דוח מבקר הפנים

משרד התקשורת

מבקר הפנים

יום ראשון ג' טבת תשע"ז

1ינואר2017 ,

5000-2050-2017-001425

אל:

מר שלמה פילבר -מנכ"ל המשרד

הנדון :דוח ביקורת (פתע ,מלווה) בנושא:

יישום השינוי הארגוני במשרד התקשורת

א.

ב.

ג.

ממצאי ביניים ראשוניים - 1415 :מ22/11/16-

טיוטת דוח ביקורת - 1417 :מ8/12/16 -

תגובת המבוקרים:

)1סמנכ"לית בכירה למינהל ומשאבי אנוש ,מ27/12/16 -

)2סמנכ"ל בכיר ספקטרום ,מ27/12/16 -

)3סמנכ"ל בכיר הנדסה ורישוי ,מ22/12/16-

)4רמ"ט השר מ11/12/16 -

מבוא

בשלהי שנת 2014יזם מנכ"ל המשרד דאז בחינה ארגונית של משרד התקשורת במטרה

להתאימו לאתגרים עימם נדרש ויידרש המשרד להתמודד.

בדצמבר 2014התקשר המשרד עם חברת יעוץ לסיוע בקידום המהלך .בהתקשרות נקבעו

שלושה שלבים:

מיפוי ואבחון מצב קיים של המשרד.

הכנת חלופות והמלצות של מבנה ארגוני ובחינה וניתוח היבטי משאבי אנוש.

יישום המבנה הארגוני בחלופה שתבחר.

שלבים א' וב' בוצעו במהלך שנת .2015שלב ג' -שלב היישום החל להתבצע במהלך שנת

,2016במסגרתו בין היתר ראויים לציון אבני הדרך הבאות:

במאי 2016הוצגו עיקרי התוצרים ,לרבות המבנה הארגוני העקרוני שהוחלט עליו,

להנהלה ולעובדים; בתקופה שלאחר מכן הושלמו תוכניות והוסדרו מרכיבים

משלימים.

ביוני ובאוגוסט 2016פורסמו מכרזים למנהלי המסגרות הארגוניות החדשות

עליהן הוחלט במסגרת השינוי -משנה למנכ"ל ומנהל מנהל הנדסה ומנהל אגף

רישוי.

ב 19/9/16 -נבחרו מנהלי שתי המסגרות הללו.

רח' יפו 23

ירושלים 91999

E-mail: zolera@moc.gov.il

טלפון02-6702236 :

-2-

תהליך ונושאי הביקורת

במהלך השבוע שבין 21/11/16 - 14/11/16התקיימה במשרד ביקורת פתע בנושא .במהלכה

נבדקו:

תכנון ,מעקב ובקרה על התהליך.

תהליכי קבלת ההחלטות ,התוצרים שהתקבלו והפעולות שנעשו עד מועד הביקורת

בהקשר ליחידות שבליבת השינוי.

פעולות שנעשו במטרה לשתף את המנהלים והעובדים במהלך והיבטי שכר נגזרים.

מאחר שמדובר בביקורת המלווה אירוע חד פעמי (פרויקט) שמתרחש באותו זמן ,ולנוכח

חשיבותם ,הועברו ממצאים מהותיים ראשוניים למנכ"ל המשרד ולידיעת המנהלים

הנבחרים כבר למחרת סיום הביקורת (א' שבסימוכין).

טיוטת דוח ביקורת מלאה הועברה בהמשך (ב' שבסימוכין) לסמנכ"לית בכירה למנהל

ומשאבי אנוש ,ובמקביל קטעים רלוונטיים הועברו למבוקרים נוספים .מהתגובות

שהתקבלו עולה שחלק מהממצאים טופלו באופן חלקי או מלא בזמן שעבר ממועד

הביקורת.

התגובות שהתקבלו הביאו לתיקון הטיוטה או שולבו כלשונם בגוף הביקורת (בכפוף

לתיקוני עריכה או ניסוח מתבקשים).

עיקרי הממצאים

תכנון ,מעקב ובקרת התהליך

.1אבני הדרך שנכללו בתוכנית שהוצגה למנכ"ל ב 26/10/16 -לא היו ישימות.

העיכוב ברתימתם של העובדים לקידום המהלך והעמימות שסביב האופן שבו

המהלך המפורט יוצג להם ,מנעו התקדמות .במועד סיום הביקורת ()22/11/16

כבר התפתח פער של כ 3 -שבועות ביחס לתוכנית שהוצגה רק ½ 3שבועות לפני

כן.

.2במועד הביקורת טרם הוכנו תוכניות מפורטות למימוש המהלך .העדרם מנע

התקדמות ונומק בין היתר במחלוקת על הגבולות שבין מנהל הנדסה לאגף רישוי

ובצורך להשלים ידע הנדרש להגדרתם.

.3התכנון הכמותי של איוש כח האדם על פי התוכנית שמרני מאוד ,ואינו מנצל את

המשאבים (שיאים/תקנים; "הלוואת הגישור") שניתנו למשרד לצורך המהלך.

.4לא נמצא תיעוד של ההחלטות בתקופה שנבדקה -במהלך שנת - 2016למעט

תיעוד מפגש אחד עם הנהלת המשרד במאי .2016לא נמצא גם תיעוד של הצגת

שינוי מהותי זה לשר התקשורת.

-3-

.5במועד הביקורת לא היו מתוכננים מועדים לדיוני בקרה על התקדמות היישום על

ידי צוות ההיגוי.

.6לא הוכנה תוכנית לניצול מושכל ויעיל של יתרת תקציב הייעוץ שעמד על כ35% -

מצורך שהוצג שנה לפני כן לשלב זה.

החלטות ותוצרים

.7לא נמצא מיפוי מפורט של תהליכי העבודה באגף ספקטרום ,ההתניות והזיקות

בינהם ,והאופן שבו הם מבוצעים על ידי העובדים הקיימים.

.8נעשו שינויים בתכולת תפקיד מנהל ִמנְ הל ההנדסה בין המועד שבו פורסם

המכרז לתפקיד זה (סוף )6/16לבין המועד בו הוצגו למנהל הנבחר פרטי המבנה

והאיוש.

.9עיכוב בהליכי איוש שתי משרות מרכזיות באגף פיקוח ואכיפה (סמנכ"ל ,מנהל

תחום פיקוח טכנולוגי) שהתפנו עקב קידום העובדים שאיישו אותם לתפקידים

החדשים שהוגדרו.

שיתוף העובדים והיבטי שכר ותגמול

.10עד מועד הביקורת לא התקיים דו שיח ממשי על פרטי ההצעה עם נציגות

העובדים ועם חברי הנהלה ,למרות החשיבות שבשילוב כל המעורבים בהליך כזה

להצלחת הליך זה ,כפי שאף הומלץ על ידי היועץ.

.11לא נעשתה בחינה והערכות לשינויים אפשריים במרכיבי שכר לעובדים

המעורבים בשינוי ,עובדה אשר עלולה לפגוע במרכיבי תגמול (שכר עידוד)

בתקופת המעבר שלאחר ביצוע השינוי.

.12שדרוג חלק מהמשרות שנכלל בתוכנית מעלה קשיים אפשריים לכאורה ביישום

עקב מגבלות תקשי"ר או תקינה.

בעיקרי התייחסותה לטיוטת דוח הביקורת כתבה סמנכ"לית בכירה למינהל ומשאבי

אנוש:

תכנון השינוי כלל תקופת מעבר של 6 -3חודשים ולאחר מכן פעילות שוטפת במצב

החדש.

לאחר סיום הביקורת התקיימו מפגשים עם המנהלים ,עם עובדים ונציגי העובדים

וההסתדרות ובהם הוצגו פרטי השינוי; נקבע שתחילת הפעילות במתכונת החדשה

תהיה החל מ.1/1/17 -

שימוש בתקנים שניתנו ("הלוואת הגישור") יבחן לאחר איוש כל התקנים באגפים

החדשים ובחינת התהליכים שם.

-4-

הבחינה הארגונית לה נדרשה חברת הייעוץ הייתה במטרה להגדיר את התפיסה

והמבנה הכולל ולא לניתוח מפורט או תת פעילות של תחומים באגף מסויים .בכל

מקרה מופו פעולות פרטניות במספר שלבים עוד לפני הביקורת וגם לאחריה.

מתקיים הליך לאיוש המשרות שהתפנו באגף פיקוח ואכיפה.

במחצית השנייה של חודש דצמבר הוצגו פרטי השינוי ואבני הדרך ליישום

לעובדים ,לנציגיהם ולנציג ההסתדרות; התקיימו מספר מפגשים וכן כנסי השקה

בראשות המנכ"ל ונקבע שהשינוי יבוצע החל מ.1/1/17 -

מצורף בזאת דוח הביקורת המפורט.

סעיף 6א(.א) לחוק הביקורת הפנימית תשנ"ב 1992 ,קובע:

"הוגש דין וחשבון של המבקר הפנימי כאמור בסעיף ,6תקיים הנהלת הגוף הציבורי דיון

בממצאיו תוך 45ימים מיום הגשתו"...

בהתאם לכך ,אבקש לקיים דיון בממצאי הדוח והמלצותיו.

בברכה,

אלון זולר

מבקר הפנים

העתק:

מר בנימין נתניהו -ראש הממשלה ושר התקשורת

מר מימון שמילה -מנהל מינהל הנדסה

גב' תמי לשם -סמנכ"לית בכירה למינהל ומשאבי אנוש

מר גדעון שטרית -מנהל אגף בכיר רישוי

-5-

פרק א' -מבוא

1

.1בסביבה החיצונית ובסביבה הפנימית של משרדי ממשלה מתרחשים באופן תדיר

שינויים .כדי למנוע היווצרות של פערים ביכולת הביצוע של המשרדים ,שעלולים לפגוע

בתפקודם ,הם נדרשים מפעם לפעם להתאים את תהליכי העבודה שלהם ואף את מבניהם

הארגוניים לשינויים אלו.

.2על פי עקרונות מקצועיים מקובלים בתחום הארגוני ,כדי לבצע שינויים מקיפים

בארגון יש לקיים בחינה ארגונית סדורה ,שתכלול ,בין היתר :איסוף נתונים ותיאור המצב

הקיים בכל אחת מהיחידות המיועדות לשינויים; ניתוח המצב תוך הצגת פערים בתפקוד

וביכולות ביצוע ,אם קיימים; פירוט כשלים שנמצאו במצב הקיים ,השפעותיהם

ומשמעויותיהם; ניתוח מגבלות קיימות לביצועם של שינויים; ניתוחי כדאיות לביצוע

שינויים ,לרבות במונחי תועלת וחיסכון; בחינת היבטים של שמירה על קיומם של

"איזונים ובלמים"; בחינת חלופות לשינויים ,הצגתן וקיום דיון בהן; קביעת מדדים

לבחינת ההישגים הנדרשים; וקביעת אבני דרך לבקרה ולמעקב .בסיכומה של בחינה

ארגונית כזו אמורות להיות מוצגות מסקנות והמלצות לדרכי פעולה לביצועם של

השינויים הארגוניים.

.3ביצוע שינוי ארגוני דורש היערכות מתאימה ,וניהול מדוקדק ,שאם לא כן ,יגרור

התנגדויות ,מצד כל גורם שעתיד "להפסיד" כתוצאה ממנו ,במישרין ובעקיפין.

.4בשלהי שנת 2014יזם מנכ"ל המשרד דאז בחינה ארגונית של משרד התקשורת

2

במטרה להתאימו לאתגרים עימם נדרש ויידרש המשרד להתמודד .בדצמבר 2014התקשר

המשרד עם חברת יעוץ .בהתקשרות נקבעו שלושה שלבים :א .מיפוי ואבחון מצב קיים של

המשרד; ב .הכנת חלופות והמלצות של מבנה ארגוני ובחינה וניתוח היבטי משאבי אנוש;

ג .יישום המבנה הארגוני בחלופה שתבחר.

.5במהלך חציון ראשון של שנת 2015בוצעו שלבים א' וב' בעבודה.3

.6ב 10/5/16 -הציג 4היועץ הארגוני להנהלה ולוועד העובדים את עיקרי התוצרים לרבות

המבנה הארגוני העקרוני שהוחלט ,ובמקביל עדכן 5המנכ"ל בכתב את עובדי המשרד בדבר

השינוי המתוכנן .בתקופה שלאחר מכן הושלמו תוכניות והוסדרו מרכיבים משלימים

לביצוע המהלך.

1פרק המבוא מצטט מדוח מבקר המדינה 64ב ממרץ 2014בפרק שינויים ארגוניים במשרד הביטחון.

2נספח א.1

3נספח א.2

4נספח א.3

5נספח א.4

-6-

.7ב 27/6/16 -פורסם 6מכרז בין משרדי למשנה למנכ"ל ולמנהל מנהל הנדסה -מסגרת

ארגונית חדשה עליה הוחלט במסגרת השינוי .בהמשך ב 7/8/16 -פורסם 7מכרז בין משרדי

למנהל אגף רישוי.

.8ב 19/9/16 -נבחרו סמנכ"ל בכיר פיקוח ואכיפה ומנהל תחום פיקוח טכנולוגי למשנה

למנכ"ל ומנהל מנהל הנדסה ומנהל אגף בכיר רישוי בהתאמה.

תהליך ונושאי הביקורת

.9במהלך השבוע שבין 21/11/16 - 14/11/16התקיימה ביקורת פתע בנושא.

.10בביקורת נבדקו:

א .תכנון ,מעקב ובקרה על התהליך.

ב .תהליכי קבלת החלטות ,התוצרים שהתקבלו והפעולות שנעשו עד מועד הביקורת

בהקשר ליחידות שבליבת השינוי.

ג .פעולות שנעשו במטרה לשתף את המנהלים והעובדים במהלך והיבטי שכר.

.11מאחר שמדובר בביקורת המלווה תהליך שמתרחש ,ולנוכח חשיבותם ,הועברו

ממצאים מהותיים ראשוניים למנכ"ל המשרד ולידיעת המנהלים הנבחרים כבר למחרת

סיום הביקורת ,22/11/16 -וזאת לאחר שהוצגו לסמנכ"לית למנהל ומשאבי אנוש בפגישה

ביום סיום הביקורת.

.12טיוטת דוח ביקורת מלאה הועברה לסמנכ"לית בכירה למנהל ומשאבי אנוש ב-

8/12/16ובמקביל קטעים רלוונטיים הועברו למבוקרים נוספים.

6נספח א.5

7נספח א.6

-7-

פרק ב' -תכנון ,מעקב ובקרה על התהליך

מבוא

.13שינוי ארגוני הינו פרויקט מורכב ועתיר סיכונים .על כן קיימת חשיבות רבה לתכנון

מפורט ומבוקר של שלביו כמו גם על קיום בקרה שוטפת ונאותה על מימוש התוכנית .כל

זאת במטרה להבטיח מימוש תקין של התוכנית וככל שנדרש ,זיהוי מוקדם ככל האפשר

של פערים מהתוכנית או ליקויים מסתמנים ותיקונם המהיר.

פעולת הביקורת

.14נבדקו תוכניות העבודה שהוכנו למימוש הפרויקט לרבות תכנון כמותי של כח אדם -

ניצול תקני כח אדם ,פריסת משרדים ,תכנון העסקת היועץ והליכי בקרה ומעקב על

הפרויקט בכללותו.

הבסיס הנורמטיבי

.15תקנות הטלגרף האלחוטי (רשיונות ,תעודות ואגרות) ,התשמ"ז 1987מגדירות בין

היתר:

א .תקנה - 6תקופת תקפו של הרישיון ( -א) תוקפו של רישיון שסוגו מפורט

בחלקים ב' ,ג' ,ו' ,ז' ,ח' של התוספת הראשונה וכן של רישיון מגשר ידני שבחלק י'

של התוספת הראשונה ,יהיה עד ה 31-בדצמבר של שנת נתינתו או חידושו; (א)1

תוקפו של רישיון שסוגו מפורט בחלקים ד' ו-ה' של התוספת הראשונה יהיה עד

ה 31-בדצמבר של השנה השנייה שלאחר שנת נתינתו או חידושו; על אף האמור,

ניתן או חודש ר ישיון כאמור בשנה זוגית ,יהיה תוקפו של הרישיון עד ה31-

בדצמבר של שנת נתינתו או חידושו ,ותוקפו של חידוש הרישיון העוקב ,יהיה עד

ה 31-בדצמבר של השנה השנייה שלאחר חידושו; (ב) תוקפו של רישיון סחר

שבחלק י' של התוספת הראשונה יהיה עד ה 31-בדצמבר של השנה השניה שלאחר

שנת נתינתו או חידושו; (ב )1תוקפו של רישיון כאמור בחלק י"א של התוספת

הראשונה ,בין אם חודש בתחילת תקופה ובין אם ניתן לראשונה או חודש במהלך

תקופה ,יהיה עד 31בדצמבר של השנה האחרונה באותה תקופה( ;....ב( )2ד) תקפו

של רישיון יפוג באחד מאלה ,לפי המוקדם( ;...ה) בתום תקופת הרישיון ,רשאי

המנהל לחדש את הרישיון לתקופה נוספת ,ובלבד שבעל הרישיון שילם את

האגרה בעד חידושו במועד שהורה המנהל...

ב .תקנה -17האגרה ומועד תשלומה ( -א) בחלק זה " -אגרה" -אגרה בעד מתן

רישיונות וחידושם או בעד הועדת תדרים והקצאתם; (...ב) בעד רישיון או

חידושו ובעד הועדת תדרים והקצאתם תשולם אגרה מראש לכל תקופת הרישיון

על בסיס שנתי שתחילתו ביום 1בינואר;...

-8-

.16בפרק 18בתקשי"ר -מילוי מקום ,הטלת תפקיד ומינוי בפועל נקבע בין היתר:

א .פסקה - 18.136נציבות שירות המדינה רשאית לאשר העסקת ממלא מקום

במשרה פנויה בשונה מהכללים האמורים או מעבר לתקופות הנקובות בסעיף זה,

על-פי בקשת המשרד במקרים חריגים ומטעמים מיוחדים.

.17בפרק 70בתקשי"ר -שינויים ארגוניים נקבע בין היתר:

א .פסקה - 70.111הנהלת משרד היוזמת הנהגת שינויים ארגוניים ומנהליים באגף,

ביחידה גדולה או במשרד כולו ,אשר יחייבו ,בבוא העת ,שינויים בתקן -תמנה

ועדת היגוי משרדית בשיתוף נציג נציבות שירות המדינה.

ב .פסקה - 70.112לשם הקמת הוועדה האמורה לעיל ,על הנהלת המשרד להתייעץ

מראש עם נציב שירות המדינה או מי שהוסמך על ידו.

ג .פסקה - 70.113אחריות המטה לנושא זה מוטלת במשרד -על האחראי.

ממצאים

סטטוס תוכנית העבודה

.18בפגישת צוות ההיגוי שהתקיימה לפני מועד הביקורת 8הוצגו אבני דרך ליישום

וטבלאות עם שלבים עיקריים להקמת מנהל ההנדסה ואגף רישוי כחלק מ"גנט היישום".

.19בגנט נקבע שבין אמצע אוקטובר לאמצע דצמבר 2016יבוצעו שורת משימות לקראת

ביצוע השינוי .תחילת עבודה במבנה החדש נקבעה ל.15/12/16 -

.20לצורך כך נדרשו בין היתר :השלמה ואישור תיאורי תפקיד חדשים לכל התפקידים,

סיכום תוכנית השיבוץ ,מיפוי סמכויות ,השלמת האצלות סמכות חדשות ,הצגת תוכנית

מפורטת לוועד העובדים ,שיחות אישיות עם כל העובדים ,פרוגרמה מפורטת לפריסת

חדרים (על בסיס 3דיונים של צוות ההיגוי שיתקיימו במהלך נובמבר) ויתר המנהלות.

.21עד מועד סיום הביקורת נעשו פעולות ראשוניות בלבד בחלק מהסעיפים או שלא נעשו

פעולות כלשהן.

.22לא נמצא שבידי המנהלים ,שאמורים להיכנס לתפקיד החדש בתוך חודש ,היו תוכניות

עבודה מפורטת כפי שהוגדר שיוכנו עד ,15/11/16ושאמורות לכלול בין היתר :מיפוי

הסמכויות שיש להעביר ,גיבוש ואישור תיאורי תפקיד לפונקציות חדשות ,איוש

הפונקציות החדשות לפי המבנה (מכרזים) ,ניוד עובדים קיימים לתפקיד החדש ,מיקום,

חדרים ,מחשבים ועוד.

במועד סיום הביקורת כבר התפתח פער של כ 3 -שבועות ביחס לתוכנית שהוצגה רק ½3

שבועות לפני כן.

8ב ,26/10/16 -נספח ב.1

-9-

מועד מתוכנן לביצוע השינוי

.23קביעת המועד לביצוע השינוי ( )15/12/16לא התחשבה בקשיים שעשויים להיגרם

לפעילות חידוש רישיונות באגף הספקטרום (לרבות גביית האגרות בגין רישיונות אלו),

משימה המבוצעת בהתאם לפקודת הטלגרף האלחוטי במעבר בין שנים .במהלך הביקורת

מסר סמנכ"ל ספקטרום שבמעבר בין 2016צפויה פעילות חידוש של כ 3,570 -רישיונות.

כבר במועד ההצגה למנכ"ל ב ,26/10/16 -אבני הדרך שנכללו בתוכנית לא היו ישימות.

העיכוב ברתימתם של העובדים לקידום המהלך והעמימות הרבה שסביב האופן שבו

המהלך המפורט יוצג להם ,מנעו התקדמות .במועד הביקורת טרם הוכנו תוכניות

מפורטות למימוש המהלך ,תוכניות המהוות תנאי למימושו .העדרם נומק בין היתר

במחלוקת על גבולות שבין מנהל הנדסה לאגף רישוי (ראה סעיף 54בגוף הדוח) ומונע

התקדמות ,אך גם בצורך להשלים ידע הנדרש להכנתם.

לדעת הביקורת ,ראוי שאת פעילות החידוש יבצעו העובדים הקיימים 9בטרם יועברו

לתפקידים אחרים (תוך חפיפת העובדים העתידיים ,אם מדובר באחרים) .לנוכח כל זאת

מתבקש לשוב ולתקף את לוחות הזמנים בכלל ,והמועד המתאים למימוש השינוי בפרט.

לדעת הביקורת בשלב המתקדם שבו נמצא המהלך מן הראוי היה להציג לעובדים בעת

הפגישה עם המנכ"ל את המבנה המפורט ובמקביל לסכם על תהליך עבודה מולם.

בהתייחסותה לטיוטת דוח הביקורת כתבה סמנכ"לית בכירה למינהל ומשאבי אנוש:

תכנון יישום השינוי התייחס לשתי תקופות :תקופת המעבר עד ליישום מלא של השינוי ותקופת המבנה

החדש בו יפעלו האגפים החדשים במתכונת מלאה .תקופת המעבר הוגדרה לתקופה של 6-3חודשים על פי

התקדמות הלימוד והחניכה של העובדים החדשים באגפים החדשים .בתקופה זו הוגדרו עובדים ספציפיים

(מאגף הספקטרום הנוכחי) ,שיחנכו את העובדים החדשים בעבודתם ובכלל כך יחדשו את הרישיונות ,שיש

לחדש והעובדים החדשים ילמדו בזמן אמת כיצד לעשות זאת.

הערת הביקורת:

הן בחומר שהוצג למנכ"ל (נספח ב )1ב 26/10/16 -והן לפני כן במצגות שהוצגו ב 6/10/16 -למנהלים

המיועדים -מנהל מינהל הנדסה (נספח ג )1ומנהל אגף בכיר רישוי (נספח ב - )2לא היה ציון או

התייחסות כלשהי לתקופות מעבר ,חניכה וסיוע הדדי של עובדים בין האגפים.

תכנון מצבת כח אדם

.24לצורך השינוי ,ובהתאם לסיכום תקציב 2018 - 2017עם אגף התקציבים במשרד

האוצר 10מ ,11/8/16 -יקבל המשרד בשנים " 2018 ,2017הלוואת גישור" -שמונה תקני כוח

אדם מתוקצבים ויחזיר שלושה תקנים בשנת .2019במקביל לכך מחוייב המשרד לקצץ

ארבע משרות בכל אחת מהשנים 2018 ,2017במסגרת קיצוצי כח אדם רוחביים

("פלאטים").

9ראה נספח ב - 2עמ' ,7עובדי תחום בכיר רישוי ציוד תקשורת (קווי ואלחוטי) המבוססים על עובדים שאינם מבצעים תפקיד

זה כיום.

10נספח ב . 3יצויין שבמצגת המסכמת את המאזן שהכין היועץ נרשם שהתקנים יתקבלו מיידית -נספח ב ,4עמ' .47

- 10 -

.25בהתאם לכך גובשה 11תוכנית איוש רב שנתית עד 12/2021המשקללת את תוספת

התקנים ,פרישות עובדים צפויות וקיצוצי הרוחב הנדרשים.

.26מניתוח התוכנית עולה שבמהלך שלוש השנים ,שממועד יישום התוכנית ,תוכנן תת

איוש של 7תקנים אשר הולך ומצטמצם בהדרגה עד ל( 0 -אפס) בדצמבר .2018בסה"כ

מדובר ברזרבה לא מנוצלת לצורך המהלך של 102חודשי שכר ,שווה ערך ממוצע של כ4¼ -

משרות בשנים .2018 ,2017

.27תרשים מס' 1מציג את התפתחות מצבת כוח האדם במרכיב שלגביו צפוי שינוי (גידול

ובהמשך ירידה; "המרכיב השולי") בשנים 2021 - 2017בהתאם להסכם עם משרד האוצר.

תרשים מס' - 1התפתחות מצבה מתוכננת מול יתרת התקנים 2021 -2017

על בסיס סיכום עם אגף התקציבים מ 11/8/16 -ותוכנית משרדית

12

שינוי ארגוני בסדר הגודל המתוכנן הינו אירוע משמעותי .הצלחתו דורשת השקעת

מאמצים רבים מהעובדים והמנהלים ,בעיקר בשלבי היישום הראשונים ,הלימוד ועד

לייצוב מבנה ותהליכי עבודה חדשים .במצב כזה מתבקש היה להקצות את מירב

המשאבים האפשריים .לדעת הביקורת ,בהיבט תכנון מצבת כח האדם התוכנית המוצגת

שמרנית באופן מוגזם כיוון שכוללת רזרבה משמעותית ,מתעלמת מעודפים טבעיים

וצפויים בכלל המשרד ,לרבות בלתי מתוכננים ,ובהם פרישות מוקדמות ,הפסקות עבודה,

התמשכות ועיכובים טבעיים באיוש משרות ,ואפשרות לעכב הליכי איוש במקומות

אחרים במשרד .התוכנית אינה מנצלת כראוי את המשאבים שניתנו למשרד בעמל רב

ולאחר סדרת דיונים מול האוצר .שמרנות זו עלולה להקשות שלא לצורך על ייצוב המבנה

11נספח ב ,4עמ' 47עד .49

12נספח ב ,3נספח ב 4עמ' .49

- 11 -

החדש ,בפרט בשלבים הראשונים .במצב ייחודי זה מתבקש לפעול לניצול היתרה ,לפחות

בחלקה ,על בסיס מילוי מקום חריג כפי שמוגדר ואפשרי על פי פרק 18.13בתקשי"ר.

בהתייחסותה לטיוטת דוח הביקורת כתבה סמנכ"לית בכירה למינהל ומשאבי אנוש:

תקני כוח האדם שהתקבלו כהלוואות גישור מאגף תקציבים הוקצו כפי שתוכנן והוצג הן לאגף תקציבים

והן לנציבות שירות המדינה .הח"מ אחראית לעמוד בהוראות חוק התקציב בנושא מכסת התקנים

המאושרים במשרד ,כך שלא תהיה חריגה מהתקציב המתוכנן .לאחר איוש כל התקנים באגפים החדשים

ובחינת התהליכים שם ,יוחלט באם להעביר תקנים נוספים במילוי מקום ,באם יהיה צורך בכך.

פריסת משרדים מיידית

.28במועד סיום הביקורת ,שלושה שבועות לפני המועד המתוכנן להקמת היחידות

החדשות ,טרם נבחנו ,ולא נקבעו ,החדרים הספציפיים אשר ישמשו את ארבעת המנהלים

הבכירים שבלב השינוי המתוכנן :א .משנה למנכ"ל ומנהל מנהל הנדסה;

ב .מנהל אגף בכיר רישוי; ג .מנהל אגף בכיר טכנולוגיות עתידיות וסייבר המיועד (סמנכ"ל

בכיר הנדסה ורישוי המכהן); ד .סגן מנהל מינהל הנדסה המיועד (סמנכ"ל ספקטרום

המכהן).

.29עד מועד הביקורת גם לא ניתנה הדעת למגבלות אפשריות (לפחות לטווח של מספר

שבועות) בקביעת מיקום משרדם של עובדים אשר ידרשו לעבודה במתחם מסווג (לרבות

לקביעת סיווג ביטחוני מתאים לעובדים אלו).

.30במהלך הביקורת אמרה סמנכ"לית בכירה למנהל ומשאבי אנוש שלצורך פריסת

החדרים נשכר אדריכל אשר יקבל את פרטי השינוי ,הצרכים והמגבלות ובהתאם יגדיר

פרוגרמה לפריסה פיסית .לא ניתן מענה לתקופת ביניים.

.31סמנכ"ל בכיר הנדסה ורישוי האמור לכהן כמנהל אגף בכיר טכנולוגיות עתידיות

וסייבר אמר שהציג למנכ"ל במרץ 2016בין היתר הנחות עבודה לביצוע השינוי .נוסח אחת

ההנחות היה" :היחידה והסמנכ"ל הבכיר (טכנולוגיות) ממוקמים במיקום הנוכחי ,דהינו

בחלק המזרחי של אגף בכיר הנדסה ורישוי וברציפות של חדרים ;".כמו כן אמר שהמנכ"ל

הביע הסכמתו לכל ההנחות פרט לעניין המיקום ,לגביו אמר שיתייעץ עם סמנכ"לית מינהל

ומשאבי אנוש .לטענתו ,בשיחה עם סמנכ"לית בכירה למינהל ומשאבי אנוש קצר לאחר

מכן אישרה שהנחות העבודה והמסמכים שנמסרו על ידו בישיבה עם המנכ"ל הובאו

לידיעתה והם מקובלים עליה ולטענתו לא הביעה הסתייגות כלשהי.

אין עוררין על הצורך להגדיר אפיון פריסה מפורט למצב הסופי ,אולם בשלב המיידי

מתבקש להגדיר תוכנית ביניים מינימלית לפריסת חדרים ,לפחות למנהלים ,אשר תוכל

לאפשר להם נוכחות הולמת ורלוונטית.

בהתייחסותה לטיוטת דוח הביקורת כתבה סמנכ"לית בכירה למינהל ומשאבי אנוש:

הח"מ חולקת על גישת הביקורת שיש להקצות למנהלים חדרים עוד בטרם נערך מיפוי ותוכנן מקום

מושבם של 4האגפים (מינהל הנדסה ,אגף בכיר רישוי ,מינהל פיקוח ואגף בכיר טכנולוגיות עתידיות).

- 12בימים אלה הסתיימו המדידות של השטחים במשרדים בתל-אביב ,הועברו הנתונים לאדריכל שינתח

אותם ויציג מס' חלופות שתבחנה ע"י המנכ"ל והח"מ .לאחר שתיבחר חלופה מתאימה לשיבוץ העובדים,

האגפים יעברו לעבוד באותו מתחם .נבחנת אופציה להעברת ראש אגף בכיר רישוי עם העובדת שעובדת

עמו (ראש ענף תיאום ובקרה) ,באפן זמני ,עד לסיום עבודת האדריכל ,למתחם פנוי בקומה .10

במסגרת "תקופת המעבר" נבחנו מס' אפשרויות להעסקת העובדים החדשים בתפקידם החדש ולימוד

הנושאים עליהם הם יהיו מופקדים ,לרבות הסיווגים הביטחוניים (שכבר החלו לאותם עובדים שאין להם

סיווגים מתאימים) והוחלט כי עד שיוכלו להיכנס למערכת ולעבוד באופן מלא באמצעותה ,יקבלו את

האישורים מודפסים (שגם בתהליך עבודה רגיל מודפסים) ויעבדו ללא כניסה למערכת.

היבטי בקרה ומעקב

.32צוות ההיגוי המשרדי כולל את המנכ"ל ,סמנכ"לית בכירה למנהל ומשאבי אנוש

והיועץ .אין בצוות נציג נש"ם כמוגדר בפסקה 70.111בתקשי"ר.

בהתייחסותה לטיוטת דוח הביקורת כתבה סמנכ"לית בכירה למינהל ומשאבי אנוש:

צוות היישום נפגש ומתעדכן באשר ליישום השינוי והח"מ מעדכנת באופן שוטף את רפרנט נש"מ ,מר ר.ח.

אודותיו .במקרה הצורך מעדכנת מעת לעת גם את סגנית הנציב גב' איילה גונן.

.33למעט תרשומת פורום הנהלה 13מ ,10/5/16 -במהלכו הוצג על ידי היועץ התהליך

שבוצע והמבנה המוצע למשרד ברמת אגפים ,לא נמצאו סיכומים של דיוני צוות ההיגוי

שהתקיימו במהלך שנת 2016ושל הפגישות עם ועד העובדים שהתקיימו ב 10/5/16 -וב-

.9/11/16דיווחים על הפגישות עם ועד העובדים הופצו 14על ידי נציגי הועד בלבד .יודגש

שלכל הפגישות הללו הכין היועץ מצגות רלוונטיות.

.34למרות שבמועד הביקורת התהליך נמצא בשלב משמעותי מאוד -בתחילת יישום

השינוי בשטח -ביומן המנכ"ל לא היו מועדים מתוכננים לדיוני מעקב ובקרה .15יצוין

שהיועץ המליץ חודש לפני כן ,בדיון הצוות האחרון ב ,26/10/16 -לקיים דיון אחת

לחודש .16עוד יצוין שכשנה לפני כן ,בסיכום 17שלבים א' ,ב בעבודתו ,המליץ היועץ בפתח

שלב היישום על" :הקמת צוות היגוי (הנהלה ועובדים) שיוביל את תהליך היישום ויבצע

בקרה על ביצועו".

העדר תיעוד החלטות בכלל ,ובהליך משמעותי ורגיש כזה אינו תקין .במועד הביקורת

מצופה היה שיתקיימו דיוני צוות ההיגוי לפחות אחת לחודש תוך שריון מועדים עתידיים

למספר חודשים על מנת להבטיח בקרה רציפה על התקדמות היישום ומנגנון פעיל

לפתרון בעיות.

.35לא נמצא פרוטוקול או תיעוד של הצגת השינוי לשר התקשורת.

13נספח ב ,5הופץ ב27/6/16 -

14נספחים ב ,6ב7

15נספח ב8

16נספח ב ,1עמ' .4

17נספח א ,2עמ' 27

- 13 -

.36במהלך הביקורת מסר ראש מטה השר 18שאינו מעורב בנושא זה ,ולאחר שבדק זאת

עם מנכ"ל המשרד ,נמסר לו שבמוצאי שבת 7/5/16 ,הציג המנכ"ל לראש הממשלה ושר

התקשורת את תכנית השינוי ,את מטרותיו ואת השינויים המהותיים שמוצע שיבוצעו .אין

תכתובת או סיכום דיון כתוב מפגישה זו .סמנכ"לית בכירה למנהל ומשאבי אנוש אמרה

שלא יודעת אם המהלך הוצג או אושר על ידי השר.

יתרת שעות ייעוץ

.37בנובמבר 2015הציגה החברה 19הערכה לפיה נדרשים לשלב המימוש כולו 2,220שעות

לשלבים השונים כפי שפורט שם.

.38במועד הביקורת ,תחילת שלב היישום ,קיימת יתרה מקסימלית של כ 600-שעות יעוץ

על בסיס מימוש אופציה אחרונה לתוספת של 500שעות ,לאחר אישור אחרון להארכה

שניתן ע"י החשכ"ל.20

.39בהתחשב בסטטוס שבו נמצא המהלך במועד הביקורת 21יוצא שלשלבים שנותרו

22

הוצג צורך מלא של כ 1,700 -שעות .משמעות הדבר ,פער מובנה בייעוץ של כ 65%-מהיקף

הפרויקט שנותר -שווה ערך כ 1,100 -שעות.

.40למרות הפער המובנה (מענה של כ ,)35% -במועד הביקורת לא היתה קיימת תוכנית

לניצול מושכל/ממוקד של יתרת השעות הללו.

גם אם נניח שהצורך שהוצג רחב יחסית ,משמעות הדבר פער משמעותי מסתמן .במצב

זה מתבקש היה לקבוע תוכנית קשיחה לניצול מיטבי של יתרת השעות לנושאים

הקריטיים המחייבים את סיוע היועץ עד השלמה תקינה של המהלך .האמור מעלה

חשש להעדר תמיכה מקצועית באירועים משמעותיים הצפויים בעת ביצוע מהלך כזה.

המלצות

1.1להשלים הכנת תוכנית ישימה למימוש כל שלבי השינוי הארגוני.

1.2לוודא שהיישום של השינוי מתחשב ונותן מענה לפעולת חידוש רישיונות ,בהתאם

לתקנות הטלגרף האלחוטי ,במעבר בין השנים ותוך ביצוע חפיפה בין עובדים

העוסקים בכך עד כה לעובדים שמתוכנן שיעסקו בכך בעתיד.

18נספח ב.9

19נספח ב10א..

20אישור החשכ"ל מ ,26/6/16 -נספח ב.10

21מסקירת דיווחי העבודה של החברה (נספחים ב ,11ב )12בשלהי 2015ובמהלך 2016קיים קושי ל ִסוּוג מדוייק של

הפעולות שנעשו בתקופה זו מול התוכנית שהציעה לשלב היישום בנוב' ( 2015נספח ב10א) ושהסתכמה ל 2,220 -שעות.

בנוסף לכך ,לבקשת המנכ"ל נתן היועץ ליווי לסדנאות אסטרטגיה בשלהי שנת ,2015פעולה שלא תוכננה מלכתחילה .יחד עם

זאת ניתן להעריך מסקירת הדיווחים שהפעולות שבוצעו לשלב ה"יישום" עד מועד הביקורת שוות ערך כ 500 -שעות מתוך

ההיקף שהוצג ,כך שלהמשך מלא של שלב היישום כפי שהוצג יידרשו כ 1,700 -שעות על פי התוכנית המלאה.

22תקשור ,איוש ,בחינות ארגוניות מפורטות ,שיפור תהליכים ,ליוווי וליווי מנכ"ל

- 14 -

1.3לשקול איוש בפועל ,גם אם באופן זמני ולתקופה של עד שנתיים ,לפחות לחלק

מהתקנים שהתקבלו ולבחון את העניין בשנית בסוף .2017

1.4להשלים תוכנית פריסת חדרים ל"תקופת המעבר" לעובדים הספציפיים שהדבר

מתבקש עבורם.

1.5להקפיד על תיעוד ,סיכום ופרסום בטווח זמן סביר של דיוני צוות היגוי ,פגישות עם

ועד העובדים וכל פורום רלוונטי.

1.6בחודשים הראשונים ליישום וככל שיידרש בהמשך ,להקפיד על קיום דיוני מעקב

בראשות מנכ"ל המשרד לפחות אחת לחודש.

1.7להגדיר בסיוע חברת הייעוץ (ובהתאם לניסיונה) ,ובהתייעצות עם מנהלי היחידות

החדשות תוכנית לניצול יתרת השעות באופן שתיתן מענה מיטבי לשלבים בהן מוערך

שידרשו על מנת לסייע בהתמודדות עם הקשיים העיקריים הצפויים במימוש ולהקפיד

על ביצועה.

- 15 -

פרק ג' -תהליכי קבלת החלטות ותוצרים עד כה

מבוא

.41תהליכי העבודה במשרד התקשורת מאופיינים:

א .בפעולות מועטות ומתמשכות יחסית המבוססות על עבודת מטה המשלבת גורמים

מקצועיים מדיסציפלינות שונות .בפעולות אלה נכללים תהליכי האסדרה

והפיקוח לסוגיהם וכן פעולות הרישוי של מפעילים בהתאם לחוק התקשורת.

הפעולות הללו מבוססות על עבודת מטה בין יחידתית.

ב .בפעולות "המוניות" ,קצרות וטכניות בעלות אופי של "יצור המוני" .בפעולות אלו

נכללות אלפי פעולות של מתן וחידוש תקופתי של רישיונות ,בהתאם לפקודת

הטלגרף האלחוטי ,פעילות המתבצעת כיום באגף ספקטרום (ובשוליים באגף

הנדסה ורישוי בהתאם לחוק התקשורת) .בחלק מהפעולות משולבים תשלומי

אגרות והן נעשים בסיוע מערכות מידע יעודיות.

הבסיס הנורמטיבי

.42תקנות הטלגרף האלחוטי (רשיונות ,תעודות ואגרות) ,התשמ"ז 1987מגדירות בין

היתר:

א .תקנה -1הגדרות " -אישור סוג" -אישור שנתן המנהל לפיו תחנת קשר או חלק

ממנה מאפשרים ניצול יעיל של ספקטרום התדרים; "סחר" -קניה ,מכירה,

תחזוקה ,השכרה או השאלה של כל סוגי תחנת קשר ואביזריה -והכל בין

בתמורה ובין שלא בתמורה; "רישיון" -רישיון שניתן לפי הפקודה;

ב .תקנה - 2רישיונות לתחנת קשר -לא יקים אדם ולא יקיים תחנת קשר ,לא

יתקינה ולא יפעילה ,אלא על פי רישיון ובהתאם לתנאיו.

ג .תקנה - 3בקשה לרישיון -בקשה לרישיון תוגש למנהל בטופס שקבע לכך ,ורשאי

הוא לדרוש מאת המבקש לצרף לבקשתו מסמכים לאימות פרטים שרישומם

נדרש בטופס הבקשה.

ד .תקנה - 4אישור סוג ( -א) תנאי מוקדם למתן רישיון ,שקיים אישור סוג בר תוקף

לתחנת הקשר נושא הבקשה( .ב) בקשה לאישור סוג תוגש למנהל בטופס שהורה

עליו ,ורשאי הוא לדרוש מאת המבקש לצרף מסמכים שרישומם נדרש בטופס

הבקשה...

ה .תקנה 8ג -רישיון סחר ( ... -ב) לא יבצע בעל רישיון סחר פעולת סחר אלא אם כן

קיים אישור סוג תקף לתחנת הקשר נושא הפעולה... ,

ו .תקנה - 10הגדרות " -תחנה" -כל אחת מאלה )1( :תחנת קשר בכלי שיט או

בכלי טיס )2(...תחנה לקיום קשר אלחוטי אל תחנה שסוגה נקבע ברישיון

- 16 -

לשם(...להלן -תחנת חובבים); "תעודה" -תעודת הפעלה ותעודת חובב רדיו;

"תעודת הפעלה" -תעודה להפעלת תחנת שיט שנתן המנהל; ...

ז .תקנה -11הפעלת תחנה ( -א) לא יפעיל אדם תחנת שיט אלא אם כן הוא בעל

תעודת הפעלה... ,

ח .תקנה - 12בקשה לתעודה -בקשה לתעודה תוגש למנהל בטופס שהוא קבע.

ט .חלקים בתוספת -חלק ב' -תחנות עסק ( 10...סוגי משנה); חלק ג -תחנות עסק

רט"ן ( 2סוגי משנה); חלק ד' -תחנות חד מגמיות (סימפלקס 5...סוגי משנה);

חלק ה' -תחנות ים ואוויר ( 9סוגי משנה); חלק ו' -קווי נל"ן (מיקרוגל 3 -סוגי

משנה); חלק ז' -שידורים לציבור ( 3סוגי משנה); חלק ח' -תחנות לווין; חלק ט'

רישיונות זמניים; חלק י' -רישיונות מיוחדים ( 3סוגי משנה); חלק יא' -תחנתחובבים;

פעולת הביקורת

.43נבדקו:

א .הנחות ,תוכן ופרטי המבנה הארגוני שהוצע ליישום והאופן שבו הוא אמור

להתממש.

ב .נסרקו פערים אפשריים בין המבנה והאיוש המתוכנן ,לבין חובות שבדין או סדרי

מנהל תקינים.

ממצאים

.44לפני שלב היישום (שלב ג') שבוצע החל משלהי 2015ובמהלך ,2016עבודת התשתית

שביצעה חברת הייעוץ ("רותם אסטרטגיה") כללה את שלבי המיפוי של המצב הקיים

וגיבוש חלופות והמלצות (שלב א') ובהמשך את הגדרת המבנה הארגוני המפורט (שלב ב').

.45במועד הביקורת תקן אגף בכיר ספקטרום כולל ½ 24משרות ,כמוצג בטבלה מס' .1

פירוט המשרות העוסקות באופן ישיר או תומכות במשימות אגף בכיר ספקטרום:

א1 .

-סמנכ"ל בכיר.

ב - 13½ .תקנים ייעודיים ,המופקדים על משימות האגף; (שורות 14 - 2בטבלה .)1

ג6 .

-תקני עובדי תמיכה וגיבוי מקצועי ומנהלי (שורות 20 - 15בטבלה .)1

ד1 .

-עובד חשבות 23המשולב בהיבטים כספיים של מתן רישיונות אלחוט.

ה5 .

-עובדי פיקוח אלחוטי.

23נכלל בתקן אגף כספים ועל כן לא נכלל בטבלה מס' ,1הגם שמעשית פועל למימוש סעיפים רלוונטיים בפקודת הטלגרף

האלחוטי.

- 17 -

18 .46העובדים 24המרכזיים (ב ,ג ,ד בסעיף שגיאה! מקור ההפניה לא נמצא 45.שלעיל)

מטפלים כיום בהוצאה וחידוש 14סוגי רישיונות/היתרים או אישורים (להלן "אישורים")

שהוצאתם נגזרת מפקודת הטלגרף האלחוטי ותקנותיה .רישיונות והיתרים אלה כוללים:

א .רי שיונות לשימוש בתדרים :תחנת עסק ,תחנות ים ואויר ,תחנות לוויין ,רט"ן,

סימפלקס ,מיקרוגל ,שדורים לציבור ,סחר ,חובבים ,רישיונות זמניים.

ב .אישורים לאחזקה או יבוא של ציוד אלחוטי :אישור סוג ,אישור התאמה ,אישור

מיוחד.

ג .הסמכות לשידור אווירי וימי.

טבלה מס' - 1תקן כח אדם -אגף ספקטרום

מס' קבוצה

סד'

סמנכ"ל

.1

.2

.3

.4

.5

.6

.7

פעילות

.8

ייעודית

.9

.10

.11

.12

.13

.14

.15

.16

תמיכה

.17

ייעודית

.18ומנהלית

.19

.20

.21

.22

פיקוח

.23

אלחוטי

.24

.25

דרגה

תפקיד

סטטוס

אופן

העסקה

42-44

41-43

40-42

40-42

39-41

14-16

39-41

39-41

14-16

38-40

16-18

16-18

39-41

39-41

37-39

40-42

סטודנט

סטודנט

מתנדב

מתנדב

40-42

15-17

38-40

15-17

15-17

סמנכ"ל בכיר ספקטרום ותדרי רדיו

סגן מנהל אגף בכיר ניהול ספקטרום

ראש תחום הנדסת ספקטרום

מנהל תחום רישוי אלחוטי

ממונה רישוי מיקרוגל ותיאום תדרים בינ"ל

רכז רישוי מיוחד ובחינות

ממונה רישוי ציוד אלחוטי

ממונה תדרים ורישוי

רכז רישוי

מרכז רישוי סחר

רכזת לשכה בכירה

ראש ענף מחשוב ספקטרום

ממונה תקש"ל ושדל"ץ

ממונה תכנון תדרים

ראש ענף תיקיון

מנהל תחום מחשוב

סטודנט

סטודנט

מתנדב

מתנדב

מנהל תחום פיקוח אלחוטי

רכז בכיר בקר האזנות

מרכז פיקוח אלחוטי

רכז בכיר פעילות חוץ ואכיפה

רכז בכיר פעילות חוץ

מאויש

פנוי

מאויש

מאויש

מאויש

מאויש

מאויש

מאויש

מאויש

מאויש

מאויש

מאויש

מאויש

פנוי

מאויש

מאויש

מאויש

מאויש

מאויש

מאויש

מאויש

מאויש

מאויש

מאויש

מאויש

חוזה בכירים

חוזה

חוזה

חצי משרה

חוזה

חוזה

חוזה

חוזה

חוזה

חוזה

חוזה

.47מסקירת סיכום 25שלבים א' וב' של חברת הייעוץ נמצא שהעבודה שביצעה היתה

איכותנית והתבססה על ראיונות עם 20בעלי תפקידים -רובם המוחלט חברי הנהלה

בכירה .כמו כן צויין בה שהתבססה על "סקירת מסמכים וחומרים רלוונטיים (חוקים,

24ב 17½ -משרות; שורות 2עד 20וכן עובד החשבות.

25כמפורט בעבודת הסיכום ,נספח א ,2עמ' .5 - 4

- 18 -

תרשימים ארגוניים ,תוכניות עבודה של המשרד וכד') אשר סיפקו מידע משלים ביחס

לפעילות המשרד כיום".

.48לא נמצא שבוצעה בחינה או"שית 26יסודית כלשהי לפעילויות שהן בעלות אופי של

"יצור המוני" .בפעולות ה"ייצור ההמוני" נכללות כל פעילויות הרישוי והוצאת אישורים

שמבצע כיום אגף ספקטרום (בהתאם לפקודת הטלגרף האלחוטי) ,ובשוליים את פעולות

רישוי הציוד הקווי שמבצע כיום אגף הנדסה ורישוי (בהתאם לחוק התקשורת).

.49מכאן שלא בוצע ,וגם במועד סיום הביקורת אין ,מיפוי מפורט של תהליכי העבודה

באגף ספקטרום ,ההתניות והזיקות בינהם ,והאופן שבו הם מבוצעים על ידי העובדים

הקיימים.

בהעדר מיפוי כזה לא ניתן לוודא שהן המבנה החדש ,והן האיוש המוצע יתנו מענה,

לפחות ברמה הקיימת ,לכל התהליכים המחויבים מפקודת הטלגרף האלחוטי ,לא כל

שכן מענה טוב יותר .יצוין שבעוד שלגבי התשתית ששימשה לתהליכי האסדרה

והפיקוח ("עבודת מטה") אין בעיה בבחינה איכותית במתכונת שבוצעה ,הרי שלגבי

תהליכים מן הסוג השני ("יצור המוני") מתחייב היה לבצע עבודת מיפוי או"שית יסודית

יותר .עבודה כזו כאמור ,לא בוצעה.

לדעת הביקורת ההמלצות וההחלטות על המבנה הארגוני ,ועל האיוש הספציפי בעובדים

הקיימים ,במרכיב הנוגע לפעילות הרישוי שמקיים אגף ספקטרום אינן מבוססות .הן

מעלות חשש ממשי שהמבנה שגובש והאיוש המפורט שהוצגו למשנה למנכ"ל ולמנהל

אגף רישוי בסמוך לתחילת היישום אינם מעשיים.27

בהתייחסותה לטיוטת דוח הביקורת כתבה סמנכ"לית בכירה למינהל ומשאבי אנוש:

המנכ"ל הקודם ,מר אבי ברגר החליט על עריכת שינוי מבני למשרד ,שיותאם לפעילויותיו ולהשגת יעדיו

ומטרותיו .לצורך כך נבחרה חברת "רותם אסטרטגיה" ללוות את המשרד בעריכת שינוי כולל זה .לאחר

שהיועץ הארגוני נפגש עם כל הגורמים הרלוונטיים במשרד לשינוי (הדבר כלל את כל ראשי האגפים במשרד

ואת בעלי התפקידים העיקריים באגפים( ,באגפים מסוימים יותר מפעם אחת) וערך מיפוי כולל של תהליכי

העבודה באגפים ,המשרות הקיימות שם ובעלי התפקידים שממלאים משרות אלו ועוד .לאחר המיפוי

הגישה החברה מס' חלופות לביצוע השינוי .לאחר מס' דיונים שהתייחסו ליתרונות ולחסרונות של כל

חלופה ,נבחרה החלופה ליישום השינוי המוצע.

הבחינה הארגונית לה נדרשה חברת הייעוץ הייתה במטרה להגדיר את התפיסה הארגונית והמבנה הארגוני

של משרד התקשורת כולו ולא לניתוח מפורט של אגף מסויים ובוודאי לא לניתוח מפורט של תת פעילות

של תחומים באגף מסויים.

יחד עם זאת ,במסגרת הבחינה של כל המשרד ,ניתן דגש מיוחד וניתוח מפורט יותר של פעילות הרישוי

והאישורים באגף הספקטרום .במסגרת המיפוי הראשוני והניתוח הארגוני ,שנערך ע"י החברה (לפני גיבוש

המבנה העקרוני) ,התקיימו שתי פגישות ארוכות עם סמנכ"ל הספקטרום ,האחת בתאריך 2.2.2015פגישה

שארכה 2.5שעות .בחלק הראשון של הפגישה הוצגו :רקע מקצועי על תחום הספקטרום ,מטרות פעילות

הספקטרום ,סוגי הפעילות ,תפקידי האגף ,מבנה האגף .חלק ניכר מהפגישה עסק במיפוי פרטני של פעילות

האגף -היקפי רישיונות והיתרים ,תיאור התהליך ,מיפוי פרטני של הפעילות שמבצע כל עובד באגף

26או"ש " -ארגון ושיטות" הכוללות בין היתר -מיפוי תהליכים פרטני וכמותי ,תחנות עבודה (עובדים ועמדות מחשב

רלוונטיות) ,ממשקי עבודה וזיקות בין תחנות העבודה ,כמויות והספקים ,אומדנים כמותיים של למידה והסתגלות לשינויים

מהותיים בתהליכים ובארגון וכל זאת על בסיס איסוף נתונים ותצפית.

27ראה סעיף שלהלן .53

- 19הספקטרום (בדגש על פעילות בנושא רישוי אלחוטי ובדיקת בקשות לאישור ציוד) .התקבלו נתונים לגבי

היקפי פעילות הרישוי -רישיונות אלחוטיים ,אישורי סוג ,רישיונות סחר ופטור מהם ,אישורים לציוד

אלחוטי ועוד .קיים סיכום מפורט של הריאיון (המכיל 6עמודי וורד) .הפגישה השנייה התקיימה בתאריך

. 26.2.2016הפגישה ארכה כשעתיים ועסקה בעיקר בהמשך של המיפוי המפורט של פעילות האגף בתחום

הרישוי והאישורים ,וחידוד המשימות של כל עובד .במסגרת הפגישה התקיים דיון בנוגע לבעיות

התפעוליות בתהליכי הרישוי וכיווני מענה אפשריים .קיים סיכום מפורט של הפגישה (המכיל 4.5עמודי

וורד).

בנוסף ,התקיים ראיון עם מנהל תחום רישוי באגף במסגרת שלב המיפוי המפורט (לפני ההחלטה על המבנה

העקרוני) ,מאחר והוא בעל תפקיד מרכזי באגף הספקטרום ,יש לו ותק רב שנים בתחום והוא מנחה

עובדים אחרים ומכיר היטב את כלל תהליכי הרישוי והאישור בתחום הספקטרום .הפגישה עמו התקיימה

בתאריך 30.4.2015וארכה כ 1.5-שעות .הפגישה התמקדה במיפוי ובניתוח של תהליכי רישוי אלחוטי

ואישורי ציוד אלחוטיים.

גם בראיונות שהתקיימו עם בעלי תפקידים נוספים במשרד עלו סוגיות ובעיות הנוגעות לתהליכי הרישוי

והאישור באגף הספקטרום :מנכ"ל ,גורמים מהלשכה המשפטית ,הח"מ ועוד .כמו כן נלמדה תכנית

העבודה של אגף הספקטרום לשנת .2015נלמד ונותח מסמך המלצות של צוות סמנכ"לים ( -מסמך משנת

" :2013גיבוש תפיסה לרישוי ,ייבוא ושימוש בציוד תקשורת) .לאחר הצגת המבנה הארגוני להנהלה,

התקיימה ישיבת עבודה עם סמנכ"ל ספקטרום בהשתתפות היועץ והח"מ בתאריך .2.8.2016הפגישה

ארכה כ 3-שעות ועסקה בחידוד סוגיות הנוגעות לחלוקת הפעילות בתחום הרישוי והאישורים האלחוטיים

וחודדה בה ההבחנה בין פעילויות הספקטרום ,השונות .כמו כן גובשה סכמה תפישתית של שלבי פעילות

הספקטרום .בעקבות הפגישה ,הוחלט על שינוי קטן של חלוקת פעילות בתחום רישיון סחר ,שצורף אף הוא

למנהל הנדסה .בפגישה זו תוקף המיפוי של כל עובד ועובד באגף כולל הנושאים בהם הוא עוסק והיקפי

פעילות הרישוי והאישורים.

זאת ועוד בתאריך 23.11.2016התקיימה פגישה בת 2.5שעות עם סמנכ"ל ספקטרום ,מנהל אגף רישוי

המיועד ,והיועץ ,בה תיאר סמנכ"ל ספקטרום תיאור מפורט של כל פעילות באגף והתהליכים בו .בתאריך

1.12.2016התקיימה פגישה נוספת בהרכב זהה ,שארכה שעה ובה הוגדר תהליך העבודה החדש וחלוקת

הפונקציות השונות במבנה החדש של אגף רישוי .בתאריך 6.12.2016התקיימה פגישה נוספת בהשתתפות

אותם משתתפים וכן מנהל מינהל הנדסה המיועד ,שאחד הנושאים המרכזיים בה היה ,הגדרה פרטנית

(ברמה שמית) של תפקידי העובדים.

כפי שניתן להבחין התקיים מיפוי פרטני ויסודי של כל פעילויות האגף על בעלי התפקידים בו.

לבקשת הביקורת לקבל את הסיכומים המוזכרים מסרה סמנכ"לית בכירה למינהל ומשאבי אנוש:

היועץ מבקש שלא להעביר סיכומים אלה ,המצויים בידו ,כיוון שלדבריו הבטיח לעובדים שראיין ,שמה

שנאמר בשיחתם לא יופץ ולא יאמר בשמם וישמש אך ורק להסקת מסקנות בנוגע למבנה החדש

ולתהליכים שישונו בעקבותיו .לדבריו אינו יכול להעביר הסיכומים מאחר וזה נוגד את האתיקה

המקצועית שלו .היועץ הראה לי סיכומים אלה בזמנו וביקש שאחזיר אותם אליו (אין לי את הסיכומים).

הערות הביקורת:

הצעה למבנה ישים הן בהיבט המבנה והתהליכים והן בהיבט האיוש של פעילות הרישוי "ההמונית",

חייבה השלמת "בחינת מיקרו" לאחר "בחינת מאקרו" .גם אם נאספו התייחסויות במסגרת ראיונות

(בדרג הנהלה ומנהל ביניים אחד) הרי שלא ניתן להן ביטוי בעבודה שסיכמה את שלבים א' וב' (נספח

א )2ולדעת הביקורת ,גם במבנה והאיוש שהוצגו ב 6/10/16 -למנהלים שנבחרו לתפקידם.

.50בתיאור תפקיד מנהל מנהל ההנדסה כפי שפורסם במכרז 28ב ,26/6/16 -ושעל בסיסו

נבחר מנהל ב ,20/9/16 -נרשם בין היתר... :ניהול ואחריות כוללת...לרבות :תכנון והנדסת

ספקטרום ,מתן רישיונות לגופים להשתמש בתדרים... ,הובלת הפעילות המקצועית...

ובכללם .. .תוכנית הספקטרום (הועדה והקצאת תדרים) ,מאגר רישום התדרים ("סדין

התדרים").

28נספח א5

- 20 -

.51לעומת זאת במצגת שהוצגה 29למנהל המנהל הנבחר בפגישת עבודה עם סמנכ"לית

בכירה למנהל ומשאבי אנוש והיועץ ב ,6/10/16 -נרשם בפרק "התפקידים העיקריים של

המנהל" בין היתר :א .רישוי תדרים -מתן רישיון לגופים להשתמש בתדרים :בחינת

בקשות של גופים לעשות שימוש מסוים בתדרים (בהתאם לתכנית הספקטרום) ,מתן

רישיונות אלחוטיים לגופים ,ניהול מאגר רישום התדרים ("סדין התדרים") ,רישום וטיפול

בתשלומי אגרות הרישוי ; ב .אישור שימוש בציוד אלחוטי התואם את הרישיון האלחוטי -

רישיון סחר -בחינה והכרעה בבקשות של גופים לבצע פעילות בציוד אלחוטי בהתאם

לרישיון (יבוא ,שיווק ,פיתוח וכד') ,מתן אישורי סוג לציוד אלחוטי.

.52באותה מצגת ,כמו גם בזו שהוצגה 30למנהל הנבחר של אגף בכיר רישוי בפגישה

שהתקיימה עמו ב ,6/10/16 -נכלל איוש שמי של רוב מוחלט של העובדים ביחידות

החדשות.

.53במהלך הביקורת אמרו המנהלים שנאמר להם שאין להתייחס לאיוש ולשמות

העובדים כיוון שאינם סופיים.

בין מועד פרסום מכרז מנהל ִמנְ הל ההנדסה ב 27/6/16 -למועד הישיבה ב 6/10/16 -בה

הוצגו לו פרטי המבנה והאיוש ,נעשה שינוי בתכולת התפקיד ונוסף לו המרכיב שהוגדר:

" אישור שימוש בציוד אלחוטי התואם את הרישיון האלחוטי" ,זאת בין היתר בעקבות

התייחסות ופגישה עם סמנכ"ל ספקטרום .31עיון באיוש העובדים המוצע (הגם שנטען

שאינו מחייב) מעלה ספקות בדבר ישימותו והתאמת מיומנויות העובדים לתפקידים

להם שויכו בהצעה.

.54לאחר שב 6/10/16-הוצגו 32למנהלים המיועדים התפקידים ,פירוט המבנים הארגוניים

והאיוש המתוכנן של היחידות ,הועלו על ידם תהיות באשר לגבולות שבין היחידות הללו,

בהקשר לפעילויות הנגזרות מפקודת הטלגרף האלחוטי.

מצב בו גם לא קיים תיעוד מפורט של כל תהליכי העבודה הקיימים באגף ספקטרום ,גם

העדרם של מנהלים בדרגי ביניים (משרות פנויות למכרז) וגם איוש שני מנהלים בכירים

חדשים ובמקביל לכך מועברים חלק מהעובדים למשימות אחרות מאלו שעסקו בהן,

מעלה חשש ממשי בדבר ישימות ותוקף המבנה והאיוש המוצעים .לדעת הביקורת

התהיות שהעלו המנהלים נובעות בין היתר מהעדר מיפוי ותיעוד מפורט של התהליכים

ב תחום הספקטרום .פתרון מחלוקות ויישוב התהיות הללו ,כמו גם איוש מתאים של

29נספח ג ,1עמ' .4

30נספח ב.2

31נספח ג..2

32נספחים ג ,1ג.3

- 21 -

התפקידים שיסוכמו ,מחייב לפני הכל תיעוד והבנה מלאה של מכלול התהליכים

הנגזרים מפקודת הטלגרף האלחוטי והוא תנאי למימוש השינוי בעת הזו.

מבנה אגף בכיר טכנולוגיות עתידיות וסייבר

.55על פי התוכנית 33יוקם בתאריך 25/12/16אגף בכיר טכנולוגיות עתידיות וסייבר.

בראש האגף יעמוד ,עד פרישתו המתוכננת ב ,2019 -סמנכ"ל בכיר הנדסה ורישוי המכהן.

בנוסף למנהל יכלול תקן האגף עוד 2עובדים -מנהל תחום ורכזת לשכה בכירה.

.56טיוטת תיאור תפקיד מנהל האגף הוכנה 34על ידי היועץ ב .11/8/16 -עד מועד הביקורת

לא נמצא שאושרה.

.57במהלך הביקורת אמר סמנכ"ל בכיר הנדסה ורישוי ,האמור להתחיל תפקיד זה

כחודש לאחר הביקורת ,שבמחצית מרץ 2016נפגש עם מנכ"ל המשרד ובמהלך הפגישה

הציג לו פר וט של הנחות העבודה העומדות בבסיס הסכמתו לקבל על עצמו את התפקיד,

הצעה למבנה ותפקידי האגף ,הצעה לתיאור תפקיד מעודכן של מנהל מינהל הנדסה החדש

העולה בקנה אחד עם חלוקת המטלות עם האגף הבכיר החדש לטכנולוגיות מתקדמות

וסייבר .בפגישה סוכם לדבריו שהאגף יכלול שני מנהלי תחומים (אחד לתקשורת קווית

עתידית ,ואחד לתקשורת סלולרית עתידית) ,תקציב עבור יועצי סייבר חיצוניים ורכזת

לשכה.

.58לא נמצא סיכום כתוב לאמור.

.59במהלך הביקורת אמרה סמנכ"לית בכירה למנהל ומשאבי אנוש שטיוטת תיאור

התפקיד טרם אושרה בנציבות שירות המדינה וכי לאגף יוקצה תקן למהנדס אחד בלבד.

חמישה שבועות לפני הקמת האגף ,מתבקש היה להציג למנהל היחידה המתוכנן את

תיאור התפקיד ולפתור מחלוקות ופערים ככל שקיימים עם המנהל האמור לכהן בתפקיד

זה (ראה גם האמור בעניין פריסת חדרי האגף סעיף .)3128

איוש משרות סמנכ"ל פיקוח ואכיפה ומנהל תחום פיקוח טכנולוגי

.60חודשיים לאחר שהעובדים המכהנים במשרות סמנכ"ל פיקוח ואכיפה ומנהל תחום

פיקוח טכנולוגי נבחרו לתפקידים חדשים ,טרם סוכמו תיאורי תפקיד מעודכנים ולא

פורסמו מכרזים .על פי התוכנית שהוצגה למנכ"ל 35ב ,26/10/16 -סיום הכנת תיאור תפקיד

ופרסום מכרז היה אמור להתבצע עד ,1/11/16וועדת בוחנים נקבע שתתקיים עד

.)15/12/16

33נספח ג ,4עמ' 14עד 17

34נספח ג.5

35נספח ב ,1עמ' .17

- 22 -

.61במהלך הביקורת הסבירה סמנכ"לית בכירה למנהל ומשאבי אנוש שנדרש לעדכן את

תיאור תפקיד של סמנכ"ל בכיר פיקוח ואכיפה ,למשל בדרישות ניסיון ניהולי וכי סברה

שנכון לאייש את תפקיד מנהל תחום פיקוח טכנולוגי רק לאחר בחירת סמנכ"ל פיקוח

וזאת כדי שלא לקבוע עובדות לסמנכ"ל עתידי .למרות זאת בכוונתה להאיץ את ההליך.

העיכוב באיוש שתי משרות מרכזיות באגף פיקוח צפוי לפגוע ביכולת האגף למלא את

ייעודו כראוי .בנסיבות של שינוי יסודי ורחב במשרד ,ראוי לאייש את המשרות

בהקדם.36

בהתייחסותה לטיוטת דוח הביקורת כתבה סמנכ"לית בכירה למינהל ומשאבי אנוש:

מכרז לתפקיד מנהל תחום פיקוח טכנולוגי התפרסם בתאריך 5.12.2016ובתאריך 29.12.2016מתקיימת

וועדת בוחנים .תיאור תפקיד לסמנכ"ל בכיר ומנהל מינהל פיקוח ואכיפה נכתב והועבר לאישור המנכ"ל.

המלצות

2.1להשלים מיפוי ותיעוד או"שי מפורט של תהליכי העבודה הקיימים הנגזרים מפקודת

הטלגרף האלחוטי; לנוכח הנסיבות ולוח הזמנים ,מיפוי כזה ,ולו חלקי ,יכול להיעשות

גם על ידי המנהלים בסיוע מקצועי ומנהלתי רלוונטי.

2.2לפעול בדחיפות לאיוש משרת סמנכ"ל בכיר פיקוח ואכיפה.

36לאחר סיום הביקורת וערב הפצת טיוטת דוח הביקורת פורסם מכרז פנימי לתפקיד מנהל תחום פיקוח טכנולוגי.

- 23 -

פרק ד' -שיתוף העובדים והיבטי שכר ותגמול

מבוא

37

.62ביצוע שינוי ארגוני דורש היערכות מתאימה ,וניהול מדוקדק ,שאם לא כן ,יגרור

התנגדויות ,מצד כל גורם שעתיד "להפסיד" כתוצאה ממנו ,במישרין ובעקיפין.

פעולת ביקורת

.63נבדקו:

א .האופן שבו שולבו העובדים בתכנון המהלך ובביצועו עד כה .במסגרת זו בוצע סקר

כתוב והתקיימו פגישות עם מדגם עובדים.

ב .הפעולות שנעשו במטרה לשדרג או לפחות לשמר את שכרם של העובדים ביחידות

שבהן יבוצע השינוי.

הבסיס הנורמטיבי

.64פרק 04.3בתקשי"ר -שדרוג והמרה של משרות מאוישות קובע בין היתר:

א .פסקה - 04.32

)1סעיף - 04.321הגדרות" :שדרוג משרה" (באותו תחום עיסוק) -העלאת מתח

הדרגות של משרה קיימת מאוישת ,אם בשל גידול בהיקפי הפעילות ,אם בשל

צורך בתיקון מבנה ארגוני ואם מכל סיבה אחרת ,בהתאם למדיניות הנוהגת

בשירות המדינה ולאחר קבלת אישור נציב שירות המדינה או מי מטעמו;

"מכסת שינויי תקינה" -כמות המשרות המאושרות לשדרוג בשנת תקציב

נתונה ,בהתאם למדיניות הנוהגת בשירות המדינה.

)2סעיף - 04.322במסגרת מכסת שינויי התקינה המאושרת למשרד ,ניתן

לשדרג רמת משרה בהתקיים כל התנאים שלהלן( :א) תיאור התפקיד הקיים

עוסק באותו תחום מקצועי ובאותו סוג מטלות של תיאור התפקיד החדש

(המשודרג) ; (ב) המשרה ממוקמת באותה יחידה מנהלית כהגדרתה בפסקה

03.231או ביחידות מנהליות מקבילות לה ובאותו מרחב גיאוגרפי.

לדוגמא...בסמכות האחראי כהגדרתו בפסקה 01.111להגדיר את היחידות

המנהליות והמרחבים הגיאוגרפיים במשרדו ,בכפוף למבנה הארגוני המאושר

תוך נימוק החלטתו; (ג) המשרה המשודרגת שייכת לאותו דירוג מקצועי; לא

ניתן לבצע מעבר בין דירוגים ,מלבד מדירוג מנהלי לדירוג מקצועי ,וזאת בשל

המגמה הכול לת להתמקצעות העובדים בשירות המדינה ,אלא אם ייקבע

אחרת לעניין מסוים או דרך כלל על-ידי נציב שירות המדינה או מי מטעמו;

(ד) מתח הדרגות של המשרה לא שונה במהלך 12החודשים שקדמו למועד

37ראה דוח מבקר המדינה 64ב ממרץ 2014בפרק שינויים ארגוניים במשרד הביטחון.

- 24 -

השדרוג; (ה) העלאת מתח הדרגות הצמוד למשרה בדרגה אחת בלבד; (ו)

העובד המאייש את המ שרה המשודרגת ,נקלט לשירות המדינה כדין ,רשאי

להתמודד במכרז פנימי כאמור בפסקה 11.411ועונה על תנאי הסף של

המשרה המשודרגת.

.65פסקה 04.333בתקשי"ר -אופן ביצוע המרת משרה מאוישת:

א .המרת משרה קיימת ומאוישת לתחום עיסוק שונה ,כאשר דרגת השיא הצמודה

למשרה החדשה זהה לדרגת השיא במשרה הקיימת או נמוכה ממנה ,תעשה

בהתאם לאמור בפרק משנה ( 11.2העברה בתוך המשרד) ,בשינויים המתחייבים;

ב .המרת משרה קיימת ומאוישת לתחום עיסוק שונה ,כאשר דרגת השיא הצמודה

למשרה החדשה גבוהה מדרגת השיא במשרה הקיימת תיעשה כדלקמן .1 :איוש

המשרה החדשה ייעשה באמצעות מכרז פנימי ,כאמור בפרק משנה .2 ;11.4

פרסום דבר איוש המשרה יהיה לכלל עובדי המשרד שבו נמצאת המשרה ,ללא

עובדים מיחידות הסמך הסמוכות אליו; או לכלל עובדי יחידת הסמך שבה

נמצאת המשרה ,ללא עובדים מיחידות סמך אחרות או מהמשרד הראשי ,לפי

העניין; בפרסום יצוין כי הוא מוגבל לעובדי המשרד או יחידת הסמך לפי העניין

תוך הפנייה לפסקה זו בתקשי"ר; .3אם הליך זה לא יעלה מועמדים ,לא ניתן

להמשיך בהליכים לאיוש משרה פנויה ,המפורטים בפסקה 10.232והמשרה

החדשה תבוטל; .4במידה שלמשרד יימצא מקור תקציבי אחר ,איוש המשרה

ייעשה מההתחלה בהתאם לשלבים המפורטים בפסקה . 10.232למען הסר ספק,

במקרה זה אין לראות בהליך הפנימי שנעשה להמרת המשרה המאוישת כמחליף

את המכרז הפנימי.

.66פרק 11.2בתקשי"ר -העברה בתוך המשרד קובע בין היתר:

א .פסקה 11.222סייגים להעברה בתוך המשרד -העברת עובד למשרה ,שתפקידיה

שונים תכלית שוני מתפקידיו הקודמים ,מותנית במבחן בכתב הנערך על -ידי

נציבות שירות המדינה או בעמידה בפני ועדת בחינה ,שהרכבה ודרכי פעולתה

כהרכבה וכדרכי פעולתה של ועדת בחינה במכרז פנימי (ראה סעיף ,)11.45או

בשני הדברים;

ב .פסקה - 11.234רוצה אחראי להעביר עובד ,בהתאם לסעיף זה ,שמשרתו הנוכחית

אינה מסווגת בסיווג ביטחוני ,למשרה המסווגת סיווג ביטחוני ברמה ,5ימלא

העובד בכתב יד ברור ובדייקנות טופס שאלון לבדיקת ביטחון לרמה 5וימסור

אותו למנהל היחידה העומדת להעסיקו;

.67פרק 27.7בתקשי"ר -מועצות יצור ושכר עידוד קובע בין היתר:

א .פסקה - 27.784בדבר אופן חישוב אחוזי הפרמיה המגיעים -ראה קובץ נהלים

והנחיות בחקר עבודה ושיטות שכר עידוד שיצא לאור על-ידי הוועדה המרכזית

למועצות ייצור בשירות המדינה.

- 25 -

.68ב"קובץ נהלים והנחיות בחקר עבודה ושיטות שכר עידוד" ,38סעיף - 4.5פרמיה

בתקופת מעבר נקבע בין היתר:

א .סעיף 4.5.1

)1תקופת מעבר -משך זמן (תקופה) בו שיטת שכר העידוד שהעובד היה כלול בה

אינה תקפה עוד לגביו והוא צפוי להיכלל בשיטה עתידית .תקופת מעבר

מתקיימת במקרים הבאים ;.... :ב .שינוי ארגוני .ראה להלן סעיף ;4.5.2

)2הבהרה ... :כאשר מועצת הייצור או הועדה המרכזית למועצות ייצור בשרות

המדינה ,מכריזים על התחלתה של תקופת מעבר ,תקופה בה עובד שהיה כלול

בשיטת שכר עידוד ,... ,או בניית שיטה חדשה (תהליך שעדיין לא הושלם) ,או

שישנה כוונה כנ"ל ,ונתקבלה החלטה בועדת היגוי או מועצת ייצור על פעולה

בנושא ,רשאים מרכזי הועדה המרכזית לאשר תשלום פרמיה (להלן "פרמיית

מעבר") עפ"י רמת השגיות ממוצעת בששת החודשים הקודמים (להלן "תקופת

בסיס") .פניה של שני יו"ר מועצת הייצור אל מרכזי הועדה המרכזית בבקשה

לאשר תשלום פרמיית מעבר ,כמוה כהכרזת מועצת הייצור על התחלתה של

תקופת מעבר.

)3הבהרה :בקבוצת חישוב לגביה הוכרז על התחלתה של תקופת מעבר ,מדרגות

פרמיית המעבר שאושרו לתשלום בתקופת המעבר ,הינן זהות לגבי כל

העובדים שבקבוצת החישוב ,ללא קשר למועד בו הצטרפו אליה .תשלום זה

יהיה כדלקמן :א .בשלושת החודשים הראשונים 80% ,מממוצע אחוז הפרמיה

בתקופת הבסיס ; ב .בחודשים הרביעי ,החמישי והשישי 60% ,מממוצע אחוז

הפרמיה בתקופת הבסיס ; ג .בחודשים השביעי ,השמיני והתשיעי40% ,

מממוצע אחוז הפרמיה בתקופת הבסיס ; ד .לאחר 9החודשים הנ"ל אין

לשלם פרמיית מעבר ,אלא באישור הועדה המרכזית למועצות ייצור בשרות

המדינה.

)4בתקופת המעבר יש לבצע את העדכונים הנדרשים בשיטה הקיימת או לבנות

שיטה חלופית.

ב .סעיף - 4.5.2שינוי ארגוני -כאשר מבוצע שינוי ארגוני ,בו מאוחדות מספר

יחידות ארגוניות ליחידה ארגונית אחת חדשה ,כאשר ביחידות הארגוניות היתה

נהוגה שיטה/שיטות שכר עידוד ,תשולם בתקופת ההתארגנות (תקופת המעבר),

לכל העובדים הכלולים ביחידה הארגונית החדשה ושהיו כלולים קודם לכן

במסגרת שיטת שכר עידוד ,פרמיה לפי הוראות סעיף .4.5.1כמו כן ,גם כאשר

יחידה ארגונית אחת בה היתה נהוגה שיטת שכר עידוד ,מתפצלת למספר יחידות

ארגוניות ,מתקיימות הוראות סעיף 4.5.1לגבי כל אחת מהיחידות הארגוניות

38נספח ד.1

- 26 -

החדשות שהתפצלו מהיחידה הקיימת .התחלת תקופת המעבר היא במועד

התחלת ההתארגנות ,אלא אם נקבע אחרת ע"י מועצת הייצור.

ממצאים

שילוב נציגות העובדים

.69בסיכום חלקים א' וב' של העבודה 39כתב היועץ בין היתר:

"...פרט לאישור השינוי עם הגורמים האמורים ,40חיוני לשתף את בעלי

העניין המרכזיים במשרד (מנהלים ועובדים) בשינוי הארגוני ולקיים דיאלוג

עם נציגי העובדים באשר למהות השינוי ולתהליך יישומו .בהתאם לכך ,יש

לבצע תהליך לאישור ,לתקשור וליישום השינוי הארגוני במשרד שיכלול:

אישור השינוי הארגוני עם הגורמים המוסמכים :שלבים ( )1עד ( - )4נש"ם,

את"ק ,ממונה על השכר ,שר; פרק תקשור השינוי הארגוני במשרד -שלבים:

( )5פגישות עם הדרג הניהולי הבכיר במשרד -הצגת השינוי ,קבלת

אינפוטים ,דיון וכד'; ( )6פגישות עם נציגי העובדים (הוועד) -הצגת השינוי,

קבלת אינפוטים ,דיון וכד'; ( )7שני כנסים לכלל העובדים (י-ם ,ת"א) -

הצגת השינוי ,דיון ,מענה לשאלות וכד'".

.70בהמשך לכך באותו סיכום הומלצו השלבים הבאים לשלב היישום:

"( ) 8הקמת צוות היגוי (הנהלה ועובדים) שיוביל את תהליך היישום ויבצע

בקרה על ביצועו; ( )9ביצוע פעולות למימוש המבנה הארגוני וההמלצות

(תהליך מתמשך) ובכלל זה  :פרסום מכרזים ואיוש פונקציות מרכזיות

במבנה החדש; הקמת היחידות לפי המבנה הארגוני החדש (איוש

תפקידים ,בניית יחידות המשנה וכד'); מיפוי ושדרוג תהליכים ושיטות

עבודה ,ביצוע שיפורים תפקודיים וכד';"

.71מסקירת התהליך שבוצע בין מאי 2016למועד הביקורת עולה ששלבים ( )5עד ()8

בוצעו באופן חלקי.

.72למעט הצגת המבנה העקרוני הן למנהלים והן לעובדים 41ב ,10/5/16 -לא הוצגו

פרטים ,לא התקבלו "אינפוטים" ,לא התקיים דיון פרטני עם מנהלים או עובדים ,למעט

39נספח א ,2עמ' .27

40גורמים המפקחים על המשרד -נש"ם ,משרד האוצר/את"ק ,הממונה על השכר ושר התקשורת.

41נספחים א ,3א ,4ב ,5ב.6

- 27 -

התייחסות שהציג סמנכ"ל בכיר ספקטרום 42במהלך יולי-אוגוסט 2016שכלל את השגותיו

על המבנה שהוצג ב .10/5/16 -גם שני כנסים (י-ם ,ת"א; שלב ( ))7או דיונים עם העובדים

בפורומים קטנים/בינוניים שהוגדרו הן במסמך הסיכום והן בהצעה המפורטת לתכולת

עבודת היישום שהגישה החברה 43בנובמבר 2015לא התקיימו .הגם שמנהלי היחידות

החדשות שנבחרו ב ,19/9/16 -הגיעו מתוך המשרד הם נחשפו לראשונה 44לפרטים רק

בתחילת אוקטובר .2016

.73מעיון בחומר שהוצג 45למנכ"ל ב 26/10/16 -קיימת חוסר עקביות באשר להתייחסות

לדיון עם העובדים:

א .בעמ' 9שעניינו נושאים לפגישה עם הוועד ונציג ההסתדרות שתוכננה אז ל-

9/11/16נרשם שיוצגו "מסרים מרכזיים" ולא נקבע שיוצגו פרטים ושיבוצים;

ב .בעמ' 13 ,12המפרטים את אבני הדרך להקמת מנהל ההנדסה ואגף בכיר רישוי

נקבע לגבי אותה פגישה מתוכננת ל" :9/11/16 -פגישה אצל המנכ"ל עם הוועד

וההסתדרות ( :)9.11.16עדכון בתכנית השיבוץ ,תיאום וכד'".

.74בכל מקרה עד מועד הביקורת לא נקבעה מסגרת ומתכונת להצגה ולדיון של פרטי

המהלך ,ככל שיידרש ,עם ועד העובדים וההסתדרות.

לא נמצא "שהוצגו פרטים" ,התקבלו "אינפוטים" או התקיים דיון ממשי על פרטי

ההצעה עם חברי הנהלה ובפרט עם נציגות העובדים וזאת למרות החשיבות שבשילוב כל

המעורבים בהליך כזה ,כפי שהומלץ על ידי היועץ עצמו ,ברור ומקובל בהליך רגיש כזה

וככלי למשוב ובקרה על איכות העבודה .המרכיב המרכזי -השגת שיתוף פעולה עם

העובדים -כשהשלב הראשון הוא הצגת המבנה המפורט לנציגי העובדים ,לא בוצע ואף

לא תוכנן כראוי להתבצע עד אמצע נובמבר ,עובדה שמלכתחילה לא אפשרה לקדם את

היישום כמתוכנן.

רמת הידיעה בקרב עובדי היחידות שבהן מתוכנן השינוי

.75מניתוח סקר 46שבוצע במהלך הביקורת לבחינת רמת הידע בקרב מדגם של עובדים

ביחידות בהן מתוכנן שינוי ,ומשיחה שהתקיימה במהלך הביקורת עם עובדים נוספים

באותן יחידות ,נמצא שחלק מהעובדים יודעים יותר מאחרים או מעריכים באופן נכון

יותר את התמונה בכלל ,ואת מצבם בפרט .כמו כן ניכרת שונות רבה בהבנת סיבות השינוי

-נראה שכמחצית מהנשאלים אינם מבינים את הרציונאל והסיבות.

42נספח ג.2

43נספח ב10א ,עמ' ,2שורה .2

44נספחים ג ,1ג..3

45נספח ב.1

46נספח ד.2

- 28 -

הממצאים מדגישים את הצורך להשלים את ההכנות ולהתחיל בשלב התקשור כחלק

מיישום המהלך .מצב מתמשך של עמימות ,אי ודאות ופערי ידע אמיתיים או נתפסים בין

עובדים אינו רצוי ויש לפעול בהקדם לצמצמו עד כדי ביטול.

בהתייחסותה לטיוטת דוח הביקורת כתבה סמנכ"לית בכירה למינהל ומשאבי אנוש:

כאמור לעיל ,כבר החל תהליך התקשור של השינוי לעובדים ,במכלול הנושאים :תפקידי העובדים

החדשים ,המשרות החדשות שיצאו למכרז בקרוב ,שכר העידוד ועוד ,הן בכנסי ההשקה והן בפגישות

אישיות של המנהלים החדשים והח"מ עם העובדים.

בתאריך 14.12.2016הוצג שינוי המבנה המפורט ליו"ר וועד העובדים ונציג ההסתדרות .כמו כן הוצג

בפגישה זו המתווה ליישום השינוי לרבות תאריכים.

בתאריך 20.12.2016נפגשו שני ראשי האגפים החדשים (המשנה למנכ"ל וראש אגף בכיר רישוי) עם כל

עובדיהם באופן אישי ,עפ"י המתווה שנקבע והציגו בפניהם את השינוי המתוכנן באגף ואת התפקיד אותו

הם מיועדים למלא.

בתאריך 21.12.2016נערכו שני מפגשי השקה של שני האגפים השונים בראשות המנכ"ל וראשי האגפים

ובהשתתפות היועץ הארגוני והח"מ .במפגשים אלה פרסנו בפני העובדים את המהלך המלא של השינוי

מרגע ההחלטה על ביצוע השינוי הארגוני ועד היום ,היעדים שנקבעו להשגתו והדרך להשגתו .לאחר מכן

פורט תפקיד האגף ,המבנה הארגוני של כל אגף והמשמעויות בנושא כ"א .כל מפגש כזה ערך מעל 3שעות

בו ניתן לעובדים לשאול שאלות ,להעיר הערות ולומר את דעתם על השינוי .במפגשים אלה פורטו אף

המהלכים העתידיים שיהיו באשר לשינוי לרבות התייחסות למקום עבודה של העובדים בעתיד והוגדרה

תחילת פעילות באגפים החדשים מתאריך . 1.1.2017

שמירת תנאי השכר של העובדים -שכר עידוד

.76עובדי המשרד הדירוגיים (שאינם בחוזה) ,בפרט ביחידות שבהן יבוצע השינוי,

מקבלים כיום שכר עידוד המבוסס על ביצועים כמותיים -כמות אישורים ורישיונות

שהופקו ביחידה אליה הם משתייכים.

.77פרק 27.7בתקשי"ר וההנחיות שבקובץ "נהלים והנחיות בחקר עבודה ושיטות שכר

עידוד" מגדירים כללים לתשלום שכר עידוד בתקופת מעבר הכוללת בין היתר מצבים בהן

מועברים עובדים בין יחידות וכתוצאה משינויים ארגוניים .על פי הכללים (סעיפים 68 ,67

שלעיל) צפוי שכר העידוד של העובדים לרדת בהדרגה במהלך 9חודשים ראשונים ולהפסק

לאחר 9חודשים ,אם לא יוגדרו שיטות חדשות עקב השינויים הארגוניים.

.78בתוכנית שהוצגה למנכ"ל ,אין התייחסות לכך .מוזכר שהמנכ"ל כתב במכתבו לעובדי

המשרד 47מ 10/5/16 -כי הנחה חד משמעית להבטיח שהעובדים לא יפגעו.

.79בכל תוכניות העבודה שהוצגו וגם בהצגה האחרונה למנכ"ל אין התייחסות כלשהי

לאופן שבו יטופל שכר העידוד המשולם לעובדים ביחידות שבהן נעשה שינוי ולצורך

להיערך להגדרת שיטות חדשות.

משמעות הדבר ,פגיעה מסוימת ההולכת וגדלה בשכר העידוד ,ככל שיתמשכו הליכי

קביעת שיטות שכר עידוד חדשות/מתוקפות -התמשכות הצפויה בהעדר הערכות

מתאימה .הטיפול בכך מחייב הערכות מוקדמת ובשיתוף העובדים.

47נספח א.4

- 29 -

שדרוגי משרות

.80במסגרת השינוי מתוכנן שדרוג משרות מאויישות על בסיס הכללים שבפרק 04.3

בתקשי"ר .כמו כן מתוכנן שדרוג משרות נוספות שאינן מאוישות.

.81במהלך הביקורת נמסר 48סיכום דיון מ 29/5/16 -עם נציגי נציבות שירות המדינה.

בסיכום אשר נרשם ע"י נציגת המשרד ואושר על ידי מנהל תחום משרדי ממשלה ויחידות

סמך בנש"ם סוכם:

"מבקשת לציין שבאופן עקרוני ,עמדת נציבות שירות המדינה היא שכאשר

קיים שינוי במבנה הארגוני במשרדי הממשלה ובמסגרת זו עולה הצורך

לשדרג משרות ,המשרדים יתחייבו לשלם ממכסת העלויות באופן מדורג.

כלומר ,במהלך השנים שלאחר השינוי יישאו המשרדים בעלויות השדרוגים.

"החלטה :לאור הנסיבות המיוחדות והשינוי המבני המתוכנן להתבצע

בשנה זו ,מאשרת את ביצוע השדרוגים ,ככל שיהיו במבנה הארגוני החדש,

ללא עלות לשינויי תקינה ושדרוגים רק במסגרת במבנה הארגוני הנוכחי

(המלה "הנוכחי" מודגשת במקור).

.82יצויין שבמצגת שהציג 49המשרד באותה פגישה אין פירוט כמותי של השדרוגים

הנדרשים ומהותם ועל כן תוקף ה"אישור" של הנציבות לא ברור.

מהאמור עולה שנוסח סיכום נש"ם שנמסר אינו ברור ,אינו מגדיר כמויות ולוחות זמנים

ועל כן הוא בבחינת "צ'ק פתוח" .ספק רב אם לכך התכוונה נציגת נש"ם ואם הסיכום

כפי שנרשם יכול להיות תקף.

.83סקירת השינויים המתוכננים ,50מעלה לכאורה מספר פערים ביחס להוראות

המחייבות כפורט בהערות שבטבלה מס' .2

מבין המשרות המאוישות ,שדרוג משרה מאויישת אחת מתוכנן ב 2-דרגות -פעולה

שאינה אפשרית במהלך אחד; שדרוג משרה מאויישת אחרת הוא לתחום עיסוק אחר

ולעובד שאינו בדרגה אישית גבוהה מדרגת השיא -פעולה שמחייבת מכרז .שדרוג

משרה מאוישת נוספת יחייב לכאורה קיום מכרז .כמו כן שתי משרות פנויות מתוכננות

לשדרוג ,אחת מהן ב 2 -דרגות.

48נספח ד.3

49נספח ד.4

50לאחר הסיכומים עם נש"ם ואגף התקציבים -נספחים ב ,3ד.3

- 30 -

טבלה מס - 2שידרוג מתוכנן של משרות

מס'

סד'

מתח דרגות

קיים מתוכנן

1

2

3

4

5

14-16

14-16

15-17

16-18

37-39

15-17

16-18

38-40

38-40

38-40

6

39-41

41-43

7

8

40-42

40-42

41-43

41-43

51

הערות הביקורת

שדרוג ב 2-דרגות.

שדרוג ושינוי תחום עיסוק.

העובד המאייש את המשרה ללא דרגה אישית שמעל דרגת

השיא .עפ"י פסקה 04.333מחייב לכאורה מכרז.

משרה פנויה.

שדרוג ב 2 -דרגות.

משרה פנויה.

משרה שצפויה להתפנות.

העובד המיועד לתקן זה ,מאייש תקן אחר נמוך יותר ללא דרגה

אישית שמעל דרגת השיא (משרתו מתוכננת להתבטל).

מקור (נספח)

נספח ג.1

נספח ב.2

נספחים ב ,4ג.1

נספח ב.2

נספח ג.1

נספח ג.1

נספח ב.2

עמוד 33בנספח

ג.4

לעניין שורה 2בטבלה מס' 2שבטיוטת דוח הביקורת (כמפורט לעיל) כתבה סמנכ"לית בכירה למינהל

ומשאבי אנוש:

לאחר בדיקה חוזרת הוחלט לשדרג את המשרה המאויישת בדרגה אחת בלבד וסוכם עם הנציבות כי תשלח

פנייה באשר לשדרוג המשרה בדרגה נוספת בעתיד ,מאחר ואין אפשרות היום לשדרגה בשתי רמות .באשר

לעובד שאינו בדרגה אישית גבוהה מדרגת השיא ,לאחר הכנסת שינוי נוסף במבנה הארגוני החדש ,העובד

יעסוק בתחום עיסוקו עם תוספת מטלות בתחומו ועל כן לא נדרש מכרז לתפקידו החדש.

המלצות

3.1לפעול בהקדם ולהיערך לעדכון שיטות שכר עידוד כתוצאה מהשינויים הארגוניים.

3.2לוודא ששדרוגי התקנים הן למשרות המאוישות והן ליתר המשרות ,נעשו בהליך תקין

והן ברות מימוש (תקינות השידרו ,שיא כ"א ותקציב).

51טבלה מפורטת מובאת בנספח ד.5

משרד התקשורת

מבקר הפנים

יום שני י"א טבת תשע"ז

9ינואר2017 ,

5000-2050-2017-001426

אל:

מר שלמה פילבר -מנכ"ל המשרד

הנדון :דוח ביקורת בנושא:

הליכי אישור והקצאת רכב ,שעות נוספות ,כוננויות ולימודים אקדמאיים

א.

ב.

טיוטת דוח ביקורת :שלי 1402 ,ו 1412-מ 26/10/16 -ו( 7/11/16-בהתאמה)

תגובת המבוקרים:

)1סמנכ"לית בכירה למנהל ומשאבי אנוש 7703 ,מ3/1/17 -

)2סמנכ"לית בכירה למנהל ומשאבי אנוש מ5/1/17 ,4/1/16 -

)3פרוטוקול ועדת רכב מ2/1/17 -

)4סגנית בכירה ליועצת המשפטית מ22/11/16 -

)5מנהלת תחום מדיניות רגולציה מ30/10/16 -

)6מנהלת תחום תקציב ורכש מ23/11/16 -

מבוא

עובדי המשרד ,כמו כלל עובדי הממשלה זכאים לתוספות שכר או החזרים שונים בכפוף

להוראות חוק או נהלים ממשלתיים שנקבעו לצורך כך.

ניהול תקציב התוספות הללו והקצאתם מבוצע על ידי אגף בכיר מינהל ומשאבי אנוש

במסגרת מספר תהליכים מוגדרים.

נבדקו סדרי עבודה והליכי הקצאת ארבע תוספות מרכזיות :רכב שירות ,כוננויות ,שעות

נוספות ולימודים אקדמאיים .מרכיבים אלו נוגעים לחלק ניכר מעובדי המשרד .היקף

ההוצאה התקציבית במרכיבים הללו עומד על כ 6 -מליון ש"ח בשנה.

תהליך ונושאי הביקורת

במהלך התקופה שבין מחצית אוגוסט למחצית אוקטובר 2016התקיימה ביקורת בנושא

הליכי אישור והקצאת רכב ,שעות נוספות ,כוננויות ולימודים אקדמאיים .בביקורת נבדקו

סדרי העבודה ,אמות מידה ואופן מימוש ההקצאות בארבע המרכיבים הללו.

טיוטת דוח ביקורת הועברה להערות סמנכ"לית בכירה למינהל ומשאבי אנוש ולחברי

ועדת רכב (פרק העוסק בהקצאת רכב שירות) ובמקביל קטעים רלוונטיים הועברו לבעלי

תפקידים רלוונטיים.

כמקובל ,התגובות שהתקבלו הביאו לתיקון הטיוטה או שולבו כלשונם בגוף הביקורת

(בכפוף לתיקוני עריכה או ניסוח מתבקשים).

רח' יפו 23

ירושלים 91999

E-mail: zolera@moc.gov.il

טלפון02-6702236 :

-2-

ממצאים עקרוניים

.1העדר הקפדה על פרסום פנים משרדי תקופתי ,לפחות להנהלת המשרד ,של

אמות מידה והליכי ההקצאה של משאבים.

.2במקרים מסוימים לא נמצא תיעוד המנמק הקצאות שנעשו.

.3למרות שההקצאות במשאבים שנבדקו הם בהגדרתם לתקופות מוגדרות ומול

לתקף את המשך ההקצאות

ֶ

צְ רכִ ים מוגדרים ,אין שגרות בחינה עיתיות שאמורות

מול צְ רכִ ים עדכניים .כתוצאה מכך הקצאה שבוצעה במועד מסויים תבוצע הלכה

למעשה עד אין קץ.

פירוט הממצאים ,המסקנות והמלצות הביקורת מצורף בדוח הביקורת.

תגובות המבוקרים לסעיפים הפרטניים משולבות בגוף דוח הביקורת המצורף.

סעיף 6א(.א) לחוק הביקורת הפנימית תשנ"ב 1992 ,קובע:

"הוגש דין וחשבון של המבקר הפנימי כאמור בסעיף ,6תקיים הנהלת הגוף הציבורי דיון

בממצאיו תוך 45ימים מיום הגשתו"...

בהתאם לכך ,אבקש לקיים דיון בממצאי הדוח והמלצותיו.

בברכה,

אלון זולר

מבקר הפנים

העתק:

מר בנימין נתניהו -ראש הממשלה ושר התקשורת

גב' תמי לשם -סמנכ"לית בכירה למנהל ומשאבי אנוש

גב' ברוריה מנדלסון -היועצת המשפטית (בפועל)

גב' יפעת ענבר -חשבת

גב' שרית עסיס -מנהלת אגף משאבי אנוש

-3-

-4-

פרק א' הקצאת רכב שירות

מבוא

.1עובדי המשרד ,כמו כלל עובדי הממשלה ,הנדרשים לנסיעות בתפקיד ,זכאים להחזר

הוצאות רכב .שיעור ההחזר משתנה בהתאם לרמת הניידות שמאשר המשרד לעובד.

.2עצם מתן ההחזר ברמה פרטנית מותנה בעמידה בדרישות טכניות :בעלות על רכב ,רכב

כשיר לנהיגה ורישיון נהיגה לבעל הרכב.

.3ההיקף הכולל ברמה משרדית של הקצאות ההחזרים מותנה בקיום מסגרת תקציבית

ושיאית -הן תקציב והן מספר תקנים -המוגדרים (שניהם) בחוק התקציב השנתי המחייב

עמידה בשניהם.

.4במועד הביקורת עמד תקציב המשרד לנושא זה על 4.1מיליון ש"ח ו 128 -שיאי רכב

על פי החלוקה:

א .משרד התקשורת 3.75 -מיליון ש"ח עבור 120שיאי רכב.

ב .המועצה לשידורי כבלים ולשידורי לוויין 350 -אלף ש"ח עבור 8שיאי רכב.

.5ב 2/9/14 -מינה מנכ"ל המשרד דאז לראשונה ועדת רכב 1בראשות סמנכ"לית בכירה

למנהל ומשאבי אנוש ובהשתתפות סמנכ"ל בכיר פיקוח בנק הדואר וחשב/ת המשרד.

כמרכזת הוועדה מונתה מנהלת תחום לוגיסטיקה ורווחה.

פעולת הביקורת

.6נבדקו הליכי הקצאת רכבי שירות לעובדי המשרד:2

א.

סדרי עבודת הוועדה והחלטותיה על הקצאות.

ב.

תוצרי עבודת הועדה לרבות אמות המידה שקבעה.

ג.

יישום אמות המידה שנקבעו הלכה למעשה.

.7לא נבדקו היבטים כספיים.3

.8הבדיקה בוצעה על נתוני תקן המשרד ומצבת העובדים ב ,30/6/16 -עבור 12יחידות

משרדיות 4וכן עבור לשכת השר והמועצה לשידורי כבלים ולווין .בסה"כ נכללו 14יחידות

בהן 139תקני עובדים ,כ 85% -מתקני כוח האדם של המשרד.

1נספח א .1מכתב מנוי עדכני מ 18/6/15 -ע"י מנכ"ל נוכחי -נספח א.2

2לא כולל עובדי קמ"ט איו"ש שההקצאה עבורם היא על בסיס תקציב חיצוני המועבר טכנית בלבד לביצוע ע"י המשרד.

3בהתאם לסעיף .2ג .בחוק הביקורת הפנימית.

4היחידות הבאות )1( :לשכת מנכ"ל )2( ,תכנון מדיניות )3( ,מינהל ומשאבי אנוש )4( ,לשכה משפטית )5( ,חשבות,

( )6חירום )7( ,פיקוח ואכיפה )8( ,דואר )9( ,פיקוח בנק הדואר )10( ,הנדסה ורישוי )11( ,כלכלה )12( ,ספקטרום.

-5-

הבסיס הנורמטיבי

.9תקשי"ר -פסקה 06.35שכותרתה "ניגוד עניינים בין חברות בוועד העובדים לבין

מילוי תפקידים מסוימים" קובעת" :לשם מניעת ניגוד עניינים בין חברות בוועד עובדים

לבין מילוי תפקידים מסוימים במשרדי הממשלה נקבע ,כי עובדי המדינה הממלאים את

התפקידים המנויים להלן ודומיהם ,לא יוכלו להמשיך במילוי תפקידם אם ייבחרו ו/או

יכהנו כחברי ועד העובדים(... :ה) בעלי תפקידים בתחום ניהול משאבי אנוש ושכר כגון:

מנהל היחידה למשאבי אנוש ,מנהל יחידת המשכורת ,מנהל היחידה למנהל במחוז או

ביחידה מינהלית וכן סגניהם ועוזריהם; (...ח) כל עובד אחר בעל סמכות מטעם ההנהלה,

להחליט או להמליץ על קבלת עובדים קידומם תנאי עבודתם ופיטוריהם".

.10תכ"ם -הוראה 13.4.1שכותרתה "החזר הוצאות נסיעה בתפקיד ברכב פרטי" קובעת

בין היתר:

א.

סעיפים - 3.5/3.9רכב שירות/אישי " -רכב פרטי המופעל על ידי עובד מדינה

והמשמש ,לפי דרישת המשרד שבו הוא מועסק ובאישור אגף התקציבים,

לצורך מילוי תפקידו בכפוף למכסת הקילומטרים השנתית ועל פי רמת

הניידות המאושרת".

ב.

סעיף - 3.4מכסת "מאגר" " -תוספת הקילומטרים למכסה השנתית על פי

אישור המנהל הכללי וכמפורט בסעיף 4.8בהוראה זו".

ג.

סעיף " - 4.3.2העובד יידרש להצהיר כי הוא מתחייב לבצע את כל הנסיעות

אשר יוטלו עליו ...כן יידרש להצהיר בטופס" ,הצהרה לעובד המקבל לראשונה

תקן רכב" ,מס' ט ,13.4.1.1.כי ידוע לו שתקן הרכב ומכסת הקילומטרים

שהוקצבו לו נקבעו על פי צורכי התפקיד ועשויים להשתנות על פי שיקול דעתה

של הנהלת המשרד"...5

ד.

סעיף " - 4.8.4עובד הנדרש לנסיעות מרובות במסגרת תפקידו( ,כגון מפקח,

מדריך חקלאי וכו') זכאי לתוספת ממכסת "מאגר" שלא תעלה בסך הכול על

5,000קילומטר בשנה( :א) על פי אישור המנהל הכללי של המשרד ולאחר

שהובאה בפניו המלצת סגן המנהל הכללי והחשב".

5יודגש שהוראה זו תקפה לפחות 36שנים -ראה חוזר נש"ם מ( 14/4/1980 -נספח א )3שכותרתו " :שינוי שיטת החזר

ההוצאות עבור נסיעה ברכב פרטי" .בסעיף 5בחוזר זה נקבע גם אז" :העובד ידרש להצהיר כי הוא מתחייב לבצע את כל

הנסיעות שיוטלו עליו ע"י הממונה ,בכל אמצעי תחב ורה מתאים ,במסגרת מכסת הק"מ שאושרה לו .כן ידרש להצהיר

שידוע לו כי תקן הרכב ומכסת הק"מ שהוקצבו לו נקבעו על פי צרכי התפקיד ועשויים להשתנות על פי שיקול דעתה של

הנהלת המשרד".

-6-

ממצאים

הקצאות עד שנת 2014

.11עד אוגוסט 2014הקצאת תקני ניידות רכב לעובדים נעשתה על ידי אגף מנהל ומשאבי

אנוש על בסיס טבלת קריטריונים 6אשר הגדירה רמת ניידות או תחום רמות ניידות לכל

רמת משרה או תחום רמות משרה.

משמעות הדבר שההקצאה נקבעה על פי בכירות דרגת התקן ולא על בסיס צורך

אובייקטיבי הנובע מתיאור תפקידו של העובד או משימותיו.

.12מניתוח השימושים נכון ל 30/6/16 -בהשוואה לקריטריונים הישנים שנמסרו ,נמצאו 2

עובדים שהוקצו להם רמות ניידות הגבוהות מהזכאות על פי הקריטריונים הישנים .עד

מועד סיום הביקורת עזב אחד העובדים את המשרד.

.13מנהלת תחום לוגיסטיקה ורווחה מסרה שככלל היה נהוג שעובד חדש שנכנס למשרד

אשר החליף עובד שהיתה לו רמת ניידות רכב ,קיבל עם היכנסו את רמת הניידות בהתאם

לקריטריונים.

מינוי ועבודת ועדת רכב

.14כתבי המינוי לוועדה אינם מגדירים מטרות ,תפקידים ובסיס נורמטיבי כלשהו.7

.15הועדה קבעה בתחילת עבודתה אמות מידה להקצאה ,ומאז דנה בכל הקצאה

ספציפית .הועדה לא קבעה לעצמה סדרי עבודה ונהלים ולא פרסמה למנהלי היחידות

במשרד את דבר קיומה ,את סדרי עבודתה ואת אמות המידה להקצאה אותם סיכמה.

בהתייחסותם לטיוטת דוח הביקורת כתבו חברי ועדת רכב:

הועדה תכין נוהל עבודה שיקבע את סדרי עבודתה ותפרסם את הנוהל .הועדה תדון בטיוטת

הנוהל בישיבתה הבאה.

.16כרכזת הועדה משמשת מנהלת תחום נכסים ,לוגיסטיקה ורווחה אשר משמשת כיו"ר

ועד עובדי ירושלים .שלושת חברי הועדה והרכזת הם עובדי המשרד בירושלים.

.17במהלך הביקורת מסרה רכזת הועדה שבספטמבר 2014פנתה סמנכ"לית בכירה

למנהל ומשאבי אנוש למנכ"ל דאז וביקשה למנות וועדת רכב על מנת לבחון ולעדכן את

הקריטריונים הקיימים ולקבוע על פי הצורך אמות מידה להקצאת רמת ניידות ,הן

לעובדים חדשים והן לעובדים קיימים אשר מבקשים עבורם שדרוג .לא ניתנו הנחיות

בנושא למנהלי היחידות במשרד ,אך ציינה שמנהלי יחידות פונים לסמנכ"לית בכירה

למנהל ומשאבי אנוש ואליה בבקשה לקבל מידע אודות הזכאות לרמת ניידות רכב ,והן

6נספח א.4

7ראה הערה דומה בנושא כתבי מנוי בדוח ביקורת פנימי "התקשרויות והעסקת יועצים" מ ,20/3/16 -סעיף .54

-7-

מנחות אותם באופן ספציפי למקרה .באשר לשילוב עם תפקיד יו"ר ועד העובדים הסבירה

שאין בעניין זה בעיה כי היא משמשת כרכזת בלבד ללא מעמד ,סמכות המלצה או אמירה

בוועדה .תפקידה מסתכם בבדיקת התקן ומתח הדרגות שבו מוצב העובד שבקשת הממונה

עליו עולה לדיון ,וציון הזכאות הנגזרת מהקריטריונים שקבעה הועדה .לכל היותר מעירה

לממונה אשר מגיש בקשה שאינה כוללת את הנדרש או שאינה ערוכה כראוי.

עצם הקמת הועדה הינו צעד חיובי שהתבקש לבצעו עוד מקדמת דנא .עם זאת ,בהקצאה

שנתית שוות ערך של כ 4 -מיליון ש"ח לעובדי המשרד מתבקשת עבודה על פי סדרי

מנהל תקינים ושקופים .מן הראוי להשלים את הנדרש על מנת לעמוד בכך .תפקיד של

ריכוז ועדה המקצה רכב שירות ,הקצאה שמשמעותה מתן תשלומים לעובדים על ידי

יו"ר ועד עובדים ,עומד לכאורה בסתירה לפסקה 06.35בתקשי"ר.

בהתייחסותם לטיוטת דוח הביקורת כתבו חברי ועדת רכב:

מנהלת תחום נכסים לוגיסטיקה ורווחה משמשת כרכזת הועדה בלבד ,הווי אומר כי אין לה כל

זכות החלטה ,הצבעה או המלצה לגבי הבקשות המובאות בפני הוועדה או הקצאות המוקצות

לעובדים .כל עבודתה הינה מנהלתית בלבד המסתכמת בהבאת הבקשות ,רישום פרוטוקולים,

והפצתם וניהול סדרי עבודת הוועדה .לא זו אף זו ,העובדת אינה מקצה תשלומים כל שהם

לעובדים במסגרת תפקידה כרכזת הוועדה.

בהתייחסותה לטיוטת דוח הביקורת כתבה סמנכ"לית בכירה למנהל ומשאבי אנוש:

אני מתכוונת לשקול את הנושא בנפרד ולהודיע את החלטתי.

עוד כתבו חברי ועדת רכב:

הוועדה אינה יורדת לסוף דעתו של המבקר המרמזת שהיא אינה פועלת עפ"י שיקולים ענייניים

ומושפעת ממקום הפיזי של חברי הועדה .הועדה פועלת עפ"י קריטריונים שוויוניים ופניות

מנומקות המועברות אליה מהממונים באגפים השונים.

התייחסות הביקורת:

א .הביקורת ,אינה על פעולת הוועדה שלא עפ"י שיקולים ענייניים אלא כפי שמפורט בהמשך

הפרק בין היתר על חלקיותם של השיקולים שנקבעו ואשר אינם מפרטים באופן מספק את

המדיניות והשיקולים העקרוניים שקבעה הוועדה עצמה.

ב .באשר להרכבה ,כמחצית מעובדי המשרד בכלל ,ורוב עובדי היחידות המקצועיות (להבדיל

מיחידות המטה) שוכנים בתל אביב ועל כן לדעת הביקורת ראוי לשקול לכלול ,לפחות לחלק

מהזמן ,גם עובד מיחידות המשרד בתל אביב.

ג .לעניין כהונת עובדת בתפקיד מנהלת תחום לוגיסטיקה ורווחה יוער שרווחה הינו חלק ממכלול

הטיפול במשאבי אנוש.

החלטות ואמות המידה שקבעה הועדה

.18מעיון בהחלטות 8ובקריטריונים שקבעה הועדה עולה:

א.

נקבע שהקריטריונים החדשים יחולו על עובדים חדשים בלבד או על בקשות

לשדרוג רמת ניידות וכי "אינם באים לפגוע בעובדים אשר מקבלים רמת

8נספח א ,5א.6

-8-

ניידות רכב הגבוהה מהקריטריונים שנקבעו על ידי הוועדה".

בהתייחסותם לטיוטת דוח הביקורת כתבו חברי ועדת רכב:

עם הקמת הוועדה וקביעת הקריטריונים החדשים ,בחנה הוועדה את הקריטריונים

הקודמים ומצאה לנכון לעדכנה בדרך של הוספת אמת מידה של צורך העובד

בנסיעות.

ב.

אין התייחסות לאופן והיקף ההקצאה למשרות אמון בלשכות שר ,סגן שר

ומנכ"ל .במהלך הביקורת נמסר מסמך קריטריונים אחר ,9דומה ברובו למסמך

הקריטריונים שקבעה הועדה 10ואשר בנוסף להם מגדיר את ההקצאה למשרות

אלה כדלהלן" :על פי החלטת שר/מנכ"ל" .המסמך אינו נושא תאריך ואינו

חתום על ידי חברי הועדה.

בהתייחסותם לטיוטת דוח הביקורת כתבו חברי ועדת רכב:

הוועדה מקבלת את המלצת המבקר באשר לקריטריונים של עובדי משרות אמון

בלשכות שר/סגן שר ומנכ"ל .הוועדה תדאג להוסיף לנוהל תאריך וחתימת הוועדה.

ג.

הועדה התבססה על קריטריון דרגת התקן ללא שקבעה שקלול ברור של צורך

הנגזר מתיאור התפקיד" .הצורך" הוגדר כנסמך על "בקשה כתובה" של מנהל

היחידה/סמנכ"ל.

ד.

אין התייחסות למהות התפקיד (תיאור התפקיד) ממנו ניתן להעריך את עצם

והיקף הצורך בנסיעות .כמו כן אין התייחסות לצורך זמני הנגזר ממשימות

נוספות בתוכנית עבודה שאינן קבועות.

בהתייחסותם לטיוטת דוח הביקורת כתבו חברי ועדת רכב:

הוועדה לא מקבלת את הממצא כי היא מתבססת על קריטריון דרגת התקן ללא

שקבעה שקלול ברור של צורך הנגזר מתיאור התפקיד .הוועדה אינה מוצאת לנכון

לשקלל בין שני הקריטריונים של הצורך בנסיעות בתפקיד ושל מתח הדרגות של

העובד לאור כך שהצורך בקיום נסיעות בתפקיד מהווה תנאי סף לצורך הענקת תקן

רכב .במידה ואין הצדקה של הממונה לביצוע נסיעות בתפקיד של העובד והבאת

הנימוקים בפני הוועדה ,הוועדה לא מקצה תקן .לפיכך נבהיר כי רק לאחר קיום תנאי

סף של הצורך בביצוע נסיעות בתפקיד ,הוועדה מבצעת הקצאה בהתאם למתח

הדרגות של העובד באופן שוויוני ושקוף כלפי כלל העובדים .יצויין כי הוועדה נסמכת

על נימוקי הממונה ואינה בוחנת בעצמה את הנסיעות בתפקיד שמבצע העובד בפועל

וכן לא מוצאת לנכון לעשות זאת להבא .זאת ועוד ,אין בכוונת חברי הוועדה להיכנס

לנעלי הממונה ולקבוע צרכים של עבודה ,בינהם עבודה בתפקיד.

התייחסות הביקורת:

בקריטריונים שקבעה הוועדה ב 23/2/14 ,28/9/14 -כפי שסוכמו על ידי חבריה

(נספחים א ,5א )6והמצוטטים בשלמותם בסעיף 5במוסף לדוח זה ,אין כל

התייחסות לתנאי סף או למושג "תנאי סף" אלא התנייה כללית בבקשת ממונה

9נספח א.7

10נספח א.5

-9ובהמשך מוגדר שהקצאה שהיא תוצאה של שקלול של שלושה מרכיבים ,שניים

מהם רכיבים האמורים להגדיר/לכמת את מידת הצורך.

ה.

בהקשר למתח הדרגות ,אין התייחסות למעמד האישי -דרגתו האישית של

העובד המאייש את דרגת התקן ,כלומר התייחסות למקרים של דרגה אישית

הגבוהה מדרגת השיא של מתח הדרגות .הפער בהקשר זה בולט במיוחד

בהגדרת הזכאויות למשרות הזוטרות במערך הייעוץ המשפטי 11בהן מתח

הדרגות במשרות תחיליות ("עוזר ראשי") עומד על 6דרגות -תחום רחב של

דרגות .באמות המידה שקבעה ,הגדירה הועדה את הזכאות כנגזרת מהדרגה

בתחום דרגות מוגדר שבתוך מתח הדרגות הרחב של "עוזר ראשי" ,כפי שמוצג

בטבלה מס' .1

טבלה מס' - 1תקני רכב למשפטנים במשרות עד ממונה בהתאם לקביעת הוועדה

שם משרה עוזר ראשי

דרגת תקן

א4

א3

א2

א1

א

ב2

ב1

ב

א

א

א

ב

ב

ב

מנהל

מחלקה

בכיר

ג

ג

ג

ג

ג/ד

ג/ד

ג/ד

12

ממונה/סגן

יועמ"ש

ד

ד

ד

מאחר שהדרגה של נושא המשרה אינה מוגדרת בתקן אלא היא תלויה בעובד ,יוצא

שתקן "עוזר ראשי" מגדיר זכאות לשלוש רמות ניידות :א ,ב או ג' בלי שהוגדר באופן

ברור כיצד להתמקד ,בפרט כאשר על פי רוב דרגת שכר המשפטנים המאיישים משרות

אלו במשרד מבוסס חוזה.

בהתייחסותם לטיוטת דוח הביקורת כתבו חברי ועדת רכב:

הוועדה סבורה כי רמת ניידות הרכב צריכה להיגזר מצורך בנסיעות בתפקיד וממתח הדרגות בו

שוהה העובד ולא מדרגתו האישית או מעמדו כפי שהמבקר מציין בדוח.

באשר למשפטנים ,היות ומתח הדרגות משתרע על שש דרגות שונות ,הוועדה קובעת את הקצאת

תקן הרכב בהתאם לדרגת השהייה של עו"ד בעת בחינת הבקשה.

הוועדה תבחן האם לעדכן את רמת הניידות ככל שמתעדכנת דרגת העורך דין או בהתאם לבקשת

הממונה .הוועדה שוקלת לשנות את הנוהל כך שהאחריות תהיה על המנהל להמליץ על גובה דרגת

11ראה חוזר נש"ם - 6/2010מערך הייעוץ המשפטי למשרדי הממשלה ויחידות הסמך -הנחיות לביצוע מ- 14/7/2010 -

נספח א.8

12נספח א - 5קריטריונים חדשים -עמ' .2

- 10הרכב עד לתקן שניתן להקצות על פי הקריטריונים בנוהל (המנהל יידרש להפעיל שיקול דעת

בהתאם לצורכי הנסיעה כאשר לכל היותר יוכל להקצות את תקן הרכב בהתאם לטבלה בנוהל).

ו.

אין התייחסות לדרך הפעולה של הועדה במקרה של פער בכמות תקני הרכב י

(זמני במהלך שנת העבודה או מסתמן/מתמשך מעבר לשנת העבודה) שאינו

מאפשר לממש הקצאה העונה לקריטריונים .לחלופין הועדה לא קבעה מדיניות

באשר לעצם קיום ואופן ניהול רזרבה או ניצול זמני שלה במהלך שנה .במילים

אחרות הוועדה לא קבעה מדיניות למקרה שכמות התקנים הנדרשת עולה על

כמות התקנים המתוקצבת בתקציב; לחלופין לא קבעה הוועדה מדיניות

לניהול רזרבה של תקנים לא מנוצלים במהלך שנת התקציב.

ז.

אין באמות המידה התייחסות כלשהיא להקצאות משלימות -משיקות שיש

בהם כדי להשפיע על אופן ההקצאות:

)1שימוש ברכב משרדי למשימות ("רכב איגום") ואשר מאפשר לעובדים

שהוקצה להם רכב שירות שימוש גם ברכב איגום לחלק מהמשימות

(בכפוף להוראות המחייבות במקרים אלו).

בהתייחסותם לטיוטת דוח הביקורת כתבו חברי ועדת רכב:

במשרד קיים רכב איגו"ם ייעודי אחד המשמש בעיקרו לאגף הפיקוח ולמשימות

משרדיות נוספות .מרבית עובדי המשרד היוצאים בתפקיד בדרך כלל יוצאים

מביתם ועל כן אין טעם להורות להם להיכנס לתוך תל-אביב ,לקחת את רכב

האיגו"ם ולצאת איתו למשימות ,דבר שיבזבז שעות עבודה יקרות.

התייחסות הביקורת:

מודגש שהערת הביקורת היא להעדר התייחסות למשאב רכב האיגו"ם

בקריטריונים .ברור שאין ולא נכון לקבוע הנחיות גורפות לשימוש ברכב

האיגו"ם .עם זאת בקשה עבור עובד שיכול להשתמש ברכב האיגו"ם לביצוע

חלק ממשימותיו המחייבות נסיעות ,ראוי שתשקלל את העובדה שחלק

מהנסיעות יבוצעו שלא ברכבו הפרטי וזאת בהשוואה לעובד אחר המבצע

משימות דומות/זהות אך לא עומד לרשותו רכב איגום.

)2התייחסות או אמות מידה להקצאת ק"מ נוספים מעבר למכסה

המקסימלית בגין נסיעות מרובות (הנושא כלל אינו מטופל ע"י הועדה

אלא ע"י סמנכ"לית בכירה למנהל ,והחשבת ובאישור מנכ"ל).

בהתייחסותם לטיוטת דוח הביקורת כתבו חברי ועדת רכב:

הנושא אינו בסמכות הוועדה אלא בסמכות המנכ"ל והוא נבחן פרטנית בהתאם

לצרכי המשרד ולעובד הממלא תפקידים אלה.

ח.

למעט הליך סקירה טכני שנתי ,אין הליך של תיקוף תקופתי של אמות המידה

ויישומם.

בהתייחסותם לטיוטת דוח הביקורת כתבו חברי ועדת רכב:

הוועדה פועלת בהתאם לנוהל .היא תבחן את הצורך לתקף את אמות המידה ויישומן.

- 11 -

.19במהלך הביקורת הסבירה סמנכ"לית בכירה למנהל ומשאבי אנוש שהוועדה החליטה

להקפיא מצב קיים כי הבינה שמדובר בהיקף לא גדול של עובדים שאמורים לפרוש בשנים

הקרובות וכדי להימנע מעימות מיותר על היקף לא גדול .כן הסבירה שטבלת הקריטריונים

שקבעה הועדה זה דרגת התקן ,למעט המקרה של משפטנים ("עוזר ראשי") שם הבחינה

צריכה להיות לפי הדרגה שבה שוהה העובד; עוד אמרה שאין התייחסות בקריטריונים

לדרגות אישיות ומה שקובע זה דרגת התקן .באשר לניהול מכסת ק"מ נוספת ,אמרה

שמדובר בעניין טכני תוצאתי וכי לראשונה בשנת 2016תוכננה והוקצתה באישור מנכ"ל

(בהתאם להוראות התכ"ם) מכסה מאושרת מראש בשונה משנים קודמות בהן ההוצאה

היתה תוצאתית .במסגרת זו נעשתה פניה למנהלי היחידות על מנת שיגדירו מראש את

הצרכים בעניין זה .סמנכ"ל בכיר פיקוח בנק הדואר ,החבר בוועדה הסביר שהוועדה בחנה

את דרך הטיפול בהקצאות העבר והגיע למסקנה שמדובר במרכיב שהוא חלק מתנאי

השכר וכל שינוי בו משמעו פגיעה בשכר .זו סוגיה רוחבית ובחינת הנושא מחייבת :חוות

דעת משפטית באשר למהות הרכיב כך שניתן יהיה להגן משפטית על צעד כזה וכן משא

ומתן עם ועד עובדים.

הגם שמזה עשרות שנים 13ההקצאות בשירות המדינה מוגדרות במפורש כתלויות בצורכי

התפקיד ועשויות להשתנות על פי שיקול דעת ההנהלה (ובהתאם העובדים חותמים על

טופס המגדיר זאת ומקבלים מסמך הקצאה שנתי החוזר ומדגיש זאת )14קבעה הוועדה

שהקריטריונים החדשים אינם "באים לפגוע בעובדים" .בקביעתה הגורפת שלא לבחון

הקצאות שנעשו לפני ספטמבר ,2014קביעה הנוגעת לעשרות עובדים ,בלא שהדבר נבדק

משפטית ופרטנית ,מגדירה הועדה לכאורה החזר הוצאות ,אשר הגדרתית הינן הוצאות

שנגרמו לעובד בעין ,כאילו מדובר בתוספת שכר ובזכויות מוקנות שאין מקום לבחינתם

העיתית בהתאם לנסיבות ולצרכים המשתנים ובהתאם לכל מקרה ספציפי .כך למשל

נכרכו יחדיו הקצאות שנעשו חודשים ספורים לפני ההחלטה עם הקצאות שנעשו עשר

שנים ויותר .משמעות הדבר לכאורה שההנהלה העניקה תוספת שכר לעובדים ,שנסיבות

שהשתנו בתכולת עבודתם או שינוי מדיניות לגיטימי במשרד ,אינן מצדיקות עוד קבלת

ניידות ברמה שהיתה מוצדקת בעבר .כל זאת כאשר העובד שקיבל הקצאה ,אמור היה

לאשר בחתימתו ,ועודכן על כך מידי שנה ,שההקצאה תלויה בצורך ונתונה לשינוי (מוזכר

עוד שההחזר מותנה בין היתר בהצגת רישיון נהיגה ורישיון רכב תקפים על שמו של

העובד) .מעבר לכך ,בכך מוותרת הנהלת המשרד ללא סיבה ממשית על כלי ניהולי העומד

לרשותה ,מצמצמת עוד את הגמישות המועטה בהעסקת כוח אדם ומקשיחה את ההוצאה

התקציבית.

ניתוח סיכומי הועדה מעלה שרק לגבי אמת מידה אחת -דרגת התקן של התפקיד אותו

ממלא העובד -נקבעה הגדרה אשר גם היא לא חד משמעית .באשר לאמות המידה

13ראה הערת שוליים מס' 5ונספח א.3

14נספחים א ,9א ,10א.11

- 12 -

האחרות המגדירות צורך כפי שהזכירה הועדה ,לא נקבע פירוט ולמעשה אלו נותרו

כותרות כלליות בלבד.

יצויין ,שמאחר שמחד גיסא רמת הזכאות החדשה מול תקן צומצמה ביחס לעבר ,ומאידך

גיסא לא נקבעו אמות מידה ברורות נוספות ,צפויה להתפתח בהדרגה גמישות להקצאה

ללא אמות מידה ברורות .לחלופין צפויה ירידה בהוצאה התקציבית לנושא ,זאת בלא

שהוועדה נדרשה לכך או שהדבר נקבע כמטרה.

בהתייחסותם לטיוטת דוח הביקורת כתבו חברי ועדת רכב:

הגם שתשלום הוצאות שכר אינו מוגדר כרכיב שכר קבוע במשכורתו של העובד ,לא מצאה הוועדה

טעם להתחיל לשנות סדרי עולם ולפגוע בקבוצה של עובדים שמקבלת מזה שנים דרגת ניידות

מסוימת ושאמורה לפרוש בשנים הקרובות .כמו כן חברי הוועדה סבורים שמדיניות קובעים

מעתה ואילך ולא רטרואקטיבית אלא במקרה קיצון.

הוועדה קבעה קריטריונים ברורים להקצאת הכמויות ואינה עוסקת בהשלכות התקציביות.

ניתוח יישום אמות המידה החדשים

.20ברשימה שנותחה ,והכוללת 108תקני רכב (עבור 138תקני כח אדם שנדגמו) ,נמצאו

33עובדים שקיבלו במועד האמור רמת ניידות הגבוהה מהמקסימום שנקבע בקריטריון

מתח הדרגות עבור תפקידם בהתאם לקריטריונים שקבעה הועדה -כולם הקצאות שנעשו

לפני ספטמבר .2014פילוח על פי רמות הזכאות מוצג בטבלה מס' .2

טבלה מס' - 2הקצאת רמות ניידות מול זכאות מקסימלית עפ"י מתח דרגות התקן

בהתאם לקריטריונים נוכחיים

רמת זכאות

מקסימלית על פי

מתח דרגת התקן

א

ב

ג

סה"כ

רמת ניידות

בפועל נכון ל-

30/6/16

ב

ג

ד

ג

ד

ד

מספר עובדים

4

1

1

9

2

16

33

.21מול זה ,נמצאו 16עובדים המקבלים (או שאינם מקבלים כלל) רמת ניידות הנמוכה

מהמינימום שנקבע כמזכה על פי רמת תקן התפקיד שלהם בהתאם לקריטריונים שקבעה

הועדה .פילוח על פי רמות מוצג בטבלה מס' .3

- 13 -

בהתייחסותם לטיוטת דוח הביקורת כתבו חברי ועדת רכב:

כפי שצויין בהתייחסותנו שלעיל ,על מנת לקבל רמת ניידות רכב נדרש כתנאי סף פניה מהממונה

המנמקת את הצורך בביצוע נסיעות בתפקיד ועל כן יצויין כי לא לכל העובדים ישנו צורך בנסיעות

בתפקיד .יחד עם זאת ,ככל שידוע לוועדה ,לא קיים עובד שהממונה ביקש עבורו רמת ניידות רכב

והוועדה דחתה בקשה זו ,למעט במנהלת הסדרת השידורים לציבור היות ולמנהלת אין כמויות.

.22בנוסף 18תקנים שבמועד הביקורת אינם מאויישים עשויים לזכות עובדים שיאיישו

אותם בפילוח רמות המפורט בטבלה מס' .4

טבלה מס' - 3הקצאת רמות ניידות מול זכאות מינימלית עפ"י מתח דרגות התקן

בהתאם לקריטריונים נוכחיים

רמת זכאות

מינימלית

א

ב

ג

ד

ב

ג

סה"כ

רמה בפועל

30/6/16

אין

אין

אין

אין

א

ב

מספר עובדים

2

2

5

1

1

5

16

מהממצאים עולה שהלכה למעשה הועדה שהוקמה שיכפלה את הקריטריונים

הקודמים ,תוך הורדה כוללת של רמת הזכאות וביצוע התאמות קלות וכן התנתה את

ההקצאה בבקשה כתובה של ממונה .תמונת המצב העולה מדגישה את חוסר האיזון

המשמעותי הקיים באופן ההקצאה ,פער שסגירתו אינה עניין של שנים ספורות .בכל

מקרה נדרשת הוועדה ,להשלים את הגדרתם ,שיקלולם ואופן יישומם של אמות מידה

להקצאת ניידות רכב.

בהתייחסותם לטיוטת דוח הביקורת כתבו חברי ועדת רכב:

הוועדה סבורה שהקריטריונים החדשים הם אמות מידה ראויות להקצאת כמויות של רמות

ניידות רכב במשרד .כמו כן הוועדה מיישמת את הנוהל מיום קביעת הקריטריונים החדשים

ואילך .הוועדה סבורה שהבקשה להקצאת רמת ניידות רכב והצורך הינה פנייה שצריכה להגיע

מהממונים לוועדה ולא להיפך.

- 14 -

טבלה מס' - 4זכאות מינימלית של תקנים שאינם מאויישים במועד הביקורת

על פי רמת ניידות מינימלית

יחידה

תפקיד

מתח דרגות

מקס'

מינ'

דרוג

ניידות מינימלית על פי דרגת תקן -א

לשכת שר

לשכת שר

לשכת שר

לשכת שר

לשכת שר

לשכת שר

כלכלה

כלכלה

נהג שר

רכזת לשכה בכירה

נהג שר

רכזת לשכה בכירה

רכזת לשכה בכירה

רכזת לשכה בכירה

ראש ענף רגולציה

ראש ענף רגולציה

מינהלי

מינהלי

מינהלי

מינהלי

מינהלי

מינהלי

מח"ר

מח"ר

14

15

14

15

15

15

36

36

16

18

16

18

18

18

39

39

ניידות מינימלית על פי דרגת תקן -ב

לשכה משפטית

עוזר ראשי יעוץ משפטי

משפטנים

ב

א2

ניידות מינימלית על פי דרגת תקן -ג

לשכת שר

לשכת שר

לשכת שר

לשכת שר

לשכת שר

מינהל ומשאבי אנוש

ספקטרום

עוזר שר

יועץ לשר

יועץ שר

עוזר לשר

מנהלת לשכה

מרכז בכיר יישום אבטחת מידע

ממונה תכנון תדרים

מח"ר

מח"ר

מח"ר

מח"ר

מינהלי

מח"ר

מהנדסים

39

40

40

39

17

39

39

41

42

42

41

19

41

41

ניידות מינימלית על פי דרגת תקן -ד

הנדסה ורישוי

לשכה משפטית

סגן מנהל אגף בכיר הנדסה ורישוי

ממונה יעוץ משפטי

מהנדסים

משפטנים

41

א2

43

א4

המלצות

1.1להגדיר לוועדה כתב מנוי בהיר הכולל בין היתר מטרות ,תפקידים ובסיס נורמטיבי

לפעולתה ולשקול לרענן את הרכבה אחת למספר שנים.

1.2לבחון תקינות שילוב תפקידיה של רכזת הועדה כיו"ר ועד עובדים.

1.3לבחון ריענון תקופתי של הרכב הועדה -כך שיינתן מידי תקופה ייצוג גם ליחידות

המשרד בת"א.

1.4לבחון ביסודיות ופרטנית את תוקף ההחלטה שלא לשנות את ההקצאות שנעשו לפני

ספטמבר .2014

בהתייחסותה לטיוטת דוח הביקורת כתבה סגנית בכירה ליועצת המשפטית:

"לאחר קבלת הדוח הסופי ,אנו נבחן האם נדרשת התייחסות משפטית לסוגיות מסוימות

שיכללו בו לרבות הגורם אשר מתאים שייתן התייחסות זו (כגון :הממונה על השכר וכד')".

- 15 -

1.5להשלים את הטיפול ברשימת אמות המידה ומשקלם היחסי ,תוקף ותדירות התיקוף

ויתר ההערות (ראה סעיף ,)18לעגנם במסמך/נוהל מלא ולפרסמם למנהלי היחידות

במשרד .מומלץ לבחון מתכונת כמוצג בהצעה המובאת במוסף לדוח זה.

- 16 -

פרק ב' -הקצאת כוננויות

מבוא

.23כוננות הינה תוספת הניתנת לעובד תמורת נכונותו להעמיד עצמו לשירות המעביד

מעבר לשעות העבודה.

.24ככלל זכאים לכוננויות ,בכפוף לקיום תקציב לכך ,עובדים שונים למעט הסדרי

העסקה שנקבעו בהוראות נש"ם 15וכוללים :חוזי בכירים ,חוזה גלובלי מלפני ,10/2012

עובדים בדירוג מחקר ,וכן החוזים שלהלן גם אם אינם גלובליים לאחר :10/2012חוזי

מומחים ,כלכלנים ,הגנת הסביבה.

.25הקצאת כוננויות מבוססת על קביעת מספר הכוננויות החודשיות שיוקצו לעובד -

כאשר כוננות אחת (ביום חול) שוות ערך 5.33שעות .עובד זכאי לקבל עד 6כוננויות

חודשיות אלא אם נקבע אחרת בהסכם מסוים.

.26ההיקף הכולל ברמה משרדית של הקצאת כוננויות מותנה בקיום מסגרת תקציבית

ושיאית -הן תקציב והן מספר תקנים -המוגדרים (שניהם) בחוק התקציב השנתי המחייב

עמידה בשניהם .תקציב הכוננויות במשרד במונחי שעות 16בשנים 2016 - 2013מוצג

בטבלה מס' 5שלהלן:

טבלה מס' - 5תקציב כוננויות (במונחי שעות)

2013

2014

2015

2016

4,325

3,624

2,449

2,641

.27במועד הביקורת קיבלו 14עובדי משרד 17כוננויות 11 ,מהם עובדי משרד שההחלטה

בעניינם הינה באחריות המשרד .ל 3 -העובדים האחרים מוקצים כוננויות מתוקף הסדרים

חיצוניים שאינם באחריות או בשליטת המשרד 11 .העובדים הללו קיבלו בין 1ל4 -

כוננויות לכל עובד ,ובסה"כ 26כוננויות חודשיות ,שוות ערך 1,670שעות בשנה ,שאחריות

הקצאתם כאמור בידי המשרד.

.28בהתאם להחלטת ממשלה 2079מ 7/10/14 -קוצצה בין היתר ,מכסת הכוננויות של

משרד התקשורת בכ 30% -מ 3,624 -שעות ב 2014 -ל 2,449 -ב 2015 -ו 2,641 -ב.2016 -

.29בדוח מבקר המדינה 58ב ,ממאי ,2008עמ' 78סיכם המבקר את הפרק בנושא

"כוננויות בשירות המדינה":

" ראוי שכל משרד ממשלתי אשר מפעיל מערך כוננויות יגדיר נהלים

מפורטים וייחודיים בעניין כוננויות ,התואמים את משימותיו ואת

15הודעה עג - 5/שינוי מתכונת העסקה בחוזים בשכר גלובאלי בשירות המדינה מ ,1/11/2012 -חוזר נש"ם שמ - 2008-595

כוננויות -חוזר הנחיות ביצוע ,מ.27/4/2008 -

16כוננות יום חול שוות ערך 5.3 -שעות ,וכוננות שבת 24 -שעות.

17לגבי 2עובדים נוספים משמש המשרד ערוץ טכני בלבד (יחידת קמ"ט איו"ש).

- 17 -

סביבתו הארגונית .בכלל זה על משרדי הממשלה לבחון תקופתית ,לאחר

שהפעילו כוננות ,את הצורך בהמשך קיומה של הכוננות ,כמו גם לתחקר

אירועים שבהם הופעלה הכוננות הלכה למעשה ולהפיק לקחים מהפעלה

זו ,והכל תחת הבקרות הנדרשות".

בהתייחסותה לטיוטת דוח הביקורת כתבה סמנכ"לית בכירה למנהל ומשאבי אנוש בשיתוף

חשבת המשרד:

בעבר ,הסמכות להקצות כוננויות היתה בידי נציבות שירות המדינה כך שלצורך אישור כוננות

לעובד ,פנה המשרד בצירוף נימוקים סדורים אודות כל בקשה להקצאת כוננות .בשנים האחרונות,

הואצלה סמכות זו לאחראים במשרדים .יצויין כי בנוגע לשנים אלו ,לא הוגדל תקציב הכוננויות

(כמויות) למשרד ועל כן לא התקבלו החלטות חדשות בנוגע להקצאות נוספות.

פעולת הביקורת

.30נבדקו סדרי הקצאת הכוננויות במשרד.

הבסיס הנורמטיבי

.31פסקה 27.5בתקשי"ר שכותרתה "תוספת בעד כוננות וקריאת פתע" עודכנה

לאחרונה בפברואר .2008בהודעת העדכון (סח )16/נרשם" :לאחר עבודת מטה שנערכה

בנושא ,ובמטרה להתאים את ההוראות הקודמות לצרכים העכשוויים של המשרדים,

הוחלט לעדכן את ההוראות הקיימות ולתת לאחראים במשרדים ככלי ניהולי את הסמכות

להקצאת כוננויות לעובדים בהתחשב במאפייני העבודה ועל פי הקריטריונים שנקבעו

בפרק משנה 27.5 -לתקשי"ר ;".בפרק המעודכן נקבע בין היתר:

א.

- 27.501הגדרות " -כוננות" -תוספת המשולמת לעובד תמורת נכונותו להעמיד

עצמו לרשות המשרד לפרקי זמן שונים ,כפי שהוקצו לו ,מעבר לשעות העבודה

הרגילות ,לצורך ביצוע מטלות דחופות ואחרות לפי דרישת האחראי או מי מטעמו.

מטלה יכול ותהא סיוע טלפוני ,התייצבות פיזית במשרד או במקום אחר לצורך מתן

מענה לבעיה שהתעוררה ,הכל לפי החלטת האחראי או מי מטעמו.

ב.

( - 27.502א) כאשר צרכי העבודה מחייבים להעמיד עובד או קבוצת עובדים בכוננות,

יקבע האחראי במסגרת התקציב המאושר על-פי חוק התקציב העומד לרשותו את

היקף הקצאת הכוננויות; (ב) חלוקת הכוננויות שהוקצו תהיה לפי סוגי המשרות

ביחידה על-פי צרכי העבודה והתפקוד של היחידה לאחר שעות העבודה המקובלות,

בהתאם לקריטריונים אלה .1 :תפקידיה של היחידה; .2היקף אחריות היחידה;

.3מידת הצורך בעובדי היחידה גם לאחר שעות העבודה המקובלות; (ג) בנוסף

לקריטריונים אלה ,ובמסגרת חלוקת הכוננויות בתוך היחידה ,ישקול האחראי

במסגרת שיקוליו לצורך חלוקת הכוננויות שהוקצו כאמור לעיל ,גם נתונים אלה:

.1היקף האחריות של כל עובד ועובד ביחידה; .2המלצת הממונה על תפקוד העובד;

- 18 -

.3חיוניות העובד בפתירת בעיות; .4מידת הצורך בעובד מעבר לשעות העבודה

הרגילות.

ג.

- 27.504האחראי ינהל טבלת כוננויות המפרטת את כמות הכוננויות שהוקצו

למשרד ואופן חלוקתן בין יחידות ועובדי המשרד ,בהתאם לקריטריונים כאמור

בפסקה .27.502החלטת האחראי באופן חלוקת הכוננויות תתועד ותכלול את

הפרטים הבאים( :א) שם העובד ,...תפקידים ,תואר המשרה בה הם משובצים; (ב)

הסיבות בגללן נדרשים העובדים הנ"ל להיות כוננים ,בהתחשב בעבודת היחידה,

המבנה שלה ומשימותיה.

ד.

- 27.505בכפוף לאמור בפרק משנה זה ,האחראי רשאי -בכל עת -להקטין ,להגדיל

או לבטל חלוקת הכוננויות לעובד או לקבוצת עובדים לפי צרכי המשרד .בנוסף,

רשאי האחראי לעשות כן במידה וסבור כי העובד איננו עומד בקריטריונים למתן

כוננות או מסרב לבצע הכוננות כאמור .כל שינוי בהקצאת כוננויות ילווה בהנמקה

ויירשם בטבלת הכוננויות.

ה.

- 27.507כל עובד שאושר לו תשלום גמול כוננויות ,וכתנאי לקבלת גמול עבור ביצוע

כוננויות ,ימלא בתחילת כל שנת תקציב הצהרה בה יצהיר כי הוא מעמיד עצמו

לרשות המשרד מעבר לזמני העבודה הרגילים ובהתאם להוראת האחראי או מי

מטעמו ,לצורך ביצוע מטלות...

.32הוראת תכ"ם " - 13.12.1בקרה על ביצוע תקציבי שכר במשרדי ממשלה" קובעת בין

היתר " :במשרדים שבהם צפוי גירעון במיוני שעות נוספות ו/או כוננויות -יבצעו חשב

המשרד ,יחד עם סגן המנהל הכללי למנהל ומשאבי אנוש ,הקצאה מחודשת לרכיבים אלו

עבור יתרת השנה .בהתאם לזאת יודיע מראש סגן המנהל הכללי למנהל ולמשאבי אנוש

לעובדים על יתרתם המעודכנת".

ממצאים

.33לא נמצא שקיימים נימוקים בטבלת הכוננויות ל 11 -העובדים שמקבלים כוננויות על

פי קביעת המשרד.

בהתייחסותה לטיוטת דוח הביקורת כתבה סמנכ"לית בכירה למנהל ומשאבי אנוש בשיתוף

חשבת המשרד:

האחראי מנהל טבלת כוננויות ,בה מפורטים שמות העובדים ומס' הכוננויות .הנימוקים להקצאת

הכוננויות פורטו בעת ההקצאה .בהתאם לפסקה 27.504תעודכן הטבלה ויתווספו לה :תפקידי

העובד ,תואר המשרה בה משובץ והסיבות בגללן נדרש העובד להיות כונן בהתחשב בעבודת

היחידה ,המבנה שלה ומשימותיה.

הכוננויות אושרו על סמך נימוקים של המנהלים לבקשות כוננות לעובדים שלהם .חלק מהבקשות

נומקו בכתב וחלק בעל פה אל מול סמנכ"לית למינהל ומשאבי אנוש .מצ"ב בנספח א' הנימוקים

לבקשות ל 6 -עובדים בעת שנתבקשו .ליתר העובדים נומקה הבקשה בעל פה לסמנכ"לית למינהל

ומשאבי אנוש .הקצאת הכוננויות נעשתה על פי שיקול דעת מקצועי וענייני ,תוך בחינת הצרכים

אל מול אישור הכוננויות .העובדים שקיבלו כוננויות נדרשו לכך מתוקף תפקידם .טרם חלוקת

הכוננויות נבחן הצורך שהופנה על ידי הממונים ונימצא מוצדק.

- 19 -

יש לציין כי לשלושת העובדים שלא נמצאו לבקשות נימוקים בכתב ,הכוננות עבורם ניתנה להם

מכמות הכוננויות שהיתה למנהל וביוזמתו ,כך שברור שהנימוקים הצדיקו הקצאה זו.

.34כל 11העובדים הינם עובדי אגפי מנהל וכ"א וחשבות המשרד .מבדיקת אופן ההקצאה

נמצא:

א.

2מבין העובדים החלו לקבל כוננויות בינואר 2014על חשבון צמצום מכסתם

של 3עובדים אחרים .בהקצאה 18נרשם שהינה כל עוד העובדים מכהנים

בתפקידם.

בהתייחסותה לטיוטת דוח הביקורת כתבה סמנכ"לית בכירה למנהל ומשאבי אנוש

בשיתוף חשבת המשרד:

לעובד אחד הוקצו כוננויות בינואר 2014ולימים משרתו שודרגה ואחריותו הורחבה.

לעובד נוסף בינואר 2014הוקצו כוננות אחת בלבד ממכסת הכוננויות של עובד אחר

וזאת בשל מחסור כמותי בכוננויות .עובד זה נדרש לשוחח טלפונית מחוץ לשעות

העבודה ולהיות כונן וזמין לצורך קשר עם גורמי חוץ וגורמי המשרד.

ב.

19

עובד אחד החל לקבל כוננויות באפריל 2011כאשר בהקצאה נרשם

שההקצאה הינה עד .31/12/2011לא נמסר אישור נוסף; בכל התקופה שעד

מועד הביקורת הוקצו לעובד כוננויות בהיקף שאושר באפריל .2011

ג.

20

3עובדים החלו לקבל כוננויות בדצמ' .2006בהקצאה שבוצעה על ידי נש"ם

נרשם שההקצאה הינה עד ,31/12/06כל עוד העובדים בתפקידם ובכפוף לקיום

תקציב .לא נמסר אישור נוסף; למרות שעד מועד הביקורת שלושת העובדים

עברו לתפקידים אחרים ,ובשנים 2015ו 2016 -לא היה תקציב מספק וגם לא

נמסרה אסמכתא עדכנית יותר להקצאה -קיבלו העובדים כוננויות בכל שלוש

וחצי השנים בתקופה שנבדקה בביקורת.

בהתייחסותה לטיוטת דוח הביקורת כתבה סמנכ"לית בכירה למנהל ומשאבי אנוש

בשיתוף חשבת המשרד:

על אף ששלושת העובדים החליפו תפקידים (עובד אחד נשאר באותו תחום ומשרתו

שודרגה) ,לא נמצאה הצדקה להקטין ו/או לשלול זכאותם לכוננויות שכן גם

בתפקידם החדשים נבדק הצורך בכוננויות ונמצא מוצדק כמפורט להלן[ .נימוקים

ספציפיים פורטו בתגובה]

ד.

5העובדים האחרים מקבלים מספר קבוע של כוננויות חודשיות לאורך שלוש

וחצי השנים שנבדקו (.)2016 - 2013

להקצאות שנעשו בתקופה שנבדקה בביקורת 1/13 -עד ,6/16לא נמצאה לכאורה

אסמכתא תקינה שמשמעותה עמידה בכל שלוש הדרישות :א .קיום צורך ונימוקים

18נספח ב ,1עמ' .1-2

19נספח ב ,2עמ' .4

20טרם אצילת הסמכויות ב ,2008 -נספח ב ,2עמ' .1-2

- 20 -

תקפים; ב .תיעדוף ברור ,בראיה כלל משרדית ,מול מגבלת התקציב; ג .קיום תקציב .גם

ההקצאות שנעשו ב ,2014 -ללא שנקבעה הגבלת זמן ובלא התניה בקיום תקציב הינן

לכאורה חסרות תוקף מעבר לשנת התקציב .2014

בהתייחסותה לטיוטת דוח הביקורת כתבה סמנכ"לית בכירה למנהל ומשאבי אנוש בשיתוף

חשבת המשרד:

הוצגו נימוקים לצורך בהקצאת כוננויות ולא היו שינויים בצרכים לעובדים להם הוקצו כוננויות

בעבר .כמו כן ,הנימוקים לשינויים שנעשו הוצגו כאמור לעיל .בנוגע לתיעדוף בראיה כלל משרדית

מול מגבלת התקציב ,לעובדים נוספים במשרד קיים הצורך לכוננויות אך בשל מגבלת התקציב

והכמויות ולאור כך שלא אושרו תוספות של כמויות מאגף התקציבים באוצר ,נותרו ההקצאות

בעינן .בפועל ,נעשה תיעדוף והוחלט על השארת המצב על כנו.

ביצוע התקציב הינו באחריות חשבת המשרד אשר פעלה אל מול מטה השכר בחשכ"ל וקיבלה את

האישורים המתאימים.

.35כל העובדים חתמו בתחילת כל אחת מ 4-השנים האחרונות שנבדקו על "כתב הצהרה

והתחייבות -ביצוע כוננות" (טופס .)2300

.36לקראת הביקורת מסרה מנהלת אגף משאבי אנוש שרוב העובדים שהוקצו להם

כוננויות אושרו ע"י נש"ם לפני מס' שנים וההקצאה נשלחה לעובד ולממונה באותה עת.

עוד מס רה שאין האגף נוהג להקצות מידי שנה כוננויות אלא אם כן נערך שינוי בהקצאה

(הפחתה או הוספה של שעות כוננות) .במהלך הביקורת הבהירה שהנימוקים לצורך הם

אישורי הנציבות שניתנו וכי ההסטות שנעשו בתחילת 2014הם עקב שינויים פנימיים

שנעשו במשרד.

.37ניתוח היקפי ההקצאה בארבע השנים האחרונות בחלוקה למרכיב "הקשיח" -

המרכיב המחייב את המשרד עבור העובדים שהמדינה התחייבה לשלם להם היקף של

שעות במסגרת הסכמים -לבין המרכיב ה"גמיש" ,המרכיב שבסמכות מלאה של המשרד

לשנותו -מול תקציב שעות הכוננות מוצג בטבלה מס' 6שלהלן:

טבלה מס' - 6תקציב כוננויות מפולח למרכיב קשיח וגמיש

במונחי שעות בשנה ,בהתאם למצבת עובדים הזכאים למרכיב הקשיח

שנה

תקציב

הקצאה

23

פער תקציבי

קשיח

מס' עובדים

גמיש

מס' עובדים

סה"כ הקצאה

21

2013

2014

2015

4,325

1,856

2

1,920

10

3,776

549

3,624

1,856

2

1,920

10

3,776

-152

2,449

1,856

2

1,856

11

3,712

-1,263

2016

22

2,641

2,112

3

1,856

11

3,968

-1,327

21תקציב מדינה אושר באיחור.

22הקצאה שנתית על בסיס ביצוע בפועל בחציון א'.

23קיימים תנודות/שינויים קלים/זניחים במהלך השנה עקב סיבות אובייקטיביות .מבוסס נתוני מרכב"ה -נספחים ב3א ,ב3ב,

ב3ג ,ב3ד.

- 21 -

.38בפבר' 2016פנתה 24מנהלת תחום תקציב ורכש לאגף תקציבים במשרד האוצר בבקשה

להגדיל את תקציב הכוננויות הגרעוני .בפניה כתבה לגבי מרכיב ההוצאה הנוגע ל11 -

העובדים" :מתחלק בין 11עובדים אשר מקבלים תוספת זו מתוקף תפקידם מזה שנים

רבות .כמעט כולם אושרו ע"י נציבות שירות המדינה עוד לפני אצילת סמכויות למשרדים.

לתשומת לבך כי פגיעה בכוננויות אלו תביא למעורבות ועד עובדי המשרד ותגיע לכדי

סכסוך עבודה".

.39במהלך הביקורת מסרה מנהלת תחום תקציב ורכש שיש הבטחה מאגף התקציבים

להוסיף את הנדרש בפניה תקציבית קרובה .עד מועד השלמת טיוטת דוח הביקורת

( )25/10/16הבקשה טרם אושרה.25

מהממצאים עולה שבשנים 2016 ,2015ובפרט ב 2016 -ההקצאה שבוצעה חרגה ממגבלת

התקציב לכאורה ללא בסיס ובלא סמכות .במהלך השנים הללו נוצר גרעון בסעיף כבר

מתחילת אפריל .למרות זאת עד מועד סיום הביקורת לא נעצרה ההקצאה משל היתה

הוצאת שכר קשיחה .בקשה שהועברה למשרד האוצר להגדלת התקציב נומקה בכך

שמדובר בהוצאה קשיחה לשכר ,לעובדים ותיקים שמקבלים את המרכיב שנים רבות.

בפועל חלק מההקצאות נעשו בשנים האחרונות על ידי המשרד .מוזכר שהן התקשי"ר

והן התכ"ם מגדירים באופן ברור וחד משמעי רכיב שכר זה כגמיש ,נתון להחלטות

ההנהלה בהתאם לשינויים בנסיבות ,ואף מחייבים את העובד המזוכה בהם למספר

התחייבויות מידי שנה ובהם הצהרה על הכרת העובדה שהתשלום גמיש ונתון לשינויים.

ניתן להניח שהחלטת הממשלה 2079מ 7/10/14-בה נדרש קיצוץ של 30%במרכיב זה

מבוססת על כך שאין מדובר במרכיב קשיח לחלוטין .בהתנהלות האמורה חרג המשרד

לכאורה מחוק יסודות התקציב אשר מימש החלטת ממשלה בעניין.

בהתייחסותה לטיוטת דוח הביקורת כתבה סמנכ"לית בכירה למנהל ומשאבי אנוש בשיתוף

חשבת המשרד:

בנוגע לשנת :2015כידוע תקציב המדינה אושר רק בחודש נובמבר וההתנהלות היתה לפי 1/12של שנת

2014לכן נבעה החריגה .ככל שחשב/חשבת המשרד היו מוצאים לנכון היו עוצרים את תשלום הכוננויות.

כאמור ,החשבים החליטו שלא לעצור בכפוף לאישורים שקיבלו.

בשנת 2016היה סיכום תקציבי אשר מומש בפועל בסוף השנה .נא ראה התייחסותה של מנהלת תחום

תקציב ורכש.

בהתייחסותה לטיוטת דוח הביקורת כתבה מנהלת תחום תקציב ורכש:

ביום 7/11/2016אישרה וועדת הכספים תוספת 900שעות נוספות ו 1,133 -שעות כוננות .גם בהצעת תקציב

2017/18נושא זה הוסדר.

התייחסות הביקורת:

בחומרים שהועברו לביקורת נמצאו בקשות אך לא אישורים (ראה סטטוס בקשות נכון ל25/10/16 -

בנספח ב .)5כאמור בהתייחסות מנהלת תחום תקציב ורכש ,נמסר שאישור ניתן רק ב.7/11/16 -

24נספח ב.4

25נספח ב.5

- 22 -

המלצות

2.1ככל שמסגרת הכוננויות החופשית להחלטה משרדית תאפשר זאת ,מתבקש להגדיר

אמות מידה ברורות להקצאה ועדיפויות בין עובדים -מומלץ להתבסס על תיאורי

תפקיד בעלי מאפיינים מובהקים של צורך בכוננויות ,לקבוע אמות מידה ברורות

להקצאה ,ליישם ולתקף מידי תקופה כמומלץ בפרק הנוגע להקצאת ניידות רכב.

2.2להקפיד על עמידה בהקצאות התואמות את התקציב ,מנומקות (בהתאם לאמות

המידה שיקבעו) ותחומות בזמן (שנת תקציב).

- 23 -

- 24 -

פרק ג' -הקצאת שעות נוספות

מבוא

.40בהתאם לחוק שעות עבודה ומנוחה ולהוראות התקשי"ר ( )27.212הנגזרות ממנו ,עובד

במשרה שלמה הנדרש לעבוד בשעות נוספות ,זכאי לתשלום בשיעור של 125%ממשכורתו

הכוללת לשעת עבודה בעד כל אחת משתי השעות הנוספות העודפות על מכסת שעות

העבודה היומיות ,ובשיעור של 150%בעד כל שעה נוספת ,החל מהשעה הנוספת השלישית

ואילך.

.41היקף השעות הנוספות (שע"ן) ברמה משרדית מותנה בקיום מסגרת תקציבית ושיאית

הן תקציב והן מספר תקנים -המוגדרים (שניהם) בחוק התקציב השנתי המחייב עמידהבשניהם.

.42תקציב השע"ן במשרד התקשורת בשנים 2016 - 2013במונחי כמות שעות מוצג

בטבלה מס' 7שלהלן:

טבלה מס' - 7תקציב שעות נוספות (במונחי שעות)

2013

2014

2015

2016

מסגרת

סה"כ

20,179

22,981

22,981

22,981

משרד התקשורת

18,234

21,036

21,036

21,036

המועצה לשידורי כבלים ולוויין

1,945

1,945

1,945

1,945

פעולת הביקורת

.43נבדקו:

א.

סדרי ההקצאה בתקופה שבין ינואר 2013ועד יוני .2016

ב.

ברמה פרטנית ,נבדקה דרך ההקצאה לעובדים ולמס' יחידות במשרד ברבעונים

1/2016 ,4/2015וברמת כלל המשרד בחמשת החודשים הראשונים של .2016

הבסיס הנורמטיבי

26

תקשי"ר -פרק - 27עבודה בשעות נוספות ,ביום מנוחה ,משמרות ,כוננויות ,ושכר עידוד

.44פסקה - 27.221נהלי תשלום -הדירוג המנהלי ודירוג מקצ"ט נקבע בין היתר:

(ב) אחראי רשאי לאשר תשלום בעד עבודה בשעות נוספות של עד 90שעות בחודש ,וזאת

בהתאם להיתר הניתן לפי סעיפים 10ו -11לחוק שעות עבודה ומנוחה ,התשי"א ,1951

לעובד המדורג בדרגה 15ומעלה בדירוג המינהלי; ...

(ד) בנוסף לתנאים המפורטים בפסקה 27.221בדבר עבודה בשעות נוספות בתנאים

מיוחדים ,תיחשב העסקה כאמור של יותר מ 50 -שעות נוספות בחודש רק אם נעשתה עקב

26קטעים הנוגעים לדירוגים שאינם קיימים רלוונטיים

- 25 -

עבודה מיוחדת וחריגה כיוצאת דופן מאופי התפקיד והיא מוגבלת לשישה חודשים בלבד.

בשום מקרה אין לאשר תשלום כאמור בדרך קבע;

.45פסקה - 27.223דירוג האקדמאים במדעי החברה והרוח ,דירוג ההנדסאים

והטכנאים ,דירוג המהנדסים:...,

(ב) עובד מדרגה 36ומעלה בדירוגים הנ"ל ,...זכאי לתשלום בעד עבודה בשעות נוספות אם

אושרו ,בהתאם לאמור בפסקה ( 27.221ב);

תקשי"ר פרק - 27.1פיקוח על עבודה נוספת -אישור העסקה בשעות נוספות

.46פסקה - 27.311בתחילת כל שנת כספים יקציב האחראי ,במסגרת התקציב המאושר,

לכל יחידות המשרד את מספר השעות הנוספות ,לפי רישום ,אשר תעמודנה לרשותן במשך

שנת הכספים .העתק ההקצבה יועבר לחשב המשרד או לגזבר יחידת הסמך.

.47פסקה - 27.312מנהל יחידה יקציב מדי שלושה חודשים ,במסגרת האישור שקיבל לפי

פסקה ,27.311לכל יחידה שעליה הוא ממונה ,את מספר השעות הנוספות אשר לדעתו

דרושות לביצוע העבודה במשך שלושת החודשים הקרובים .העתק ההקצבה יישלח לחשב

המשרד או לגזבר היחידה.

.48פסקה - 27.313מנהל יחידה רשאי להעסיק את עובדי יחידתו בשעות נוספות במסגרת

ההקצבה לפי פסקה 27.312בלבד ,ובתנאי שלא יעסיק עובד יותר מ 30 -שעות נוספות

בחודש ,אלא אם קיבל על כך מראש אישור בכתב מן האחראי ,בין לעניין מסוים ובין

לתקופה מסוימת .האחראי לא יאשר העסקה בשעות נוספות מעל ל -30שעות בחודש

כאמור ,אלא לאחר שהובאו בפניו נימוקים משכנעים לכך בכתב.

.49פסקה - 27.322היתרים על-פי חוק שעות עבודה ומנוחה (... -ג) משרד הכלכלה 27נתן

היתר להעסקת נהגים ועוזריהם ,עד למרב של ארבע שעות ביום ושל שתים עשרה שעות

בשבוע ,וכן קביעת הפסקות ללא הגבלה באורכן .1 .המשרדים רשאים להעסיק נהגים

ועוזריהם ,בגבולות מספר השעות הנקוב לעיל ולקבוע את משך הפסקותיהם בעבודה לפי

ראות עיניהם ,מבלי לבקש היתר לכך ממשרד הכלכלה; .2על האחראים לתכנן מראש את

חלוקת העבודה בין הנהגים ולעשות סידורים שיבטיחו כי בדרך כלל לא תהיינה שעות

העבודה הנוספות של הנהגים יותר מ 52 -שעות בחודש; במקרים יוצאים מן הכלל ,כאשר,

על אף הסידורים שנעשו ,היה הכרח בחודש מסוים להעסיק נהג מעל למרב זה ,מותר

להעסיק נהג יותר מ 52 -שעות בחודש ,ובלבד שמספר השעות הנוספות של אותו נהג באותו

חודש ובחודש הבא אחריו לא תעלינה על 104שעות בסך הכל; .4מותר להעסיק נהג ביותר

מ 52 -שעות עבודה נוספות בחודש ,אם נתן משרד הכלכלה היתר להעסקה כזאת.

.50פסקה - 27.323למרות האמור בפסקה , 27.322מותר להעסיק נהג של שר או של סגן

שר ללא הגבלה במספר השעות הנוספות .עם זאת חייב האחראי לדאוג ,בשיתוף עם לשכת

השר או סגן השר כי שעות העסקתו של נהג כנ"ל לא יעברו את גבול הסביר.

27בהתאם להחלטת ממשלה 1754מ ,31/7/16 -הועבר תחום התעסוקה ממשרד הכלכלה והתעשייה למשרד הרווחה.

- 26 -

.51פסקה - 27.324למרות האמור בפסקה , 27.322במקרים יוצאים מן הכלל ,אם

כלולות בשעות עבודתו של נהג שעות המתנה רבות ,מעבר למספר השעות הנקוב באותה

פסקה ,מוסמך האחראי לאשר העסקת נהג במספר שעות נוספות גדול מהמספר האמור,

אם סיבות מיוחדות מחייבות את העסקתו בדרך קבע כנ"ל ,ובתנאי כי מספר שעות עבודתו

הנוספות של הנהג ,למעט שעות ההמתנה ,לא תעלינה על 52שעות נוספות בחודש.

.52פסקה - 27.325בכל מקום ,בו מעסיקים עובדים על-פי היתר שניתן בהתאם לפסקה

, 27.321יש להציג במקום נראה לעין את נוסח ההיתר.

ממצאים

הקצאות ליחידות המשרד

.53ההקצאה שמבצע אגף משאבי אנוש לכל אחת מיחידות המשרד הינה דו-חודשית

ומרחיבה (" )"Overbookingבשיעור של כ .20% -ההקצאה לכל יחידה היא על בסיס

מסגרת הקצאות העבר .כלומר ההקצאה בפועל לכל חודש מבוססת על הקצאות העבר,

כמו כן ההקצאה לכל אחד מהחודשים ,בפרט לחודשים הראשונים של השנה גבוהה בכ-

20%מ 1/12 -התקציב השנתי וזאת במטרה להבטיח ניצול מירבי של התקציב השנתי.

בהתייחסותה לטיוטת דוח הביקורת כתבה סמנכ"לית בכירה למנהל ומשאבי אנוש בשיתוף

חשבת המשרד:

אגף משאבי אנוש מקצה באופן דו חודשי למנהלי האגפים מכסת שעות נוספות לכל אגף .ביצוע

השעות הנוספות בפועל מבוקר באופן שוטף אחת לחודש הן ע"י החשבת והן ע"י מנהלת תחום

תקציב ורכש כך שבפועל ,אין חריגה שנתית ואף בדרך כלל גם לא בחלק היחסי של השנה.

.54במהלך השנה מבוצעת בקרה שוטפת על ניצול המכסה .במקרה שהניצול הכולל

במהלך השנה גבוה מ 84% -מניצול אחיד עד אותו מועד ,מבוצע קיצוץ במכסות להמשך

השנה.

.55לא נמצא שההקצאה מבוססת על דגשים או עדיפויות הנובעות מתוכנית עבודה שנתית

או תקופתית; ההקצאה כאמור מבוססת על מסגרות העבר ועל בקשת תוספות נקודתיות

של מנהלי היחידות ,לכשנדרש להם.

בהתייחסותה לטיוטת דוח הביקורת כתבה סמנכ"לית בכירה למנהל ומשאבי אנוש בשיתוף

חשבת המשרד:

הקצאת השעות הנוספות מתבססת על הצרכים הנקבעים ע"י מנהלי האגפים על פי היקף העבודה,

המשימות ,הפרויקטים וכד' .השיקול באופן הקצאת השעות נתון למנהלים בלבד ואגף משאבי

אנוש אינו מתערב בשיקולים ובשיטת החלוקה.

התייחסות הביקורת:

המנהלים מקצים לכפיפיהם את המסגרת שניתנת להם .גובה המסגרת שנכון להקצות לכל

מנהל בכל מועד הקצאה היא השאלה עימה נדרש אגף משאבי אנוש להתמודד .אין בתגובה

שלעיל התייחסות לכך.

- 27 -

.56לא נמצא שההקצאה שהיא כאמור דו חודשית מתחשבת במחזוריות הניצול השנתית.

לצורך הערכת השפעת מחזוריות זו בוצע ניתוח התפלגות ניצול שעות נוספות על פי חודשי

השנה בתקופה שנבדקה .בניתוח נמצאו פערים של עד 30%בין חודשים ברמת השימוש

בשעות נוספות על פני השנה .כך למשל הניצול בחודשים דצמבר -ינואר גבוה בכ30% -

בהשוואה לחודשים אפריל-מאי או ספט' -אוק' .עוד עולה שגם בחודשים יולי ואוגוסט

הניצול גבוה מהממוצע השנתי כפי שעולה מתרשים מס' 1שלהלן.

בהתייחסותה לטיוטת דוח הביקורת כתבה סמנכ"לית בכירה למנהל ומשאבי אנוש בשיתוף

חשבת המשרד:

מניסיון משנים קודמות וכן משנים בו בוצעה הביקורת ,עולה כי ניצול השעות בחודשים דצמבר-

ינואר אכן גבוה מיתר חודשי השנה וזאת בשל עבודה מוגברת בסגירת שנת תקציב.

.57לא נמצא שההקצאה מתחשבת במאפייני ואיכות ניהול המשאב בכל אחת מהיחידות

במשרד; ניתוח כאמור יכול לאפשר בסיס להקצאה יעילה יותר של המשאב בין יחידות.

מבדיקת התנהגות הניצול של יחידות המשרד ביחס להקצאות שניתנו להן ב 5 -החודשים

הראשונים של 2016נמצאו פערים עקביים בין היחידות .בדיקת התנהגות מספר יחידות

על פני תקופה של ארוכה יותר מלמדת על דפוס ניצול דומה לכל אחת מהיחידות שנבדקו.

ממצאי הבדיקות מוצגים בתרשימים מס' 3 ,2שלהלן.

בהתייחסותה לטיוטת דוח הביקורת כתבה סמנכ"לית בכירה למנהל ומשאבי אנוש בשיתוף

חשבת המשרד:

ככל שיש ל מנהלים צורך בשעות נוספות הם מבקשים ולכן ההקצאה תואמת את צרכי היחידות.

יצויין כי לא כל העובדים עוסקים באופן ישיר ביישום תוכנית העבודה המשרדית אלא מהווים

תומכים במתן שירותי מינהלה לצורך יישום תוכנית העבודה השנתית.

תרשים מס' - 1התפלגות ניצול שעות נוספות על פני חודשי השנה

נתח חודשי מתוך סה"כ ניצול ,על בסיס התקופה 5/2016 - 1/2013

28על בסיס נתוני כמות שעות ששולמו בפועל -נספח ג.1

28

- 28 -

תרשים מס' - 2שיעור ממוצע -ניצול הקצאת שעות נוספות בתקופה 5/16 - 1/16

על בסיס ניצול בפועל מול הקצאה מאושרת סופית

תרשים מס' - 3שיעור ניצול הקצאת שעות נוספות על פני חודשים

אגפים נבחרים ,הקצאה מאושרת סופית ומפולחת לעובדים

ההקצאה המרחיבה מאפשרת ניצול מלא תוך בקרה ראויה על מנת להימנע מחריגה

תקציבית ,ו אכן רמת הניצול של המשרד מלאה .יחד עם זאת בהעדר בקרה וניתוח רוחבי

ברמת יחידות ,ואורכי המתחשב טוב יותר במחזוריות עומסי העבודה על פני השנה ,עולה

חשש שההקצאה המרחיבה אינה מתחלקת באופן נכון בין היחידות ועל פני השנה .גם

העובדה שההקצאה אינה מתבססת על דגשים שבתוכנית העבודה מעלה חשש מהקצאה

- 29 -

שאינה תומכת כראוי בנדרש למימוש הצרכים ותוכנית העבודה של כל אחת מיחידות

המשרד .מתבקש להתחשב בדגשי תוכנית העבודה ,באיכות ניהול המשאב ברמת האגף,

כפי שמשתקף מרמת הניצול של כל אגף ,וממחזוריות הניצול במהלך השנה ולהגדיר את

ההליך המלא בנוהל מתאים.

בהתייחסותה לטיוטת דוח הביקורת כתבה מנהלת תחום טיוב רגולציה מאגף תכנון מדיניות:

חלק גדול מהעבודה במשרד אינו מבוסס על משימות שנכתבו בתוכנית העבודה אלא על משימות

שוטפות או משימות שנכנסו אד הוק .אי לכן קשה להיערך מראש לכמות השעות הנוספות שכל

יחידה תי דרש על סמך המשימות שהוגדרו בתוכנית העבודה .כמו כן ,לדעתי ,התנהלות של בקשת

שעות נוספות על סמך ניסיון העבר הינה התנהלות סבירה שמשקפת תהליך ניהול תקין.

הקצאות פרטניות לעובדים

.58בתקופה של שלוש וחצי השנים שנבדקו ,נמצא ש 12 -עובדים קבועים בכל התקופה

הזו ,אחראים לניצול של כרבע מההקצאה המשרדית באותה תקופה .שמונה עובדים

נוספים אחראים לניצול של שמינית נוספת מההקצאה המשרדית .פילוח מלא מוצג

בתרשים מס' 4שלהלן.

בהתייחסותה לטיוטת דוח הביקורת כתבה סמנכ"לית בכירה למנהל ומשאבי אנוש בשיתוף

חשבת המשרד:

12העובדים שביצעו שעות נוספות בתקופה של שלוש וחצי שנים קודם לביקורת :הקצאת השעות

נעשתה על ידי מנהלי האגפים אשר מכירים את חלוקת העבודה באגף ואת היקף המשימות לאורך

השנים ולכן אין אגף משאבי אנוש סבור שיש מקום להתערב בשיקול הדעת המקצועי של מנהל

האגף בהקצאת השעות הנוספות לעובדיו.

.59עובדים אלו ביצעו לאורך תקופה של שלוש וחצי שנים באופן קבוע למעלה מ 30-שעות

נוספות בחודש ללא שהממונים עליהם הציגו מראש נימוקים משכנעים בכתב.

בהתייחסותה לטיוטת דוח הביקורת כתבה סמנכ"לית בכירה למנהל ומשאבי אנוש בשיתוף

חשבת המשרד:

יש בכוונת אגף משאבי אנוש לרענן את הוראות התקשי"ר הקובעות שיש לנמק נימוקים משכנעים

בכתב במקרה של הקצאה מעבר ל 30 -שעות בחודש ולפרסם זאת למנהלים.

.60גם במקרים אחרים ,בהם ניתנו הקצאות נקודתיות שמעל 30שעות לחודש ,לא נדרשו

ולא הוצגו על ידי הממונים נימוקים משכנעים בכתב.

.61לאחד מבין העובדים הללו מוקצים באופן קבוע 80שעות נוספות מידי חודש .בביקורת

נמצא שברובה המוחלט של התקופה שנבדקה 1/13 -ועד 5/16ההקצאה בכל אחד

מהחודשים נוצלה במלואה ובממוצע ,הניצול עמד על 77שעות בחודש.

.62במהלך הביקורת הסבירה מנהלת אגף משאבי אנוש שהעסקת העובד במתכונת זו

אושרה על ידי נציבות שירות המדינה ומסרה מסמך 29המאשר זאת לדבריה .מעיון

במסמכי המשרד והנציבות שנמסרו בעניינו נמצא שאין בהן אישור מפורש להעסקה

29נספח ג.2

- 30 -

קבועה בהיקף של 80שעות נוספות .גם אם היה בכך אישור להעסקה קבועה של 80שעות

נוספות בחודש ,ספק אם לנציבות שירות המדינה סמכות לאשר העסקה קבועה של בהיקף

העולה על 52שעות לחודש -סמכות הנתונה לשר העבודה כנגזר מחוק חוק שעות עבודה

ומנוחה ,תשי"א 1951-וכמוגדר בפסקאות 27.322עד 27.324בתקשי"ר .אישור משרד

העבודה להיקף העסקה חריג ומתמשך זה לא נמסר.

תרשים מס' - 4התפלגות ניצול שע"ן בין עובדי המשרד

מספר עובדים

מתבקש לבדוק ביסודיות את תקינותו של ה"אישור" ומתכונת העסקה לפיו מוקצים

לעובד 80שעות בחודש במשך שנים.

בהתייחסותה לטיוטת דוח הביקורת כתבה סמנכ"לית בכירה למנהל ומשאבי אנוש בשיתוף

חשבת המשרד:

לאגף מנהל ומשאבי אנוש קיים אישור מאת מנהלת תחום משרדי הממשלה ויחידות הסמך

בנש"ם .המלצת המבקר מתקבלת ויש בכוונתנו לפנות למשרד העבודה לאשרור הקצאה של עד 80

שעות נוספות ,בהתאם לנסיבות המיוחדות שיפורטו.

המלצות

3.1להגדיר נוהל משרדי להקצאה ובקרה של שעות נוספות לעובדי המשרד .בין היתר

יגדיר הנוהל את אבני הדרך ,השיטה ,בעלי תפקידים ,האופן שבו יוקצו המסגרות לכל

יחידה לתקופה שתקבע תוך התחשבות ברמת האיוש ביחידה ,בדגשים ופעולות

מתוכננות בתוכנית העבודה (על בסיס סיוע אגף תכנון מדיניות) ועוד.

- 31 -

3.2לבחון המשך ההקצאה המרחיבה תוך פילוח ההרחבה בין יחידות ועל פני השנה על פי

מאפייני הניצול ואיכות ניהול המשאב ביחידה.

3.3להקפיד על דרישת נימוקים משכנעים להקצאות ספציפיות לעובדים בהיקף העולה על

30שעות לחודש.

3.4לבחון תקינות הקצאת 80שעות לחודש במשך שנים לעובד כמצויין בסעיף .61

בהתייחסותה לטיוטת דוח הביקורת כתבה סגנית בכירה ליועצת המשפטית:

"לאחר קבלת הדוח הסופי ,אנו נבחן האם נדרשת התייחסות משפטית לסוגיות מסוימות

שיכללו בו לרבות הגורם אשר מתאים שייתן התייחסות זו (כגון :הממונה על השכר וכד')".

- 32 -

פרק ד' -הליכי אישור והקצאת לימודים אקדמאיים

מבוא

.63אישור להיעדרות בשכר ומימון לימודים אקדמיים (תואר ראשון ,שני או שלישי)

מוסדר בתקשי"ר ,כחלק מפרק רחב שם העוסק בהדרכה -פרק - 5הדרכה והשתלמות.

.64תקציב ההדרכה המשרדי בשנים האחרונות עמד על 200אלף ש"ח.30

.65בשנים האחרונות בממוצע מאושרים לימודים אקדמיים לסוגיהם ובהיקפים שונים

לכ 7-עובדים בעלות תקציבית של כ 50 -אלף ש"ח והיעדרות של כ 120 -ימי עבודה.

פעילות הביקורת

.66נבדקו סדרי הטיפול בבקשות ללימודים אקדמיים .היבטים אחרים של תחום

ההדרכה במשרד לא נבדקו בביקורת זו.

ממצאים

ועדת הדרכה משרדית

.67בכתבי המינוי לועדה שהוציאו המנכ"לים 31אין פירוט דרישות ,תפקידים והוראות

מחייבות.

.68ועדת ההדרכה במשרד מכונה ועדת "השתלמויות" -מונח מצומצם וחלקי -ולא

"הדרכה" כמוגדר בתקשי"ר.

.69כל חברי הועדה הם עובדי ירושלים -מאגפי מנהל ,כספים ולשכה משפטית וללא

נציגות של יחידות מקצועיות במשרד.

נוהל הדרכה משרדי

.70נמסר מסמך נוהל הדרכה 32משרדי ,מסמך שאינו חתום ,ללא תאריך ,ללא מעקב

גרסאות ובפורמט נדיף .הנוהל לא פורסם לעובדי המשרד בשנים האחרונות.

.71במהלך הביקורת הסבירה סגנית מנהלת אגף משאבי אנוש והדרכה שמדובר בנוהל

פנימי ישן מאוד ,שכשהוכן בעבר הוא הועבר להנהלה; עובדים וממונים פונים לאגף

כשצריך ובימים אלה עובדים על טיוטת נוהל חדש אשר אמור לעלות לאישור הועדה;

עותק ממנו נמסר במהלך הביקורת.33

30יצוין ששיעור התקציב האמור היה עד 2016כחצי אחוז מתקציב השכר במשרד ,שיעור שהינו רבע (!) מהשיעור המוגדר

במסמך נציב שירות המדינה -הנחיות נציב שירות המדינה לתכנון בתחום ההון האנושי -שנת העבודה - 2016ראה שם עמ'

- 20הפניית תקציב ייעודי לביצוע הדרכות והכשרות -נספח ד .1בסמוך למועד הביקורת התקבלה החלטת ממשלה 1875מ-

11.08.2016שעניינה קיצוץ 30%מתקציב ההדרכה במשרדים משנת 2017ובמשרד התקשורת 60 -אלף ש"ח.

31נספח ד - 2מ 12/4/10 -ומ18/6/15 -

32נספח ד.3

33נספח ד.4

- 33 -

.72מעיון בנוהל הישן ובטיוטה החדשה נמצא שעיקרם של המסמכים הללו הוא ציטוט

התקשי"ר.

אישורי לימודים אקדמיים

.73אישורי לימודים אקדמיים שניתנו בשנים 2012עד מחצית 2016נמצאו תקינים.

המלצות

4.1להגדיר לוועדה כתב מנוי בהיר הכולל בין היתר מטרות ,תפקידים ובסיס נורמטיבי

לפעולתה (ראה המלצה .)1.1

4.2להגדיר נוהל תמציתי המתבסס על הפניות גורפות להוראות התקשי"ר ומתמקד רק

בהוראות רלוונטיות לסדרי עבודת הועדה המשרדית ולשיקולים ואמות המידה

המנחים את הועדה של משרד התקשורת ולפרסמו לעובדים באופן עיתי.

4.3להקפיד על ניהול גרסאות ,אישורים וחתימות תקין של נוהל ההדרכה.

- 34 -

מוסף

מודל כמותי מוצע להקצאת רמת ניידות רכב פרטנית על בסיס אמות המידה העקרוניות

שקבעה וועדת רכב

מבוא

.1להלן הצעה למודל כמותי מפורט שנועד להבנות ולמקד את עבודת וועדת הרכב לצורך

קביעת קריטריונים כמותיים וברורים ויישומם.

.2המודל המוצע הינו גנרי ,מתבסס על העקרונות הכלליים שקבעה הוועדה ומאפשר

קבלת תמונה כוללת על בסיס משתני ההחלטה המפורטים שתקבע הועדה.

.3יישום המודל יאפשר ליישם הקצאות פרטניות בהליך פשוט וללא צורך בכינוס הועדה

כך שהועדה תוכל להתמקד בתיקוף ובקרה בלבד.

מטרה

.4מטרות המודל המוצג:

א.

למקד את דיון הוועדה לקביעה של אמות מידה ברורות ומכומתות אותן ניתן

לתרגם להחלטה חד משמעית.

ב.

לאפשר ניתוח משמעויות של חלופות החלטה שונות של אמות מידה שתבחן

הועדה.

שיטה

.5בפרוטוקלים 34של ישיבותיה הראשונות מ 23/2/15 ,28/9/14 -קבעה הועדה אמות

מידה כדלהלן:

סיכום מ28/9/14 -



"הועדה החליטה לבחון הקצאה עפ"י אמות מידה של רמת משרה,

צורך נסיעות מגדל שלום-יפו ולהיפך וצורך נסיעות בתפקיד.



הועדה טרם קיבלה החלטה לגבי המשקל לכל אמת מידה .הועדה

תמפה את המצב הקיים עפ"י הקריטריונים המוצעים ותדון

בבקשות בהתאם לקריטריונים שיקבעו".



שדרוג רמת ניידות רכב או הקצאה חדשה ,מותנית בבקשה כתובה

של סמנכ"ל האגף לוועדת רכב.



הקריטריונים החדשים אינם באים לפגוע בעובדים אשר מקבלים

רמת ניידות רכב הגבוהה מהקריטריונים שנקבעו על ידי הוועדה.

על כן הטבלה החדשה חלה על עובדים חדשים".

34נספחים א ,5א.6

- 35 -

לסיכום צורפה טבלת "תקני רכב מומלצים בהתאם לתפקידים השונים" אשר

מגדירה רמת ניידות או תחום רמות ניידות לכל רמת משרה או תחום רמות משרה.

סיכום מ23/2/15 -



וועדת הרכב מאשרת כי יהיו שלושה קריטריונים עיקריים

לקביעת רמת ניידות הרכב של העובד עפ"י הטבלה:

א .רמת משרה עפ"י מתח דרגות העובד;

ב .צורך העובד בנסיעות בתפקיד;

ג .צורך העובד בנסיעות בין המשרדים ירושלים ותל-אביב.



יחד עם זאת ,הועדה קובעת כי במקרים מיוחדים ,בהתאם

לנסיבות ,ניתן יהיה לדון בנפרד על כל בקשה להקצאת רכב לעובד.

.6משמעות הדבר שהועדה קבעה את אמות המידה הבאות:

א.

רמת משרה -צורפה טבלה -בחלקה אינה חד משמעית.

ב.

צורך העובד בנסיעות בתפקיד ונסיעות בין המשרדים -ירושלים ות"א .מעבר

להגדרת צורך בנסיעה אחת בחודש לפחות בין המשרדים (ת"א/ירושלים) לא

הוגדר דבר.

ג .בקשה של הממונה.

.7מומלץ להגדיר באופן ברור את אמות המידה והיחסים בינהם כדלהלן:

א.

להגדיר את המשקל שיינתן למרכיב הבכירות (רמת התקן) מול המשקל שיינתן

למרכיב הצורך .המשקל יקבע באחוזים.

ב.

להגדיר זכאות אחת ברורה (לא תחום) לכל דרגת תקן בלי קשר לצורך

אובייקטיבי בנסיעות .קריטריון זה מבטא ניידות כנגזר מרמת הבכירות.

הגדרה זו נקבעה על ידי הוועדה ,אם כי לא באופן חד משמעי .מומלץ לחזור

ולתקף טבלה אשר תגדיר רמת זכאות לכל דרגת תקן במתכונת המוצגת

בטבלה מס' 8תוך התייחסות להערות שבסעיף 18בדוח הביקורת.

ג.

להגדיר מספר סיווגי תפקידים המאפיינים קבוצות של תפקידים 35במשרד

ומהן נגזרים צרכי ניידות אופייניים .הצעה לסיווגים מוצגת בטבלה מס' 9

שלהלן.

ד.

לכל סיווג תיקבע זכאות אחת ברורה בלי קשר לרמת בכירות .קריטריון זה

מבטא את הצורך האופייני בניידות ,הנובע מעצם אופיו של התפקיד במשרד.

35בבחינת " -סדרות" של תפקידים.

- 36 -

ה.

לסווג את כל אחד מתקני כח אדם במשרד על פי תיאור תפקידו ובהתאם

לסיווגים שאושרו .במקרה שתפקיד מאופיין ביותר מסיווג אחד יש לסווגו על

פי הסיווג המגדיר את רמת הניידות הגבוה שבין הסיווגים.

ו.

לחשב את הזכאות המשוקללת -בהתאם למשקלות שנקבעו (סעיף א) ולזכאות

שמגדירים רמת התקן וסיווג התפקיד בהתאם לנוסחה כדלהלן ולעגל לשלם

הקרוב:

½ ( +זכאות סיווג) ( Xמשקל סיווג) ( +זכאות בכירות) ( Xמשקל בכירות) = זכאות

ז.

בקשת הממונה לבקשה קבועה תהיה פורמלית בלבד ללא צורך בנימוקים.36

טבלה מס' - 8זכאות על פי בכירות

דרגות תקן שווה ערך דרוג מח"ר/מהנדסים

רמת

התקן

1

2

3

4

5

6

7

מתח דרגות

רמת הזכאות

(מח"ר/מהנדסים או שווה ערך)

(=1א ,ב= 2וכו')

42

41

40

39

38

37

36

44

43

42

41

40

39

38

יקבע/יתוקף ע"י הועדה

יקבע/יתוקף ע"י הועדה

יקבע/יתוקף ע"י הועדה

יקבע/יתוקף ע"י הועדה

יקבע/יתוקף ע"י הועדה

יקבע/יתוקף ע"י הועדה

יקבע/יתוקף ע"י הועדה

טבלה מס' - 9זכאות על פי סיווגי תפקידים מאפיינים במשרד

דרגות תקן שווה ערך דרוג מח"ר/מהנדסים

סוג

תפקיד

1

2

המשימה

פירוט ונימוקים

רמת

ניידות

משימה -אחזקה ,לוגיסטיקה ,מערכות מידע ,מינהל כ"א ,ניהול קופות,

רישומים כספיים ,תקציב וספרי חשבונות וחשבוניות וכו' ,.פיקוח על

ספקים ועבודות לוגיסטיות ,ניהול מלאי.

מאפייני הצורך בניידות -

מינהל

ג .נדרשת נוכחות אקראית בחלק השני של המשרד (ת"א/י-ם).

ובקרה פנים

ד .נוכחות אקראית בתדירות נמוכה אצל גורמים חיצוניים (ספקים

משרדית

וכו')

משימה -נהיגה.

מאפייני הצורך בניידות -הגדרתית צמודים לרכב הממונה או מתייצבים

בקביעות במקום חניית הרכב.

36בנהליה על הועדה להגדיר בין היתר את טיפולה בבקשות זמניות .בהתאם לכך בקשות מנומקות של ממונה ידרשו רק

לבקשה זמנית לתקופה מוגבלת -עד חצי שנה ולצורך משימה חד פעמית וחולפת בלבד.

יקבע ע"י

הועדה

יקבע ע"י

הועדה

- 37סוג

תפקיד

3

רמת

ניידות

המשימה

פירוט ונימוקים

הסדרה

משימה -הובלה או מעורבות בפעילות אסדרה הכוללת -עבודת מטה

ודיונים פנים משרדיים וחיצוניים (משרדים ,רשויות וגופים ציבוריים

אחרים) ,סקירה ומחקר בתחומים המקצועיים על בסיס חומר כתוב,

ראיונות ומפגשים עם גורמים מקצועיים בארץ לנסחם לנורמות ,לבחנם

ולפרסמם לנורמות מחייבות בשוק הרלוונטי.

יקבע ע"י

הועדה

מאפייני הצורך בניידות -נדרשות מספר נסיעות חודשיות בין יחידות

המשרד (ת"א/י-ם) ולעיתים -פעם /פעמיים בחודש בממוצע לגורמים

חיצוניים.

משימה -טיפול בבקשות רישוי ,הכנה והנפקת רישיונות במשרד.

4

רישוי

5

פיקוח

6

מאפייני הצורך בניידות -פעילות משרדית בלבד ללא צורך בניוד בין

יחידות המשרד.

משימה -פעילות פיקוח המבוססת על קבלת מסמכים.

מאפייני הצורך בניידות -פעילות משרדית בלבד ללא צורך בניוד בין

יחידות המשרד (ת"א/י-ם) .בשוליים יתכנו דיונים ביחידת המשרד

השניה (ת"א/י-ם).

משימה -פעילות פיקוח המבוססת על שילוב של נוכחות פיסית אצל

בעלי רישיון וקבלת מסמכים.

מאפייני הצורך בניידות -מספר נסיעות חודשיות בממוצע לאתרי בעלי

רישיון בגוש דן ואף לאתרים ברחבי הארץ .כמו כן יתכנו דיונים ביחידת

המשרד השניה (ת"א/י-ם)

משימה -ניהול משרד אגף בכיר/סמנכ"ל.

7

מזכירות

8

יועצי שר

ומנכ"ל

9

מאפייני הצורך בניידות -נוכחות מלאה במשרד .ניידות לעיתים נדירות

משימה -יתר תפקידי מזכירות.

מאפייני הצורך בניידות -אין צורך בניידות

קביעה במודל דומה ליתר העובדים או הגדרת מסגרת שיאית/תקציבית

להחלטת ההקצאה הפרטנית של מנכ"ל/שר.

דוגמא ליישום

.8להלן דוגמא לחישוב:

א.

נניח שהועדה קבעה:

)1שהצורך מהווה 70%ורמת הבכירות .30%

)2שרמת התקן ( 5מתח דרגות 38-40או שוו"ע) מזכה ברמת ניידות ב' (.)2

)3שתפקיד המסווג ( 6פיקוח) מזכה ברמת ניידות ד' (.)4

ב.

בהתאם לכך זכאות עובד ששייך לרמת תקן 5ומסווג בקבוצה 6תחושב

כדלהלן:

0.3 X 2 + 0.7 X 4 = 3.4

יקבע ע"י

הועדה

יקבע ע"י

הועדה

יקבע ע"י

הועדה

יקבע ע"י

הועדה

יקבע ע"י

הועדה

יקבע ע"י

הועדה

- 38 -

ג.

הזכאות הינה רמת ניידות ג' ( 3.4מעוגל לשלם הקרוב כלומר .)3

.9מודל כמותי מלא באקסל המאפשר ניתוח המשמעויות על 139התקנים שנבדקו

בביקורת נכון ל 1/7/16 -מצורף למוסף זה.