חוות דעת של המשנה ליועמ"ש (כלכלי) לשעבר אבי ליכט בעניין הדין החל בשטח הימי

מדינת ישראל

משרד המשפטים

מחלקת יעוץ וחקיקה

)כלכלי-פיסקלי(

ירושלים :ד' שבט ,התשע"ג

15בי ואר2013 ,

תיק ו803-10-2009-001407 :

סימוכין803-99-2012-086085 :

אל :היועצים המשפטיים למשרדי הממשלה

ה דון :הדין החל באזורים הימיים

מבוא -עיקרי חוות הדעת

.1בים התיכון מתבצעת פעילות ע פה בפיקוחה של מדי ת ישראל לאיתור אוצרות הטבע

בקרקעית הים ,הפקתם והובלתם לישראל .מדובר בעיקר בקידוחים למציאת גז טבעי

והפקתו .לצד קידוחים אלה מבוצעים גם קידוחים למציאת פט .הפעילות מתבצעת על פי

היתרים ,רישיו ות וחזקות שמע יקה המדי ה1.

.2חלק מפעילות זו מתבצע בשטחי הים התיכון הכלולים במים הטריטוריאליים של מדי ת

ישראל 2.אולם עיקר הפעילות מבוצע בשטחי הים שמעבר למים הטריטוריאליים ,המכו ים

במשפט הבין לאומי "המדף היבשתי" ) (Continental Shelfאו "האזור הכלכלי הבלעדי"

) .(Exclusive Economic Zoneהגדרה שו ה במעט קיימת בדין הישראלי " -השטחים התת

ימיים" .לצורכי חוות הדעת אין להבח ה בין המו חים משמעות מעשית .לפיכך ,בחוות הדעת

כ ה אזורים אלה " -האזורים הימיים".

.3בעת האחרו ה התקבלו במשרד המשפטים מספר פ יות לגבי תחולת הדין הישראלי באזורים

הימיים במגוון תחומים ובעיקר בהיבטים סביבתיים ובהיבטי מס.

.4העמדה המשפטית אותה בסס בחוות דעת זו היא כי הרגולציה הישראלית על תחום הגז

וה פט ,די י הג ת הסביבה והחוקים הפיסקאליים של מדי ת ישראל חלים באזורים הימיים.

די ים אלה חלים הן על קרקע הים ותת-הקרקע על המתק ים המיועדים לחיפוש אוצרות

1ראו לע יין זה חוק ה פט ,התשי"ב ;1952-כן ראו חוק משק הגז הטבעי ,התשס"ב 2002-הדן בהסדרת ההיבטים השו ים

של הטיפול בגז הטבעי לאחר איתורו ולרבות -אחסו ו ,הולכתו וחלוקתו.

2המים הטריטוריאליים של המדי ה מכו ים גם "מימי החופין" .ראו :חוק מימי חופין ,התשי"ז 1956-וחוק הפרש ות,

התשמ"א.1981-

רח' צלאח א-דין ,29ת.ד ,49029 .ירושלים AviL@Justice.gov.il  ,02-6467032  ,02-6466409  91490

2

הטבע והפקתם מקרקע הים וכן על כל פעילות המיועדת לקידום הפקת אוצרות הטבע

מקרקע הים.

.5הבסיס להחלת הדין הישראלי בהקשר זה הוא בראש ובראשו ה חוק השטחים תת-ימיים,

התשי"ג) 1953-להלן -חוק השטחים התת-ימיים או החוק( בהתאם לפרש ותו התכליתית

של חוק זה .לחלופין ,יתן להחיל את הדין הישראלי באזורים הימיים מכוח פרש ות

תכליתית של חוקים ישראליים פרט יים מבלי להידרש לחוק השטחים התת ימיים.

.6יודגש כי חוות הדעת אי ה עוסקת כלל בריבו ות של מדי ת ישראל על האזורים הימיים .כמו

כן ,חוות הדעת אי ה קובעת קביעות לגבי תחולת הדין הישראלי כולו באזורים אלה.

.7העמדה המוצגת בחוות דעת זו מעג ת עמדה שהוצגה בעבר על יד משרד המשפטים ואף

מסרה בעל פה במסגרת פורומים שו ים .כמו כן ,יתן למצוא ביטוי לעמדה זו בחוות הדעת

המשפטית אשר צורפה כ ספח להמלצות הוועדה לבחי ת המדי יות הפיסקאלית ב ושא

משאבי פט וגז בישראל בש ת 3.2010

.8משרד המשפטים מקדם את הצעת חוק האזורים הימיים אשר עתיד לקבוע הסדר כולל

ועדכ י בע יין תחולת הדין הישראלי באזורים הימיים .מטרתה של חוות דעת זו היא להבהיר

את המצב המשפטי עד לחקיקת החוק.

.9חוות הדעת כתבה יחד עם עו"ד אורן תמיר ועו"ד יערה למברגר-קי ר ממחלקת ייעוץ

וחקיקה )כלכלי-פיסקלי( ,בשיתוף עו"ד איתי אפטר ,עו"ד ד ה דאיבוג ועו"ד הילה אקרמן

ממחלקת ייעוץ וחקיקה )בי לאומי(.

החלת הדין הישראלי מכח חוק השטחים התת-ימיים

.10על פי חזקה משפטית ה ית ת לסתירה ,הדין הישראלי חל בשטחי מדי ת ישראל 4.עמד על כך

בית המשפט העליון בציי ו5:

"גבולות תחולתו של הדין הישראלי זהים ,בדרך כלל,

לגבולותיה של המדי ה".

.11אחד החריגים המוכרים לכלל בדבר תחולתו הטריטוריאלית של המשפט הישראלי מתקיים

כאשר יש בחוק הוראה מפורשת המחילה אותו מעבר לגבולותיה של מדי ת ישראל6.

3ראו פסקה 9לחוות הדעת המופיעה כ ספח ב' לדו"ח הועדה המצוי באתר משרד האוצר בכתובת:

.http://www.mof.gov.il/BudgetSite/Reform/Pages/PhysicsPolicy.aspx

4ראו :אהרן ברק פרש ות במשפט; פרש ות החקיקה ) 578התש "ג(; בג"ץ 279/51אמסטרדם ' שר האוצר ,פ"ד ו)(2

;(1952) 971 ,945בש"פ 5379/02מקסימוב ' מדי ת ישראל ,פ"ד ו)..(2002) 181 ,178 (2

5ראו :בג"ץ 2612/94שעאר ' מפקד כוחות צה"ל ביהודה ושומרון ,פ"ד מח)) (1995) 680 ,675 (3להלן -ע יין שאער(.

6ראו :ע יין שאער ,שם.

רח' צלאח א-דין ,29ת.ד ,49029 .ירושלים AviL@Justice.gov.il  ,02-6467032  ,02-6466409  91490

סימוכין803-99-2012-088086 :

3

.12בחי ת החקיקה הישראלית מלמדת כי היא כמעט ואי ה כוללת הוראת תחולה מפורשת לגבי

האזורים הימיים שמעבר לגבולות הטריטוריאליים של המדי ה .יתן למצוא דברי חקיקה

בודדים בלבד הקובעים במפורש הוראות בע יין זה7.

.13עם זאת ,הדין הישראלי כולל הוראת חוק מפורשת המתייחסת לסוגיה שלפ י ו .הוראת

החוק יוצרת מעין הסדר מסגרת בהקשר זה .מדובר בחוק השטחים התת-ימיים .החוק קובע

כי:

") .1א( שטח מדי ת ישראל יכלול את קרקע הים והתת-

קרקע של השטחים התת-ימיים הסמוכים לחופי ישראל,

והם מחוצה למים הטריטוריאליים ,עד היכן שעומק המים

שמעליהם מאפשר את יצול אוצרות הטבע שבשטחים אלה.

)ב( שום דבר האמור בסעיף קטן )א( לא יפגע באופיים של

המים שמעל לשטחים התת-ימיים הללו ,ושמחוץ למים

הטריטוריאליים של ישראל כמימי לב-ים".

.14על פי החוק ,שטח מדי ת ישראל כולל גם את "קרקע הים והתת-הקרקע של השטחים התת-

ימיים הסמוכים לחופי ישראל" עד היכן שעומק המים שמעליהם מאפשר את יצול אוצרות

הטבע שבשטחים אלה.

.15החוק עוסק ב"שטח מדי ת ישראל" .לצורך חוות דעת זו א ו עוסקים באחת ה גזרות של

קביעת שטח מסוים כשטח מדי ת ישראל והיא החלת הדין הישראלי לגבי אותו שטח 8.זאת,

בהתאם לתפישה עליה עמד ו קודם ולפיה "גבולות תחולתו של הדין הישראלי זהים ,בדרך

כלל ,לשטחי המדי ה".

.16בקביעה כי החוק הישראלי חל באזורים הימיים אין די .יש להבין אילו די ים חלים באזורים

הימיים ומהו היקף תחולתם.

.17פעולות החיפוש וההפקה בים הי ן מורכבות ביותר .או יות מבצעות סקרים לצורך איתור

קודות פוט ציאליות לקידוח .אסדות החיפוש שוהות ב קודת חיפוש מסוימת זמן קצר

יחסית ,עד מספר חודשים .בזמן זה הן מחוברות לקרקע לפחות ב קודת הקידוח .חלק

מאסדות החיפוש מכו ה 'אסדות צפות' ) .(Floating Platformsלאחר איתור השדה ב ים

בים מתק י תשתית ומו חים צי ורות על קרקע הים לצורך הובלת הגז .כמו כן מצויות בים

אסדות הפקה ,המכו ות בשפה המקצועית 'אסדות קבע' .Fixed Platforms -לצד אלה

קיימים מתק ים וספים כגון מתק י ב ייה והרמה וכלי שיט המ יחים את הצי ורות בקרקע

הים .בעתיד ייתכן שימוש אף במתק י ה זלה של הגז.

7לחקיקה המחילה עצמה על האזורים הימיים שמעבר לגבולות המדי ה ,ראו :חוק האחריות לפיצוי זקי זיהום בשמן,

התשס"ד .2004-לחקיקה הקובעת במפורש כי היא אי ה חלה על האזורים הימיים שמעבר לגבולות המדי ה ,ראו :חוק

שמירת הסביבה החופית ,התשס"ד.2004-

8התפישה לפיה התוצאה ה לווית להכללת שטח מסוים בגבולות מדי ת ישראל היא החלת הדין הישראלי היא תפישה

מבוססת בשיטת המשפט הישראלית .ראו למשל :סעיף )1ט( לחוק כסי פקדים ,התש"י ;1950-סעיף 1לחוק כסי

המדי ה ,התשי"א.1951-

רח' צלאח א-דין ,29ת.ד ,49029 .ירושלים AviL@Justice.gov.il  ,02-6467032  ,02-6466409  91490

סימוכין803-99-2012-088086 :

4

.18המהלך אותו בקש לבסס בחוות דעת זו מתייחס בעיקר לפרש ותו תכליתית של המו ח

"קרקע הים" בחוק השטחים התת-ימיים .פרש ות זו מתבססת על הייחודיות של הפקת

אוצרות הטבע מקרקע הים ומורכבותה.

.19בהתאם לפרש ות זו ,הדין הישראלי הרלוו טי יחול על קרקע הים ותת-הקרקע ועל כל מתקן

המיועד להשגת המטרה של יצול אוצרות הטבע .כמו כן יחול הדין הישראלי על כל פעילות

הקשורה לקרקע הים המיועדת לקידום יצול אוצרות הטבע המצויים בקרקע הים אשר

אליהם מכוון החוק.

היקף התחולה של חוק השטחים התת-ימיים -כוו תו הסובייקטיבית של המחוקק

.20בדברי ההסבר שצורפו להצעת חוק השטחים התת-ימיים אמר כי:

"ביום כ' באב התשי"ב ) 11באוגוסט (1952פרסמה

הממשלה מ שר שזו לשו ו:

הואיל וחקירות מדעיות ש ערכו בזמן האחרון מרמזות

על מציאותם של אוצרות מי רליים ושאר אוצרות טבע

בשטחים התת-ימיים הסמוכים לחופי ישראל;

והואיל ומן הרצוי ל קוט פעולה לשימורם של אוצרות

אלה ולהבטחת מציאותם לצרכי מחקר ,יצול ופיתוח

בעתיד;

והואיל וכמה מדי ות אחרות קטו פעולה לקיים שיפוט

בשטחים התת-ימיים הסמוכים לחופיהן;

לפיכך מצהירה ממשלת ישראל ומודיעה ברבים לאמור:

.1שטח מדי ת ישראל יכלול את קרקע הים ותת-

הקרקע של השטחים התת-ימיים הסמוכים לחופי

ישראל ,והם מחוצה למים הטריטוריאליים ,עד היכן

שעומק המים שמעליהם מאפשר את יצול אוצרות

הטבע שבשטחים אלה.

.2שום דבר האמור בסעיף 1לא יפגע באפיים של המים

שמעל לשטחים התת-ימיים הללו ושמחוץ למים

הטריטוריאליים של ישראל ,כמימי לב ים.

החוק המוצע בא לשלב את הוראות המ שר במערכת

המשפט הפ ימי של מדי ת ישראל".

.21דברי ההסבר להצעת החוק מלמדים באופן ברור על כך שהתכלית שעמדה ל גד עי י המחוקק

בחוקקו את חוק השטחים התת-ימיים היתה להסמיך את הגורמים הרלוו טיים במדי ת

ישראל לפעול לצורך "שימורם" של אוצרות הטבע הטמו ים בקרקע הים ו"להבטחת

מציאותם לצרכי מחקר ,יצול ופיתוח בעתיד".

.22המחוקק היה ער לכך שאוצרות הטבע המדוברים מצויים בשטחים שמעבר לגבולות

הטריטוריאליים של המדי ה .אך וכח העובדה ש"כמה מדי ות אחרות קטו פעולה לקיים

שיפוט בשטחים התת-ימיים הסמוכים לחופיהם" ,סבר המחוקק כי על מדי ת ישראל לפעול

בצורה דומה ולהחיל את סמכויותיה ביחס לשטחים אלה.

רח' צלאח א-דין ,29ת.ד ,49029 .ירושלים AviL@Justice.gov.il  ,02-6467032  ,02-6466409  91490

סימוכין803-99-2012-088086 :

5

.23יש לראות חוק זה על רקע הת הלות דומה של מדי ות שבאותן ש ים החלו לגבש פרקטיקה

לרכישת זכויות באזורים הימיים מעבר למים הטריטוריאליים 9.פרקטיקה זו החלה להתגבש

עוד בש ת .1945אז הכריזה ארצות הברית בהכרזה הידועה כ"הכרזת טרומן" על זכויותיה

במדף היבשתי הסמוך למימי החופים שלה 10.מדי ות רבות הלכו בדרכה של ארצות הברית

ופעלו בדרך דומה ,עד לגיבוש אמ ת המדף היבשתי בש ת ) 1958להלן -אמ ת המדף

היבשתי( ,עליה רחיב להלן11.

.24חוק השטחים התת ימיים מבטא ,אפוא ,עמדה של המחוקק שלפיה החלת הדין הישראלי

הי ה חוצה והכרחית על מ ת להבטיח את שימור אוצרות הטבע ו יצולם המועיל .הפעילות

בקשר ל יצול אוצרות הקרקע מתבצעת באמצעים המחוברים אל הקרקע או פועלים בזיקה

לקרקע.

.25לכן ,ברור כי כוו תו הסובייקטיבית של המחוקק היתה להחיל את הדין הישראלי גם על

אותם מתק ים ופעילויות אשר יקדמו את הפיכת משאבי הטבע לזמי ים "לצרכי מחקר,

יצול ופיתוח בעתיד" ואף להחיל את הדין הישראלי על יצול המשאבים כשהדבר יהיה

אפשרי מבחי ה טכ ולוגית .יש לזכור כי כבר בעת מתן הכרזת טרומן היה ברור ש יצול

אוצרות הטבע המצויים בקרקעית הים יצריך שימוש במתק ים המקיימים זיקה אל הקרקע

והיכולים לחלץ את המשאבים הטמו ים בה.

.26אשר על כן ,כוו תו הסובייקטיבית של המחוקק תומכת בפירוש של המו ח "קרקע הים",

באופן שכולל גם את המתק ים המצויים על פ י המים והמאפשרים את ה"מחקר ,יצול

ופיתוח בעתיד" של אוצרות הטבע הטמו ים בקרקע הים12.

9לתיאור ההתפתחות ההיסטורית מהכרזת טרומן ועד לימי ו ראוS. N. Nandan, The Exclusive Economic Zone: A :

).Historical Perspective in THE LAW AND THE SEA; ESSAYS IN MEMORIAL OF JEAN CARROZ (1987

PROCLAMATION 2667 - POLICY OF THE UNITED STATES WITH RESPECT TO THE NATURAL RESOURCES OF 10

) ;THE SUBSOIL AND SEA BED OF THE CONTINENTAL SHELF (Sep. 28th, 1945זמין בקישור הבא:

http://www.presidency.ucsb.edu/ws/index.php?pid=12332,

.CONVENTION ON THE CONTINENTAL SHELF 1958 11ראו גם דברי היועץ המשפטי לממשלה דאז ח' כהן בדיון בפ י

ועדת חוקה ,חוק ומשפט של הכ סת בהכ ת הצעת חוק השטחים התת-ימיים ,התשי"ב 1952-לקריאות ש יה ושלישית

ביום .28.1.1953בדבריו מציין היועץ המשפטי לממשלה דאז באופן מפורש את הפרקטיקה ה והגת ביחס לאזורים הימיים

ובפרט את הפרקטיקה בארה"ב .עוד הוא עומד על כך ש וסח הצעת החוק הוגשה בהתחשב ב יסוחים של חקיקה דומה

ש עשתה ברחבי העולם באותם ושאים.

12ה חת המוצא בחוות דעת זו הי ה כי מבחי ה לשו ית המו ח "קרקע הים" בהקשר החוק שלפ י ו כולל משמעות

תכליתית שאי ה כוללת אך ורק את המקרקעין עצמם .ראו למשל סעיף 1לחוק המקרקעין הכולל בהגדרת "מקרקעין" גם

את כל המחובר "חיבור של קבע ,זולת מחוברים ה ית ים להפרדה" .למשמעות ה ודעת למו ח "מחובר של קבע"

ולמורכבות הכרוכה בכך ראו :יהושע ויסמן די י ק יין -חלק כללי .(1993) 140-143

רח' צלאח א-דין ,29ת.ד ,49029 .ירושלים AviL@Justice.gov.il  ,02-6467032  ,02-6466409  91490

סימוכין803-99-2012-088086 :

6

היקף התחולה של חוק השטחים התת ימיים -תכליתו האובייקטיבית של החוק

.27בחי ת לשו ו של החוק והתכלית הסובייקטיבית שעמדה מאחוריו אי ה מסיימת את התהליך

הפרש י .יש לפ ות עתה לתכליתו של החוק ולפרשו על פיה13.

.28הפעילות המתבצעת באזורים הימיים לצורך הפקת אוצרת הטבע מקרקע הים עשית על פי

משטר רישוי של מדי ת ישראל .אוצרות הטבע שייכים לציבור הישראלי ומופקים לצרכיו14.

.29אוצרות הטבע מועברים רובם ככולם אל שטח מדי ת ישראל ,וגם אם בעתיד חלק מאוצרות

הטבע ייוצאו לחו"ל ,תכלית הייצוא היא לשרת את ההפקה לצורכי מדי ת ישראל15.

.30אולם בכך לא די .לפעילות כושלת באזורים הימיים עלולות להיות תוצאות קשות בראש

ובראש עבור תושבי מדי ת ישראל וזאת מן הבחי ה הסביבתית ,מבחי ת צורכי הא רגיה של

מדי ת ישראל ,מבחי ה כלכלית ומבחי ות וספות.

.31ימוקים אלה מצביעים על קשר הדוק של הפעילות באזור זה למדי ת ישראל ומביאים

לתוצאה ברורה של הכרח בפעולות פיקוח של המדי ה על ה עשה באזורים הימיים ,הן

בקרקעית הים והן במתק ים המיועדים לחיפוש אוצרות הטבע והפקתם .לכך יש לצרף את

הצורך בהחלת המשפט הפיסקלי הישראלי על הפעילות באזורים הימיים ,על מ ת להביא לכך

שהפעילות ה עשית באזור זה תמוסה לצורכי הציבור בישראל -הבעלים של אוצרות הטבע16.

.32הפקת אוצרות הטבע מקרקע הים היא הפקה ייחודית ומורכבת .היא מצריכה שימוש

במתק ים ובטכ ולוגיות המסוגלים להתגבר על המרחק בין פ י הים לקרקעית הים .מדובר

במתק ים ויכולות ה דרשים לצורך חיפוש ,הפקה ,הולכה ,הג ה על הים מפ י זיהום ,שימור

אוצרות הטבע ועוד.

.33ייחודיות זו מחייבת מע ה משפטי באמצעות פרש ות תכליתית של הוראות החוק .על מ ת

להגשים את תכלית החוק יש צורך בהחלת הדין הישראלי בהיבטים הרלוו טיים לחוות דעת

זו על קרקע הים וגם על כל פעילות המיועדת לקידום ה יצול של אוצרות הטבע מקרקע הים.

פעילות מעין זו יכולה להתבצע בין באמצעות מתק ים המחוברים לקרקע הים ובין בדרכים

אחרות המיועדות לקידום יצול אוצרות הטבע מקרקע הים.

13לפירוש חקיקה על פי תכליתה ראו :בג"ץ 6728/06עמותת "אומץ" ' ראש ממשלת ישראל ,פסקה ) 25לא פורסם,

;(30.11.2006בג"ץ 4585/06ועד משפחות הרוגי אוקטובר ' 2000שר הפ ים ,פסקה ) 18לא פורסם ;(24.10.2006 ,אהרן

ברק פרש ות תכליתית במשפט .(2003) 195

14ראו בג"ץ 3734/11דודיאן ' כ סת ישראל )טרם פורסם) (15.8.2012 ,להלן -ע יין דודיאן(.

15ראו בע יין זה דו"ח הוועדה לבחי ת מדי יות הממשלה ב ושא משק הגז הטבעי בישראל ,בעמ' ) 8פורסם ביום

;(12.9.2012זמין בקישור הבא.http://energy.gov.il/Subjects/NG/Documents/NGReportSep12.pdf :

16ראו :ע יין דודיאן ,פסקה .22

רח' צלאח א-דין ,29ת.ד ,49029 .ירושלים AviL@Justice.gov.il  ,02-6467032  ,02-6466409  91490

סימוכין803-99-2012-088086 :

7

היקף התחולה של חוק השטחים התת ימיים -פרש ות על פי המשפט הבין לאומי

.34כלל הוא כי את הדין בישראל יש לפרש ,ככל ה יתן ,בהתאם למשפט הבין לאומי 17.כך בכלל

וכך במיוחד ככל שמדובר בחוק השטחים התת-ימיים היו ק את מקורותיו משלבים

מוקדמים של התפתחות המשפט הבין לאומי לגבי האזורים הימיים .יש לפרש אפוא חוק זה

בהתאם לעקרו ות די י הים כפי שהתפתחו מאז חקיקת החוק.

.35המשפט הבי לאומי מע יק למדי ת ישראל כמדי ת חוף ,סמכויות באזורים הימיים בקשת

רחבה של ושאים .סמכויות אלה מוסדרות הן באמ ת המדף היבשתי מש ת 1958שמדי ת

ישראל הי ה צד לה והן באמ ת הים מש ת ) 1982להלן -אמ ת הים(18.

.36בחוות דעת זו תמקד באמ ת הים אשר הי ה העדכ ית יותר מבין השתיים .אולם ציין כי

כבר באמ ת המדף היבשתי קיימת הסדרה מפורטת המע יקה למדי ת החוף זכויות ריבו יות

בקרקע וסמכות להקים במדף היבשתי מתק ים לצורך חיפוש של אוצרות טבע והפקתם.

אמ ת המדף היבשתי אף קובעת כי מתק ים אלה יהיו תחת סמכות השיפוט של מדי ת החוף

אשר אף רשאית להקים סביבם "אזור בטחון" עד למרחק של 500מטר מן המתקן19.

.37אמ ת הים כוללת הסדרה עדכ ית של הזכויות ב"מדף היבשתי" .מדי ת ישראל אי ה צד

לאמ ה זו ,אך מדי ת ישראל מקבלת על עצמה את הוראותיה המ הגיות של אמ ת הים,

לרבות ההוראות ה וגעות לאזורים הימיים20.

.38על פי אמ ת הים ,המדף היבשתי הוא מו ח משפטי המתאר את המדרון בשולי היבשה של

מדי ת החוף ה משך מתחת לפ י הים עד למרחק של 200מייל ימי מחוף המדי ה או עד

למקום שבו חל שי וי חד בזווית השיפוע21.

.39למדי ת החוף זכות ריבו ית בלעדית ל צל ולפתח את אוצרות הטבע שבמדף היבשתי .זכות

בלעדית זו אי ה דורשת הכרזה מצדה של מדי ת החוף22.

.40למדי ת החוף יש זכות בלעדית להתיר קידוחים במדף היבשתי ולהסדיר קידוחים אלה23.

האמ ה אף מסדירה את זכותה של מדי ת החוף וסמכותה להסדיר את הפעילות באיים

מלאכותיים וכן במתק ים ומב ים המצויים מעל למדף היבשתי .סמכות ההסדרה משתרעת

17ראו :בג"ץ 2599/00ית"ד -עמותת הורים לילדי תסמו ת דאון ' שר החי וך ,פ"ד ו) ;(2002) 846 ,834 (5בג"ץ 4542/02

עמותת "קו לעובד" ' ממשלת ישראל ,פ"ד סא).(2006) 386 ,346 (1

18ראו.UNITED NATIONS CONVENTION ON THE LAW OF THE SEA 1982 :

19ראו סעיף (2)5ו (4)5-לאמ ת המדף היבשתי.

20למעמדו המ הגי של האזור הכלכלי הבלעדי ראו :רובי סיבל המשפט הבי לאומי; פרק - 18די י הים M. ;(2003) 394

).Shaw INTERNATIONAL LAW 582-583 (6th edition, 2008

21ובכל מקרה ,לא מעבר ל 350 -מייל ימי מחוף המדי ה .ראו הגדרת מדף יבשתי בסעיף 76לאמ ת הים .כללים מיוחדים

מסדירים את חלוקת המדפים היבשתיים בין מדי ות שכ ות .ראו סעיף 83לאמ ת הים.

22ראו סעיף 77לאמ ת הים.

23ראו סעיף 81לאמ ת הים.

רח' צלאח א-דין ,29ת.ד ,49029 .ירושלים AviL@Justice.gov.il  ,02-6467032  ,02-6466409  91490

סימוכין803-99-2012-088086 :

8

הן על רגולציה של הפעילות במתק ים והן על התחומים הפיסקאליים הרלוו טיים למתק ים

אלה24.

.41לצד הסדרת הזכויות במדף היבשתי אמ ת הים מסדירה אף את זכויות וסמכויות מדי ת

החוף באזור הכלכלי הבלעדי 25.האזור הכלכלי הבלעדי משתרע עד מרחק של 200מייל ימי

מהחוף ,אלא אם הוסכם אחרת בין המדי ות שלהן אזורים גובלים26.

.42על פי אמ ת הים ,מדי ת ישראל בהיותה מדי ת חוף ה ית מ"זכויות ריבו יות" ) sovereign

(rightsבאזור הכלכלי הבלעדי במגוון רחב של תחומים 27,ובכלל זה -יצול ,מחקר ,שימור

ו יהול של משאבי הטבע המצויים באזור זה28.

.43לצורך הגשמת "זכויות ריבו יות" אלה אמ ת הים מוסיפה ומע יקה למדי ות החוף גם

"סמכות שיפוט" ) (jurisdictionביחס לאיים מלאכותיים ,מתק ים ומב ים אחרים באזור

הכלכלי הבלעדי וכן ביחס לשמירה והג ה על הסביבה הימית29.

.44הוראת סעיף 60לאמ ת הים -החלה על האזור הכלכלי הבלעדי וגם על המדף היבשתי- 30

מגדירה באופן מפורט את הסמכויות של מדי ות החוף במתק ים .לע יין זה קובע סעיף (1)60

כי:

"In the exclusive economic zone, the coastal

state shall have the exclusive right to construct

and regulate the construction, operation and use

of:

…

(b) Installations and structures for the purposes

provided for in article 56 and other economic

purposes".

כמו כן ,קובע סעיף (2)60לאמ ת הים באותו ע יין כי:

24ראו סעיף 80לאמ ת הים המפ ה לסעיף 60המתייחס להסדרת הפעילות באזור הכלכלי הבלעדי בתחומים אלה.

25לתיאור ההתפתחות ההיסטורית של המושג האזור הכלכלי הבלעדי ראוS. N. Nandan, The Exclusive Economic :

).Zone: A Historical Perspective in THE LAW AND THE SEA; ESSAYS IN MEMORIAL OF JEAN CARROZ (1987

26ראו הגדרות בסעיף 55ו 57-לאמ ת הים.

27ראו סעיף 56לאמ ה .למשמעות ה ודעת ל"זכויות ריבו יות" אלה ראוGail Osherenko, New Discourses on :

Ocean Governance: Understanding Property Rights and Public Trust, 21 J. ENVTL. LAW AND LIT. 317,

).340 (2006

28קיימת מחלוקת בשאלה האם הוראותיה האופרטיביות של אמ ת הים ביחס ל"אזור הכלכלי הבלעדי" מקבלות תוקף

בהיעדר הכרזה מתאימה ) (proclamationעל ידי מדי ת החוף .לטעמ ו ,למחלוקת זו אין משמעות מעשית לצורך חוות

הדעת שלפ י ו ,וזאת מש י טעמים :ראשית ,הדיון שערכ ו בתחום המשפט הבין לאומי ועד לסייע ככלי פרש י לצורך

פרש ות דין ישראלי מקומי .שאלת ההכרזה רלוו טית למישור היחסים הבין לאומיים .ש ית ,בשל המאפיי ים

הגיאוגרפיים של הים התיכון ראה כי ככלל קיימת חפיפה בין המדף היבשתי לאזור הכלכלי הבלעדי .לצורך חוות דעת זו

ופרש ות הדין הישראלי הפ ימי אף הוראות האמ ה החלות על המדף היבשתי ,שאי ן דורשת כל הכרזה ,מביאות לתוצאה

דומה.

29ראו סעיף ) 56(bלאמ ה.

30ראו ה"ש 23לעיל.

רח' צלאח א-דין ,29ת.ד ,49029 .ירושלים AviL@Justice.gov.il  ,02-6467032  ,02-6466409  91490

סימוכין803-99-2012-088086 :

9

"The Coastal State shall have the exclusive

jurisdiction over such artificial islands,

installations and structures, including jurisdiction

with regard to customs, fiscal, safety, and

…immigration laws and regulations

.45מהאמור עולה כי אמ ת הים מכירה בסמכותה של מדי ת ישראל ובזכותה הבלעדית כמדי ת

חוף במגוון היבטים הכרוכים בפעילות המתק ים המצויים באזור הכלכלי הבלעדי ,ובכלל זה

ההיבטים הפיסקאליים והסביבתיים של פעילות זו.

.46האמ ה אי ה מבחי ה בין מתק י חיפוש למתק י הפקה .הוראות האמ ה חלות לגבי כל סוגי

המתק ים המשמשים לצורך מימוש הזכויות והסמכויות על פי האמ ה .מתק ים אלה כוללים

גם מתק ים בעל יכולת יידות ,ככל שהם פועלים באותה עת למימוש הזכויות והסמכויות של

המדי ה החופית על פי האמ ה31.

.47סקירה קצרה זו של הוראות אמ ת הים מלמדת כי החלת המשפט הישראלי העוסק בהפקת

משאבי הטבע הטמו ים באזורים הימיים ,בהג ת הסביבה ובהסדרה הפיסקלית של הפעילות

המבוצעת באזורים אלה ,תואמת את הדין הבי לאומי.

.48עוד עולה מהוראות המשפט הבין לאומי עולה כי למדי ת ישראל יש ה סמכות להקים

מתק ים באזורים הימיים לצורך חיפוש אוצרות טבע והפקתם; להחיל עליהם את הדין

הישראלי; להסדיר את פעולתם ולהחיל עליהם משטר פיסקאלי ישראלי .כמו כן זכותה של

מדי ת ישראל להסדיר את כל פעילות הקידוחים באזורים הימיים.

.49לכן ,יש לפרש את חוק השטחים התת-ימיים -ואת המו ח "קרקע הים" הכלול בו -גם

בהתאם להוראות אלה של המשפט הבין לאומי .פרש ות זו לצד פרש ות העולה מכוו תו

הסובייקטיבית וכוו תו האובייקטיבית של המחוקק מביאות למסק ה דומה .מסק ה זו

ובעת גם מייחודיות הליך הפקת אוצרות הטבע מקרקע הים באזורים הימיים.

.50המסק ה היא כי יש להחיל את הדין הישראלי הרלוו טי באזורים הימיים על מתק י ההפקה

והקידוח שהם חלק מ"קרקע הים" המצויה בשטח מדי ת ישראל .כמו כן יש לפרש את החוק

כמחיל את החוק הישראלי על כל פעילות המתבצעת באזורים הימיים שמיועדת לקדם את

יצול אוצרות הטבע מקרקע הים.

31ראו לדוגמה החלטה מש ת 1989של ארגון ה ,IMO (International Maritime Organization) -הד ה באזורי בטחון

סביב מתק י קידוח תוך התייחסות לסעיפים 60ו 80-לאמ ת הים .בהחלטה כתב בהערת שוליים פרש ית )בעמוד ,(288

כיFor the purposes of this resolution mobile offshore drilling units (MODUs) used for exploratory " :

drilling operations offshore are considered to be vessels when they are in transit and not engaged in drilling

".operation, but are considered to be installations or structures when engaged in drilling operations

רח' צלאח א-דין ,29ת.ד ,49029 .ירושלים AviL@Justice.gov.il  ,02-6467032  ,02-6466409  91490

סימוכין803-99-2012-088086 :

10

.51כאמור ,תוצאה זו עולה בק ה אחד עם המשפט הבי לאומי ואין להתפלא ,אפוא ,כי מדי ות

אחרות מחילות את די יהן בדרך דומה למהלך ש קט בחוות דעת זו ,המבוססת על פרש ותו

של חוק מסגרת להחלת הדין הישראלי באזורים הימיים32.

הדין הישראלי באזורים הימיים -פרש ות חוקים פרט יים

.52עד כה עסק ו בפרש ות חוק השטחים התת ימיים .אולם פרש ות חוק זה אי ה הדרך היחידה

לבחי ת החלת הדין הישראלי באזורים הימיים.

.53החזקה שלפיה המשפט הישראלי חל רק בגבולות המדי ה אי ה חזקה חלוטה .כפי שכבר

צוין לעיל ,מדובר לכל היותר בחזקה ה ית ת לסתירה.

.54אכן ,הפסיקה עמדה על כך שחזקה זו אי ה סתרת בקלות וכי:

"לשם כך דרוש כי תוכ ו של החוק יחייב ,במפורש או

מכללא ,תחולה אכסטרא-טריטוריאלית"33.

עמדת ו היא כי בכל ה וגע לתחומי המשפט בהם מתמקדת חוות הדעת חזקת התחולה

הטריטוריאלית של החקיקה בישראל סתרת באמצעות הכלים של הפרש ות התכליתית.

.55התכלית שתומכת בהחלת הדין הישראלי בתחומים בהם עוסקת חוות הדעת פורטה לעיל

בהרחבה .תכלית זו יחד עם עקרו ות המשפט הבין לאומי מהווים כלים פרש יים התומכים

בסתירתה של חזקת התחולה הטריטוריאלית של החקיקה.

.56על כן ,ככל שחוק ישראלי פלו י בתחומים בהם עוסקת חוות הדעת מאפשר זאת )למשל בכך

שהוא אי ו כולל הוראה מפורשת הסותרת את החלת הדין בישראל על האזורים הימיים( יש

לפרשו מבחי ה תכליתית ובהתאמה לדין הבי לאומי .פרש ות זו תוליך במקרים אלה לקביעה

כי חזקת התחולה הטריטוריאלית של החקיקה סתרת וכי אותו החוק חל גם באזורים

הימיים.

סיכום

32ראו לדוגמה :סעיף 20ל) Oceans Act 1996 -ק דה(; סעיף (1)9ל) Maritime Zone Act 1994 -דרום אפריקה(; סעיף

27ל ) Territorial Sea, Contiguous Zone, and Exclusive Economic Zone Act 1977 -יו זיל ד(.

33ראו :ע יין מקסימוב ,פסקה 3לפסק די ה של השופטת ט' שטרסברג-כהן.

רח' צלאח א-דין ,29ת.ד ,49029 .ירושלים AviL@Justice.gov.il  ,02-6467032  ,02-6466409  91490

סימוכין803-99-2012-088086 :

11

.57על פי הדין כיום ועד לחקיקת חוק האזורים הימיים ,החוק הישראלי ה וגע להסדרת החיפוש,

ההפקה וההולכה של אוצרות הטבע ,להג ה על הסביבה ולהסדרת התחום הפיסקאלי חל גם

באזורים הימיים .הוא חל על קרקע הים ,תת קרקע הים וכן על המתק ים המשמשים באופן

ישיר ועקיף לחיפוש ,הפקה והולכה של אוצרות הטבע המצויים באזורים הימיים .הדין

הישראלי הרלוו טי לחוות דעת זו חל על פעילות המתבצעת באזורים הימיים המכוו ת

לקידום הפקת אוצרות הטבע מקרקע הים.

.58לפיכך ,מקום שבו חקיקה מסוימת בתחומים הרלוו טיים לחוות הדעת קובעת במפורש כי

היא חלה על שטחי מדי ת ישראל ,יש לראותה כחלה גם על האזורים הימיים .כך הדבר,

לדוגמא בחלק מחקיקת המס אשר קובעת כי ההכ סה ה ית ת לשומה על פי הוראות הדין

היא ככלל הכ סה ש צמחה "בישראל" 34.מקום שבו החקיקה שבה עוסקת חוות הדעת

"שותקת" בכל הקשור לתחולתה הטריטוריאלית ,יש לפרש אותה כחלה גם באזורים הימיים.

בברכה,

אבי ליכט

מש ה ליועץ המשפטי לממשלה

)כלכלי-פיסקלי(

העתקים:

שר המשפטים

היועץ המשפטי לממשלה

המש ים ליועץ המשפטי לממשלה

34ראו למשל סעיף 2לפקודת מס הכ סה ] וסח חדש[.

רח' צלאח א-דין ,29ת.ד ,49029 .ירושלים AviL@Justice.gov.il  ,02-6467032  ,02-6466409  91490

סימוכין803-99-2012-088086 :

משרד המשפטים

הממונה על העמדת מידע לציבור

ירושלים ,י"ב אלול ,תש"ף

1ספטמבר2020 ,

בתשובתך נא ציין:

תיק מס' 2015-20-0520

לכבוד,

א.נ,

הנדון :בקשה לפי חוק חופש המידע ,התשנ"ח1998-

(סימוכין :פנייתך מיום )31/8/2020

בפנייתך שבסימוכין ,ביקשת לפי חוק חופש המידע ,התשנ"ח( 1998-להלן" :חוק חופש המידע"),

לקבל את חוות הדעת שנכתבה על ידי המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (כלכלי-פיסקאלי) דאז אבי

ליכט בעניין הדין החל באזורים הימיים.

לאחר בירור בקשתך ,הריני לצרף למענה זה את חוות הדעת המבוקשת.

הנני להודיעך כי לפי סעיף 17לחוק חופש המידע יש בידך לעתור כנגד החלטה זו לבית המשפט

לעניינים מנהליים בירושלים ,בתוך 45יום.

תאמר אסדי ,עו"ד

מ"מ הממונה על העמדת מידע לציבור

משרד המשפטים

רח' צלאח א-דין ,29ת"ד ,49029ירושלים 02-6467654  073-3925105  9149001

hofesh.meida@justice.gov.il 