הנחיית המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (בינלאומי) הנוגעת לחתימה ואשרור אמנות בתקופת בחירות

משרד המשפטים

הממונה על העמדת מידע לציבור

ירושלים ,ה' שבט ,תשפ"א

18ינואר2021 ,

בתשובתך נא ציין:

תיק מס' 2015-20-0826

לכבוד,

א.נ,

הנדון :בקשה לפי חוק חופש המידע ,התשנ"ח1998-

(סימוכין :פנייתך מיום )31/12/2020

בפנייתך שבסימוכין ,ביקשת לפי חוק חופש המידע ,התשנ"ח( 1998-להלן" :חוק חופש המידע"),

לקבל הנחיית המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (בינלאומי) הנוגעת לחתימה ואשרור אמנות בתקופת

בחירות.

לאחר בירור בקשתך הריני לצרף לעיונך את המידע המבוקש.

הנני להודיעך כי לפי סעיף 17לחוק חופש המידע יש בידך לעתור כנגד החלטה זו לבית המשפט

לעניינים מנהליים בירושלים ,בתוך 45יום.

רח' צלאח א-דין ,29ת"ד ,49029ירושלים 02-6467654  073-3925105  9149001

hofesh.meida@justice.gov.il 

מדינת ישראל

משרד המשפטים

State of Israel

Ministry of Justice

המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (משפט בין-לאומי)

)Deputy Attorney General (International Law

תאריך 17 :ינואר2019 ,

י"א שבט ,תשע"ט

מספר6708 :

לכבוד

היועצים המשפטיים למשרדי הממשלה

שלום רב,

הנדון :חתימה ואשרור הסכמים בין-לאומיים בתקופת בחירות

.1במכתב זה אבקש להבהיר את דרכי העבודה בעניין חתימה ואשרור הסכמים בין-לאומיים

בתקופת בחירות .זאת ,בהמשך למכתבו של היועץ המשפטי לממשלה אל מזכיר הממשלה

בעניין קבלת החלטות על ידי הממשלה והשרים בתקופת בחירות ולמכתבו של המשנה ליועץ

המשפטי לממשלה (ציבורי-חוקתי) אליכם בעניין היערכות משפטית לתקופת בחירות ,2019

שניהם מיום 27בדצמבר .2018

.2העיקרון שנקבע בפסיקה לפיו על הממשלה היוצאת והשרים המכהנים בה לנהוג באיפוק

וריסון בהפעלת סמכויותיהם לגבי כל אותם עניינים שאין כורח ודחיפות לפעול בהם בתקופת

המעבר ,חל גם בכל הנוגע להתקשרות בהסכמים בין-לאומיים .התקשרות בהסכם בין-לאומי

על ידי ממשלה יוצאת הינה פעולה אשר מעצם טיבה תחייב את הממשלה הנכנסת ולפיכך יש

לבחון בקפידה את התקיימותו של האיזון הנדרש בין הצורך בעשייה מקצועית ובשמירה על

רציפות הפעילות הממשלתית לבין דרישת האיפוק והריסון האמורה.

.3במקרים רבים עיכוב של מספר חודשים בחתימה או אשרור של הסכם בין-לאומי הינו אפשרי

והעדיפות היא לפעול בדרך זו .עם זאת ,ייתכנו מקרים מסוימים שבהם יצדיק מכלול

השיקולים את קידומו של ההסכם.

__________________________________________________________

רח' השלושה ,2ת.ד 9299 .תל אביב 61092טל' 03-6899801פקס 03-6899792

P.O. Box 9299 Tel-Aviv 61092 Tel: 972-3-6899801 Fax: 972-3-6899792

E-Mail: international@justice.gov.il

המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (משפט בין-לאומי)

)Deputy Attorney General (International Law

.4להלן יפורט נוהל העבודה בכל הנוגע לחתימה ואשרור הסכמים בין-לאומיים בתקופת

בחירות .פירוט זה אינו מתייחס לשלבים מוקדמים יותר במשא ומתן לחתימתו של הסכם

בין-לאומי אשר ככלל ,אין מניעה לקיימם אף בתקופה זו .יחד עם זאת ,גם לגבי שלבים אלה

על היועץ המשפטי של המשרד המוביל את ההסכם לשקול ,בהתאם למחויבותה של הממשלה

היוצאת לאיפוק ולריסון ,האם יש מקום לנקוט בצעדים לקידומו של ההסכם בתקופת

בחירות ,תוך החלת אותם מבחנים עקרוניים.

אמות מידה כלליות לבחינת הצורך בקידומו של הסכם בין-לאומי בתקופת בחירות

.5קשה לקבוע מראש קווי תיחום ברורים בשאלה מתי יש לעכב את חתימתו או אשרורו של

הסכם בין-לאומי בתקופת בחירות ומתי יש לאפשר את המשכה של העבודה הסדירה של

רשויות השלטון ואת פיתוח הקשרים הבין-לאומיים של המדינה .הדבר ייקבע לפי נסיבותיו

של כל מקרה .יחד עם זאת ניתן להגדיר רשימה פתוחה של כמה אמות מידה בעזרתן ייבחנו

הדברים:

א .עד כמה קיימים דחיפות וכורח אובייקטיביים בקידום ההסכם ,חתימה עליו או אשרורו

דווקא במועד זה? יצוין כי ביקורים של שרי ממשלות זרות בישראל או של שרי ממשלת

ישראל בחו"ל לא יהוו ,ככלל ,עילה לכורח ודחיפות.

ב .האם הימנעות מפעולות אלה תפגע באינטרס ציבורי?

ג .האם קיים אינטרס מדיני מובהק המצדיק את קידום ההסכם בתקופת הבחירות?

ד .האם ההסכם שגרתי באופיו ובתכניו? האם הוא מבוסס על מודל מוסכם או חורג מן

ה.

ו.

ז.

ח.

העקרונות המקובלים?

באיזו מידה כובל ההסכם את שיקול דעתה של הממשלה הבאה?

האם ההסכם נוגע למדיניות כזו שאין לגביה קונצנזוס ציבורי ,אשר סביר להניח כי

ממשלה חדשה תרצה לנקוט בה בעמדה אחרת? האם ההסכם טומן בחובו מדיניות חדשה

או שינוי משמעותי ממדיניות קודמת?

עד כמה היקף ההשפעה של ההסכם גדול ומשמעותי? האם יש בהסכם משום שינוי

משמעותי בסדרי העדיפות של הפעילות הממשלתית ,למשל בתחום התקציבי?

האם היוזמה לקידום חתימת או אשרור ההסכם התעוררה לראשונה בתקופת הבחירות

או בסמוך אליה ,או שמא מדובר בתוצר של עבודת מטה מקצועית מקובלת שהתחילה

טרם תקופת הבחירות ומבשילה במקרה עתה ,בהמשך שוטף לשלבי העבודה והמשא

ומתן הרגילים?

ט .האם ההסכם נדרש משיקולים מקצועיים בעיקרם או שמא יש בו רכיב עיקרי של

מדיניות?

י .עד כמה יש בהסכם משום הטבה או תועלת לציבור הבוחרים ויש חשש ,לאור השיקולים

האחרים ,שקידומו מונע ,או עשוי להיראות כמונע ,משיקולי בחירות?

2

המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (משפט בין-לאומי)

)Deputy Attorney General (International Law

ככל שהמועד בו מתבקש אישור החתימה או האשרור קרוב יותר למועד הבחירות תהיה

הבחינה מחמירה יותר ,ותגבר הנטייה לעכב את הדברים עד לכינונה של ממשלה חדשה.

אישור חתימה על הסכם בין-לאומי (כולל חתימה בראשי תיבות)

.6ההליך הרגיל הינו כי בקשות לאישור חתימה על הסכם בין-לאומי מוגשות ליועץ המשפטי של

משרד החוץ ולמשנה ליועץ המשפטי לממשלה (משפט בין-לאומי) לאחר שכלל משרדי

הממשלה הרלוונטיים נתנו את אישורם לנוסח הסופי של טיוטת ההסכם הבין-לאומי.

.7במרבית המקרים משא ומתן לחתימה על הסכם בין-לאומי מתנהל לאורך חודשים רבים ואף

שנים ,כאשר המשרד המוביל מתאם את עמדות המדינה ואת הטיוטות הנשלחות לצדדים

המתקשרים מול הדרגים המקצועיים במשרדים הרלוונטיים לתהליך .לכן ,בדרך כלל ,אין

חשש כי הבשלתו של ההסכם לחתימה מושפעת משיקולי בחירות .יחד עם זאת ,בהתאם

למשפט הבין-לאומי ,חתימה על הסכם בין-לאומי יוצרת מחויבות משפטית מסוימת עבור

המדינה החותמת גם בטרם אשרורו ,ובמובן זה עצם החתימה תציב את הממשלה הנכנסת

בפני עובדות מוגמרות .לפיכך ,כאמור לעיל ,העדיפות היא כי חתימת ההסכם תקודם רק

לאחר כינונה של ממשלה חדשה.

.8ככל שהיועץ המשפטי של המשרד הרלוונטי סבור בכל זאת כי במאזן השיקולים נוטה הכף

לטובת הצדקת חתימה על ההסכם בתקופת בחירות ,יעביר אל הרפרנט המלווה את ההסכם

במחלקה למשפט בין-לאומי בייעוץ וחקיקה חוות דעת המפרטת את עמדתו .על חוות הדעת

לכלול מידע בדבר מהות ההסכם ,פירוט העובדות הרלוונטיות ,ניתוח משפטי של הסוגיה

ועמדתו המשפטית בעניין ההצדקה לחתימה בתקופת בחירות .לחוות הדעת יש לצרף את

עמדתה של מחלקת אמנות בין-לאומיות באגף היועץ המשפטי במשרד החוץ.

.9הפניה תיבחן על ידי המחלקה למשפט בין-לאומי בייעוץ וחקיקה בהקדם האפשרי והרפרנט

המלווה את ההסכם יעדכן את המשרד הפונה בדבר תוצאות הבחינה.

אישור אשרור של הסכם בין-לאומי (כולל אישור לחתימה על הסכם בין-לאומי שנכנס לתוקף

עם החתימה עליו או אישור הצטרפות להסכם בין-לאומי רב-צדדי – )accession

.10ההליך הרגיל הינו כי בקשות לאישור אשרור מוגשות ליועץ המשפטי של משרד החוץ ולמשנה

ליועץ המשפטי לממשלה (משפט בין-לאומי) לאחר שכלל משרדי הממשלה הרלוונטיים נתנו

את אישורם כי אין מניעה להבאת ההסכם לאשרור.

.11אשרורו של הסכם בין-לאומי משמעו נטילת מחויבות מלאה של המדינה במישור המשפט

הבין-לאומי על ידי הממשלה היוצאת ולפיכך יש מקום רב עוד יותר לריסון ואיפוק בשלב זה.

כאמור ,העדיפות היא כי אשרורו של ההסכם יקודם רק לאחר כינונה של ממשלה חדשה.

3

המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (משפט בין-לאומי)

)Deputy Attorney General (International Law

.12ככל שהיועץ המשפטי של המשרד הרלוונטי סבור בכל זאת כי במאזן השיקולים נוטה הכף

לטובת הצדקת אשרורו של ההסכם בתקופת בחירות ,יעביר אל הרפרנט המלווה את ההסכם

במחלקה למשפט בין-לאומי בייעוץ וחקיקה חוות דעת המפרטת את עמדתו .על חוות הדעת

לכלול מידע בדבר מהות ההסכם ,פירוט העובדות הרלוונטיות ,ניתוח משפטי של הסוגיה

ועמדתו המשפטית בעניין ההצדקה לאשרור בתקופת בחירות .לחוות הדעת יש לצרף את

עמדתה של מחלקת אמנות בין-לאומיות באגף היועץ המשפטי במשרד החוץ.

.13הפניה תיבחן על ידי המחלקה למשפט בין-לאומי בייעוץ וחקיקה בהקדם האפשרי והרפרנט

המלווה את ההסכם יעדכן את המשרד הפונה בדבר תוצאות הבחינה.

.14אני סמוך ובטוח כי ממשקי העבודה הטובים הקיימים ביננו יסייעו ביישומם של נהלי העבודה

המתבקשים בתקופת הבחירות .אנו כמובן עומדים לרשותכם בכל שאלה.

בברכה,

ד"ר רועי שיינדורף

המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (משפט בין-לאומי)

העתק:

היועץ המשפטי לממשלה

המשנים ליועץ המשפטי לממשלה

היועץ המשפטי למשרד החוץ

4