לבחון את הצורך להרחיב את

האמור בהנחיית היועץ ולפרטה ,כך שתבהיר את גבולות המותר והאסור הן לנבחרי הציבור

והן לנושאי משרה אחרים בתוך השרות הממשלתי ומחוץ לו.

.148כן נדרשת הבהרת הכללים בדבר כפיפותם של גורמי הפיקוח ואכיפת החוק כולם ולא רק

התובעים ,שכן בפני הצוות הוצגו מודלים שונים של פיקוח על גורמי האכיפה ומודלים

שונים של מעורבות של גורמים שונים בעבודתם .בהיות גורמי החקירה השלב הראשון

באכיפת החוק ,אין להותיר נושא זה בלתי מוסדר ובלתי בהיר ,מצב המאפשר הלכה למעשה

מעורבות של מי שלא ראוי שתהיה להם השפעה ודריסת רגל בנושא זה .בהנחיה כזו יש

להסדיר ,בין השאר ,את מערך היחסים בין גופי הפיקוח לבין התביעה ,את שאלת הכפיפות

ויחסי העבודה בין הגופים ,את הכללים לקביעת מדיניות האכיפה של המשרד ,או הגוף

הציבורי ,ועוד.

42

ה.2.ב .הסדרה חקיקתית של מעמד התביעה המקומית

.149כפי שפורט בפרק המבוא של דו"ח זה ,החקיקה הקיימת ביחס למעמדה של התביעה ,בעיקר

זו המקומית ,משתנה מתחום לתחום ומסוג רשות אחת לאחרת .בעוד שהתביעה בתחום

התכנון והבניה מופעלת על ידי באי כוחו של היועץ המשפטי לממשלה על פי סעיף לחוק

התכנון והבניה ,התביעה המקומית בתחומים האחרים פועלת באמצעות מי שקיבלו הסמכה

מאת היועץ המשפטי לממשלה מכוח הנחיות היועץ המשפטי לממשלה ,ואין נושא זה מוסדר

בחקיקה.

.150מדיוני הצוות עלה בברור כי רובם המכריע של העוסקים באכיפה בשלטון המקומי רואים

חשיבות מכרעת להסמכתם על ידי היועץ המשפטי לממשלה .כך בוודאי תובעים ברשויות

קטנות ,אולם אף תובעים ויועצים משפטיים ברשויות גדולות בעלות מסורת ארוכה של

אכיפת חוק סדורה ,סבורים שלהסמכה חשיבות מכרעת לצורך הבטחת עצמאותה של

התביעה ,יכולתה לעמוד בפני לחצים העלולים להיות מופעלים על ידי גורמים פוליטיים או

אחרים ,כמו גם לצורך אמון הציבור במערכת האכיפה המקומית.

.151נוכח חשיבותו של שימור מצב דברים שבו רק מי שיש בידיו הסמכה יוכל להפעיל סמכויות

תביעה ,כפי שפורט בדו"ח זה ,ממליץ הצוות לתקן את החקיקה ולהחיל על כלל התביעה

המקומית את העיקרון לפיו לא תופעל אלא על ידי מי שהוסמך לכך על ידי היועץ המשפטי

לממשלה.

.152סוגיה נפרדת היא השאלה האם כתב האישום יוגש בשם מדינת ישראל או בשמה של הרשות

המקומית .לסוגיה זו יש פנים לכאן ולכאן והיא מחייבת בחינה מעמיקה יותר טרם

הסדרתה בחקיקה .כך ,מחד ,תביעה המוגשת בשם מדינת ישראל מטילה אחריות רבה יותר

על המדינה בשמה פועל אותו תובע ויתכן והדבר מחייב גם מנגנון סדור והדוק יותר של

פיקוח ובקרה על התביעה המקומית .מנגד ,יש ביחוד סמכות התביעה הפלילית למדינת

ישראל כדי להדגיש את אחדותה של התביעה ולהקל על התובעים המפעילים אותה לפעול

בהתאם להנחיות היועץ המשפטי לממשלה ובאופן החופשי מלחצים פסולים.

.153תהא אשר תהא ההכרעה בסוגיה זו ,הצוות סבור שיש חשיבות בתיקון החוק בהקדם על

מנת שלא להותיר את חוסר האחידות וחוסר הבהירות הקיים כיום על כנו.

43

ה.2.ג .ייעוץ שוטף לרשויות המקומיות בחיקוקים שבאחריות משרדי הממשלה

.154כאמור ,התביעה המקומית עוסקת במגוון רחב של דברי חקיקה שלא תמיד מצויים

במומחיותם של התובעים המקומיים (דוגמת נושא האכיפה הסביבתית) .המלצת הצוות

היא ל חייב את משרדי הממשלה שהחיקוקים באחריותם נאכפים על ידי התביעה המקומית

לשמש גם כתובת לתובעים המקומיים בשאלות תוכן .כמו כן ,יש להטיל על משרד הפנים

למנות גורם שיהיה אחראי על התביעה המקומית וישמש כתובת לפניות שוטפות של תובעים

מקומיים.

ה.2.ד .תאגידי המים והביוב

.155בהערה נציין ,כי נושא התביעה בתאגידי המים והביוב מחייב בחינה מעמיקה ,בין היתר

בשיתוף הרשות הממשלתית למים ולביוב ,המחלקה הכלכלית-פיסקאלית והמחלקה

הפלילית במחלקת ייעוץ וחקיקה ,וזאת נוכח הקשיים והבעייתיות שהוצגו בפני הצוות

בנושא זה ,בין היתר בהיעדר סמכויות חקירה ובעובדה כי תאגידי המים הינם גופים

מורכבים ,אשר מצד אחד מפעילים סמכויות שלטוניות שהיו בידי הרשויות המקומיות טרם

הקמתם ,אך מצד שני ,מדובר בחברות בע"מ ,הפועלות מתוך אינטרסים עסקיים .נוכח הזמן

הקצר שעמד בפני הצוות ,נושא זה לא נבחן.

44