דו"וחות ביקורת פנים שנערכו במשרד בין השנים 2019-2021

Prime Minister’s Office

ديوان رئيس الحكومة

משרד ראש הממשלה

היחידה לחופש המידע

Freedom of Information Unit

ירושלים ,ג' בשבט ,תשפ"ג

25בינואר 2023

לכבוד

עו"ד אלעד מן

עמותת הצלחה – לקידום חברה הוגנת (ע"ר)

באמצעות הדוא"לelad@man-barak.com :

שלום רב,

הנדון :בקשה לקבלת מידע בנושא דו"חות ביקורת הפנים שנערכו במשרד לשנים 2019-2021

סימוכין :בקשתך מיום ,30.12.2021מענה המשרד מיום ,25.12.2022בקשת המשך מיום 25.05.2022

במענה לבקשתך שבסימוכין לקבלת מידע לפי חוק חופש המידע ,התשנ"ח( 1998-להלן" :החוק"),

בעניין פירוט דו"חות ביקורות הפנים שנערכו במשרד ראש הממשלה (להלן" :המשרד") בתקופה

שבין השנים ,2019-2021הריני משיבתך כדלקמן:

.1בבקשתך מיום 30.12.2021ביקשת לקבל את רשימת דו"חות ביקורות הפנים שנערכו במשרד

לשנים 2020 ,2019ו ,2021-תוך פירוט תאריך עריכת הדו"ח ,נושא הדו"ח ,שמות עורכיו ומספר

העמודים בכל אחד מן הדו"חות .רשימה זו נמסרה לך במענה המשרד מיום .25.12.2022

.2לאחר קבלת הרשימה ,כאמור לעיל ,ביום 25.12.2022הגשת בקשה נוספת שבה ביקשת לקבל

את דו"חות ביקורת הפנים שלהלן ,בנוסחם המלא:

א .מערך ההכשרה וההדרכה -לע"מ (.)02.01.2019

ב .מרכז מורשת מנחם בגין (.)28.11.2019

ג .תכנית לאומית לתחליפי דלקים (.)16.01.2020

ד .מטה היישום לשילוב יוצאי אתיופיה (.)14.12.2012

ה .מעקב תיקון ליקויים אחר דוחות מבקר המדינה (.)08.04.2021

ו .זכויות עובדי חב' ניקיון (.)18.11.2021

ז .שוויון מגדרי (.)06.01.2021

ח .אגף מדיניות רגולציה (.)07.11.2021

מצ"ב למענה זה הדו"חות המבוקשים.

.3באשר לדו"ח בנושא "גישה מרחוק לרשת השחורה ( ,")27.07.2021מבדיקה שנערכה עם

הגורמים הרלוונטיים במשרד נמסר כי מדובר במידע אשר בגילויו יש חשש לפגיעה בביטחון

Prime Minister’s Office

ديوان رئيس الحكومة

משרד ראש הממשלה

היחידה לחופש המידע

Freedom of Information Unit

המדינה או בביטחונו או בשלומו של אדם .בדו"ח המבוקש מתוארים רכיבים ומוצרים

שהמשרד משתמש בהם גם ברשתות אחרות ורגישות יותר ,שעצם קיומן ואזכורן יכול לפגוע

ולהיות מנוצל לרעה ע"י גורמים עוינים; בדו"ח מצוינות פגיעות וחולשות ברשת המשרד שאותן

האויב יכול לנצל לרעה .זאת ועוד ,חשיפת הדו"ח עלולה לגרום לשיבוש בתפקוד התקין של

המשרד.

לאור הנימוקים האמורים לעיל ,לא נוכל למסור את דו"ח המבוקש בהתאם לסעיף (9א)( )1ו-

(9ב)()1לחוק.

בהתאם לסעיף ( 7ו) לחוק ,הנך זכאי לעתור על החלטה זו לפי הוראות חוק בתי המשפט לעניינים

מנהליים ,התש"ס.2000-

בברכה,

תמי כהן טויטו

מנהלת תחום בכיר (בפועל)

העמדת מידע לציבור

Prime Minister’s Office

משרד ראש הממשלה

ديوان رئيس الحكومة

היחידה לחופש המידע

Freedom of Information Unit

ירושלים ,כ"ד באייר ,תשפ"ב

52במאי 5255

רשימת דוחות ביקורת אשר נערכו על ידי אגף הביקורת הפנימית במשרד ראש הממשלה בשנים

9191 ,9102ו 9190

מס'

סידורי

1

2

3

4

5

6

7

1

1

שם נושא הדו"ח

היחידה לשיפור השירות

מערך ההכשרה וההדרכה – לע"מ

מרכז מורשת מנחם בגין

ניהול משתמשים והרשאות –

active directoryתשתית

תהליכי העבודה באגף לפניות

הציבור

ניהול משתמשים והרשאות –

החלטה גורלית ות.ד

שביעות רצון העובדים מאיכות

השירות הפנים ארגוני

היערכות יחידות המשרד לכינון

ממשלה – מזכירות הממשלה

גישה מרחוק לרשת השחורה

תאריך עריכת הדו"ח

שם עורכת /עורכי

הדו"ח

מס' עמודי הדו"ח

02.0.01

איילת שיאון

02

5.0.01

איילת שיאון

00

51.00.01

איילת שיאון

63

01.3.5252

איילת שיאון

51

6.3.5252

איילת שיאון

56

02.1.5252

איילת שיאון

62

6.3.50

איילת שיאון

01

6.3.50

איילת שיאון

00

51.1.50

איילת שיאון

65

1

Prime Minister’s Office

משרד ראש הממשלה

ديوان رئيس الحكومة

היחידה לחופש המידע

Freedom of Information Unit

55.1.50

איילת שיאון

01

02

10

אגף המפקח הכללי

20/8/20

קרן יהב חובב

14

15

תכנית לאומית לתחליפי דלקים

16/1/20

קרן יהב חובב

18

16

מטה היישום לשילוב יוצאי

אתיופיה

14/12/21

קרן יהב חובב

13

11

מעקב תיקון ליקויים אחר דוחות

מבקר המדינה

8/4/21

קרן יהב חובב

31

12

אגף מדיניות רגולציה

7/11/21

קרן יהב חובב

19

13

זכויות עובדי חב' ניקיון

18/11/21

אלישבע נוימן/שושי

מזרחי

16

11

כבישי אגרה

6/1/20

אלישבע נוימן/שושי

מזרחי

11

01

שוויון מגדרי

6/1/21

אלישבע נוימן/שושי

מזרחי

29

01

כיסויים ביטוחיים

3/10/19

קרן יהב חובב/שושי

מזרחי

2

22

תנאי העסקה

11/7/19

שושי מזרחי /משרד

רו"ח פאהן קנה

מחולק למשרדים

קטנים -רוחבי

20

הדרכה במשרד ראש הממשלה

15/9/2019

שושי מזרחי

12

מתודולוגיית מדידת תפוקת

עבודה מהבית

2

משרד ראש הממשלה

אגף הביקורת הפנימית

דוח ביקורת בנושא

מרכז מורשת מנחם בגין

28/11/2019

מבוא

מרכז מורשת מנחם בגין הינו תאגיד הפועל מכוח "החוק להנצחת מנחם בגין התשנ"ח ."1998 -המרכז משמש כמפעל

ההנצחה הממלכתי לראש הממשלה השישי למען העבר לדורות מורשתו של מנחם בגין כלוחם חרות ,כמנהיג ,מדינאי ואדם

אשר פעל למען חרותו ,עתידו ובטחונו של העם היהודי בארצו.

המרכז הינו גוף מבוקר כמשמעותו בסעיף )2( 9לחוק מבקר המדינה ,התשי"ח .1958 -ע"פ החוק על המרכז להיות מנוהל

באמצעות מוסדות :מועצה ציבורית המונה 29חברים וועד מנהל המונה 9חברים .הללו מתמנים לתקופה של שלוש שנים

ע"י השר הממונה -ראש הממשלה .אליבא דחוק בגין על המרכז להכיל אתר הנצחה ,מוזיאון ,מכון מחקר ,ארכיון וספריה.

המרכז שוכן בירושלים ומונה כ 85 -עובדים .בראשו עומד מר הרצל מקוב ותחתיו משנה למנכ"ל האחראי על תחום הכספים

והמינהל וסמנכ"ל פעילויות החולש על מספר אגפים ותחומים דוגמת אגף מורשת ותוכן ,אגף מוזיאון וחינוך ,תחום אירועים

ועוד.

המרכז כולל מוזיאון אורקולי חוויתי ,מרכז מבקרים המציג תערוכות מתחלפות ,ומציע פעילויות וסדנאות לקהלים ייעודיים

כגון מערכת החינוך ומערכת הביטחון .כמו כן במתחם המרכז אולמות שונים המיועדים להשכרה ,מסעדה וחנות מזכרות.

הביקורת מתייחסת לשנים 2018 - 2017ומורכבת משני חלקים :החלק הראשון עוסק בהיבטים הניהוליים והתפעוליים של

המרכז והחלק השני עוסק בהיבטים הכספיים .כמו כן ,עוסקת הביקורת ביחסי הגומלין בין המרכז למשרד ראש הממשלה.

מטרת הביקורת

לבדוק האם מרכז מנחם בגין מקיים את החוק לפיו הוא נוסד ומכוחו הוא פועל .כמו כן ,לבדוק את יחסי הגומלין בין

המרכז לבין משרד ראש הממשלה.

פעולות הביקורת

נפגשנו עם ראש מרכז מורשת בגין וכן עם בעלי תפקידים במרכז :סמנכ"ל כספים ומינהל ,המבקר הפנימי ,ועוד .כמו כן נפגשנו

עם בעלי תפקידים במשרד ראש הממשלה :בלשכת ראש הממשלה ,באגף תקציבים ופרויקטים ,בחשבות המשרד ,בארכיון

המדינה ובלשכה המשפטית .בנוסף ,ערכנו סיור במרכז והתוודענו באופן בלתי אמצעי לפעילויות החינוכיות המתבצעות

במקום ,ביקרנו במוזיאון האורקולי ,ובארכיון המרכז .בנוסף ,עיינו בפרוטוקולים של ישיבות המועצה ושל ישיבות הוועד

המנהל ,בדוחות כספיים ,בספר הנהלים ובספר התקציב ,בתוכניות העבודה ,בדוחות המבקר הפנימי ובמסמכים רלוונטיים

נוספים.

ממצאי הדוח מהווים סיכונים מסוגים שונים לפעילות המרכז ולהשגת יעדיו.

המלצותינו דורגו בהתאם לרמת הסיכון של כל ממצא וממצא.

להלן טבלת פירוט דירוג הסיכון:

דירוג

הסיכון

הסבר

מועד לטיפול הממצא

גבוה

ממצא המצביע על ליקוי מהותי החושף את המשרד

לפגיעה משמעותית בפעילותו או בהשגת יעדיו.

על היחידה המבוקרת לבצע שיפורים משמעותיים

תוך 30יום על מנת לצמצם את חשיפת המשרד

לסיכון.

בינוני

ממצא המצביע על ליקוי מהותי או ליקוי שאינו מהותי

ואשר עלול לפגוע בפעילות המשרד או בהשגת יעדיו.

על היחידה המבוקרת לבצע שיפורים תוך 90יום על

מנת לצמצם את חשיפת המשרד.

נמוך

ממצא המצביע על ליקוי שאינו מהותי ואשר אינו משפיע על היחידה המבוקרת לבצע שיפורים על מנת לצמצם

את הסיכון.

על פעילות המשרד או על השגת יעדיו ,אך יש בו בכדי

לפגוע בפעילות והתהליך הנבדק.

חלק א' -מנהלי

ממצאים עיקריים

א .מוסדות המרכז:

.1מועצה

החוק קובע כי למרכז תהיה מועצה בת 29חברים שימנה השר 1באופן הבא:



שלושה נציגים בהמלצת רה"מ



נציג לפי המלצת שר הביטחון ,מבכירי מערכת הביטחון



שלושה נציגים לפי המלצת שר החינוך ,מבכירי מערכת החינוך



גנז המדינה



חמישה אנשי סגל אקדמי בארץ



שני נציגים של הרשות המקומית שהמרכז פועל בתחומה ,כאשר אחד מהם הוא ראש הרשות.



חמישה נציגי העמותה "קרן מורשת מנחם בגין"



נציג המועצה לאתרי הנצחה לפי חוק גנים לאומיים ,שמורות טבע ,אתרים לאומיים ואתרי הנצחה -התשנ"ב.



נציג המועצה להנצחת זכרם של מי שנשאו את משרת נשיא המדינה או ראש הממשלה

מבדיקתנו עולה כי המועצה המכהנת אינה מתפקדת בהרכב מלא ומונה 19חברים בלבד ,עשרה חברים פחות מהנדרש.

עוד עולה כי לחברי המועצה כתבי מינוי בתוקף ,זולת חברים הנמצאים באחד משלביו של הליך המינוי.

תפקידי המועצה כדלהלן:

לקבוע את מדיניותו הכללית של המרכז

לקבל דוחות על פעילות המרכז מהוועד המנהל

לאשר את תקציב המרכז

סדרי עבודת המועצה

על המועצה להתכנס לפחות פעם אחת בשנה .יו"ר המועצה ינהל את ישיבותיה ,יזמן את ישיבות המועצה ויקבע את מועדן,

מקומן וסדר יומם .כמו כן ,המועצה תקבע את סדרי עבודתה ככל שאלה לא נקבעו בתקנות.

מבדיקתנו עולה כי בשנים לגביהן נערכה הביקורת המועצה התכנסה ביום 25.12.2017וביום .16.12.2018

מעיון בפרוטוקולים של ישיבות המועצה עולה כי המועצה דנה בנושאים בהם מחייב החוק דוגמת דיון אודות התקציב השנתי

ואישורו ,התווית מדיניות ועוד.

עוד עולה כי המועצה קבעה את סדרי עבודתה מעבר לקבוע בחוק .לדוגמה ,אופן קבלת ההחלטות אינו מוסדר בחוק והמועצה

החליטה כי תפעל באופן דומה למקובל במוסדות ציבור לעניין מספר משתתפים מינימלי לכינוס ישיבה ,רוב נדרש לקבלת

החלטה וכיו"ב.

השר -ראש הממשלה או שר שיקבע על ידו לעניין חוק זה

1

.2ועד מנהל

סעיף 9א לחוק קובע כי השר ימנה ,מבין חברי המועצה שמונו ועד מנהל של תשעה חברים באופן הבא:















נציג ראש הממשלה

נציג שר החינוך

הגנז

שני נציגי סגל אקדמי

שני נציגי עמותה קרן מורשת מנחם בגין

נציג ציבור

נציג הרשות המקומית

הועד המנהל ימנה מבין חבריו ,באישור השר את היו"ר ואת ממלא מקומו.

בעת ביצוע הביקורת התברר כי הועד המנהל פועל מאז שנת 2015ללא כתבי מינוי .לדברי סמנכ"ל מרכז בגין כתוצאה מטעות

אנוש .הנהלת מרכז בגין פנתה למשרד ראש הממשלה בבקשה להסדיר את המינויים בדחיפות והנושא נמצא בטיפולה של

האחראית על המינויים בלשכת ראש הממשלה ושל הלשכה המשפטית .עוד נמסר לנו כי המרכז שוקד על כתיבת נוהל בנושא

וזאת על מנת שמקרים מסוג זה לא יישנו בעתיד.

תגובת המרכז :עיקר הטעות היא בממשק העבודה מול האגף הממונה על המינויים במשרד רה"מ שהאחריות על

המינויים מוטלת עליו .למרות זאת ובעקבות הביקורת אימץ המרכז נוהל שיבטיח התראה על פקיעת המינויים .נוהל

חידוש כהונה לחברי המרכז יחול גם על מינוי ראש המרכז בשינויים המתחייבים.

תפקידי הוועד המנהל

להתוות את קווי הפעולה של המרכז

לאשר את תקציב המרכז שהוכן ע"י ראש המרכז ולהביאו לאישור המועצה

לפקח על ביצוע קווי פעולה של המרכז ועל תכניותיו

לדון בדוחות המבקר הפנימי ולקבוע מסקנות

מבדיקתנו עולה כי בשנת 2017התכנס הועד המנהל פעמיים ,בתאריכים 10.7.2017ו 25.12.2017 -

בשנת 2018התכנס הועד המנהל 4פעמים ,בתאריכים 7.10.2018 ,3.6.2018 ,18.3.2018 :ו.16.12.2018 -

מעיון בפרוטוקולים של ישיבות הוועד המנהל עולה כי הוועד המנהל אישר דוחות כספיים ותקציבים שנתיים ,דן בדוחות

המבקר הפנימי ואישר תכנית שנתית לביקורת ,ודן בנושאים נוספים המתווים את קווי הפעולה של המרכז כמתחייב בחוק.

נציין כי חרף העובדה שהועד המנהל פעל ללא כתבי מינוי בתוקף ,סעיף 17לחוק קובע כי "קיומם של המועצה או של הוועד

המנהל ,סמכויותיהם ותוקף החלטותיהם לא ייפגעו מחמת שנתפנה מקומו של חבר מחבריהם או מחמת ליקוי במינויים או

בהמשך כהונתם".

.3מבקר פנימי

ע"פ סעיף 21לחוק מונה למרכז מבקר פנימי .המבקר מגיש לוועד המנהל דוח על אודות ממצאיו.

מבדיקתנו עולה כי בין השנים 2019 - 2014ערך המבקר הפנימי במרכז בגין מספר ביקורות כמפורט להלן:



סקר סיכונים בפעילות מרכז מורשת בגין -מאי 2019



דוח ביקורת פנימית בנושא מערך המחשוב ואבטחת המידע יוני 2016 -



דוח ביקורת פנימית בנושא התנהלות המרכז -אפריל 2015



דוח ביקורת פנימית בנושא עמידה בדרישות החוק להגברת האכיפה של דיני העבודה -נובמבר 2014



דוח ביקורת פנימית בנושא הכנסות המרכז -ינואר 2017

מפגישה עם המבקר הפנימי של מרכז בגין עולה כי מוקצים עבורו כ 80 -שעות בשנה לשם ביצוע עבודתו.

מדבריו עולה כי היקף זה לא מאפשר יותר מאשר דוח ביקורת אחד בשנה .כמו כן ,בהיקף שעות זה לא מתאפשר ביצוע

ביקורת מעקב.

.4נהלים

למרכז ספר נהלים כאשר רובם המכריע של הנהלים המופיעים בו אושר ותוקף בין השנים 2010 - 2008ומיעוטם של הנהלים

תוקפו בשנתיים האחרונות .ע"פ הנוהל "כללי - " 1.2כלל הנהלים מאושרים ע"י ראש המרכז.

עשרות הנהלים המרוכזים בספר חולשים על תחומים רבים :כספים ,משאבי אנוש ,תפעול ,חינוך ,בטחון ,ותחזוקה

וכן מתייחסים למוסדות המרכז למוזיאון ,לארכיון ולספריה.

נציין כי הנהלים אשר תוקפו בתקופה המאוחרת ביותר עוסקים בעולם התוכן של משאבי האנוש :נוהל הסעדה לעובדים

מחודש אוגוסט ,2018נוהל הערכה וקידום עובדים מחודש מרס .2019

.5ראש המרכז

סעיף 18בחוק קובע כי ראש המרכז יתמנה ע"י המועצה ובאישורו של השר לתקופה של שלוש שנים וניתן לשוב ולמנותו

לתקופות כהונה נוספות באישורו של השר.

מבדיקתנו עולה כי כתב המינוי של ראש המרכז נחתם ביום 3.3.2011ופג ביום .2.3.2014למעשה ,ראש המרכז מכהן בתפקידו

למעלה מחמש שנים ללא כתב מינוי בתוקף .עוד עולה מבדיקתנו כי לפני מספר חודשים במהלך הביקורת פנו ממרכז בגין

בבקשה לחדש את הארכת מינויו של ראש המרכז והנושא נמצא בימים אלו בטיפולה של הלשכה המשפטית במשרד .מתגובת

מרכז בגין עולה כי נוהל חידוש כהונה לחברי המועצה הציבורית והוועד המנהל יחול גם על מינוי ראש המרכז בשינויים

המתחייבים.

סעיף 19בחוק להנצחת בגין קובע כי תפקידי ראש המרכז יהיו כדלקמן:

.1ניהול המרכז

.2יישום החלטות הוועד המנהל

.3הכנת תכנית העבודה השנתית והתקציב השנתי והבאתם לאישור הוועד המנהל

.4דיווח לוועד המנהל

מבדיקתנו עולה כי ראש המרכז ממלא את תפקידיו כמתחייב בחוק.

ב .פעילות האתר והמוזיאון והוועדה החינוכית

ב 1.האתר והמוזיאון

סימן ב' לחוק קובע כי המרכז יקים אתר הנצחה שיכלול תערוכה מתמדת של מוצגים המעלה את זכר חייו ,פועלו ומורשתו

של מנחם בגין .האתר יוקם בירושלים .על האתר להיות פתוח לציבור ולקיים בו באופן סדיר ,פעילויות הנצחה ופעילויות

חינוך והסברה הקשורות בפועלו ובמורשתו.

מבדיקתנו עולה כי המרכז מציע תכניות ופעילויות שונות לקהל הרחב ,למערכת החינוך ולמערכת הביטחון ,קרי ,צה"ל

והמשטרה.

להלן דוגמאות לפעילויות למערכת החינוך:

תכנית "כנסת צעירה"

התוכנית נועדה לשקף את ערכיו של מר בגין בתחום הפרלמנטריזם והדמוקרטיה.

במסגרת התוכנית ,התלמידים חווים התנסות מעשית בעבודה הפרלמנטרית.

סדנת מנהיגות לבני נוער

בסדנה לומדים המשתתפים על מושג המנהיגות לאור דמויות מנהיגותיות בעבר ובהווה.

הסדנה כוללת לימוד בתיאוריה והתנסות מעשית.

תכנית זהות ואזרחות

התוכנית ממנפת את קבלת תעודת הזהות לבחינת חובותיו וזכויותיו של אזרח במדינת ישראל ,חיזוק תחושת השייכות

למדינה ,העצמת הנאמנות למדינה ולחוקיה ,ועידוד בני נוער לגילוי אכפתיות ומעורבות חברתית.

היתרון הירושלמי

התוכנית מיועדת לתלמידי בית הספר היסודי במטרה שיכירו את תקופת המאבק הציוני להקמת מדינת ישראל ,תוך היכרות

עם דמויות שונות מראשיתה של המדינה ,והיכרות מעמיקה על חייו של מר בגין.

להן דוגמאות לפעילויות המוצעות למערכת הביטחון:

יום עיון מנהיגות -סדנת "מנהיגות מונחית ערכים" הבוחנת לעומק את מושג המנהיגות ומעניקה כלים להתפתחות

מנהיגותית .בהמשך יום העיון מתקיימת הרצאה בנושא "מנהיגות פורצת דרך" וסיור חוץ בעקבות מנהיגותו של מר בגין

העובר דרך נקודות בהן קיבל מר בגין הכרעה היסטורית ובוחן את הערכים שהובילו להכרעה זו.

יום עיון דילמת הפיקוד -הסדנה עוסקת במושגים -סמכות ואחריות והקשר ביניהם וממשיכה בדיון בנושא דמות המפקד.

הסדנה מסתיימת במשחק מרתק בשכונת ימין משה המתמקד בדילמות הפיקודיות של לוחמי תש"ח .בהמשך יום העיון

מתקיימת הרצאה בנושא מנהיגות וסיור "ממחתרת לעצמאות" אשר עובר דרך נקודות ציון היסטוריות של מאבק המחתרות

להשגת ריבונות יהודית בארץ ישראל .

מסיור שערכנו במקום התרשמנו מפעילות האתר באופן ישיר:

בעת ביקורנו באתר נחשפנו לתערוכה שהתקיימה וכללה "מכתבים לבגין" ,כמו כן ,צפינו "בכנסת צעירה" -פעילות חינוכית

לתלמידי חטיבת ביניים המשקפת את ערכיו של מר בגין בתחום הפרלמנטריזם וכוללת התנסות מעשית בעבודה פרלמנטרית.

הפעילות התקיימה באולם המדמה את מושב הכנסת והתלמידים נכנסו לנעליהם של חברי הכנסת והתנסו בשלביה השונים

של עבודת החקיקה.

במסגרת הסיור ביקרנו במוזיאון מנחם בגין .המוזיאון כולל תצוגה אינטראקטיבית אשר לוקחת את המבקר למסע בעקבות

מר בגין ומבוססת על סרטים המלווים את פרקי חייו של ראש הממשלה השישי למדינת ישראל מילדותו ועד פטירתו .בחלק

גדול מהזמן מר בגין מספר את הסיפור בקולו ,או ששחקנים מקריאים מחיבוריו האוטוביוגרפיים .המוזיאון מביט על

ההתרחשויות במהלך שנות חייו של מר בגין מנקודת מבטו האישית והאירועים משתלבים במהלך חייו.

המוזיאון פתוח לציבור בימים א ,ב ,ד ,ה בין השעות ,16:30 - 09:00ביום ג' 19:00 - 09:00:וביום ו' 12:30 - 09:00

הביקור במוזיאון הינו ליחידים ולקבוצות בתיאום מראש בלבד .נציין כי בחופשות דוגמת חול המועד ,חנוכה וכן באירועים

מיוחדים שעות הפתיחה מתוגברות והפעילויות לובשות אופי חגיגי.

להלן נתונים אודות מספרי מבקרים במרכז מורשת בגין:

טבלת מספר מבקרים בשנים 2016 - 2018לפי קהלי יעד

שנה

2016

2017

2018

סך

מבקרים

42665

49027

45311

מתוכם תלמידי

בית ספר

10402

13188

10911

מתוכם

חיילים

5326

5865

3633

מתוכם קבוצות

קהל רחב

8368

11727

11870

18569

18247

18897

הטבלה מציגה את מספר המבקרים בפילוח ע"פ השתייכותם.

מהטבלה עולה כי בשלוש השנים האחרונות מספר המבקרים הנמנים על הקהל הרחב עומד בעינו ,מספר המבקרים

המשתייכים לקבוצות עלה בהתמדה ,מספר המבקרים ממערכת הביטחון ירד באופן משמעותי ואילו מספר המבקרים

ממערכת החינוך אינו עקבי.

לשם ביצוע פעילויותיו מעסיק המרכז כ 20 -מדריכים במוזיאון אשר עברו טרם תחילת עבודתם סדנאות הכשרה בנושא

מורשתו וקורות חייו של מר בגין .גיוס ,מיון והכשרת מדריכים מתנהל במרכז ע"פ נוהל .6.4וכולל איסוף קורות חיים ,ראיון

אצל מנהל מחלקה או רכז ,ראיון משני אצל מנהל המרכז ,סדנת מיון ודינמיקה קבוצתית .בסדנה ישמשו כצופים חברים

מצוות במרכז ע"י קביעת ראש המרכז .בסיום הסדנה תתקיים ישיבה לסיכום בראשות ראש המרכז או מי מטעמו .הכשרה

תכלול כניסה למוזיאון ,מעבר על כנסת צעירה ודיון בנושא היום המסכם.

מנוהל 6.4עולה כי יש לוז נפרד להכשרת מדריכים ולוז ליום מיון מדריכים .כמו כן מעת לעת מתקיימים ימי ריענון למדריכים.

בנוסף על פעילותו של מרכז בגין בירושלים פתח המרכז שלוחה בצפון הארץ ושלוחה בדרום הארץ על מנת להנגיש את מורשת

בגין לכלל האוכלוסייה ובפרט לפריפריה.

כמו כן ,החל משנת 2018מפעיל המרכז בעבור תנועת ביתר את מוזיאון פלוגות הכותל ברובע היהודי.

ב 2.הועדה החינוכית

עוד נקבע בסימן ב' בחוק כי הוועד המנהל ,לאחר התייעצות עם ראש המרכז ימנה ועדה חינוכית אשר תייעץ לראש המרכז

אודות פעילויות שיתקיימו באתר ,לרבות סוגן ותוכנן.

בבדיקתנו נמצא כי הוועדה החינוכית אינה פעילה.

לדברי מנהל המרכז לאחר הקמת המרכז ועדה חינוכית היתה פעילה בערך ל 2 -ישיבות והנושא התמסמס .לדבריו ,אינו

רואה בוועדה זו גורם המסייע באופן ממשי לפעילות המרכז.

ג .מכון מחקר וועדה מדעית

ג 1.מכון מחקר וספריה

החוק קובע כי על המרכז לקיים מכון מחקר אשר יפעל להעמקת הידע ולהעשרתו בכל הקשור להיסטוריה ,למדיניות ,לחברה,

לתרבות לכלכלה ולביטחון מדינת ישראל תוך שימת דגש על חזונו ,פועלו ומורשתו של מנחם בגין .על המכון לפרסם מחקרים

בתחום פעילותו .כמו כן ,על המכון לקיים פעילויות אקדמיות לקידום מטרות חוק זה ,לרבות קבוצות מחקר ,סמינרי מחקר,

הרצאות פומביות וכנסים בהשתתפות חוקרים.

בבדיקתנו נמצא כי מכון המחקר אינו פעיל.

מדברי המרכז הובהר כי בראשית דרכו המרכז הפעיל מכון מחקר שתפקידו היה לתמוך במחקרים אקדמיים לפי קריטריונים

שקבעה הועדה האקדמית בזמנו ,במסגרת זאת תמך המכון במחקר של פרופ' משה מאור על המדיניות החברתית כלכלית של

מר בגין ותנועת החירות ובמחקרם של פרופ' ג'ראלד שטיינברג וד"ר זיו רבינוביץ על הסכמי קמפ דיויד.

דרך פעולה זאת לא הוכיחה עצמה מבחינת עלות -תועלת ויכולת השפעה על העולם האקדמי ,ולכן במסגרת התכנית

האסטרטגית שנערכה לקראת ציון עשור למרכז ,הוחלט על פתיחת מחלקה פנימית שתתמקד בפעילות אקדמית -מחקרית

בנושא לאומיות ליברלית -הגותו של מנחם בגין.

המחלקה החלה בפרו יקט קטלוג ואיסוף כתבים של מנחם בגין והקימה מאגר אינטרנטי לקהל הרחב לאיתור כתבי בגין לפי

נושאים ומילות מפתח -מדובר בנאומים ,מאמרים ,כרזות וכתבות .הפרויקט חשוב ,כיון שכתבי בגין לא היו מרוכזים במאגר

אחד ולא קוטלגו מעולם .מדובר באלפי פריטים שעומדים לרשות חוקרים/תלמידים מכל העולם .במקביל הוציאה המחלקה

חוברות הגות של מר בגין לפי נושאים וכן חוברות נוספות שמרכזות חומר אקדמי בנושאים הרלוונטיים .חברים בוועדה

האקדמית היו חלק מהמערכת שערכה את החוברות .כמו כן ,מבצעת המחלקה סמינרים של קבוצות חוקרים וקבוצות לימוד

אקדמיות בנושאים רלוונטיים.

בנוסף לפעילות המחלקה מחלק המרכז פרסי מחקר אקדמיים לעידוד חוקרים מצטיינים שעוסקים בתחומי המחקר שהמרכז

אמון עליהם .המרכז מפרסם קול קורא שנתי במוסדות להשכלה גבוהה .הנושאים המופיעים בקוך הקורא נכתבו בעבר ע"י

הוועדה האקדמית וחבריה הם מבודקי העבודות המתקבלות כל שנה.

עוד קובע החוק כי על המכון להקים ולהפעיל ספריית מחקר שתתמחה בתחומים האמורים לעיל ולפרסם מחקרים בתחומי

פעילותו.

מבדיקתנו עולה כי המרכז מפעיל ספריה הפתוחה לקהל הרחב המשמשת תלמידי תיכון ,חיילים סטודנטים וחוקרים.

הספרייה כוללת כ 5200 -כותרים ביניהם ספרייתו האישית של מר בגין וספרים העוסקים בתנועה הרביזיוניסטית ,במחתרת,

בתולדות הציונות והמדינה ועוד .בנוסף ,לספריה אוסף ספרים אשר בהם הקדשות מיוחדות שנכתבו למר בגין או על ידו

ג 2.ועדה מדעית (אקדמית)

החוק קובע כי הוועד המנהל ,בהתייעצות עם ראש המרכז ימנה ועדה מדעית אשר תורכב מ 7 -חברים שהם בעלי מעמד

בעולם האקדמיה בארץ ומשני נציגים של האקדמיה הלאומית למדעים.

ועדה מדעית (אקדמית) תייעץ לראש המכון בכל עניין הנוגע לפעילות האקדמית של המכון .הועדה המדעית תאשר תכניות

פעולה והצעות שיוגשו לה ע"י ראש המרכז לרבות הצעות להעסקת חוקרים וביצוע מחקרים

בבדיקתנו נמצא כי הועדה האמורה איננה פעילה.

מדברי המרכז עולה כי המחלקה הלאומית הליברלית הוציאה חוברות אקדמיות בנושאי הגותו של מר בגין ונושאים

רלוונטיים נוספים והיא מבצעת סמינרים של קבוצות חוקרים וקבוצות לימוד .

כמו כן ,חלק מחברי הוועדה האקדמית שפעלה בעבר הם חברי המערכת של המחלקה.

ד .ארכיון

החוק קובע כי המרכז יקים ארכיון וזה יהיה חלק מארכיון המדינה ולפיכך יחולו עליו הוראות חוק הארכיונים התשט"ו -

.1955הטיפול בחומר הארכיוני יהיה נתון לארכיון והממונה על הארכיון יתמנה בידי ראש המרכז ובאישורו של הגנז ויקבל

את ההוראות המקצועיות מהגנז.

ביקרנו בארכיון המרכז והתרשמנו באופן ישיר מהמיצגים ,נפגשנו עם מנהל הארכיון ושמענו סקירה מפורטת אודות

התפתחותו.

ארכיון המרכז הוקם בשנת 2000מתוקף החוק והוא מורכב משני חלקים :הארכיון ההיסטורי המכסה את פעילותו של מר

בגין בחייו וארכיון מנהלי בו נאספים חומרים תוך כדי עבודה שוטפת .בארכיון מצויים ,בין היתר ,כ 5000 -פריטי הפקדה,

למעלה מ 8000 -תיקים ואוסף של למעלה מ 10,000 -תצלומים .רוב הפריטים קוטלגו ונסרקו .כל האוסף האודיו דיגיטלי

של הארכיון עבר דיגיטציה והינו נגיש לחוקרים .כמו כן ,ישנם 1000מוצגים הכוללים חפצים אישיים של מר בגין ,מתנות,

ציורי דיוקנו וכדומה .מלבד אוספו האישי של מר בגין ,מצויים בארכיון אוספים של אישים שונים דוגמת יחיאל קדישאי

ואליהו מרידור שהקיפו את מר בגין בסביבות חיים שונות.

באשר לקיום הוראות החוק בנושא נמסר לנו ממרכז בגין כי על אף פניותיהם החוזרות ונשנות לגנז המדינה בבקשה לקבל

הנחיות מקצועיות ,הם לא נענו.

מפגישתנו עם סגנית גנז המדינה אושרו הדברים .עם זאת ,נמסר לנו כי הדברים עומדים בפני שינוי ובימים אלה שוקד

הארכיון על כתיבת הנחיות מקצועיות רלוונטיות.

ה .שיווק

המרכז משווק את פעילויותיו לקהלי יעד שונים ומגוונים כאשר לכל קהל יעד מותאמות ומוצעות תכניות ייחודיות עבורו.

מערכת החינוך -בני נוער ,תלמידי יסודי וחטיבה גבוהה .מערכת הבטחון צה"ל -חיילים וקצינים ,משטרה ,וכמובן לציבור

הרחב על גווניו ומגזריו .לקהל הרחב פונה המרכז במגוון קורסים ,סדנאות ,הרצאות ,ערבי עיון ,סיורים ועוד.

האירועים מתבצעים באופן סדיר ושוטף וכן בהתאם ללוח שנה ולקראת ציון ימים מיוחדים דוגמת יום השנה למותו של

ז'בוטינסקי ,השקת ספר כתבי בגין וכדומה .

מעיון בתוכניות העבודה של המרכז ,בתוכנית האסטרטגית ובחזון המרכז ,מפרוטוקולים וכן מפגישות שקיימנו עם הנהלת

המרכז עולה כי מושקעים מאמצים רבים בשיווק פעילויות המרכז .המרכז הוסיף פונקציית שיווק אשר תשכיל לנצל מדיות

חדשות דוגמת הרשתות החברתיות ותשתמש בהם כפלטפורמה ליצירת קהלי יעד חדשים .כמו כן ,המרכז פועל באמצעות

שיתופי פעולה וחיבורים לגופים שונים ,דוגמת השתתפות ביריד התיירות של עיריית ירושלים ,אירוע שיש בו חשיפה לקהלים

חדשים ומתחבר למועדוני צרכנות שונים כגון מועדון טוב לעובדי המדינה.

הצורך בשיווק גובר לא רק על מנת להיחשף לקהלי יעד חדשים אלא כמקור לפתרון בעיות שעולות .לדוגמא:

הנהלת המרכז העלתה בפנינו בעיה של צפי לירידה משמעותית בהכנסות עצמיות בעקבות שינוי מדיניות בצה"ל .עד השנה

האחרונה ,פעילויות לחיילים ,לדוגמה סדנת מנהיגות ,היו תופסות נתח נכבד מההכנסה של המרכז ובעקבות שינוי מדיניות

צה"ל והעברת ביצוע סדנאות ופעילויות לתוך המסגרת הצבאית ,נתח ההכנסות ירד באופן דרסטי .מבדיקתנו עולה כי המרכז

השכיל להבין את הבעיה ושוקד על מציאת דרכים חלופיות להגדלת מקורות ההכנסה העצמיים באמצעות שיווק.

משיחות עם ראש המרכז עלה כי לפני מספר שנים לקראת גיבוש התוכנית אסטרטגית המרכז רצה לבדוק את מקומו בתודעה

הציבורית וערך סקרים במטרה לדעת האם הציבור מכיר את מרכז ומודע לפעילותו .הסקרים בוצעו בקרב שלושה סוגי

אוכלוסיות :אוכלוסייה ארצית ,אוכלוסיית תושבי ירושלים -כיון שהמרכז ממוקם בירושלים ,ואוכלוסיית מבקרים

במוזיאון .תוצאות הסקר נתנו תמונה שעל בסיסה ניתן להיעזר בגיבושה של תכנית אסטרטגית .לדברי ראש המרכז הסקר

בוצע לפני כשמונה שנים ויש לבצעו שוב ,דבר שכרגע נדחה משיקולי תקציב.

ו .יחסי הגומלין בין המרכז למשרד רה"מ

בין המרכז ובין משרד ראש הממשלה מתקיימים קשרי גומלין בהיבטים שונים כפי שיפורט להלן:

יחסי גומלין עם לשכת ראש הממשלה

קשרי גומלין מתקיימים בנושא מינויי נציגים למוסדות המרכז כמתחייב בחוק.

משיחות שקיימנו עם הגורם האמון על המינויים בלשכת ראש הממשלה עולה כי סוגיית האחריות עבור מינויים אינה ברורה.

לכל תאגיד חוק בפני עצמו ,בכל חוק האחריות היא שונה וגם בתוך החוק לכל סוג מינוי -אחריות אחרת וגם זו אינה ברורה

דייה .לדבר י לשכת ראש הממשלה ככלל ,מינוי ראש המרכז הינו באחריות המרכז והשר ,קרי ראש הממשלה ,חותם על המינוי

ואילו מינוי המועצה באחריות השר.

עוד עולה כי סוגיית האחריות אינה חדה כיון שלשם ביצוע ומימוש המינויים נדרשים שיתופי פעולה וולנטרים מגופים שונים.

יוצא איפוא שבחלק מהמקרים ,איתור נציגים מגופים שונים כמופיע בחוק ,הופך טרחני עד כמעט בלתי אפשרי.

גם מרכז בגין העלה את בעיית המינויים ,מעבר לקושי באיתור הנציגים הרלוונטיים ע"פ סעיפי החוק ,העלה המרכז את

הקושי והסרבול בתהליך.

להלן תגובת האחראית על המינויים

.1

.2

.3

.4

.5

קודמתי בתפקיד ששימשה כאמונה על תחום המינויים סיימה את תפקידה בחודש יוני ,2016כאשר כהונת כל חברי

הוועד המנהל פקעה דאז (רובם הרבה לפני סיום תפקידה).

התפקיד הוטל עלי בפתאומיות ,ללא חפיפה ,כשאני נאלצת ללמוד את תחום המינויים בעצמי .אי לכך ,לא היה

בידיעתי שיש צורך למנות ועד מנהל למועצת מרכז בגין.

מיד עם גילוי הטעות ,פעלתי בשיתוף פעולה מלא עם מרכז מורשת בגין ע"מ למנות ועד חדש (אציין כי התהליך

עדיין לא הושלם ועודנו בלשכה המשפטית של המשרד עקב הנחיות היועמ"ש המגבילות מינויים בתקופת בחירות).

אדגיש כי תהליך מינוי חברי מועצה וכן חברי ועד מנהל הינו מסורבל ,בירוקרטי ,תלוי במס' רב של גורמים

מעכבים (הוועדה לבדיקת מינויים ,הגוף המציע ,הלשכה המשפטית והגורם המתמנה) ,מורכב וממושך (אשמח לתת

הסברים מפורטים על התהליך בע"פ).

כל המצוין מעלה לא גורע מעצם קבלת הביקורת והפנמתה על ידי ,ואני פועלת בהתאם כפי שהוסבר בסעיף .3

יחסי גומלין עם החשבות

לדברי החשבות בהיעדר הסכם מסגרת כולל ,ההתנהלות מתבצעת לאורו של נוהל אגפי פנימי.

מדבריהם עולה כי מערכת היחסים בין החשבות למרכז טובה מאוד וכוללת שיתוף פעולה .כמו כן ,לדעת החשבות אין צורך

בשינוי סדרי העבודה בינם לבין מרכז בגין.

יחסי גומלין עם אגף תקציבים ופרויקטים

מול אגף זה יש שני רבדים של פעילות :האחד -ההתקשרות התקציבית על כל היבטיה.

לדברי האגף ,מערכת היחסים מעולה והם אף רואים במרכז בגין את "תאגיד הדגל".

הרובד השני הוא פעילות פיקוח ,האגף מקיים פיקוח סדיר ורציף על פעילות המרכז.

במהלך השנים 2017-18בוצעו 13ביקורות במרכז בגין ( 2בשנת 2017והיתר ב .)2018 -

פעולות הפיקוח נערכו באירועים מרכזיים שהתקיימו במרכז וכן בתוכנית 'עמיתי ממשל' ,המתקיימת גם היא במרכז בגין.

לאחר כל ביקור כזה הוציאה המפקחת מטעם אגף תקציבים ופרויקטים דוח פעילות קצר .משיחתנו עם עובדות האגף הובהר

לנו כי בשל העדרו של הסכם מסגרת המגדיר בדיוק את עומק הפיקוח הנדרש ואת גבולותיו נמנעה האפשרות לערוך פיקוח

רחב יותר.

תגובת אגף תקציבים ופרויקטים

אגף תקציבים ופרוייקטים מקיים מעקב שוטף וקשר ישיר עם הגורם האחראי על המנויים לקבלת סטאטוס טיפול.

אגף תקציבים ופרוייקטים בשיתוף החשבות סיימו את כתיבת הנוהל .נמצא בטיפול בלעדי של הלשכה המשפטית.

טרם הופץ לתאגידים.

יחסי גומלין מול ארכיון המדינה

החוק קובע כי המרכז יקים ארכיון וזה יהיה חלק מארכיון המדינה ולפיכך יחולו עליו הוראות חוק הארכיונים התשט"ו-

. 1955הטיפול בחומר הארכיוני יהיה נתון לארכיון והממונה על הארכיון יתמנה בידי ראש המרכז ובאישורו של הגנז ויקבל

את ההוראות המקצועיות מהגנז.

מבדיקתנו עולה כי העדר תשתית תקשורתית מתאימה בין הארכיון למרכז מנע היווצרותם של יחסי גומלין ולפיכך הוראות

החוק לא בוצעו.

תגובת גנזת המדינה:

אילן הרטי ,מנהל אגף ממשל בארכיון המדינה ,יצר קשר עם אריאל לפני כמה חודשים וישוחח איתו שוב אחרי החגים כדי

לוודא שכל הבקשות נענו לשביעות רצונו.

בנוסף אציין ,שכ 90%מהנהלים שלנו כבר נגישים באתר האינטרנט שלנו:

https://www.archives.gov.il/%d7%90%d7%95%d7%93%d7%95%d7%aa/%d7%a0%d7%99%d7%94%d7%95%d7%9c%d7%9e%d7%99%d7%93%d7%a2-%d7%93%d7%99%d7%92%d7%99%d7%98%d7%9c%d7%99/

מכלל הפגישות שקיימנו עלה חסרונו של הסכם מסגרת 2בין המשרד לבין המרכז .העדר הסכם ברור המגדיר גבולות גזרה

מקשה על תפקוד מיטבי.

תגובת הלשכה המשפטית

נושא הסדרת מערכת היחסים ויחסי הגומלין בין המשרדים הממשלתיים המתקצבים גופים ציבוריים סטטוטוריים לבין

תאגידים אלה הוא נושא שלאור היותו חוצה משרדים (לנוכח קיומם של גופים סטטוטוריים שונים שמתוקצבים על-ידי

משרדים שונים) מצריך הסדרה רוחבית – מערכתית.

בהתאם ,משרד המשפטים שקד בשנים האחרונות על הכנת הצעת חוק תאגידים ציבוריים שנועדה ליצור חוק מסגרת

לתאגידים אלה ,ואשר מטרתו היא מן הצד האחד ליצור כללי ממשל תאגידי לאותם תאגידים אשר אינם מתאימים להסדרה

פרטנית בחוקים המקימים תאגידים אלה; ומן הצד השני לעבות ולהסדיר את הפיקוח על פעילותם של התאגידים הציבוריים

ולהגביר את השקיפות והדיווחיות שבניהולם.

מבדיקה שערכנו מול מחלקת ייעוץ וחקיקה (כלכלי-פיסקלי) במשרד המשפטים ,הצעת החוק המדוברת עודנה מצויה בשלב

תזכיר חוק .אולם ,לצד זה ,מתקיימת חשיבה ועבודה על הכנת תבנית להסכם שיסדיר את מערכת היחסית בין משרד מתקצב

לתאגיד סטטוטורי מתוקצב על-ידו .ואמנם ,בינתיים אין סד זמנים מוגדר לסיום המלאכה.

הואיל והסדרת הנושא כרוכה בשאלות שהמענה להן מחייב הסדרה רוחבית ,הן בהיבטים שעליהם אמון משרד האוצר והן

בהיבטים שעליהם אמון משרד המשפטים ,משרד ראש הממשלה יעגן את מערכות היחסים שלו עם גופים סטטוטוריים שהוא

מתקצב ,ובכללם המרכז למורשת מנחם בגין ,בהתאם למערכת הנורמטיבית שתוסדר או להנחיה הרוחבית שתינתן.

במקביל ,כפי שידוע לנו ,חשבות המשרד פועלת מול גופים מתוקצבים לפי נוהל עבודה פנימי.

הסכם מסגרת אמור להסדיר את התנהלות משרד ראש הממשלה עם התאגידים השונים ונמצא בבדיקת משרד המשפטים ומשרד האוצר.

2

חלק ב' -חשבונאי

בפרק זה התמקדנו ,בין השאר ,בנושאים הבאים:



מערכות ממוחשבות – הפרדת תפקידים הרשאות וסמכויות ,וממשקים בין מערכות.



תקציב מרכז מורשת מנחם בגין.



הכנסות.



הוצאות.



מערך הכספים -חשבונות בנק.



מורשה חתימה.



שכר – תוכנות שכר והסכמים.

.1מערכות ממוחשבות – הפרדת תפקידים הרשאות וסמכויות ,וממשקים בין מערכות.

תהליכי עבודה רבים בהתנהלות השוטפת של המרכז מתבצעים בעזרת מערכות ממוחשבות.

בטבלה שלהלן מובאות מערכות המידע הנמצאות בשימוש ע"י המרכז וההרשאות אליהם.

להלן נתוני מפרט מערכות מידע והרשאות כפי שהתקבלו מהמרכז:

שם המערכת

הרשאות

יעוד



1שרת קבצים

שמירת וגיבוי המידע

של המרכז





שרת דואר -

דוא"ל

Microsoft 2

Exchange

3

תוכנת ניהול סיורים

TicketNetואולמות

4עוקץ

5

ADAניהול מידע ארכיוני

6סטאטוס

מערכת לניהול סיכומי

דיון ,מעקב החלטות

ומשימות

מערכת

7אבטחה

אלקטרונית

שליטה ובקרה של

מערכת כניסה,

מצלמות טמ"ס

ואזעקות

שליטה ובקרה על

מערכות

8ניהול אחזקת מעליות ,מזגנים

ותאורה

מבנה

9חשבשבת

הנהלת חשבונות,

הזמנות רכש

הרשאות מנהל -חברת Upgrade

Tech

הרשאת מנהל מוגבלת -ראש תחום

רכש ,ביטחון וטכנולוגיה

הרשאות גישה לקבצים -לפי

מחלקות ארגוניות



הרשאות מנהל -חברת Upgrade

Tech



הרשאות מנהל -חברת TicketSoft





הרשאות מנהל " -עוקץ מערכות"

גישה -מנהלת משאבי אנוש

וחשבת שכר בלבד

הרשאות מנהל -חברת ADA

SYSTEM

שימוש בתחנות ספרייה וארכיון

לקהל





הערות

כל בעל תפקיד במרכז

שברשותו מחשב -מקבל

usernameיחד עם תיבת

דואר לשימוש .סה"כ50 :

תיבות פעילות.

17רישיונות עבור בעלי

תפקידים באגף חינוך

ומוזיאון ,הנה"ח ואירועים.



הרשאות מנהל -חברת "תמורה"

בשימוש ע"י דרג בכיר



הרשאות מנהל -חברת

MAGALCOM

הרשאות מנהל מוגבלת -ראש

תחום רכש ,ביטחון וטכנולוגיה

גישה עבור אנשי מחלקת

ביטחון בלבד



בשימוש ע"י אנשי אחזקה

הרשאות מנהל -חברת יישומי

בלבד

בקרה ,חברת אלקטרה אפ אם



הרשאות מנהל -חברת "חשבשבת"

ומנהלת חשבונות ראשית

הרשאות שימושים שונים :סמנכ"ל

כספים ,הנה"ח רכז ורכש.





במרכז קיים בעל תפקיד אחראי להגדרת הרשאות ,אבטחת מידע וגיבוי נתונים ,כמו כן לא קיים נוהל בכל הקשור למערכות

מידע ,הרשאות וסיסמאות.

1.1הרשאות גישה למערכת הממוחשבת:

ביקשנו לבחון קיומן של הרשאות גישה למערכות השונות אשר מאפשרות בקרה על אופן ניהול התהליכים ,תוך קיום

עיקרון הפרדת התפקידים באופן נאות.

ע"פ המידע שהתקבל מהמרכז ,נראה כי לכל מערכת ישנו גורם חיצוני המתפעל את המערכת ,ההרשאות ברובן הינן

הרשאות מנהל של חברות חיצוניות ,מה שמאפשר בקרה ושליטה על מדרג ההרשאות הניתנות לעובדי המרכז בהתאם

להגדרת תפקידם ,וקיום מערכת של הפרדת תפקידים נאותה.

מערכת החשבשבת -מנהלת החשבונות הראשית הוגדרה כ"משתמש מנהל" ,ומתוקף כך הינה אמונה על מתן הרשאות.

במערכת מוגדרים 8משתמשים בעלי הרשאות גישה למערכת בתפקידים שונים :ראש המרכז ,מנהלת החשבונות ועוזר

מנהל חשבונות ,סמנכ"ל כספים ומינהל ,מנהל תפעול ומשאבי האנוש ,רכזת הזמנות ,אחראי רכש וביטחון וגורם נוסף

לביקורת נמסר כי הגורם הנוסף הינה עובדת לשעבר בעלת הרשאות צפייה בלבד.מבדיקתנו את הרשאות הגישה למערכת עולה כי ההרשאות מוגבלות בהתאם לתפקיד המשתמשים:



מנהלת החשבונות וע .מנהלת החשבונות מוגדרים כמשתמשים בעלי "הרשאת על" – רשאים לבצע

את כלל הפעולות במערכת.

לסמנכ"ל כספים ומינהל -קיימות כלל ההרשאות במערכת פרט להגדרת משתמשים.

במערכת מוגדרים שני משתמשים בעלי הרשאות צפייה בלבד – כאשר אחד מהם הינו עובד לשעבר

במחלקת ההזמנות.

במערכת מוגדרים 5עובדים הרשאים להפיק שקים.

שינוי הגדרות מערכת יכול להתבצע רק ע"י החברה עצמה או ע"י מנהל המערכת הפנימי -מנהלת חשבונות ראשית.

בעניין הזמנות הרכש המתנהלות גם הן דרך חשבשבת ישנו מדרג הרשאות מוגדר -רכז רכש רק מזין הזמנות ,מנכ"ל

וסמנכ"ל כספים מאשרים רק דרך היוזרים שלהם ומפיקים את ההזמנה.

המערכת לא מאפשרת להפיק הזמנות רכש ללא אישור סמנכ"ל כספים ומנכ"ל לכל הזמנה.

קיומו של משתמש פעיל בעל "הרשאת על" במערכת החשבשבת לכלל הפעולות הכספיות במרכז ,חושף את המרכז לאי

סדרים ופוגע בעיקרון הפרדת התפקידים .כמו כן 5 ,בעלי הרשאות לאישור שיקים חושפת את המרכז לטעויות ואי

סדרים.

תגובת המרכז:

בפועל שקים מופקים רק ע"י אחת משתי העובדות במחלקת הנהלת חשבונות ,ההרשאות המערכת שונו בהתאם .נושא

הרשאת העל אינו מדוייק ,יש להפריד בין הרשאת על במערכת הנהלת החשבונות שזה מה שיש למנהלת החשבונות

הראשית לבין הרשאת על לפעולות כספיות -כפי שאתם מציגים זאת .למנהלת חשבונות אין הרשאה לביצוע פעולות

משמעותיות כגון תשלום לספקים ,הפקת הזמנות רכש ופעולות בבנק ,לכל פעולה שכזו נדרש אישור שני מורשי חתימה

ואין אפשרות במערכת לבצען.

מערכת ביטחון -הרשאות Administratorמוגבלות לקב''ט המרכז .גישה לשרת מתבצעת ע''י חיבור מרחוק מספק

שירות של חברת Magalcomבהתאם לפתיחת תקלות .למאבטחים – אין הרשאות שינוי כלל.

מערכת עוקץ (שכר) -ישנם 3יוזרים במערכת עם הרשאות לכל דבר .בעלי הגישה למערכת הם :חשבת שכר בכירה,

מנהלת משאבי אנוש ויוזר אחד שאינו פעיל וללא גישה.

רשת מחשוב פנים ארגונית (מייל ,תיקיות במחשב ,נגישות לתיקיות) – לכל מחלקה יש גישה לשרת קבצים משלה.

ישנם 50תיבות פעילות וישנם יוזרים "טכניים" ללא תיבות פעילות .לדוגמא .Clock, Management, Kiosk

היוזרים משמשים לחיבור לרשת של פונקציות פנימיות ,כגון קורא שעוני נוכחות או עמדת מכירת כרטיסים אוטומטית

והם ללא תיבות.

1.2מערך הסיסמאות:

מערכת חשבשבת -דרישת המערכת לסיסמא הינה מינימום 4תווים ,על הסיסמא לכלול מספרים ואותיות.

המרכז הגדיר באופן פרטי את דרישות המערכת כי על הסיסמא לכלול לפחות 8תווים של ספרות ואותיות .תוקף

סיסמא מקסימלי – 500ימים.

מערכת הביטחון -שינוי סיסמאות מוגדרות בהתאם לדרישות קב"ט -דרישות הקב"ט תואמות לתנאי ההרכב של

רשת המרכז .שינוי הסיסמאות מתבצע באופן יזום פעם בשנה.

מערכת עוקץ (שכר) -אין מדרג ואין כפיית מבנה סיסמה למעט דרישה של הקב"ט להשתמש בספרות ואותיות.

רשת מחשוב פנים ארגונית (מייל ,תיקיות במחשב ,נגישות לתיקיות) – מבדיקתנו את מדיניות הסיסמאות במרכז עלו

הממצאים הבאים:







לא מתאפשר שימוש חוזר בסיסמא.

מקסימום תקופת סיסמא 180 -ימים ,מינימום תקופת סיסמא – 1ימים.

ארוך הסיסמא מינימלי 6תווים ,ועליו לכלול מספרים ,אותיות וסימני ניקוד.

.2תקציב המרכז

סעיף 38בחוק להנצחת זכרו של מנחם בגין ,התשנ"ח – 1998קובע כי:



הקמת המרכז תמומן מכספי תרומות.



פעילות המרכז תמומן מתקציב המדינה כפי הדרוש להוצאות קיומו ,החזקתו ,פיתוחו וניהול מכלול פעילותיו,

ומתרומות ומהכנסות שיהיו למרכז.



הצעת התקציב השנתי תאושר על ידי המועצה ועל ידי שר האוצר.

בפרק זה נבחן את אופן הכנת התקציב השנתי ,העברות תקציביות ,מעקב תקציבי ,ואת ניצול התקציב לשנים 2017

ו ,2018 -כמו כן נבדוק את השינויים שחלו בתקציב לשנת 2019

2.1הכנת התקציב

נוהל תקציב המרכז מסדיר את אופן הכנת התקציב ,ההעברות התקציביות ומעקב תקציבי.

להלן אופן הכנת התקציב על פי הנוהל:

טיוטת התקציב תוכן על ידי ראש המרכז והגזבר ,בתחילת חודש אוקטובר ,לאחר קבלת דרישות מראשי המחלקות.

מסגרת התקציב תתואם עם אגף תקציבים באוצר ומשרד ראש הממשלה.

הנהלת המרכז תדון בתקציב במהלך חודש נובמבר.

מועצת המרכז תאשר את התקציב בדצמבר ,לאחר אישור של הועד מנהל במהלך חודש נובמבר.

מבדיקתנו עולה כי -

תקציב 2019אושר בישיבת המועצה מיום 16בדצמבר ,2018לאחר המלצת הוועד המנהל ,עיון בסעיפי התקציב,

קבלת הסברים בנושא וקיום דיון.

תקציב 2018אושר בישיבת המועצה מיום 25בדצמבר 2017לאחר המלצת הוועד המנהל ,לאחר עיון בסעיפי התקציב,

קבלת הסברים בנושא וקיום דיון.

התקציב לשנים 2018ו 2017 -אושר על ידי שר האוצר.

2.2העברות תקציביות

הנוהל מתייחס להעברת תקציב מסעיף לסעיף וקובע כי:

א -העברת סכום עד ₪ 50,000תדווח לוועדת הכספים במרכז.

ב -העברת סכום מעל ₪ 50,000תובא לאישור הוועד המנהל.

מבדיקתנו עולה כי בשנת 2017לא נערכו שינויים בתקציב השנתי.

כמו כן בשנת 2018נערך שינוי בתקציב ,בשל תוספת של 1מיליון ₪בהקצבות מיוחדות וזאת לאחר אישור מימון

פרויקט מאבק באנטישמיות ופרויקט תיעוד התיישבות ביו"ש.

השינוי בתקציב 2018אושר על ידי הוועד המנהל בישיבה מיום ה 7 -לאוקטובר .2018

2.3מעקב תקציבי

בהתאם לנוהל ,על הגזבר לנהל מעקב תקציבי שוטף.

בכל חודש יימסר דיווח על ביצוע תקציב למשרד ראש הממשלה.

דוח חצי שנתי יאושר על ידי רואה חשבון מבקר וישלח למשרד ראש הממשלה.

מבדיקתנו עולה כי המרכז פועל בהתאם לנוהל.

סמנכ"ל הכספים של המרכז מנהל מעקב תקציבי חודשי ,כמו כן המרכז מדווח על ביצוע התקציב אחת לחודש למשרד

ראש הממשלה.

להלן נתוני תקציב מול ביצוע לשנים 2017ו , 2018 -בהתאם לדוחות ניצול תקציב לשנים 2018ו - 2019 -

שנת 2017

סעיף תקציבי

תקציב

ניצול

שנת 2018

אחוז

תקציב

ניצול

הוצאות

1,914,716

98%

3,527,741

98%

3,127,665

100%

5,886,260

76%

2,769,776

98%

1,238,312

92%

2,186,160

76%

1,000,000

61%

1,980,370

72%

23,631,000

88%

הכנסות

11,931,000

91%

3,000,000

61%

3,000,000

87%

17,931,000

86%

ניצול

אחוז ניצול

1,924,775

3,492,186

2,958,565

3,905,083

2,675,088

1,183,429

2,006,725

867,390

623,850

19,637,091

101%

99%

95%

66%

97%

96%

92%

87%

32%

83%

11,931,000

1,929,491

0

13,860,491

100%

64%

0%

77%

700,000

669,403

96%

1,000,000

4,000,000

5,700,000

23,631,000

500,000

4,259,044

5,428,446

19,288,937

-348,154

50%

106%

95%

82%

הנהלה

אחזקה ואחרות

פעילות חינוכית

פעילות אקדמית

ארועים וכנסים

מידע ותכנים

מוזיאון וארכיון

כתבי ז'בוטינסקי

השקעות

סה"כ

1,891,026

3,393,341

3,040,269

4,676,166

2,652,278

1,242,166

1,916,630

1,000,000

1,069,174

20,881,000

1,845,648

3,314,876

3,035,161

3,550,878

2,608,772

1,148,237

1,458,787

609,793

766,128

18,338,279

השתתפות הממשלה

הקצבות מיוחדות

הכנסה לא בטוחה

סה"כ

11,931,000

2,500,000

1,000,000

15,431,000

10,864,209

1,516,990

871,305

13,252,504

450,000

121,027

27%

1,000,000

4,000,000

5,450,000

20,881,000

500,000

4,134,871

4,755,898

18,008,402

-329,877

50%

103%

87%

86%

הכנסות

משותפים

מפרויקטים

השתתפות העמותה

הכנסות אחרות

סה"כ

סה"כ הכנסות

עודף(/גרעון)

מנתוני הדוחות עולה כי:



בסעיף תקציבי הכנסות מהקצבות מיוחדות ובסעיף תקציבי הכנסות מהשתתפות העמותה ,קיימים אחוזי ניצול

נמוכים מהתקציב שנקבע.

נציין כי סעיף הכנסות מהקצבות מיוחדות בשנת 2018כלל תוספות תקציב שאושרו למרכז עבור פתיחת מוזיאון

פלוגות הכותל ופרויקט תיעוד ההתיישבות הציונית ביש"ע.



בשנת 2018שיעור ביצוע תקציב בסעיף תקציבי הכנסה לא בטוחה אפסי.



נתוני הביצוע אינם כוללים תקבולים ממשרד ראש הממשלה בגין גמר חשבון בסך 330אלפי ₪לשנת 2017

ו 263 -אלפי ₪לשנת ,2018תקבולים אלו נתקבלו לאחר הגשת דוחות כספיים ודוח ביצוע סופי בהתאם לנוהל

חשבות משרד ראש הממשלה.

מסקירת הדוחות הכספיים של המרכז לשנים 2017ו ,2018 -תוצאות הפעילות לשנים הנ"ל מסתכמות בעודף בסך

224אלפי ₪וגרעון בסך 220אלפי ₪בשנים 2017ו 2018 -בהתאמה.

נמסר לנו על ידי המרכז כי התקציב מחולק לתקציב בסיס ותוספות לתקציב הבסיס ,תקציב הבסיס נוצל במלואו.

תקציב בגין פרויקטים מיוחדים מאושר ברובו בחודש דצמבר.

קיימת אי וודאות לקבלת הכספים ,וכן קשיים תזרימיים המקשים על המרכז לנצל את התקציב במלואו.

עוד נמסר ,כי בשל ירידה בתרומות לקרן למורשת מנחם בגין ,נתקבל רק חצי מתקציב הכנסות העמותה.

תגובת המרכז -לא כל סעיפי התקציב שמופיעים בתקציב שאושר התקבלו בפועל ,היו תקציבים שלא התקבלו כלל

ולכן הביצוע היה נמוך יותר ,לא היה תקציב משמעותי שהתקבל ולא נוצל.

להלן נתוני תקציב 2018ו - 2019 -

שנת 2018

סעיף תקציבי



תקציב

שנת 2019

שינוי בתקציב

תקציב

מאשתקד

הוצאות

הנהלה

אחזקה ואחרות

פעילות חינוכית

פעילות אקדמית

ארועים וכנסים

מידע ותכנים

מוזיאון וארכיון

כתבי ז'בוטינסקי

השקעות

סה"כ הוצאות

הכנסות

השתתפות הממשלה

הקצבות מיוחדות

הכנסה לא בטוחה

סה"כ

1,914,716

3,527,741

3,127,665

5,886,260

2,769,776

1,238,312

2,186,160

1,000,000

1,980,370

23,631,000

1,946,897

3,676,235

2,959,344

4,895,196

2,490,682

1,174,814

1,691,607

1,000,000

1,274,225

21,109,000

2%

4%

-5%

-17%

-10%

-5%

-23%

0%

-36%

-11%

11,931,000

3,000,000

3,000,000

17,931,000

10,409,000

1,000,000

3,500,000

14,909,000

-13%

-67%

17%

-17%

הכנסות מפרוייקטים משותפים

השתתפות העמותה

הכנסות אחרות

סה"כ

סה"כ הכנסות

עודף(/גרעון)

700,000

1,000,000

4,000,000

5,700,000

23,631,000

-

1,000,000

1,000,000

4,200,000

6,200,000

21,109,000

-

43%

0%

5%

9%

-11%

מנתוני התקציב עולה כי בשנת 2019חלה ירידה של 11%בסה"כ התקציב בעקבות ירידה של 13%בתקציב השתתפות

הממשלה ,בשל קיצוץ רוחבי בתקציב המדינה.

.3הכנסות המרכז

למרכז מקורות הכנסה שונים :הכנסות עצמיות ,הכנסות ממשרד ראש הממשלה ,הכנסות מפרוייקט עמיתי ממשל,

הכנסות מקרן מורשת מנחם בגין ושונות.

3.1הכנסות עצמיות

הכנסות עצמיות של המרכז מורכבות מדמי כניסה למוזיאון מנחם בגין ,הכנסות מדמי כניסה למוזיאון פלוגות

הכותל ,הכנסות מפעילויות חינוך ופעילויות שונות והכנסות מהשכרת אולמות ואירועים ,ומהשכרת מסעדה.

3.1.1הכנסות ממוזיאון מנחם בגין

במוזיאון נערכים ביקורי יחידים וקבוצות.

מחירי הכניסה למוזיאון המרכז מעוגנים באוגדן מחירונים ומפורטים באתר האינטרנט של המרכז.

מבדיקת מחירון המרכז עולה –

המחירון כולל פילוח של סוגי המבקרים להלן -

מבוגר ,אזרח ותיק ,סטודנט ,חייל ,ילד ,משפחות וקבוצות ,כאשר ישנו תעריף שונה לכל סוג מבקר.

אוגדן מחירונים כולל מחירים של פעילויות שונות במרכז ,כגון השכרת אולמות ,מוזיאון ,מחלקת חינוך ,חנות

ושירותי ארכיב.

ניתן לבצע הזמנת סיור במוזיאון באמצעות אתר האינטרנט של המרכז ,התשלום מתבצע באמצעות כרטיס אשראי

במועד ההזמנה.

עם ביצוע התשלום באינטרנט ,מערכת ההזמנות מפיקה חשבונית וקבלה באופן אוטומטי.

תהליך ביצוע הזמנה ,הוצאת חשבונות ורישום הכנסות של לקוחות יחידים

תשלום דמי ביקור על ידי יחידים מתבצע עם ביצוע ההזמנה באתר האינטרנט או עם הכניסה לסיור .המוקדנית

מקבלת את התמורה ,מפיקה חשבון במערכת "אתרטיקל" ,ומוציאה קבלה בגין קבלת התמורה.

מידי חודש מנהלת החשבונות של המרכז מושכת את נתוני החשבונות והקבלות שהוצאו למערכת ניהול חשבונות

"חשבשבת חלונות".

מסקירת כרטסת הכנסות של המרכז עולה כי חשבונות שהופקו באמצעות קופה רושמת נרשמו ללא רישום

אסמכתאות ,וללא רישום פרטים על ההכנסות.

נמסר לנו כי הממשק בין מערכת ניהול הזמנות למערכת הנהלת החשבונות לא מאפשר להעביר את פרטי

האסמכתאות בסעיפי ההכנסות ,האסמכתאות נרשמות בצד התקבולים אך אינם מופיעות בסעיפי ההכנסות.

תהליך ביצוע הזמנה ,הוצאת חשבונות ורישום הכנסות של קבוצות

במרכז נערכים סיורים של קבוצות המגיעות באמצעות סוכנים ,וועדי עובדים ,משרדי ממשלה ועוד.

במרכז קיים נוהל הזמנת סיורים במוזיאון .בהתאם לנוהל ,הזמנת סיורים על ידי קבוצות מתבצעת באמצעות טופס

הזמנה הכולל את הסעיפים הבאים :מס' הזמנה ,פרטי המזמין ,פרטי הסיור ,תעריף הסיור ,כמות המבקרים ,ומחיר

כולל .טופסי ההזמנה נשלחים למזמין לאישור ההזמנה והחזר טופס חתום.

ערכנו בדיקה מדגמית של טופסי הזמנה (נספח א' לדוח) ,מתוך 6הזמנות שנבדקו ,נמצאו 2הזמנות ממוחשבות של

חברת טלדור ומשרד המדע והטכנולוגיה בהם חסרה חתימת המזמין.

להלן תהליך הפקת חשבונות -עם הגעת הקבוצה לסיור ,המוקדנית מפיקה וואצ'ר ,ומחתימה את אחראי הקבוצה

על הוואצ"ר.

בסוף כל יום עורכת פקידת הקבלה השוואה בין הוואצ'רים שנחתמו לבין הוואצ'רים הרשומים בתוכנה ,ומעבירה

את כל הוואצ'רים לפקידת ההזמנות.

פקידת ההזמנות מפיקה חשבון לתשלום.

עם הפק ת חשבון בתוכנת ניהול חשבונות "חשבשבת חלונות" ,נוצרת פקודת חיוב לקוח בהנהלת החשבונות ,עם גביית

התשלום והפקת קבלה ע"י מנהלת החשבונות נוצרת פקודה לזיכוי הלקו

3.1.2מוזיאון פלוגות הכותל

החל משנת ,2018המרכז מפעיל את מוזיאון פלוגות הכותל ,מוזיאון ברובע היהודי בעיר העתיקה בירושלים.

המוזיאון הוקם על ידי תנועת בית"ר ,ומופעל על ידי המרכז.

פרטים אודות הביקור במוזיאון ומחירים מפורסמים באתר האינטרנט של המרכז.

הפקת החשבונות למבקרים מבוצעת במערכת הממוחשבת של המרכז.

3.1.3מחלקת חינוך

במרכז מוצאות פעילויות שונות למערכת החינוך כדלהלן:

תוכנית "כנסת צעירה" ,סדנת מנהיגות לבני נוער ,תכנית זהות ואזרחות ,היתרון הירושלמי ואירועים נוספים.

למרכז נוהל התקשרות עם בתי ספר המסדיר את הליך ההתקשרות עם מערכות חינוך בפעילות כנסת צעירה .על פי

הנוהל הצטרפות בית ספר לתוכנית תיכלול הצגת התוכנית על ידי מנהל מחלקת חינוך ,חתימה על חוזה ,וצפייה

במהלך התוכנית.

התקשרות עם מוסדות חינוך ,מתבצעת באמצעות חוזה חתום ,תנאי התשלום בהתאם לחוזה ההתקשרות ,שוטף.30+

רכזת לוגיסטיקה אחראית על תיאום עם המוסדות השונים ,מרכזת את פרטי האירוע בהתאם לחוזה שנחתם

ומעבירה קובץ למנהלת משאבי אנוש .מנהלת משאבי אנוש מפיקה חשבון לתשלום .מחירי התוכניות השונות עבור

מערכות החינוך מעוגנים באוגדן מחירונים.

מבדיקתנו עולה כי מחירי הכניסה הרשומים אינם מעודכנים.

תגובת המרכז :האוגדן יעודכן עד סוף השנה הנוכחית.

3.1.4הכנסות מאירועים

במסגרת פעילות משנית ,במרכז מושכרים עולמות וחדרים לאירועים ,כנסים וימי עיון.

האולמות מושכרים לגופים ציבוריים ופרטיים.

במרכז קיים נוהל אירועים חיצוניים והשכרת אולמות.

על פי הנוהל ,פניה לקיום אירוע חיצוני תופנה למנהלת תפעול ומשאבי אנוש.

לאחר הגדרת האירוע על ידי המזמין והמפרט הנדרש ,תיבדק זמינות החדר הנדרש והאירוע ירשם במערכת.

התקשרות עם לקוחות תתבצע באמצעות טופס הזמנה הכולל את פרטי האירוע ,תאריך ,מספר משתתפים ,פרטי

המזמין ועלות האירוע ,טופס ההזמנה חתום על ידי המזמין.

3.1.5דמי שכירות קפטריה

המרכז התקשר עם חברת טרסה אומנות הקייטרינג בע"מ להפעלת קפטריה ,המפעיל משלם דמי שכירות בהתאם

להסכם שנחתם ב 2013 -והוארך עד לשנת .2021

התשלום בגין דמי שכירות משולם אחת לשנה והתחשבנות הוצאות חשמל ,מים ,ארנונה ודמי ניהול נערכת אחת

לחודש.

3.1.6ניהול קופה

על הקופאי לגבות תשלום עם הגעת המבקרים לביקור בהתאם למחירון או בהתאם לנתוני ההזמנות.

נמסר לנו על ידי המרכז כי במקרה בו הגיעה קבוצה של מספר משתתפים נמוך ממספר המשתתפים שבהזמנה ,תחויב

הקבוצה בהתאם להזמנה בניכוי של עד 10%מכמות המשתתפים בהזמנה ,מקרים חריגים יובאו להנהלה.

נוהל "דוח הכנסות המרכז" קובע כי בסוף כל יום עם סגירת קופת המוקד ,יעביר הקופאי את כספי הקופה למנהל

האדמיניסטרטיבי בצירוף הדוח היומי.

על פי מה שנמסר ,כספי הקופה נשמרים בכספת נעולה.

אחת לשבוע מופק ממערכת טיקטסופט דוח הכולל את כל סוגי ההכנסות במרכז ,ונערכת התאמה בין כל סוגי

ההכנסות והתקבולים .כמו כן ,אחת לשבוע איש רכש מפקיד את הכספים לחשבון הבנק של המרכז.

נתוני דוח הכנסות ואסמכתאות להפקדות בבנק נמסרים למנהלת חשבונות לצורך רישומי הפקדות ,וביצוע התאמות

בהנהלת החשבונות.

רישום הקבלות שהוצאו מתבצע דרך העברת נתונים מתוכנת טיקטסופט לתוכנת ניהול חשבונות.

3.1.7

גביה

אחת לחודש מתבצע מעקב אחר גביית חובות לקוחות על ידי מנהלת החשבונות הראשית.

מנהלת החשבונות מוציאה דוח גיול חבות פתוחים ממערכת הנהלת חשבונות "חשבשבת" ,אופן התקבול מתבצע

בהמחאות בנקאיות ,מזומן ,כרטיסי אשראי והעברה בנקאית.

מבדיקת דוחות גיול לתאריכים 31בדצמבר 2018ו 5 -במאי ,2019נמצא כי קיימים יתרות ישנות בסך כ 32 -אלפי

₪לתאריך 31בדצמבר 2018ובסך כ 46 -אלפי ₪לתאריך 5במאי .2019

3.2

הכנסות ממשרד ראש הממשלה

הכנסות המרכז ממשרד ראש הממשלה מורכבות מהקצבות שוטפות ומפרויקטים משותפים.

3.2.1

הקצבות משרד ראש הממשלה

למשרד נוהל המסדיר תהליכי עבודה מול רשויות סטטוטוריות.

להלן מנגנון ההתחשבנות עם משרד ראש הממשלה בהתאם לנוהל כפי שנמסר לנו על ידי סגן מנהלת מחלקת

התקשרויות ופיקוח תקציבי:

התשלום הינו בהתאם לעודף ביצוע הוצאות על הכנסות המרכז בתוספת מקדמה בגובה 2/12מתוך התקציב השנתי

המאושר.

בכל חודש מוגש למשרד ראש הממשלה דוח ביצוע ואסמכתאות נוספות בהתאם לדרישת מחלקת התקשרויות.

נמסר לנו על ידי המרכז כי תשלום חשבון חודשי ממשרד ראש הממשלה מבוצע במועד בהתאם לתאריך הגשת

הדיווח.

בהתאם לדוחות ביצוע תקציב לשנים 2017 - 2018הקצבות ממשרד ראש הממשלה עמדו על ₪ 11,931,000 ₪

ו 10,864,209 -בשנים 2018ו 2017 -בהתאמה.

3.2.2

פרויקטים משותפים עם משרד ראש הממשלה

באוקטובר , 2018המועצה להנצחת נשיאי ישראל וראשי ממשלות במשרד ראש ההמשלה התקשרה עם המרכז

לביצוע פעילויות חברתיות ותרבותיות הנוגעות לנשיאי ישראל וראשי ממשלות באמצעות תוכנית מדור העבר לדור

העתיד ,היקף התוכנית עומד על ₪ 945,000כאשר המשרד ישלם תמורה שלא תעלה על 50%מהתוכנית.

מבדיקתנו ,התשלומים בוצעו בהתאם לחשבוניות ודוחות ביצוע שנדרשו.

עוד עולה כי ,המשרד התקשר עם המרכז להעברת סדרת הרצאות על ראשי ממשלה ונשיאים,

היקף ההתקשרות עומד על ,₪ 200,000מתוך עלות המיזם המוערכת ב . ₪ 400,000 -

3.3

תוכנית עמיתי ממשל

המרכז מפעיל את תכנית "עמיתי ממשל" ,תכנית במסגרת פרויקט "מסע" והסוכנות היהודית.

מטרת התוכנית היא חיזוק הקשר בין צעירים יהודים מרחבי העולם בעלי פוטנציאל מנהיגותי.

במסגרת התוכנית ,מגיעים לישראל בוגרי תארים מרחבי העולם לצורך הכרת מערכת הממשל הישראלית ,באמצעות

התמחות במשרדי ממשלה שונים ובליווי מערך לימודים בנושאים רלוונטים.

הכנסות המרכז מהתוכנית הם מהסוכנות היהודית ומדמי השתתפות העמיתים לתוכנית.

בגין כל עמית נחתם הסכם עם הנהלת המרכז.

בשנת 2018הכנסות מתוכנית עמיתי ממשל הסתכמו ב 1,094 -אלפי .₪

3.4

הכנסות מקרן מורשת מנחם בגין (ע"ר)

עמותת קרן מורשת מנחם בגין (ע"ר) ,הוקמה בשנת 1993במטרה ליזום ,להקים ולקיים מפעלים להנצחת זכרו

ומורשת פועלו של מנחם בגין.

בשנת 2004מימנה העמותה את הקמת מבנה המרכז ,כמו כן העמותה פועלת לגיוס כספים למימון פעילות המרכז.

בהתאם לדוחות הכספיים לשנים ,2017 - 2018עולה כי העמותה מעבירה בכל שנה כ ₪ 500,000 -למרכז למורשת

בגין .נמסר לנו כי גובה הסיוע מהעמותה הוא בהתאם לתרומות שנתקבלו באותה שנה ובהתאם לצרכי המרכז.

נמסר לנו על ידי המרכז כי בשנים האחרונות חלה ירידה משמעותית בהיקף התרומות שקיבלה העמותה וכי המרכז

אינו מקבל דיווחים כספיים מהעמותה על תרומות שנתקבלו על ידה.

3.5

הכנסות בשווי כסף

מבדיקתנו את הכנסות המרכז ,מצאנו כי בשנת 2018נרשמו הכנסות בשווי כסף בגין הרצאות והשכרת אולמות

ואירועים לחוג פרשת השבוע בסך כולל של 168אלפי .₪

כמו כן נרשמו הכנסות בגין מלגות שחולקו על ידי המרכז לתוכנית עמיתי ממשל.

מבדיקתנו נמצא כי בדוחות הכספיים לשנת ,2018לא נכלל ביאור בדבר קיומם של הכנסות בשווי כסף ואופן חישוב

ההכנסות שנרשמו.

.4

הוצאות המרכז

הוצאות המרכז הם בעיקר בגין אחזקת מבנה ,סיורים ,העסקת מדריכים ומרצים ,תכניות ועבודות מחקר ,פרסום

ויחסי ציבור ,מידע ותכנים ,פרויקטים שונים ופעילויות וכיוצא בזה.

בדקנו את תהליך הרכש ,את ייזום בקשת הרכש והליך התקשרויות עם ספקים וקבלני משנה .כמו כן בדקנו את הליך

קליטת הטובין/שירות ,אישור החשבוניות וביצוע התשלומים במרכז .כמו כן בדקנו התקשרות לקבלת שירותי

אחזקה ניקיון ושמירה ובנוסף בדקנו את ניהול הקופה הקטנה במרכז.

4.1

תהליך הרכש

4.1.1

ייזום בקשת רכש

בקשות רכש של כלל הגורמים במרכז מועברות לסמנכ"ל הכספים ,אשר בוחן את נחיצות הרכש ואת קיומה של יתרה

תקציבית.

4.1.2

התקשרויות עם ספקים וקבלני משנה

נוהל התקשרויות מגדיר את הליך ההתקשרות עם ספקים בהתאם לסכומי ההתקשרות ,את הרכב הוועדות ואופן

הפניה לספקים לקבלת הצעת מחיר ,כדלהלן –

קבוצת הרכישה בש"ח

(כולל מע"מ)

עד ₪ 5,000

מ ₪ 5,001-עד ₪ 10,000

מ ₪ 10,001-עד ₪ 25,000

מ ₪ 25,001-עד ₪ 43,000

מ ₪ 43,001-עד ₪ 350,000

₪ 350,000ומעלה

אופן פניה לקבלת

הצעות

אופן הגשת הצעות ע"י

הספק

אישור נוסף

אין חובה לברר

מחירים ,פניה לספק

בעל פה

בירור מחירים בכתב,

פנייה לשני ספקים

לפחות

בירור מחירים בכתב,

פניה לשלושה ספקים

לפחות

בירור מחירים בכתב,

פניה לשלושה ספקים

לפחות

מכרז סגור ,פניה ל 5 -

עד 10ספקים

הצעת מחיר תוגש בכתב

-

הצעות מחיר יוגשו בכתב

-

הצעות מחיר יוגשו בכתב

ועדת רכישות

הצעות מחיר יוגשו בכתב

ועדת מכרזים

יוגשו שני העתקים לפחות

במעטפה סגורה ויוכנסו

לתיבת המכרזים

יוגשו שני העתקים לפחות

במעטפה סגורה ויוכנסו

לתיבת המכרזים

ועדת מכרזים

מכרז פומבי

בנוסף ,הנוהל מגדיר את הרכב הוועדות כדלהלן –

הרכב ועדת הרכישות

יו"ר :סמנכ"ל כספים

חבר ועדה :רכז רכש ולוגיסטיקה

חבר ועדה מתחלף :נציג המחלקה הרלוונטית להתקשרות

הרכב ועדת מכרזים

יו"ר :ראש המרכז

חבר ועדה :סמנכ"ל כספים

חבר ועדה :סמנכ"ל פעילויות

משתתף :יועץ משפטי

ועדת כספים

הרכב ועדת כספים

יו"ר :יו"ר ועד מנהל

חברי הועדה :שני נציגי ועד מנהל

חבר ועדה :ראש המרכז

משתתף :סמנכ"ל כספים

משתתף :יועץ משפטי

על המרכז חל חוק חובת המכרזים (התשנ"ב ,)1992-ותקנות חובת המכרזים בהתאם לפרק ו' לתקנות.

סעיף 4לתקנות קובע תנאים להתקשרות במכרז סגור ,הנוהל של המרכז אינו מתייחס לתנאים האמורים בסעיף 4

לתקנות .על פי הנוהל תבוצע התקשרות במכרז סגור בעסקאות מתחת ל .₪ 350,000 -

נמצא כי נוהל התקשרויות אינו עומד בתקנות חובת המכרזים בעניין התקשרות במכרז סגור.

ערכנו בדיקה מדגמית של התקשרויות קיימות ,להלן הנתונים שנבדקו -

שם ספק

היקף התקשרות

בשנת ( 2018כולל

מע"מ)

גסטטנרטק בע"מ

₪19,312

מועד תחילת

התקשרות

אופן פניה

נדרש

אופן פניה בפועל

אישור נוסף

בירור מחירים

בכתב ,פניה

לשלושה

ספקים לפחות

לא נמצאו הצעות

מחיר

לא קיים

לא רלוונטי

אפגריידקט-

מחשבים ורשתות

תקשורת בע"מ

₪192,375

מכרז פומבי

בחינת 3הצעות מחיר

ועדת

מרכזים

2015

עו"ד מרדכי

ברקוביץ'

₪70,200

מכרז סגור,

פניה ל5-10 -

ספקים

בחינה של 3הצעות

מחיר

ועדת כספים

2018

אלקטרה בע"מ

₪104,378

מכרז פומבי

(בהתאם

לחוק)

בחינת 4הצעות מחיר

ע"י צוות התקשרות

פרוטוקול

ישיבת צוות

התקשרות

2005

פוליטי פרסום

ואינטראקטיב

בע"מ

₪899,614

מכרז פומבי

מכרז סגור ,פניה ל10 -

חברות

ועדת

מכרזים

2015

קומפקטוס אגש"ח

בע"מ

₪8,190

בירור מחירים

בכתב ,פניה

לשני ספקים

לפחות

לא נמצאו הצעות

מחיר (ראה הערה)

לא נדרש

לא רלוונטי

סייטסוואפ בע"מ

₪280,800

מכרז סגור

בחינת מועמדים

ועדת

מכרזים

2018

עמר תמר

₪2,200

פניה לספק

בעל פה

לא נמצאה הצעת

מחיר

לא נדרש

לא רלוונטי

אור צפתי

₪2,400

פניה לספק

בעל פה

לא נמצאה הצעת

מחיר

לא נדרש

לא רלוונטי

מבדיקתנו ,עלו הממצאים הבאים:



התקשרות עם ספק לשירותי מחשוב (אפגריידטק בע"מ) -אושרה התקשרות בסך ₪ 6,200לחודש לפני מע"מ,

בפרוטוקול וועדת מכרזים מיום ה 8 -לספטמבר 2015מס .10.15נתקבלו הצעות מחיר משלושה ספקים.

בפועל בשנת 2018ההתקשרות עמדה על כ 192 -אלפי ₪כולל מע"מ.

ההתקשרות לשנת 2018כללה שירות חודשי בסך ₪ 6,200לפני מע"מ לחודש בתוספת תשלומים בגין רכישת ציוד

ושונות.

נמסר על ידי המרכז כי החברה זכתה בהליך לשירותי תמיכה במחשוב ,הסכומים הנוספים מעבר לריטיינר הינם

רכישת ציוד מחשוב ,תוכנות ורשיונות ,רצוי היה לרכוש מהחברה כדי שיוכלו לתת שירות ותמיכה לציוד ולחומרה.

מחירים של הרכישות השוו מול מחירי שוק ע"י רכז הרכש .בהסכם הבא לשירותי מחשוב המרכז יכללו גם רכישות

בנושא מחשוב.



בהתאם לנוהל ,יש לקבל הצעות מחיר בכתב להתקשרויות עד 43אלפי .₪

מבדיקתנו ,לא נמצאו הצעות מחיר בכתב כנדרש בנוהל.

באשר להתקשרות עם ספק קומפקטוס אגש"ח בע"מ ,נמסר על ידי המרכז כי מדובר בהעברה של קומפקטוסים –

מדפים יעודיים לארכיון ,נשלחה פניה לחברה שיצרה את המדפים בכדי לבצע התאמות ,מדובר בקבלן יחיד לצורך

העניין.



מבדיקת פרוטוקול וועדת מכרזים מתאריך 25לאוקטובר 2015מכרז 02 - 15לשירותי פרסום ,עולה כי תיבת

המכרזים נפתחה יומיים לאחר המועד האחרון להגשת הצעות.



נמצא כי לא נקבע תאריך סיום התקשרות בפרוטוקול וועדת מכרזים .עוד נמצא כי המרכז מתקשר עם ספקים למשך

תקופות ארוכות .

תגובת המרכז :ההתקשרות מופיע בהסכם מול הספקים ובתנאי המכרז כאשר הוא מפורסם .משך ההתקשרות

נקבעת בהתאם להנחיית היועץ המשפטי.

להלן תהליך הוצאת הזמנה במרכז -

לאחר אישור הרכישה רכז הרכש מפיק הזמנת רכש מתוכנת "חשבשבת".

ההזמנה כוללת את פירטי הרכש ,תיאור ,כמות ,מחיר ותנאי חשלום.

כל הזמנה עוברת לאישור ממוחשב של סמנכ"ל הכספים ושל ראש המרכז.

4.1.3

קליטת טובין/שירות ,אישור החשבונית וביצוע תשלום

למרכז נוהל המסדיר את אישור תשלום חשבוניות ספקים .להלן תהליך קליטת החשבוניות כפי שנמסר על ידי

המרכז:

החשבונית לתשלום עוברת לבדיקת הגורם המזמין .לאחר בדיקת החשבונית ואישור הגורם המקצועי ,סמנכ"ל

הכספים מאשר את החשבונית בהתאם להזמנה.

עם קבלת הטובין/השירות ואישור הגורמים המאשרים ,רכז הרכש מפיק מהמערכת תעודת משלוח רכש .המערכת

מפיקה חשבונית רכש מתוך נתוני ההזמנה ותעודת המשלוח .חשבונית הרכש יוצרת פקודת יומן לחיוב הוצאות וזיכוי

הספק.

כאשר מדובר בחשבונית עבור מספר סוגי הוצאות או שלא הוגדרה סעיף הוצאה במערכת ,הרישום מתבצע לחיוב

חשבון "כרטיס הוצאה שלא אמור להיות בו תנועה" ,חשבון המשמש כחשבון מעבר .מנהלת החשבונות ממיינת את

ההוצאות לכרטיס המתאים.

להלן תרשים זרימה של התהליך -

קבלת טובין/שירות

אישור החשבונית ע"י הגורם המזמין

אישור החשבונית ע"י סמנכ"ל כספים

הפקת תעודת משלוח רכש ע"י סמנכ"ל כספים

הפקת חשבונית רכש

תשלומים לספקים מבוצעים באמצעות המחאות בנקאיות ,חתומות על ידי 2מורשי חתימה במרכז בתנאי תשלום שוטף.30+

ערכנו בדיקה מדגמית של חשבוניות ,להלן הנתונים שנבדקו -

שם הספק

תאריך

החשבונית

חשבון ההוצאה

סכום כולל

מע"מ

סימוכין

אישור

הגורם

המקצועי

אישור

סמנכ"ל

כספים

אריה נאור

28/05/2018

תוכנית לאומיות

ליברלית

35,100 ₪

676

לא נמצא

אושר

ישראל מייבין

תיירות בע"מ

19/08/2018

עמיתי ממשל - 12

טיולים וסיורים

112,486 ₪

10054

אושר

אושר

חמיצר בע"מ

27/03/2018

תוכנית מדור העבר

לדור העתיד

49,725 ₪

582

לא נמצא

לא

נמצא

על הדרך -

יאיר להמן

30/04/2018

דוד מנחם

11/06/2018

11,934 ₪

785

אושר

אושר

לחמג'ון

30/09/2018

תוכנית מדור העבר

לדור העתיד

הרצאות בפרשת

השבוע

הוצאות כלכלה -

עמיתי ממשל מחזור

13

פרוייקט מאבק

באנטישמיות

51,480 ₪

400389

אושר

אושר

6,520 ₪

1532

אושר

אושר

23,400 ₪

107

לא נמצא

אושר

06/12/2018

כתבי ז'בוטינסקי

75,000 ₪

158

לא נמצא

אושר

23/09/2018

שירותי אוצרת

ואחזקת מוזיאון

1860721 133,606 ₪

לא נמצא

אושר

עוקץ מערכות

בע"מ

אפגריידטק

מחשבים

ורשתות

תקשורת בע"מ

פוליטי פרסום

ושיווק בע"מ

11/06/2018

שירות אחזקת רשת

המחשוב

7,862 ₪

63492

לא נמצא

אושר

05/07/2018

שירות אחזקת רשת

המחשוב

7,254 ₪

1695

לא נמצא

אושר

14/03/2018

יחסי ציבור

ופרסומים בעיתונות

2,808 ₪

102566

אושר

אושר

פוליטי פרסום

ושיווק בע"מ

27/03/2018

יחסי ציבור

ופרסומים בעיתונות

36,738 ₪

102580

אושר

אושר

ברקוביץ'

מרדכי ,משרד

עורכי דין

30/10/2018

יעוץ משפטי

11,700 ₪

-

לא נמצא

אושר

זליגר שמרון

31/07/2018

יועץ תקשורת

6,786 ₪

200019

לא נמצא

אושר

סייטסוואפ

בע"מ

מכון

ז'בוטינסקי

בישראל (ע"ר)

ברקאי בני

ברוקשטיין

בע"מ

30/04/2018

הערות

נתקבל

חשבון עסקה

חשבונית

העתק ,ללא

חותמת

"נאמן

למקור"

שולם

בהתאם

לדרישת

תשלום ,לא

נמצאה

חשבונית מס

מבדיקתנו ,עלו הממצאים להלן -



ברוב החשבוניות שנבדקו לא נמצא אישור הגורם המקצועי.

לדברי המרכז ,לא תמיד יש גורם מקצועי בעיקר לחוזי ריטיינר כמו יחסי ציבור ,יעוץ משפטי ,שירותי מחשוב

או התקשרויות חוזיות מסוימות כמו חברת סייטוואפ ומכון ז'בוטינסקי ,במקרים כאלה סמנכ"ל כספים

בודק את ההסכם והתאמת החשבון ומוודא שהשירות ניתן ומאשר את החשבון בהתאם.



בבדיקת חשבונית מספק "על הדרך" עולה כי נתקבלה חשבונית עסקה על ידי הספק ,לא נתקבלה חשבונית

מס לאחר תשלום העסקה.



בבדיקת חשבונית מספק ברקאי ברוקשטיין בע"מ נתקבלה חשבונית מס העתק ללא חותמת "נאמן למקור".

4.2התקשרות עם חברת אלקטרה FMבע"מ

המרכז התקשר עם חברת אלקטרה אפ אמ אחזקת מבנים ומערכות בע"מ לביצוע עבודות תפעול ואחזקה ,ניקיון,

שמירה וגינון.

המרכז חתם על הסכם עם החברה בפברואר 2014עד פברואר 2016עם אופציה להארכה עד 6שנים ,היקף

ההתקשרות בהתאם לכתב הכמויות עומדת על 1,733אלפי ₪לשנה .

ההסכם מפרט את תנאי ההתקשרות והתמורה .על פי ההסכם "כל חשבון יפרט את העבודה והכמויות שבוצעו בפועל

על ידי הקבלן במהלך החודש החולף לפי הפירוט בכתב הכמויות".

מבדיקתנו נמצא כי בכל חודש מגישה החברה פרוט של חשבון בהתאם למחירים בכתב הכמויות ותוספות על פי חוק,

והפרשי הצמדה למדד.

היקף ההתקשרות לשנת 2018עמד על 2,464אלפי .₪

נמסר לנו על ידי המרכז כי אלקטרה לא מספקת שירותים אלה ישירות למרכז אלא נעזרת בשירותים חיצוניים.

לאלקטרה הסכם למתן שירותי שמירה ואבטחה עם חברת מיקוד ,והסכם למתן שירותי ניקיון עם חברת קלינור

בע"מ ,מקבוצת מיקוד.

החוק להגברת האכיפה של דיני העבודה ,תשע"ב 2011 -קובע כי חובת מעסיק שהוא קבלן ,כלפי עובדיו תחול גם על

מזמין השירות בעד פרק הזמן שהעובד הועסק במתן השירות אצלו ,בהתקיים התנאים שבסעיף 25לחוק.

בהתאם לסעיף 27בחוק ,בתביעה אזרחית בשל הפרת חובה החלה על המזמין ,תהא הגנה טובה למזמין השירות אם

הוכיח כי מתקיימים אחד מהתנאים שבסעיף.

אחד התנאים הוא כי מזמין השירות הסתמך בתום לב על בדיקות תקופתיות שנערכו בידי בודק שכר מוסמך.

מבדיקתנו עולה כי במרכז בוצעה בדיקה של עמידה בחוק להגברת האכיפה של דיני העבודה ,תשע"ב 2011 -על ידי

מבקר הפנים בשנת ,2014אך לא בוצע מעקב אחר תיקון הליקויים שנמצאו.

תגובת המרכז :הנושא נכלל בתוכנית השנתית לשנת 2019של מבקר הפנים ויישאר בתוכנית לשנים הבאות.

4.3

קופה קטנה

למרכז נוהל קופה קטנה מינואר .2009

על פי הנוהל היקף הקופה הקטנה עומד על .₪ 3,000

ניהולה השוטף של הקופה הקטנה הינו בידי איש הרכש המאשר את החשבוניות ,ומדווח על ההוצאות להנהלת

החשבונות וזאת לאחר אישור סמנכ"ל הכספים.

מבדיקת הוצאות קופה קטנה בשנת 2018עולה כי ,מרבית ההוצאות הם עבור החזר הוצאות לעובדים ,הוצאות

נסיעות ,דלק ,כיבודים ושונות .עוד עולה כי אחת לחודשיים מתבצע סיכום של כלל הוצאות בקופה הקטנה

ונמשכים מזומנים לכיסוי ההוצאות שהוצאו.

נמסר על ידי המרכז כי הקופה הקטנה מנוהלת בשיטת דמי מחזור המקובלת במגזר הציבורי ובמשרדי הממשלה.

בשיטה זו ,בכל רגע נתון סכום המזומנים בקופה בצרוף הקבלות הינו קבוע ותואם את הסכום שנקבע מראש.

מבדיקת כרטסת קופה קטנה 2018עולה כי בשנת 2018נרשמו הוצאות קופה קטנה שהוצאו בשנת .2017

מבדיקתנו יתרת הקופה הקטנה בספרי הנהלת החשבונות של המרכז אינה תואמת ליתרה בפועל.

לדברי המרכז ההפרש נובע מרישום בשנים קודמות.

.5מערך הכספים -חשבונות בנק; ופוליסת ביטוח

למרכז חשבון פעיל יחיד בבנק דיסקונט.

5.1גישה לחשבון

קיימת גישה לחשבון הבנק באמצעות אתר הבנק.

מבנה הסיסמא לפי דרישות הבנק – לפחות 7תווים המכילים אותיות ומספרים ,והחלפת סיסמה כל חצי שנה.

למנהלות החשבונות קיימת הרשאת צפיה בנתוני הבנק ,הפקת דוחות ,והזנת חומרים לאישור מורשי חתימה.

מורשי חתימה מורשים לפעולות (רק באישור שני מורשים ,כפי שיפורט בהמשך) – ע"פ תוקף התחייבות מורשי

החתימה בהתאם לנהלים.

5.2שימוש בכרטיסי אשראי

למרכז כרטיס אשראי בעל מסגרת אשראי של 50אש"ח הנמצא בידי המנכ"ל.

הוצאות האשראי בשנת 2018הם ברובן עבור תשלומים לשירותים דיגיטליים /מסחר אלקטרוני ומתנות לעובדים.

ממוצע ההוצאות החודשי עומד על כ 7 -אש"ח.

5.3התאמות בנק לשנת 2018

התאמת הבנק מתבצעת אחת ליום באופן ידני ע"י מנהלת החשבונות הראשית.

מבחינת טופס התאמת חשבונות הבנק נכון ליום 31.12.2017עולה כי קיימות יתרות מהשנים 2016ו 2017 -שטרם

נסגרו .מהמרכז נמסר כי מנהלת חשבונות ראשית שסיימה את תפקידה נהגה לרשום את כל השיקים מול הבנק.

(כיום מנוהל כרטיס שיקים לפירעון) .ועל כן נשארו שיקים פתוחים לשנת 2018אשר מוינו בהתאם בשנה זו,

ושיקים שלא נפרעו בתקופה זו בוטלו ע"י רואה החשבון.

בטופס התאמת בנק ליום 31.12.2018נראית פקודה נוספת המאפסת את היתרות הפתוחות לסוף השנה .בבירור מול

המרכז עולה כי הפקודה הנוספת מוינה מול שיקים לבירור אשר היו פתוחים בשנים קודמות ,שיקים שלא נפרעו ע"י

הספקים.

5.4כיסויים ביטוחים

בדקנו את כתב כיסוי הביטוח שערך המרכז.

מכתב הכיסוי עולה כי המרכז מבוטח עבור נזקי טבע ,ביטוח צד ג' ,חבות מעביד ,נזקי טרור ועוד.

.6מורשי חתימה

נוהל מורשי חתימה מסדיר את כל הנוגע למורשי החתימה ולתוקף התחייבות חתימת מורשי החתימה:

מינוי מורשי חתימה ייעשה ע"י הוועד המנהל.

מורשי החתימה ימונו משלושה קבוצות:

קבוצה א' -ראש המרכז

קבוצה ב' -מקרב עובדים בכירים

קבוצה ג' -מקרב החברים בוועד המנהל

תוקף התחייבות -שתי חתימות מקרב מורשי החתימה מחייבות את המרכז על פי הפירוט דלהלן:

.1חתימה על חוזים/הסכמים:



בחתימה על חוזים /הסכמים שהיקפם הכספי עד 350אש"ח יחתום מורשה מקבוצה א'

בצירוף מורשה מקבוצה ב'.



בחתימה על חוזים/הסכמים שהיקפם הכספי מעל 350אש"ח יחתום מורשה מקבוצה א'

בצירוף מורשה מקבוצה ג'.

.2חתימה של המחאות:



בחתימה של המחאות עד לגובה של 120אש"ח יחתום מורשה מקבוצה א' בצירוף מורשה

מקבוצה ב'.

בחתימה על המחאות בגובה של מעל 120אש"ח יחתום מורשה מקבוצה א' בצירוף מורשה

מקבוצה ג'.

בהיעדר ראש המרכז ,ראש המרכז ימנה מורשה חתימה מקרב העובדים הבכירים שיחליפו אותו .מינוי זה יובא

לידיעת יו"ר הוועד המנהל.

ביום 10/07/2017התקיימה ישיבת הוועד ,בישיבה זו עודכנה רשימת מורשי החתימה כלהלן:

קבוצה א' :הרצל מקוב – מנכ"ל ,ראש מרכז.

קבוצה ב' :אריאל כהן – סמנכ"ל כספים ומינהל.

תמר דרמון – סמנכל"ית פעילויות.

קבוצה ג' :עמוס חרמון – יו"ר הוועד המנהל וחבר מועצת המרכז.

אשר קדוש – חבר מועצת המרכז ,וחבר בוועד המנהל.

דגמנו מספר תשלומים שאושרו ומספר שיקים שהוצאו ,ובדקנו האם נחתמו ע"י שני מורשי חתימה ע"פ המפורט

בנוהל .עולה כי המרכז פועל כנדרש ובהתאם לנוהל מורשי חתימה.

.7הסכמי העסקה ותשלומי שכר

נכון ליום 31.12.18במרכז מועסקים 88עובדים ,מתוכם 36עובדים קבועים /בעלי תפקידים והיתר זמניים.

מדיניות המרכז הינה התקשרות בחוזה אישי עם עובדיו.

מבדיקה שערכנו עולה כי דרגות השכר הרלוונטיות נקבעות בצורה ברורה במסגרת מודל השכר ,החל מיום 1למאי

2017עבר המרכז למודל השכר החדש ,אשר מגדיר טווח שכר לכל תפקיד וכן את האופן לקידומי שכר .המעבר למודל

החדש נעשה באישור 'משרד האוצר ,אגף השכר והסכמי עבודה'.

המודל חל על כלל העובדים שיקלטו במרכז החל מיום כניסת המודל לתוקף ,וכן על עובדים אשר הועסקו במרכז

טרם כניסתו לתוקף של המודל ואשר הסכימו לעבור למודל השכר החדש ולחתום על חוזי עבודה חדשים.

עובדי המרכז שלא הסכימו לעבור למודל השכר החדש ,תימשך העסקתם בהתאם למתכונת הקודמת.

מתח הדרגות המופיע בספר הנהלים אינו רלוונטי לאחר כניסת מודל השכר החדש לתוקף.

תהליך קבלת עובדים זמניים :עובדים זמניים מתקבלים לעבודה לאחר שעברו הליך מיון ונמצאו מתאימים

לתפקיד שהוגדר .העובדים חותמים על חוזה עבודה אישי לעובדים שעתיים או עובדים זוטרים .במידה ומועד סיום

העסקתם ידוע מראש ,מצוין המועד בהסכם העסקה.

למרכז קיימים נהלים בכל הנוגע לגיוס עובדים חדשים ,דוחות נוכחות ותהליך הכנת המשכורות כמפורט להלן:

7.1הסכמי העסקה וטיפול במרשם עובדים

נוהל מס' 3.5מגדיר את התהליך בקבלת עובדים חדשים למרכז.

לאחר הגדרת הצורך בגיוס עובד חדש על ידי ההנהלה ,הנהלת המרכז והסמנכ"ל הרלוונטי יגדירו את הכישורים

הנדרשים למשרה .הנוהל אינו מגדיר הליך מינוי מועמד פנימי אך קובע כי במידה ואין מועמד פנימי מתאים תפורסם

המשרה לציבור הרחב .המועמדים שימצאו מתאימים יזומנו לראיון אצל הממונה הישיר ,ולאחר מכן יופיעו בפני

ועדת בוחנים ו/או ראש המרכז .במהלך התדיינות יסוכמו תנאי העסקה של העובד וזאת בהתאם לאופי התפקיד

וכישורי המועמד .כל עובד המתקבל למרכז חותם על הסכם העסקה.

על חוזה העסקה להיות חתום ע"י העובד וע"י סמנכ"ל ממונה מטעם המרכז.

בבדיקתנו נמצא כי הסכם העסקה המופיע בספר הנהלים אינו תקף .לחלק גדול מהעובדים שנדגמו במהלך הביקורת

הסכם העסקה שונה.

בהתאם לנוהל ,3.6לכל עובד במרכז יפתח תיק אישי ביחידת כ"א .התיק יכיל מסמכים רלוונטיים לגבי העובד מטעם

המרכז ו/או מטעם העובד.

בעת קבלת עובד חדש הסכמי העסקה מתויקים בתיקים האישיים של העובדים אצל מנהלת משאבי האנוש .התיק

ישמר גם לאחר שהעובד יסיים את עבודתו.

נציין כי לא נשמר תיעוד לתיקי העובדים באופן ממוחשב.

תגובת המרכז:

ההסכם החדש עודכן בספר הנהלים.

7.2דוחות נוכחות

בהתאם לנוהל מס' ,3.3על כל עובד במרכז להחתים בכל יום שעת כניסה ויציאה בשעון הנוכחות באמצעות כרטיס

מגנטי.

מעקב נוכחות עובדים מבוצע בתוכנת "אדם – עוקץ מערכות בע"מ".

בסוף כל חודש יקבל העובד את דו''ח הנוכחות ,יעדכן פרטים חסרים ויצרף מסמכים רלוונטיים כגון אישורי מחלה

וכדומה בעת הצורך.

ראש יחידת כוח אדם יעבור על הדו''ח המעודכן ,ויבצע את העדכונים הנדרשים.

7.3הכנה ותשלומי השכר

ע"פ נוהל מס' 3.4ראש יחידת כוח אדם י/תעביר לחשב/ת השכר עד ל 25 -לכל חודש ,עדכונים שוטפים לגבי הנתונים

הקשורים למרכיבי השכר ,כל החומר הרלוונטי יתויק ע"פ חודשים בקלסר משכורות ,כולל ריכוז המשכורות שהוכנו

בהנה"ח.

בכל תחילת שנה יוודא ראש כ"א כי כל העובדים מילאו טופס ,101ובוצעו תיאומי מס לעובדים העובדים ביותר

ממקום עבודה אחד.

חשב/ת השכר י/תכין את משכורות העובדים ע"פ הנתונים שהועברו באמצעות תוכנת משכורות.

נציין כי לא קיים ממשק אוטומטי בין מערכת הנוכחות למערכת השכר.

תגובת המרכז:

הנושא יבדק אך יתכן שבמבנה הפעולות של המרכז זה לא יהיה נכון ,שכן כל נושא בדיקת מערכת הנוכחות היא

באחריות מנהלת משאבי אנוש ולא חשבת השכר.

ראש יחידת כ"א תבדוק את המשכורות ורק לאחר אישורם תופק הוראת תשלום לבנק ע"י חשב/ת השכר .המשכורות

תועברנה לאישור המנכ"ל ,לאחר אישורו וחתימת מורשי החתימה על טופסי העברה לבנק ישוגרו לתשלום .כל החומר

יתויק ע"י חשב/ת השכר ,העובדים יקבלו בתחילת כל חודש את תלושי השכר המופקים ע"י תוכנת "טריו" של עוקץ

מערכות בע"מ.

העלאת שכר -בכל שנה בחודש נובמבר ולאחר שמסתיים תהליך המשוב של כלל העובדים ע"י המנהל הישיר שלהם,

מתקיימת ישיבת כ"א אשר ממליצה לוועדת הכספים של הועד המנהל על תוספות שכר לעובדים ,זאת בהתייחס

לתוצאות המשוב של העובד ,עמידה ביעדים ,פרק זמן שעבר מהתוספת שכר האחרונה שקיבל וסך התקציב העומד

לרשות המרכז לטובת תוספות שכר בשנה המסוימת.

התיעוד מתויק בתיק האישי של העובד ובתיק פרוטוקולים של ועדת כוח אדם.

המלצות

המלצותינו דורגו בהתאם לסיכונים השונים של הממצאים ,תיעדוף המשאבים ליישום ההמלצות ייעשה בשים לב למדרג.

חלק א' -מנהלי

למרכז בגין:

דירוג

המלצה

1

2

גבוה

3

4

5

בינוני

1

2

3

1

נמוך

2

תאריך

לטיפול

מינוי ראש המרכז -

יש לפעול בהקדם האפשרי להסדרת מינויו של ראש המרכז.

מינויים ועד מנהל -

יש לפעול לאישור מינוים של חברי הועד בהקדם.

ועדה חינוכית לא פעילה בניגוד לחוק -

על מוסדות הנהלת המרכז לקיים דיון ולבחון את אופן הפעלת הוועדה כך שהמרכז יעמוד

בהוראות החוק.

ועדה מדעית לא פעילה בניגוד לחוק -

על מוסדות הנהלת המרכז לקיים דיון ולבחון את אופן הפעלת הוועדה כך שהמרכז יעמוד

בהוראות החוק.

מכון מחקר פועל כמחלקה בתוך המרכז ואינו עונה על הגדרות החוק -

על מוסדות הנהלת המרכז לדון ולבחון אפשרות כינונו של מכון מחקר כמתחייב בחוק.

מבקר פנימי -

כמות השעות המוקצית למבקר הפנימי מועטה ויש להעלותה על מנת לקיים ביקורת אפקטיבית

ולאפשר מעקב אחר תיקון ליקויים.

תיקוף נהלים -

מרבית הנהלים מלפני עשור ,יש לעדכן ולתקף את כלל הנהלים אחת לשנה או לפרק זמן סביר

אחר שיקבע .כמן כן ,יש להביא את הנהלים לאישור הוועד המנהל בנוסף לאישורו של ראש

המרכז.

הליך מינויים -

יש לכתוב נוהל שיבטיח את קיומו של מנגנון הליך המינויים.

אתר המרכז -

החוק המופיע איננו החוק העדכני ,יש לעדכן האתר בהתאם.

שיווק -

מומלץ לבצע סקר מבקרים בהמשך לסקר הקודם שבוצע לפני יותר משמונה שנים .הסקר

יבחן וינתח מגמות באוכלוסיית המבקרים ,יתייחס לקהל חוזר ולמעשה יהווה כלי בהיערכות

צופה פני עתיד.

28/12/2019

28/12/2019

28/12/2019

28/02/2019

28/02/2019

28/02/2019

28/05/2019

28/05/2019

הערה:

המלצות 1-2מדורגות בדירוג גבוה מבחינת הסיכון בשל אי עמידה בהוראות החוק ויש לטפל בהן בהקדם האפשרי .עם

זאת ,עקב ההבנה כי הטיפול ביישום המלצות אלו ממושך יותר הן מוחרגות לעניין הלוז.

למשרד רה"מ:

המלצה

דירוג

יחידה

על ארכיון המדינה לשקוד על פיתוח הנחיות מקצועיות בכל הקשור לטיפול בחומר

גנזת

המדינה גבוה הארכיוני ולקיים את הוראות החוק בכל הקשור לארכיון מרכז בגין.

על הלשכה המשפטית לעמוד בקשר עם הגורמים הרלוונטיים הפועלים לגיבוש

לשכה

המשפטית גבוה הסכם מסגרת בין המשרד לבין התאגידים ,ולכשיגובש -לקדמו ולהחילו מוקדם

ככל האפשר.

על האחראית על המינויים לעקוב באופן המיטבי אחר המינויים של מוסדות

אחראית

המינויים גבוה המרכז ,וזאת על מנת שיאוישו בהתאם להוראות החוק.

תאריך לטיפול

28/12/2019

28/05/2019

28/05/2019

הערה:

ההמלצות ללשכה המשפטית ולאחראית על המינויים מדורגות גבוה מבחינת הסיכון ויש לטפל בהן בהקדם האפשרי.

עם זאת ,עקב ההבנה כי הטיפול ביישום המלצות אלו ממושך יותר הן מוחרגות לעניין הלוז.

חלק ב' – חשבונאי

למרכז בגין:

המלצה

דירוג

1

גבוה

2

3

4

הרשאות -

על האחראי להגדרת הרשאות ,אבטחת מידע וגיבוי נתונים במרכז לבצע את הפעולות להלן -

לפעול לכתיבת נוהל אבטחת מידע וגיבוי נתונים.

לוודא כי העובדים שאינם נמנים עוד על עובדי המרכז יוסרו מרשימת ההרשאות

בתוכנת החשבשבת.

לבחון את נאותות הגדרת מנהלת החשבונות ועוזרת מנהלת החשבונות

כ"משתמשי על".

להגדיר מדרג הרשאות לביצוע פעולות במערכת עוקץ.

להגדיר אורך סיסמא מינימלי של 6תווים – אותיות ומספרים למערכת עוקץ.

להגביל את תוקף הסיסמאות בכלל המערכות עד 180יום לכל היותר.

נוהל התקשרויות -

יש לעדכן את הנוהל באופן שיעמוד בחוק חובת המכרזים.

חוק חובת המכרזים -

על המרכז להקפיד לעמוד בכלל הוראות החוק ותקנותיו ,וכן בנהלי המרכז בתחום זה .לשם

כך מומלץ לקבל יעוץ משפטי לעניין אופן התקשרות המרכז עם ספקים חיצוניים.

מערכת שכר -

מומלץ לבחון אפשרות לקיום ממשק בין מערכת הנוכחות למערכת השכר.

עדכון נהלים -

יש לעדכן את נהלי המרכז בנושאים כספיים כדלהלן –





1









בינוני

2

3

4

5

6

7

תאריך

לטיפול

28/12/2019

28/12/2019

28/12/2019

28/12/2019

28/02/2019

מומלץ לפעול לכתיבת נוהל בכל הקשור להרשאות שימוש בחשבון הבנק.

מומלץ לבחון את הצורך בכתיבת נוהל אשר יעגן את אופן השימוש בכרטיס

האשראי לרבות מהות הוצאה.

מומלץ לעדכן

את נוהל גיוס עובדים ולהתייחס לקבלת עובדים זמניים המהווים נדבך

משמעותי במצבת כוח האדם .כמו כן יש לצרף לנוהל דוגמה לחוזה העסקה של

עובד זמני.

מומלץ לעדכן את נוהל מס' – 3.7תנאים נלווים לעובדים ,ולצרף בו את מודל

השכר וחוזי העסקה המעודכנים.

יש לבחון את הצורך בכתיבת נוהל אודות הכיסויים הביטוחים והיקפם הכספי.

התקשרות עם לקוחות העורכים אירועים -

מומלץ להתקשר עם לקוחות העורכים אירועים במרכז באמצעות הסכם חתום בנוסף להזמנת

לקוח .הסכם כאמור יכלול את תנאי ההתקשרות ותנאי התשלום ,וייחתם על ידי מורשי

חתימה של המרכז.

דיווחים מהעמותה -

מומלץ לבקש דיווחים שוטפים מהעמותה על תרומות ,תקציב ודוחות שנתיים ,ולערוך מעקב

של תרומות מיועדות למרכז.

הכנסות בשווי כסף -

יש לכלול בדוחות הכספיים ביאור בנושא הכנסות בשווי כסף ,כולל פרוט של הכנסות ואופן

מדידתם בדוח הכספי.

הכנסות -

בשל כשלים בממשק הקיים לרישום ההכנסות ,מומלץ לשקול העברת נתונים בין המערכת

טיקטסופט למערכת חשבשבת באמצעות ממשק אחר כדוג' אקסל ,להבטחת שלמות רישומי

אסמכתאות בהנהלת החשבונות.

צמצום גורמים מפיקי שיקים -

מומלץ לצמצם את מספר הגורמים המורשים להפיק שיקים מהמערכת.

דוחות נוכחות -

מומלץ לקבל מדי חודש דוחות נוכחות של עובדי הקבלן וכן דוחות עלות מעסיק וכן לבדוק

עמידה בחוקי עבודה ובהסכמים הקיבוציים.

28/02/2019

28/02/2019

28/02/2019

28/02/2019

28/02/2019

28/02/2019

8

9

10

11

1

נמוך

2

3

בדיקות שכר עובדי קבלן -

מומלץ לבצע בדיקות תקופתיות על ידי בודק שכר מוסמך לשכרם של עובדי האחזקה,

השמירה והניקיון המועסקים על ידי הקבלן וזאת על מנת לנקוט אמצעי סביר למניעת פגיעה

בזכויות עובדים.

קופה קטנה -

מומלץ לבצע בדיקה תקופתית של יתרת קופה קטנה בספרי החשבונות והתאמה ליתרה בפועל.

תיעוד תיקי עובדים -

מומלץ לשמור תיעוד לתיקי העובדים באופן ממוחשב.

הסכמי העסקת עובדים -

מומלץ להעביר העתק מהסכמי העסקת העובדים לחשבת השכר ,לצורך קיום בקרה על נתוני

השכר הרשומים במערכת.

מיצוי הכנסות מתרומות -

בעקבות הפערים ביו תקציב לביצוע בסעיפי הכנסות מהעמותה ,מומלץ לבחון את מיצוי

הכנסות מתרומות המתקבלות באמצעות העמותה.

גביית חובות -

אנו ממליצים לפעול לגביית החובות הישנים של לקוחות המרכז.

אישור חשבוניות ספקים –

מומלץ לאשר חשבוניות ספקים באמצעות חותמת של הגורם המאשר הכוללת שם ותפקיד,

וזאת לצורך זיהוי זהות הגורם המאשר.

28/02/2019

28/02/2019

28/02/2019

28/02/2019

28/05/2019

28/05/2019

28/05/2019

סיכום

מבדיקתנו עולה כי המרכז למורשת מנחם בגין מקיים את מטרת החוק לשמו הוא נוסד ומהווה מרכז המנציח לדורות את

פועלו ומורשתו .התרשמנו מהיקף הפעילויות המוצעת הן לקהל הרחב והן לאוכלוסיות ספציפיות ,כמו גם מהפריזמה

ומהפרשנות הרחבה של החוק וכנגזרת שלה מהפעילויות העוסקות בנושאי הלאומיות הליברלית .כמו כן ,למרכז ארכיון

למחקר וספריה פעילה בהתאם לחוק.

בפועלו אכן מגשים המרכז את מטרת החוק אך בכל הקשור לאופן קיום החוק באשר למוסדות ,המרכז לוקה בחסר :הן

בבחינת קיומם של מינויים כנדרש והן מבחינת כינונם של מוסדות :מכון המחקר ,והוועדות שאינן פעילות.

עם זאת ,נציין כי במהלך ביצוע הביקורת ובעקבותיה המרכז החל לפעול בנושא מינויי הועד המנהל והסדרת מינוי ראש

המרכז.

התרשמנו כי המרכז עושה ופועל למען מציאת מקורות הכנסה עצמיים ,כמו גם מנסה להפיק את המרב מהנכסים העומדים

לרשותו .בנוסף ,המרכז שומר על עדכניות וחדשנות ומוצא את הדרכים להישאר רלוונטי במציאות המשתנה וכן שוקד על

פיתוח קהלי יעד חדשים.

באשר להיבטי הניהול הכספיים ותהליכי העבודה ,נראה כי המרכז פועל ע"פ הנדרש בספר הנהלים .בחנו את הצורך בכתיבת

נהלים נוספים ובעדכון נהלים קיימים לצורך ייעול ושיפור התהליכים במרכז בכל הקשור למערכות המידע ,העסקת עובדים,

תמחור ועדכון תעריפים ועוד.

כמו כן ,על המרכז לפעול בין היתר בכל הקשור לעדכון נוהל התקשרויות ,עמידה בחוק חובת המכרזים ,רישומי הכנסות

ואישורי הוצאות.

ניכר כי מתקיימים יחסי גומלין חיוניים בין המרכז ליחידות המשרד השונות אם כי נדרש שיפור בתקשורת בין המרכז

וארכיון המדינה על מנת לעמוד בהוראות החוק.

אנו מעריכים ומודים על שיתוף הפעולה ,בתקווה כי תהליך זה יביא לכדי טיוב הנושא הנבדק.

משרד ראש הממשלה

אגף הביקורת הפנימית

דוח ביקורת ב מטה יישום ה תכנית ל שילוב

אזרחי ישראל יוצאי אתיופיה בחברה

הישראלית

תאריך הגשה14/12/2020 :

תקציר מנהלים

רקע כללי

התכנית הממשלתית לשילוב יוצאי אתיופיה מקורה בסדרת החלטות ממשלה ,שמטרתן לקדם את שילובם המיטבי של אזרחי

ישראל יוצאי אתיופיה בחברה הישראלית בתחומים שונים כגון :השכלה ,תעסוקה והמעורבות החברתית והאזרחית.

משרדי הממשלה השונים קיבלו את האחריות על קידום אזרחי ישראל יוצאי אתיופיה ,כל משרד בתחום אחריותו.

בהחלטת ממשלה מס' 609משנת 2015נקבע כי יוקם מטה יישום התכנית לקידום שילובם המיטבי של אזרחי ישראל יוצאי

אתיופיה (להלן" :מטה היישום") ,שתפקידו לבצע מעקב ובקרה עתי על יעדי הביצוע והתוצאות של משרדי הממשלה ליישום

התכנית .המטה הוקם בפועל בשנת .2016

פעילות מטה היישום אושרה למשך ארבע שנים ומועד סיומה נקבע לשנת .2019ביוני 2020אישרה הממשלה בהחלטה מס'

49את הארכת פעילות מטה היישום בשנה נוספת .עוד נקבע כי מטה היישום יציג בפני הממשלה הערכת מצב בנוגע לביצוע

הפעולות והשגת היעדים במשרדי הממשלה השותפים לתכנית .בנוסף ,על המטה לגבש על בסיס הערכה זו המלצות לתכנית

המשך בשיתוף המשרדים השונים ,כמו גם לגבש תהליך למעבר מתכנית למדיניות ,כלומר ,הכנת השטח והמשרדים

הממשלתיים השותפים לתכנית ליום שאחרי סיום עבודת מטה היישום.

מטרה

לבחון את המוכנות וההיערכות של מטה היישום למעבר מתכנית למדיניות.

פעולות הביקורת

הבדיקה התבצעה במסגרת תכנית עבודה שנתית של אגף הביקורת הפנימית בחודשים יולי – דצמבר .2020

בבדיקתנו התבססנו על החלטות הממשלה ,הצעת תכנית העבודה לשנים 2025 – 2020ומסמכים נוספים שנמסרו לנו .קיימנו

פגישות עם ר' מטה היישום לשילוב יוצאי אתיופיה ועובדי המטה .כמו כן ,לקחנו חלק בפגישות עם גורמים חיצוניים

תמונת מצב



מטה היישום ,בשיתוף משרדי הממשלה ,גיבשו המלצות לתכנית עבודה לשנים 2025 – 2020אשר בה מפורטים

הפעולות ,ההישגים והפערים שעולים מתכנית העבודה ,2019 – 2016ויעדים ופעולות לשנים .2025 – 2020התכנית

טרם הוצגה לממשלה מאחר ועדיין ממתינים לאישור תקציב המדינה .אולם ,מטה היישום דאג ליצור רצף פעילות

עד סוף השנה.



המעבר מתכנית למדיניות יתאפשר בעיקר כאשר המדיניות לשילוב אזרחי ישראל יוצאי אתיופיה תוטמע במסגרת

התכניות הקיימות בכל רשות ו/או משרד ממשלתי ותיפסק הפעלת תכניות ייחודיות .לשם כך ,יש לשים את הדגש

על ארבעה עקרונות:

.1הגעה למסה קריטית – הרחבה או הקצאה מחדש של תכניות כדי לאפשר השפעה רחבה יותר ,כגון :תכנית

"למרחק" המופעלת ע"י זרוע העבודה במשרד העובדה והרווחה ,המפעילה סיוע וכלים לקידום תעסוקתי בקרב

יוצאי אתיופיה ללא מקצוע או כאלה המועסקים בעבודה שאינה הולמת את כישוריהם.

בתכנית עבודה 2025 – 2020הוגדל התקציב על מנת לאפשר סיוע רחב יותר בפריסה ארצית והוספת רכזים

בישובים נוספים.

.2צמצום הסללה והטיות – נדרש שינוי משמעותי באופן בו מגדירים אנשי מקצוע את השירותים החברתיים ליוצאי

אתיופיה ואת אופן ראיית הציבור אוכלוסייה זו .הוקם צוות משימה בין מגזרי על מנת לפתח מודל להתמודדות

2

אישית ,מקצועית וארגונית עם הטיות בקרב נותני השירותים החברתיים ומעקב אחר התקדמות המודל .המטרה

הינה להטמיע בשנים הקרובות את המודל ברשויות המקומיות.

.3שינוי דרכי התמודדות – חשיבה מחדש ושינוי גישה בנוגע לתכניות או מיזמים שיצאו לפועל ,אך לא צלחו או

שלא הביאו לתוצ אה הרצויה .דוגמה לכך ניתן לראות בתכנית העבודה של נציבות שירות המדינה ,בה הוצב

בתחילה יעד של 50יוצאי אתיופיה אקדמאים בשירות הציבורי ,כאשר מבחינה כמותית התכנית הוגדרה

כהצלחה ,אך לא הושם דגש על איכות המשרות ויוצאי אתיופיה שהתקבלו לשירות המדינה התקבלו בעיקר

למשרות נמוכות דרג וללא אופק קידום משמעותי .על כן ,בתכנית עבודה ,2025 – 2020סומנו יעדים כגון העלאת

שיעור יוצאי אתיופיה הניגשים למכרזים בשירות המדינה ועוברים את שלבי המיון השונים ,העלאת שיעור יוצאי

אתיופיה בעתודה הניהולית של שירות המדינה ובסגל הבכיר ,וזאת בהתאם לשיעורם באוכלוסייה.

.4המשך מגמת השילוב בתכניות ומסגרות קיימות – מגמת מטה היישום הינה להתמקד בתכניות קיימות ובמידת

הצורך לבצע בהן התאמות או תוספות ולהימנע מתכניות ייחודיות ,כמו למשל בעמותות "אחריי" ו"זינוק

בעלייה" המנהלות מערך המסייע לצעירים לפני גיוס ,שבעבר קיבלו תשלום לפתיחת קבוצות ייעודיות של

תלמידים יוצאי אתיופיה וכיום המגמה לשלבם בקבוצות קיימות על מנת להימנע מהיבדלות.

המלצות

הארכת תקופת פעילותו של מטה היישום ככל שיידרש וזאת על מנת לאפשר למטה להביא בפני הממשלה את ההמלצות

לתכנית 2025 – 2020ולהיערך באופן מיטבי ליישומה ,מול כלל הגורמים הרלוונטיים.

סיכום

מטה היישום פועל החל משנת 2016ותפקידו לבצע מעקב ובקרה אחר יישום התכנית לשילוב יוצאי אתיופיה בחברה

הישראלית ותוצאותיה.

פעילות מטה היישום הסתיימה בשנת 2019והוארכה לשנה נוספת בשנת .2020פעילות מטה היישום ,נכון לעכשיו ,עתידה

להסתיים ביולי .2021

מטה היישום פועל ללא לאות ובהתמדה על פי אבני היסוד שגובשו הכוללות :שילוב מיטבי ,רב גוניות ,מצוינות ומנהיגות,

סגירת פערים ,חי זוק התא המשפחתי והחברה הישראלית וזאת על מנת לאפשר שילוב מיטבי של אזרחי ישראל יוצאי

אתיופיה בחברה הישראלית

בנוסף פועל מטה היישום לפי ארבעת העקרונות לעיל ,שמאפשרים את בניית תהליך המעבר מתכנית למדיניות על מנת

שמשרדי הממשלה השונים והרשויות המקומיות יוכלו לפעול גם לאחר שמטה היישום יסיים את תפקידו.

לאור העובדה כי טרם הוצגה לממשלה ההמלצה לתכנית עבודה 2025 – 2020המפרטת את התכניות והיעדים של כל משרד

וכי התקציב טרם אושר ,אנו רואים חשיבות גדולה בהמשך פעילות מטה היישום עד להשלמת התהליך אשר יאפשר למשרדי

הממשלה השונים לפעול ללא ליווי ומעקב של מטה היישום.

מבקשים לציין לחיוב את שיתוף הפעולה המצוין של ר' מטה היישום ומנהלת תחום תכניות כלכליות חברתיות במהלך

הבדיקה.

3

מבוא

התכנית הממשלתית לשילוב אזרחי ישראל יוצאי אתיופיה מקורה בסדרת החלטות ממשלה ,שמטרתן לקדם את שילובם

המיטבי של אזרחי ישראל יוצאי אתיופיה בחברה הישראלית בתחומי הלימודים וההשכלה ,התעסוקה ,הדיור ,המשפחה

והקהילה וכן בנושא המעורבות החברתית והאזרחית.

בהחלטת ממשלה מס' 1300משנת ,2014הוטל על משרד העלייה והקליטה ,יחד עם משרדים נוספים ,להמליץ בפני ממשלת

ישראל על מדיניות חדשה לקידום שילובם המיטבי של אזרחי ישראל יוצאי אתיופיה .בעקבות ההחלטה החל תהליך בשם

"הדרך החדשה" .מדובר בתהליך היוועצות רחב היקף בשיתוף קובעי המדיניות במשרדי הממשלה השונים ובעלי עניין כגון:

יוצאי אתיופיה ,אנשי אקדמיה ,אנשי מקצו ע שונים ועובדי הרשויות המקומיות ,בעקבותיו נקבעה המדיניות להצגה בפני

הממשלה.

במהלך התהליך נקבעו שש אבני יסוד המהוות מערכת ערכים עם חזון עקבי וברור לשילוב יוצאי אתיופיה ,על מנת למצוא

פתרונות עמוקים ורחבי טווח לצמצום הפערים ביחס לאוכלוסייה הכללית בתחומים המוזכרים לעיל:

.1שילוב מיטבי -קידום שילובם של יוצאי אתיופיה משמעו שילוב בכל תחומי החיים והחברה .יש לפעול לכך שכל

תכנית ומסגרת תופעל יחד ,בשילוב עם ישראלים שאינם יוצאי אתיופיה ,תוך מדידת תוצאותיה ושימור המשאבים

המושקעים בקהילה כיום .עם זאת ,חשוב להימנע ממצב בו שילוב עלול להיות מלאכותי.

.2רב גוניות -אוכלוסיית יוצאי אתיופיה הינה אוכלוסייה מגוונת ,ואינה מקשה אחת .לכן ,חשוב שההסתכלות על

יוצאי אתיופיה תכיר בגיוון הקיים ,תוך מתן ביטוי למאפיינים ולצרכים של קבוצות שונות בתוכם.

.3מצוינות ומנהיגות -יש בכוחם של יוצאי אתיופיה לתרום תרומה משמעותית ולהוביל בחברה הישראלית ובקהילה.

על כן ,יש לאתר ,לקדם ולאפשר למנהיגות ולמנהיגים מקרב יוצאי אתיופיה להשתלב בעמדות מפתח בחברה

הישראלית.

.4סגירת פערים -יש לבצע מיפוי של הצרכים והתחומים בהם יש פערים בין יוצאי אתיופיה ליתר האוכלוסייה ,לאפיין

ולמדוד אותם בצורה רצופה ,סדירה ומתודולוגית ,על מנת לאפשר תכנון יעיל של המשאבים ,שיוביל לסגירת

הפערים.

.5חיזוק התא המשפחתי -מתוך כבוד למורשת ,למסורת ולתרבות ומתוך שמירה על כבוד האדם וחירותו ,יש לתת

כבוד למקומה של המשפחה כמקום גידולו הטבעי של הילד וכן למקומם של ההורים כבעלי האחריות ההורית לדאוג

לטובת ילדיהם.

.6החברה הישראלית -יש להיאבק בתופעות של גזענות ואפליה ,גלויות וסמויות ולפעול לעקרן מן השורש .במקביל,

לקדם שינוי תודעה בחברה הישראלית ביחסה ליוצאי אתיופיה .מן העבר השני ,יש להרחיב את ההכרה בציבור

בתרבותה ומורשתה של יהדות אתיופיה ובתרומתם של ישראלים יוצאי אתיופיה לכלל החברה .

התכנית הממשלתית לשילוב יוצאי אתיופיה בחברה הישראלית הוקמה בהחלטת ממשלה מס' ,324לפיה משרדי הממשלה

השונים קיבלו את האחריות על קידום יוצאי אתיופיה ,מתוך הבנה של הממשלה כי רובם חיים בארץ שנים רבות ואינם עולים

חדשים ,על כן אינם זקוקים להכוונה וטיפול של משרד העלייה והקליטה.

מטה יישום התכנית לקידום שילובם המיטבי של אזרחי ישראל יוצאי אתיופיה (להלן :מטה היישום) הוקם בשנת 2016

בהחלטת ממשלה מס' 609משנת ,2015בה הוגדר כי תפקיד מטה היישום הינו לבצע מעקב ובקרה אחר יישום התכנית

ותוצאותיה.

4

מטה היישום עורך מעקב שוטף על יעדי הביצוע והתוצאות של משרדי הממשלה ליישום התכנית ,בין היתר באמצעות כינוס

וועדה בין משרדית עם נציגי כלל המשרדים המשתתפים בתכנית אחת לשישה שבועות ,קיום ועדה מתכללת של נציגי השלטון

המקומי פעמיים בשנה וקביעת סדר יום של ועדת שרים לשילוב יוצאי אתיופיה בראשות ראש הממשלה.

בנוסף ,עומד מטה היישום בקשר שוטף עם המשרדים לקבלת עדכונים על תכניות ופעילויות שונות בנושאים אשר בתחום

אחריותם .כמו גם שותף לכתיבת תכנית עבודה שנתית של כל משרד.

פעילות מטה היישום אושרה לארבע שנים ,קרי ,עד שנת .2019ביוני 2020אישרה הממשלה בהחלטה מס' 49את הארכת

תקופת פעילותו של מטה היישום בשנה נוספת ,עד ליולי .2021בזמן זה על מטה היישום להציג בפני הממשלה הערכת מצב

בנוגע לביצוע הפעולות והשגת היעדים במשרדי הממשלה השותפים לתכנית ,ולגבש על בסיס הערכה זו המלצות לתכנית

המשך בשיתוף המשרדים השונים.

ההמלצות לתכנית 2025 – 2020גובשו לאחר בחינה של מידת היישום והעמידה ביעדים של תכנית .2019 – 2016במסגרתה,

נעשתה הבחנה בין תכניות שהשיגו את יעדיהן לעומת תכניות שלא השיגו או לחלופין שלא יושמו ,כמו כן הופקו לקחים באשר

לסיבות בגינן הן לא צלחו.

תהליך התכנון של המעבר "מתכנית למדיניות" ,כלומר ,הכנת השטח והמשרדים הממשלתיים השותפים לתכנית ליום שאחרי

סיום עבודת מטה היישום ,גובש במהלך שנת 2019וכלל מספר שלבים:



בחינת הפעולות שבוצעו ,היקף תקציבן והיכן השפיעו באופן משמעותי על אוכלוסיית יוצאי אתיופיה.



בחינת מגמות השינוי בעשור האחרון בדגש על 3השנים האחרונות בקרב יוצאי אתיופיה.

על בסיס המידע שהתקבל ,הוועדה הבין משרדית של התכנית לשילוב יוצאי אתיופיה גיבשה עקרונות משותפים שיעמדו

בבסיס כל אחת מתכניות המשרדים :זיהוי הצמתים וקהלי היעד ,התמודדות עם הטיות והסללה בשירותים החברתיים

וטיפול בסוגיות שלא טופלו.

במקביל נערכו כנסים לבחינת היבטים שונים הנדרשים לצורך גיבוש התכניות במשרדים השונים כגון :הצלחות וחסמים

ביישום תכניות ,בחינת סדרי העדיפויות ,היקף שיתוף הציבור בגיבוש תכניות וכו'.

בהמשך למסקנות אליהם הגיעו בכנסים ,החל גיבוש כיווני פעולה בתוך המשרדים ודיונים בוועדות המעקב המשרדיות.

סיום גיבוש ההמלצות הביא לתכנית העבודה לשנת .2025 – 2020

המעבר מתכנית למדיניות תלוי רובו ככולו באישור ההמלצות לתכנית העבודה לשנים 2025 – 2020על ידי הממשלה .תכנית

העבודה מרכזת את התכניות העתידיות והתקציבים הדרושים של כלל משרדי הממשלה העוסקים בנושא .מאחר והממשלה

טרם ביקשה להתכנס לדון בנושא ,התמקדנו בבחינת היערכות והכנות מטה היישום ליום שאחרי ,קרי ,הכנת המשרדים

השונים והרשויות המקומיות לעבודה בהתאם לעקרונות ולהחלטות הממשלה בנושא ,ללא פיקוח ובקרה של מטה היישום.

5

מטרת הביקורת

לבחון את המוכנות וההיערכות של מטה היישום למעבר מתכנית למדיניות.

פעולות הביקורת

הבדיקה התבצעה במסגרת תכנית עבודה שנתית של אגף הביקורת הפנימית בחודשים יולי – דצמבר .2020

בבדיקתנו התבססנו על החלטות הממשלה ,הצעת תכנית העבודה לשנים 2025 – 2020ומסמכים נוספים שנמסרו לנו .קיימנו

פגישות עם ראש צוות בין מגזרי לגיבוש מודל עבודה להתמודדות עם הטיות בקרב נותני שירותים חברתיים כלפי יוצאי

אתיופיה ,ר' מטה היישום לשילוב יוצאי אתיופיה ועובדי המטה .לקחנו חלק בפגישות עם גורמים חיצוניים ,כגון :ועדת

העלייה והקליטה של כנסת ישראל וצוות בין מגזרי לגיבוש מודל עבודה להתמודדות עם הטיות בקרב נותני שירותים

חברתיים כלפי יוצאי אתיופיה.

ממצאי הדוח מהווים סיכונים מסוגים שונים לפעילות המשרד ולהשגת יעדיו.

המלצותינו דורגו בהתאם לרמת הסיכון של כל ממצא וממצא.

להלן טבלת פירוט דירוג הסיכון:

דירוג

הסיכון

גבוה

בינוני

נמוך

מועד לטיפול הממצא

הסבר

על היחידה המבוקרת לבצע שיפורים משמעותיים

ממצא המצביע על ליקוי מהותי החושף את המשרד

תוך 30יום על מנת לצמצם את חשיפת המשרד

לפגיעה משמעותית בפעילותו או בהשגת יעדיו.

לסיכון.

על היחידה המבוקרת לבצע שיפורים תוך 90יום על

ממצא המצביע על ליקוי מהותי או ליקוי שאינו מהותי

מנת לצמצם את חשיפת המשרד.

ואשר עלול לפגוע בפעילות המשרד או בהשגת יעדיו.

ממצא המצביע על ליקוי שאינו מהותי ואשר אינו משפיע על היחידה המבוקרת לבצע שיפורים על מנת לצמצם

את הסיכון.

על פעילות המשרד או על השגת יעדיו ,אך יש בו בכדי

לפגוע בפעילות והתהליך הנבדק.

6

ממצאים עיקריים

התכנית הממשלתית לקידום שילוב יוצאי אתיופיה בחברה הישראלית (להלן :התכנית) הוקמה בשנת ,2015בהחלטת ממשלה

מס' ,324על בסיס המדיניות שגובשה בהחלטת ממשלה מס' 1300מפברואר .2014

בהחלטה מס' 1300הוטל על משרד העלייה והקליטה בשיתוף משרדי ממשלה נוספים "להמליץ בפני הממשלה על מדיניות

חדשה לקידום שילובם המיטבי של יוצאי אתיופיה בחברה הישראלית" .כאשר ממשלת ישראל קיבלה את עמדת נציגי הציבור

של יוצאי אתיופיה ,כי לא מדובר בטיפול בעולים חדשים אלא בשילוב יוצאי אתיופיה בחברה הישראלית ,התקבלה בממשלה

החלטה מס' 324ביולי ,2015המעבירה את האחריות על שילוב יוצאי אתיופיה שחיים בארץ מעל 15שנים ממשרד העלייה

והקליטה לידי המשרדים הביצועיים הרלוונטיים .בנוסף ,החלטה זו אימצה את אבני היסוד למדיניות הממשלתית שגובשו

בתהליך ההתייעצות הרב מגזרי בהתאם להחלטה מס' 1300ובשיתוף וליווי התהליך על ידי נציגי ציבור יוצאי אתיופיה ממגוון

תחומים (השכלה ,שירות צבאי ,תעסוקה וכיו"ב) ,ארגונים העוסקים בנושא בחברה האזרחית והמרכז לשלטון מקומי

והרשויות המקומיות.

ר' מטה היישום מסרה כי ההחלטה לכלול את הרשויות המקומיות במערך היישום התקבלה בוועדה הבין משרדית ומתוך

הבנה של תפקידן המרכזי בהצלחתו.

התכנית מקיפה מספר תחומים הנמצאים באחריות כ – 10משרדי ממשלה ויחידות סמך ממשלתיות .מטרתה לצמצם פערים

ולטפח מצוינות בתחומי הלימודים וההשכלה ,השתלבות ומעורבות בחברה הישראלית ,תעסוקה ,משפחה וקהילה תוך

העמקת ההיכרות עם יוצאי אתיופיה בקרב אנשי מקצוע וקובעי מדיניות.

החלטת ממשלה מס' 609מאוקטובר ,2015אישרה בין השאר הקמת "צוות יישום ומעקב שיפעל בשנים ,2019 – 2016למעקב

אחר יישום כל החלטה העוסקת בקידום שילובם של יוצאי אתיופיה" ,קרי – המטה ליישום התכנית לשילוב אזרחי ישראל

יוצאי אתיופיה בחברה הישראלית (להלן :מטה היישום) .בפועל ,המטה הוקם בפועל רק באוגוסט .2016

החלטת ממשלה מס' 49מיוני ,2020האריכה את תקופת פעילותו של מטה היישום בשנה נוספת ,עד ליולי 2021ומטילה עליו

"להציג בפני הממשלה הערכת מצב בנוגע לביצוע הפעולות ולמידת השגת היעדים בכל אחד ממשרדי הממשלה שיישם תכנית

לקידום שילובם המיטבי של יוצאי אתיופיה במשך תקופת היישום ,ולגבש על בסיס הערכה זו עם משרדי הממשלה

המעורבים ,וכן משרד האוצר ,המלצות לתכנית המשך ,ובכלל זה ההתארגנות החדשה הנדרשת על פיה".

מבדיקתנו עולה כי מטה היישום הכין בשיתוף משרדי הממשלה המלצות לתכנית עבודה לשנים 2025 – 2020אשר בה

מפורטים הפעולות ,ההישגים והפערים שעולים מתכנית העבודה ,2019 – 2016ויעדים ופעולות לשנים .2025 – 2020

התכנית טרם הוצגה לממשלה.

ר' מטה היישום עדכנה כי מאחר ועדיין ממתינים לאישור תקציב המדינה ,מטה היישום דאג ליצור רצף פעילות עד סוף

השנה ורק לאחר שיאושר התקציב ותקום ועדת שרים לשילוב מיטבי של יוצאי אתיופיה בחברה הישראלית ,תוכן הצעת

מחליטים בהתאם להנחיות וועדת השרים.

אנו ממליצים להאריך את תקופת פעילותו של מטה היישום ככל שיידרש וזאת על מנת לאפשר למטה להביא בפני הממשלה

את ההמלצות לתכנית 2025 – 2020ולהיערך באופן מיטבי ליישומה ,מול כלל הגורמים הרלוונטיים.

תגובת המבוק ר :מסכימים עם ההמלצה.

7

בשל העובדה כי התכנית הוארכה בשנה נוספת בלבד ,בבדיקתנו התמקדנו בהיערכות מטה היישום בתכנון וביצוע מעבר

מתכנית למדיניות ,שיאפשר למשרדים הממשלתיים להמשיך לפעול באופן עצמאי ,לגבש וליישם מדיניות ללא תמיכה ועזרה

מצד מטה היישום שעתיד לסיים את תפקידו ביולי .2021

המעבר מתכנית למדיניות יתאפשר בעיקר כאשר המדיניות לשילוב יוצאי אתיופיה תוטמע במסגרת התכניות הקיימות בכל

רשות ו /או משרד ממשלתי ותיפסק הפעלת תכניות ייחודיות.

על מנת להשיג מטרה זו ישנם ארבעה עקרונות עליהם יש לשים את הדגש:

.1הגעה למסה קריטית :הרחבה או הקצאה מחדש של תכניות כדי לאפשר השפעה רחבה יותר ובכך לסייע למספר גדול

יותר של אנשים.

דוגמה :בזרוע העבודה שבמשרד העבודה ,הרווחה והשירותים החברתיים ,מופעלת תכנית "למרחק" ,בה נעשה שימוש

בכלים שונים כגון שוברים ,המעניקים זכאות לביצוע הכשרות וקורסים ,ייעוץ וליווי פרטני לצעירות וצעירים .הפעולות

מתבצעות על ידי רכזים היושבים במרכזי צעירים ב – 12ישובים ברחבי הארץ ,בהם יש ריכוז גדול של צעירים יוצאי

אתיופיה .קהל היעד לפעילות הוא עובדים בלתי מקצועיים או כאלה העובדים בעבודה שאינה הולמת את השכלתם

וכישוריהם.

בתכנית זו השתתפו במהלך חמש השנים האחרונות 3,142צעירות וצעירים שקיבלו סיוע ,כלים לקידום תעסוקתי ,ייעוץ

וליווי פרטני .בעקבות צעדים אלו ההשמה הגיעה ל 85% -ובעקבותיה תוספת ממוצעת של 10%בשכר החודשי .התכנון

לשלב הבא של התכנית ( )2025 - 2020הוא להגדיל את התקציב ולאפשר סיוע רחב יותר בפריסה ארצית וכתוצאה מכך

להרחיב את מעגל ההשפעה .הסיוע יתקיים באמצעות הוספת רכזים בישובים נוספים במטרה להגיע ל 10,000 -צעירים

או יותר.

מנהלת תחום תכניות חברתיות כלכליות במטה היישום מסרה כי ,בישובים שאינם נמנים על 12הישובים בהם ישנם

רכזים ,שירות התעסוקה מספק שוברים ליוצאי אתיופיה ולאוכלוסיות נוספות המיועדות לקידום (כגון נשים ,בעלי

מוגבלויות וחרדים) ,המקנים השתתפות בקורסים של משרד העבודה והרווחה .השוברים ניתנים בהשתתפות עצמית נמוכה

במחיר אך כל זאת ללא ליווי צמוד הניתן בתכנית "למרחק".

מבדיקתנו עולה כי זרוע העבודה במשרד העבודה הרווחה והשירותים החברתיים ,מציע תכנית המשך מורחבת שמטרתה

לייצר שינוי בתמונת המצב של יוצאי אתיופיה וזאת על ידי הגעה למסה קריטית של משתתפים 18 :אלף משתתפים במהלך

חמש השנים הקרובות.

במהלך שנים אלו יינתן דגש על כלים והכשרות מותאמות לצרכי השוק וחיבור למעסיקים ,הרחבת הכשרות מקצועיות

בתחום ההנדסה ,מתן שוברים ומלגות ,פיתוח תחומים אקדמאיים ,יזמות ותעסוקה עצמאית.

קהל היעד של התכנית המורחבת הינו סטודנטים לקראת סיום התואר או בוגרי השכלה גבוהה שעובדים בתחום עיסוק

שאינו תואם את השכלתם .בנוסף ,פונה התכנית ליוצאי אתיופיה ללא תואר אקדמאי שעל אף היותם בעלי יכולת קידום

מקצועי ,אינם מועסקים כלל או לחלופין עובדים בעבודה שאינה מקצועית או בעלי יכולות גבוהות בתעסוקה עתירת ידע

ובעמדות מפתח בשוק העבודה.

עוד עולה כי ,זרוע העבודה במשרד העבודה והרווחה הוסיף לתכנית העבודה 2025 – 2020את התקציב הנדרש להרחבת

תכנית התעסוקה ולכלול בה הן תקציב עבור הכשרות קצרות טווח וארוכות טווח ,פעולות הכנה לעולם העבודה או תמיכה

בכניסה לתעסוקה וכן עבור שוברים ואמצעים נוספים של שירות התעסוקה .בנוסף דאג לאיחוד כלל התכניות תחת קורת

גג אחת והנגשת המידע לציבור על קיום התכנית בצורה ברורה.

תגובת המבוקר :מסכימים עם הנאמר.

8

.2צמצום הסללה והטיות :תהליך הלמידה וההערכה בהטמעת תכניות ושירותים תומכים שביצע מטה היישום ,הביאו

לתובנה שנדרש שינוי משמעותי באופן בו מגישים אנשי מקצוע את השירותים החברתיים ליוצאי אתיופיה ואת אופן

ראיית הציבור אוכלוסייה זו .השינוי יתבצע באמצעות הטמעת מודל עבודה בקרב נותני השירותים להתמודדות עם

ההטיות (מודעות ולא מודעות) המשפיעות על גישתם ועל אופן הפעולה שלהם.

דוגמה :היקף ההפניה לחינוך המיוחד של תלמידים יוצאי אתיופיה על ידי עובדי משרד החינוך עומד כיום על כמעט פי

שלושה בהשוואה לכלל האוכלוסייה .יש להכשיר את העוסקים בכך לייצר מנגנון הבוחן מיצוי אפשרויות אחרות לפני

העברת התלמיד למסלול חינוך מיוחד .בנוסף ,יש להנחות את אנשי המקצוע על דרכים להסביר למשפחות התלמידים

את התהליך ואת המשמעות טרם העברתו לחינוך מיוחד.

ר' מטה היישום מסרה כי על מנת למנוע העברת תלמידים יוצאי אתיופיה לחינוך המיוחד באופן אוטומטי ,הוגדר לכל מחוז

יעד התלמידים יוצאי אתיופיה שהוא רשאי להעביר לחינוך מיוחד ,אולם הדבר נתפס לעיתים "כמכסה" והביא למצב בו

תלמידים שכן מתאימים לחינוך מיוחד לא הועברו בשל כך.

מבדיקתנו עולה כי הוקם צוות משימה בין -מגזרי משותף בהובלת מטה היישום הכולל משרדים ממשלתיים ,רשויות

מקומיות ומגזר שלישי ,יחד עם תחום צוותי משימה בג'וינט ,אלכא .מטרת הצוות לפתח מודל להתמודדות אישית,

מקצועית וארגונית עם הטיות בקרב נותני שירותים חברתיים ומעקב אחר התקדמות הטמעת המודל .הצוות ילמד דרכי

התמודדות אפקטיביות עם הטיות המביאות למתן שירותים שאינם מותאמים.

השתתפנו בפגישה הראשונה של צוות המשימה בה הוסברה המטרה ודרכי הפעולה לפיתוח המודל .פגישות נוספות

מתוכננות להתקיים בחודשים הקרובים כאשר המטרה להציג את המודל בסוף ינואר .2021

תגובת המבוקר :מסכימים עם הנאמר ,האתגר הגדול יהיה יישום המודל ברשויות המקומיות בשנים הבאות.

.3שינוי דרכי התמודדות :חשיבה מחדש ושינוי גישה בנוגע לתכניות או מיזמים שיצאו לפועל ,אך לא צלחו או שלא הביאו

לתוצאה הרצויה.

דוגמה :בתכנית העבודה של נציבות שירות המדינה (להלן" :הנציבות") ,הוצב יעד של שילוב 50יוצאי אתיופיה אקדמאים

בשירות הציבורי .לצורך כך הופשרו 50תקנים ,אולם התברר כי על אף שמבחינה כמותית התכנית הוכתרה בהצלחה

וגויסו 50אקדמאים לשירות המדינה ,לא הושם דגש על איכות המשרות ,אלא רק על הכמות ויוצאי אתיופיה שהצטרפו

לשירות מדינה התקבלו למשרות נמוכות דרג וללא אופק קידום משמעותי.

מבדיקתנו עולה כי 2,213עובדים יוצאי אתיופיה מועסקים בשירות המדינה ומהווים 2.8%מכלל העובדים ,כלומר ,שירות

המדינה עומד ביעד הממשלתי הכללי לייצוג יוצאי אתיופיה בשל שיעור הייצוג הגבוה באופן יחסי במערכת הבריאות

( )4.2%ובשל ייצוג יתר בדרג הכניסה במערכת הבריאות ובמשרדי הממשלה.

בין השנים 2019 – 2015חלה עליה של 1.2%בשיעור הייצוג של עובדים יוצאי אתיופיה בשירות המדינה.

מבדיקתנו עולה כי נכון לשנת 2019ישנו ייצוג יתר ליוצאי אתיופיה בדרג הכניסה לשירות המדינה ביחס לייצוגם בשירות

המדינה ( ,)84.9%בעוד שבדרגים הבכירים יותר ישנו ייצוג חסר .המגמה מחריפה ככל שעולים במדרג הבכירות :בדרג

הביניים ייצוג יוצאי אתיופיה עומד על 2.8%ואילו בדרג הבכיר עומד על 0.1%בלבד.

עוד עולה כי 41%מיחידות המשרדים השונים בשירות המדינה עומדות ביעד הממשלתי לייצוג יוצאי אתיופיה לעומת 46%

שאינן עומדות ביעד זה ,מתוכן ל 14% -מהיחידות אין כל ייצוג של עובדים יוצאי אתיופיה.

9

מבדיקת שיעור ייצוג מועמדים ונבחרים במכרזים שאינם מיועדים לאוכלוסיית יוצאי אתיופיה בשנת 2019עולה כי ,שיעור

המועמדים יוצאי אתיופיה במכרזים הכלליים עומד על 2.1%ואילו שיעור הנבחרים הוא .1.6%

ר' מטה היישום מסרה כי בעקבות העבודה מול הנציבות בוצע ניסיון לגייס יוצאי אתיופיה מדרגי הביניים במשרדי

הממשלה להכשרה ניהולית .עוד מסרה כי ,יישום התכנית החדשה בנציבות נמצאת בתחילת דרכה וכי מדובר בשינוי

התכנית ולא ביישומה עדיין.

לאור נתונים אלו ,הנציבות הכניסה באופן מידי שינויים שלא דרשו תקציב נוסף .ניתנו דגשים על התאמת הליכי מיון במכרזים

מיועדים ,עדכון נהלי התאמות בבחינות מיון ,עדכון מנגנוני העדפה מתקנת ,הטמעת תפישת הגיוון במכוני המיון על ידי

הכשרות ועוד .כל זאת ,על מנת לאפשר גיוס איכותי של מועמדים יוצאי אתיופיה לשירות המדינה.

מבדיקתנו עולה כי בתכנית עבודה ,2025 – 2020סומנו יעדים כגון העלאת שיעור יוצאי אתיופיה הניגשים למכרזים בשירות

המדינה ועוברים את שלבי המיון השונים ,העלאת שיעור יוצאי אתיופיה בעתודה הניהולית של שירות המדינה ובסגל

הבכיר ,וזאת בהתאם לשיעורם באוכלוסייה.

מנהלת תחום תכניות כלכליות חברתיות במטה היישום מסרה לנו כי תכניות שניתן לשנות ללא צורך בהקצאת תקציבים

בדומה לדוגמה הרשומה לעיל שונו ובהתאם לכך נקבעו פעולות והועברו הנחיות לאגפים השותפים ליישום המדיניות.

.4המשך מגמת השילוב בתכניות ומסגרות קיימות :מגמת מטה היישום הינה להתמקד בתכניות קיימות ובמידת הצורך

לבצע בהן התאמות או תוספות ולהימנע מתכניות ייחודיות.

דוגמה :עמותות "אחריי" ו"זינוק בעלייה" ,המנהלות מערך המסייע לצעירים לפני גיוס להכיר את השלבים בגיוס לצה"ל,

כולל מידע לגבי צו ראשון והכנה לגיבושי סיירות .בעבר ,עמותות אלו קיבלו תשלום על מנת שיפתחו קבוצות ייעודיות

של תלמידים יוצאי אתיופיה המיועדים לשירות ביטחון ,במקומות בהם קיים ריכוז גבוה של אוכלוסייה זו ,בכדי להכינם

לשירות הצבאי.

מטרת המנהל לחברה ונוער במשרד החינוך ,להרחיב את עבודת עמותות אלו ואחרות ,באזורים בהם יש ריכוז גדול של

מלש"בים (מיועדים לשירות ביטחון) יוצאי אתיופיה ולשלבם בקבוצות קיימות ,על מנת למנוע היבדלות יוצאי אתיופיה

מכלל האוכלוסייה.

התכנית כוללת בתוכה קבוצות הטרוגניות ,המאפשרות ליוצאי אתיופיה להשתלב כמלש"בים וכחיילים באוכלוסייה

הכללית ,תוך התפרשות בישובים בהם קיימים ריכוזים גדולים של תלמידים יוצאי אתיופיה.

מנהלת תחום תכניות כלכליות חברתיות במטה היישום מסרה כי לאחר חשיבה מעמיקה בנושא ,הוחלט כי הרשויות

המקומיות צריכות לקחת אחריות מלאה על המועמדים לשירות בצה"ל.

ר' מטה היישום מסרה כי מנהל חברה ונוער פוצל בממשלה הנוכחית בין משרד החינוך ובין המשרד להשכלה גבוהה

ומשלימה וכי המשרדים עובדים כעת יחד על יישום המערך החדש ברשויות המקומיות וכי יצאו 'קולות קוראים' לרשויות

בנושא.

מבדיקתנו עולה כי החל משנת 2020כל רשות תרכיב סל מענקים תוספתי בתחומה לצורכי הכנה לצה"ל ,כפי שיעלה ממיפוי

צרכי המלש"בים שלה.

עוד עולה כי בתכנית העבודה ,2025 – 2020הוצפו פערים שעלו בתכנית עבודה 2019 – 2016בהתייצבות לתהליכי המיון

השונים ,פערים בשיבוץ לתפקידי לוחמה וביציאה לפיקוד ולקצונה .כמו כן ,התברר כי אין הפחתה בהיקף הנפקדות,

עריקות והכליאה של יוצאי אתיופיה.

10

על כן ,היעדים לחמש השנים הקרובות בתחום ה"שירות המשמעותי" הינם שיפור מדדים של מלש"בים וחיילים בצה"ל

על ידי שיפור נתוני הקליטה ,קליטה בתפקידי לוחמה ואיתור מיוחד לתפקידים ייעודים ,צמצום ליקויי השירות והגדלת

מיצוי לפיקוד וקצונה.

יעדים אלו יתוקצבו על ידי משרד החינוך והמשרד להשכלה גבוהה ומשלימה במסגרת הפעלת תכניות של הרשויות

המקומיות להכנה לצה"ל ב – 24רשויות מקומיות.

דוגמה נוספת :בשנת 2004הוקמה תכנית "הפרויקט הלאומי של עולי אתיופיה" – ( ENPלהלן" :הפרויקט הלאומי")

שמטרתה לעזור לבני נוער יוצאי אתיופיה לממש את מלוא הפוטנציאל הטמון בהם ולהגביר את סיכוייהם לשילוב עתידי

בשוק העבודה .זאת על ידי שיפור התפקוד הלימודי וצמצום פערים בהישגים בינם לבין כלל התלמידים בבית הספר ,למנוע

את נשירתם מבית הספר ולשפר את החוויה הבית -ספרית ותחושת המסוגלות האישית שלהם.

הפרויקט הלאומי פעל בקרב תלמידים בחטיבות הביניים והתיכון במטרה לשפר את הישגיהם של תלמידים יוצאי אתיופיה.

המענה ניתן בתחומים לימודיים ,רגשיים וחברתיים .הפרויקט הלאומי מתקיים לאחר שעות הלימודים הפורמליים ,לרוב

בבית הספר .ניתן סיוע לימודי בעיקר במקצועות האלגברה והאנגלית ,מגוון פעילויות בתחום החברתי והרגשי.

מחקר של 'מכון ברוקדייל' בדק את הישגי הפרויקט הלאומי ומצא כי שביעות רצון צוות בית הספר והתלמידים שהשתתפו

בפרויקט הלאומי גבוהה מאוד .מעל 57%מהתלמידים שהשתתפו בתכנית זכאים לתעודת בגרות ,לעומת 40%מכלל

התלמידים יוצאי אתיופיה בארץ.

במסגרת יישום החלטת הממשלה במשרד החינוך ,המנהל הפדגוגי יחד עם מטה היישום גיבש תכנית נוספת שהוקמה בשנת

.2017מדובר בתכנית המתבססת על הקצאת תקציבים פרטנית לבתי ספר ומיועדת לקידום תלמידים יוצאי אתיופיה .מטרתה

לחזק את החלשים ולקדם את החזקים .התכנית מותאמת לערך השילוב המיטבי.

אם בעבר הרחוק היה נהוג להוציא תלמידים חלשים מקרב יוצאי אתיופיה משיעורים על מנת לתגבר את לימודיהם ולקדמם,

כיום המגמה היא לאפשר לתלמידים אלו להתחזק ולהתקדם במסגרת הכיתה אליה הם שייכים.

בתי ספר בהם לומדים יותר מ – 20תלמידים יוצאי אתיופיה ואינם לוקחים חלק בפרויקט הלאומי ,רשאים לבקש ממשרד

החינוך תקציב הנועד לקדם את בית הספר ,מתוך מחשבה שהתלמידים יוצאי אתיופיה יתקדמו ויתחזקו כחלק מאוכלוסיית

התלמידים הכוללת .לדוגמה ,כאשר מופנים תקציבים לקבוצת המחוננים ,ירוויחו מכך גם תלמידים מחוננים יוצאי אתיופיה,

מבלי לבדל אותם מאוכלוסיית התלמי דים הכללית .מנהל בית הספר רשאי להשתמש בתקציב כראות עיניו למען קידום

התלמידים ומאחר וטובת בית הספר וטובת כלל התלמידים עומדת לנגד עיניו ,גם תלמידים יוצאי אתיופיה יתקדמו ויתחזקו.

התקציב מיועד רק לבתי ספר בהם ישנה כמות מסוימת של תלמידים יוצאי אתיופיה ,אולם ,הוא מיועד לכלל בית הספר

העומד בתנאים והתלמידים יוצאי אתיופיה אינם מובדלים.

מנהלת תחום תכניות כלכליות חברתיות במטה היישום מסרה כי "עם הטמעת המדיניות לשילוב יוצאי אתיופיה והרצון

להפחית את התכניות המבדלות הוחלט לצמצם באופן משמעותי את הפרויקט תוך התאמתה לאבני היסוד ע"י פתיחת

התכנית לתלמידים שאינם יוצאי אתיופיה ,וכי התשתית של התכנית מבוססת על עובדים חיצוניים שיוצרים קשר עם בתי

הספר בעוד שתכנית ההקצאות לבתי הספר מופעלת ישירות על ידי משרד החינוך (באמצעות מחלקות החינוך ברשויות

המקומיות) ללא מתווכים .בדרך זו ,הצוות החינוכי בבתי הספר מקבל אחריות מלאה על התלמידים יוצאי אתיופיה ,שעכשיו

הם נותנים להם מענה ולא ספק חיצוני".

מבדיקתנו עולה כי בתכנית העבודה 2025 – 2020הקצה משרד החינוך תקציבים להרחבת מערך התגבור הלימודי ויישום

תכניות כוללות ב – 25בתי ספר ,שימור מערך התגבור הלימודי בבתי ספר על יסודיים עם ריכוז יוצאי אתיופיה ,הרחבת

תכניות לעידוד מצוינות בבתי ספר יסודיים והמשך תמיכה בתלמידים במרכזי מצוינות ברשויות המקומיות.

11

תגובת המבוקר :בתוכנית הכוללת של משרד החינוך מדובר במספר גדול משמעותית של בתי ספר 159 :בתי ספר

על יסודיים 95 ,בתי ספר יסודיים ובמסגרת הפרויקט הלאומי מתוכננים לפעול 41בתי ספר .המגמה לאורך

השנים הייתה הקטנת מספרם של בתי הספר המשתתפים בפרויקט הלאומי ביחס למספר בתי הספר

המשתתפים בתוכנית החדשה הנותנת תוצאות דומות .העברת האחריות לבתי הספר היא למעשה מעבר למדיניות

בה ניתן להמשיך לתקצב אותם כל עוד ישנם יותר מ 20 -תלמידים יוצאי אתיופיה ומספר זה ירד לאורך זמן.

חשוב לוודא שהמעבר נעשה כך שבית הספר אכן לוקח אחריות ובשל כך מתוקצבות שעות "ריכוז" שמאפשרות

מעקב אחר כל תלמיד.

12

המלצות

המלצותינו דורגו בהתייחס לסיכונים השונים של הממצאים ,חלוקת המשאבים ליישום ההמלצות תעשה בהתאם.

שם היחידה :מנכ"ל משרד ראש הממשלה

מס

דירוג

המלצת המבקר

זמן הטיפול

1

בינוני

אנו ממליצים להאריך את תקופת פעילותו של מטה היישום ככל שיידרש וזאת על מנת

לאפשר למטה להביא בפני הממשלה את ההמלצות לתכנית 2025 – 2020ולהיערך

באופן מיטבי ליישומה ,מול כלל הגורמים הרלוונטיים.

90יום

סיכום

התכנית הממשלתית לשילוב יוצאי אתיופיה מקורה בסדרת החלטות ממשלה ,שמטרתן לקדם את שילובם המיטבי של אזרחי

ישראל יוצאי אתיופיה בחברה הישראלית בתחומי הלימודים וההשכלה ,התעסוקה ,הדיור ,המשפחה והקהילה וכן בנושא

המעורבות החברתית והאזרחית.

בהחלטת ממשלה מס' 324הועברה האחריות על שילוב יוצאי אתיופיה שחיים מעל 15שנים במדינה ,ממשרד העלייה

והקליטה למשרדי ממשלה השונים הרלוונטיים ואומצו אבני היסוד למדיניות הממשלתית שגובשו בתהליך התייעצות רב

מגזרי בהתאם להחלטת ממשלה מס' 1300משנת .2014

מטה היישום הוקם בהחלטת ממשלה מס' 609משנת 2015ופועל החל משנת ,2016תפקידו לבצע מעקב ובקרה אחר יישום

התכנית לשילוב יוצאי אתיופיה בחברה הישראלית ותוצאותיה .עוד נקבע בהחלטה כי מטה היישום יפעל למשך 4שנים

ויסיים את פעילותו בשנת .2019

החלטת ממשלה מס' 49מיוני ,2020האריכה את פעילותו בשנה נוספת .מטה היישום עתיד לסיים את תפקידו ,נכון לעכשיו,

ביולי .2021

מטה היישום פועל ללא לאות ובהתמדה על פי אבני היסוד שגובשו ואושרו בהחלטת ממשלה מס' 324הכוללות :שילוב מיטבי,

רב גוניות ,מצוינות ומנהיגות ,סגירת פערים ,חיזוק התא המשפחתי והחברה הישראלית וזאת על מנת לאפשר שילוב מיטבי

של אזרחי ישראל יוצאי אתיופיה בחברה הישראלית.

בנוסף פועל מטה היישום לפי ארבעת העקרונות לעיל ,שמאפשרים את בניית תהליך המעבר מתכנית למדיניות על מנת

שמשרדי הממשלה השונים והרשויות המקומיות יוכלו לפעול גם לאחר שמטה היישום יסיים את תפקידו.

לאור העובדה כי טרם הוצגה לממשלה ההמלצה לתכנית עבודה 2025 – 2020המפרטת את התכניות והיעדים של כל משרד

וכי התקציב טרם אושר ,אנו רואים חשיבות גדולה בהמשך פעילות מטה היישום עד להשלמת התהליך אשר יאפשר למשרדי

הממשלה השונים לפעול ללא ליווי ומעקב של מטה היישום.

מבקשים לציין לחיוב את שיתוף הפעולה המצוין של ר' מטה היישום ומנהלת תחום תכניות כלכליות חברתיות במהלך

הבדיקה.

אנו מעריכים ומודים על שיתוף הפעולה ,בתקווה כי תהליך זה יביא לכדי טיוב הנושא הנבדק.

13

משרד ראש הממשלה

אגף הביקורת הפנימית

דוח ביקורת בנושא:

התכנית הלאומית לתחליפי דלקים ותחבורה חכמה

תאריך הגשה06/01/2020 :

תקציר מנהלים

רקע כללי

ממשלת ישראל הקצתה משאבים לתכנית הלאומית להפחתת התלות העולמית בנפט מתוך הבנה כי לנפט השלכות

מדיניות ,כלכליות וסביבתיות על מדינת ישראל.

התכנית תוקצבה ל – 10שנים והיא מנוהלת ע"י מנהלת התכנית הלאומית לתחליפי דלקים ותחבורה חכמה במשרד

ראש הממשלה.

לתכנית זו שותפים 10משרדי ממשלה.

ביקורת זו עוסקת בעמידת התכנית בהחלטות הממשלה וביישומן.

מטרת הביקורת

לבדוק האם התכנית הלאומית לתחליפי דלקים ותחבורה חכמה עומדת בהחלטות הממשלה שמכוחן היא הוקמה

ופועלת

ממצאים עיקריים

התכנית עומדת בהחלטות הממשלה מכוחן היא הוקמה ופועלת ליישם את הנדרש על מנת לקדם את הפחתת התלות

העולמית בנפט בתחבורה ,תוך שיתוף פעולה עם המשרדים הרלוונטיים ועם גורמים שונים בחו"ל.

סיכום

התכנית פועלת ביתר שאת ,ביצירתיות ובשיתוף פעולה עם המשרדים השותפים על מנת להגיע ליעדים שנקבעו.

התכנית פועלת לקידום ,עידוד וסיוע בהקמת חברות הזנק ,השקעות בחברות ישראליות ,שיתופי פעולה עם גורמים

בחו"ל ותומכת במחקר ישראלי.

לאור חשיבות הנושא וההשלכות האסטרטגיות ,המדיניות והכלכליות על מדינת ישראל ולאור עמידת התכנית

בהחלטות הממשלה הרלוונטיות ,מומלץ לבחון את האפשרות להמשיך את פעילותה של התכנית הלאומית לתחליפי

דלקים ותחבורה חכמה ,בהתאם לשינויים הגלובאליים בתחום ובשימת לב להצבת יעדי המשך.

2

מבוא

ממשלת ישראל הגיעה להבנה כי לנפט השלכות מדיניות ,כלכליות וסביבתיות על מדינת ישראל ועל כן החליטה להקצות

משאבים לתכנית לאומית להפחתת התלות העולמית בנפט.

התכנית תוקצבה לעשר שנים והיא מנוהלת ע"י התכנית הלאומית לתחליפי דלקים ותחבורה חכמה במשרד.

מטרות התכנית הלאומית היא להוות זרז להפחתת התלות העולמית בנפט בתחבורה על ידי הפיכת ישראל למוקד של

תעשייה וידע בתחום תחליפי הנפט ותחבורה חכמה וזאת בין השאר ע"י מציאת דרכים חלופיות לצרוך אנרגיה נקיה יותר

לתחבורה ,השקעה של כ 90 -מיליון שקלים למחקר ופיתוח ,תמיכה בחברות המפתחות תחליפי דלקים ואנרגיה ירוקה

לתחבורה ,הפיכת ישראל למרכז ידע ,למובילה ופורצת דרך בהקטנת כוחו האסטרטגי של הנפט בתחבורה וחיזוק המודעות

לתחום זה בעולם ולנעשה בישראל ,באמצעות חשיפה בין לאומית ,ניסויים ,רגולציה ותמיכה בהשקעות בנושא.

בתכנית לוקחים חלק 10משרדי ממשלה :משרד האנרגיה ,מדע וטכנולוגיה ,ות"ת ,הגנת הסביבה ,הביטחון ,האוצר,

החקלאות ,הכלכלה והתחבורה.

בביקורת זו בדקנו הן את הפן המנהלי בשנים 2018 – 2017של התכנית והן את הפן החשבונאי בשנים .2019 - 2018

בחרנו להתרכז בפן החשבונאי בשנים אלו מאחר ויש חשיבות לזמן ההווה בפן הכספי וניתן לבדוק בצורה טובה יותר את

הצורך בהתייעלות.

מטרת הביקורת

לבדוק האם התכנית הלאומית לתחליפי דלקים ותחבורה חכמה עומדת בהחלטות הממשלה שמכוחן היא הוקמה ופועלת.

פעולות הביקורת

הביקורת התבצעה במסגרת תכנית עבודה שנתית של אגף הביקורת הפנימית בחודשים אוקטובר – דצמבר.

בבדיקתנו התבססנו על החלטות הממשלה בנושא התכנית והפעלתה ועל מסמכים נוספים אשר נמסרו לנו וכן על מידע

גלוי נוסף.

במסגרת הביקורת נפגשנו עם מנהלת התכנית לתחליפי דלקים ותחבורה חכמה ועם סגנית מנהלת התכנית.

כמו כן השתתפנו בכנס הבין לאומי לתחבורה חכמה שהופק ע"י התכנית והתרחש בתאריכים 28 – 27באוקטובר

בהשתתפות נציגים מ 30 -מדינות לערך.

התכנית נבדקה בשני מישור ים :חלק א' מנהלי אשר נבדק ע"י הגב' קרן יהב חובב בליווי הגב' שושי מזרחי וחלק ב'

חשבונאי אשר נבדק ע"י חברת רו"ח בן דוד שלוי קופ.

ממצאי הדוח מהווים סיכונים מסוגים שונים לפעילות המשרד ולהשגת יעדיו.

המלצותינו דורגו בהתאם לרמת הסיכון של כל ממצא וממצא.

להלן טבלת פירוט דירוג הסיכון:

מועד לטיפול הממצא

דירוג

הסיכון

הסבר

גבוה

ממצא המצביע על ליקוי מהותי החושף את המשרד על היחידה המבוקרת לבצע שיפורים משמעותיים

תוך חודש על מנת לצמצם את חשיפת המשרד לסיכון.

לפגיעה משמעותית בפעילותו או בהשגת יעדיו.

בינוני

ממצא המצביע על ליקוי מהותי או ליקוי שאינו מהותי על היחידה המבוקרת לבצע שיפורים תוך 3חודשים

על מנת לצמצם את חשיפת המשרד.

ואשר עלול לפגוע בפעילות המשרד או בהשגת יעדיו.

נמוך

ממצא המצביע על ליקוי שאינו מהותי ואשר אינו משפיע על היחידה המבוקרת לבצע שיפורים תוך 6חודשים

על פעילות המשרד או על השגת יעדיו ,אך יש בו בכדי על מנת לצמצם את הסיכון.

לפגוע בפעילות והתהליך הנבדק.

3

חלק א' -מנהלי

ממצאים עיקריים

יעדי התכנית הלאומית לתחליפי דלקים ותחבורה חכמה (להלן" :התכנית") מתבססים על מספר החלטות ממשלה

שהתקבלו במהלך השנים.

החלטת ממשלה מס2790 .

החלטת ממשלה מס' 2790מיום 30בינואר 2011שנושאה "הפעלת תכנית לאומית לפיתוח טכנולוגיות המקטינות את

השימוש העולמי בנפט בתחבורה ולחיזוק תעשיות עתירות ידע בתחום".

בהחלטה זו מאמצת הממשלה את המלצות צוות ההיגוי שהונחה לפעול בנושא (החלטת ממשלה מס 1354 .מיום 7

בפברואר , 2010שנושאה כינון מאמץ לאומי לפיתוח טכנולוגיות המקטינות את השימוש העולמי בנפט בתחבורה ולחיזוק

תעשיות עתירות ידע בתחום זה) ומחליטה להפעיל תכנית לאומית בשנים 2011עד 2020שתכליתה מציאה ותפעול של

כלים לקידום תחום תחליפי הנפט בעולם ,לפישוט הבירוקרטיה וחיזוק היזמות והתעשייה בתחום וכלים לחיזוק המחקר

וההכשרה המדעיים והיישומים בתחום תחליפי הנפט.

סעיף 2להחלטה -מפרט את יעדי התכנית.



קידום התחום ע"י טכנולוגיות ותעשיות ישראליות ,הרחבת ההשקעה בחברות תעשייה בתחום תחליפי נפט להיקף

מצטבר של לפחות 10מיליארד ₪במצטבר בשנים ,2020 - 2016תוך שותפות של חברות ישראליות בפרויקטי

תעשיה ותשתית בעולם.

מבדיקתנו עולה כי נכון לנובמבר 2019התכנית עמדה ביעד זה ואף עברה אותו .ההשקעות של חברות בתעשייה

מסתכמות בסך של 18מיליארד ₪במצטבר .לדוגמה :יצרניות רכב כגון מרצדס ,מיצובישי ,דיימלר ,יונדאי מוטורס

ויצרנית הרכב הסינית SAICהקימו מרכזי פיתוח ומחקר בישראל .חברות גלובליות רבות משקיעות בפיתוח ובמוצרים

ישראליים בתחום תחליפי הדלקים והתחבורה החכמה כגון :השקעה שבוצעה בשנת 2017בסך 132מיליון דולר ע"י

מספר חברות זרות בחברת Innoviz Technologiesהישראלית ,שהינה יצרנית מובילה של חיישני LIDARלרכבים

אוטונומיים .החיישן מספק תמונה מדויקת של סביבת הרכב וביצועים משופרים בטווח וברזולוציה ,לעומת טכנולוגיות

מקבילות .המוצר מוזער פיזית והוזל משמעותית ,דבר המאפשר ליותר יצרניות לרכוש אותו.

בשנת 2017בוצעה השקעה על סך 60מיליון דולרים בחברת VALENSהישראלית ,המייצרת שבבים המאפשרים להעביר

קבצי וידיאו ודאטה בקצב גבוה של עד 8גיגה בייט לשנייה ,דבר ההופך את מערכות הבידור ,הניווט והבטיחות

שמותקנות ברכב למהירות ואפקטיביות יותר.

דוגמה נוספת להשקעה בחברה ישראלית שהניבה תוצאות לייעול גם בישראל הינה ההשקעה על סך 100מיליון דולרים

בחברת ,VIAחברה המספקת שירות קריאת הסעה ונסיעות משותפות בזמן אמת .בשנת 2018הושק שיתוף פעולה בשם

"באבל דן" בין VIAשתספק את הטכנולוגיה לחברת האוטובוסים "דן" ,שתפעיל צי מיניבוסים כשירות משלים

לתחבורה הציבורית הקיימת ו/או חלופה לשימוש ברכב הפרטי .באמצעות הישומון שפיתחה החברה ,תתאפשר נסיעה

משותפת במחיר קבוע ,כאשר האיסוף וההורדה יתבצעו במרחק קצר ממקום המוצא והיעד של המשתמש.

4



יצירת מוקד ידע בישראל והגעה לכמות של למעלה ממאה חברות הזנק ופרויקטי מחקר ופיתוח תעשייתיים

ולמעלה מעשרים חברות ישראליות גלובליות הפעילות בישראל בתחום.

מבדיקתנו עולה כי התכנית עומדת ביעד זה ואף עברה אותו .התכנית הגיעה ל 390 -חברות הזנק כגון :חברת

STOREDOTאשר פיתחה טעינה מהירה במיוחד של סוללות לטעינת רכבים חשמליים ,חברת MOOVITAPP GLOBAL

LTDאשר פיתחה את הישומון " "MOOVITלניווט בתחבורה הציבורית כאשר המשתמשים בו מסוגלים לראות בזמן

אמת היכן תחנות התחבורה הציבורית הקרובות אליהם ולתכנן מסלולי נסיעה ליעדים שונים באמצעות מספר קווי

תחבורה שונים.

בנוסף ישנן כיום כ – 20חברות ישראליות גלובליות כגון PHINERGY :המייצרת סוללות מתקדמות לכלי רכב חשמליים

המבוססות על טכנולוגיה המשלבת אלומיניום ,חמצן ומים.

דוגמה נוספת לחברה ישראלית גלובלית היא חברת ,Driivzהמפתחת פתרונות תוכנה לניהול הטעינה של כלי רכב

חשמליים.

בנוסף פועלות חברות כמו דלק ,סופרגז ,וג'ינרג'י.



הגעה למאה קבוצות מחקר מדעי ואקדמי הפעילות בישראל בתחום תחליפי הנפט עד סוף שנת .2016

מבדיקתנו עולה כי התכנית עומדת ביעד זה ואף עברה אותו .התכנית הגיעה ל 350 -קבוצות מחקר הפעילות כיום

בישראל ,ביניהן קבוצת מחקר בהובלת חוקרת מאוניברסיטת בן גוריון שבנגב ,השוקדת על ייצור דלק ירוק מפחמן דו

חמצני ומים .מדובר על פיתוח טכנולוגיה חדשנית להפיכת מימן ופחמן דו חמצני לדלקים נוזליים וזאת ע"י זרז המכיל

ברזל ואשלגן ותפקידו להאיץ את התגובה הכימית .למחקר זה הוקצו 2.3מיליון .₪

במכון המחקר INREPפועלות כיום 11קבוצות מחקר מ – 4אוניברסיטאות שונות.

סעיף 3להחלטה -מפרט את נושא המינויים ,התקנים ואופן התנהלות התכנית.



למנות נושא משרה בכיר לניהול התכנית במסגרת הארגונית של משרד ראש הממשלה.

מבדיקתנו עולה כי בשנת 2012מונה ע"י הממשלה מנהל לתכנית ובשנת 2017עם עזיבתו מונתה ע"י הממשלה מנהלת

לתכנית.



למנות ועדת היגוי לקידום התכנית ובהשתתפות המנהלים הכלליים של המשרדים הבאים :תעשיה ,מסחר

ותעסוקה (תמ"ת) ,תשתיות לאומיות ,תחבורה ובטיחות בדרכים ,מדע וטכנולוגיה ,הגנת הסביבה ,חקלאות

ופיתוח הכפר ,חוץ ,ובנוסף להם הממונה על התקציבים באוצר ,יו"ר הועדה לתכנון ותקצוב של המועצה להשכלה

גבוהה (להלן :הות"ת) ,המדען הראשי במשרד התמ"ת ,ראש המנהל למחקר פיתוח אמצעי לחימה ותשתית

טכנולוגיה (להלן :מפא"ת) במשרד הביטחון וראש המועצה הלאומית לכלכלה.

מבדיקתנו עולה כי הוקמה ועדת היגוי עם נציגי המשרדים הרלוונטיים .לבקשתנו הוצגו בפנינו פרוטוקולים מוועדה זו.

5



ועדת ההיגוי תקבע יעדי משנה לתכנית ככל שיידרשו ותציג לוועדת השרים לאנרגיות מתחדשות אחת לשנה את

התקדמות התכנית בהשגת יעדיה.

מבדיקתנו עולה כי בוועדה נקבעים יעדי משנה באופן שוטף בהתאם לתכניות העבודה של כל משרד.

ס .מנהלת התכנית מסרה כי לא התקיים דיון בוועדת השרים משנת 2016אולם הם מעדכנים את הממשלה לכל הפחות

פעם בשנה בפעילות התכנית ,סטאטוס היעדים וכיו"ב.



החל משנת 2015ועדת ההיגוי תגיש בכל שנה תכנית תקצוב שנתית עבור השנה העוקבת לאישור הקבינט החברתי

כלכלי ויוצגו בפניהם יעדים רב שנתיים להמשך התכנית.

מבדיקתנו עולה כי בכל שנה נידונה תכנית התקציב בוועדת ההיגוי לאחר שסוכמה בין התכנית לבין משרד האוצר.

הסיכום שהושג מובא לאישור הממשלה במסגרת דיוני התקציב של הממשלה.

בנוסף ,בכל תכנית כלכלית המובאת לאישור הממשלה ,מתקבלת החלטת ממשלה ייעודית בנושא התכנית הקובעת

עדכון לתקציב התכנית ,כאשר העדכון האחרון בוצע בשנת 2018לתקציב של שנת .2019



מנהל התכנית ,ביחד עם המדען הראשי של כל אחד מהמשרדים הנוגעים לדבר ,יקבעו קריטריונים אשר יגדירו

אילו מבין היוזמות המוגשות למשרד לקבל סיוע או תקצוב מן התכנית ומקורותיה שייכות לתחום תחליפי הנפט.

בפגישתנו עם ס .מנהלת התכנית היא מסרה כי הקריטריונים משתנים בהתאם לצורך וכאשר המשרדים הרלוונטיים

מפרסמים את הקול קורא לתמיכה ,מתפרסמים גם הקריטריונים לשיפוט.

נספח ב' להחלטה -כלים לקידום תחום תחליפי הנפט בעולם



תכניות והסכמי שיתוף פעולה בין לאומיים.

אחד מסעיפי הנספח מטיל על מנהלת התכנית בשיתוף המדען הראשי במשרד התמ"ת ,להגיש לאישור ועדת

ההיגוי תכנית בין לאומית להשפעה על הקטנת השימוש העולמי בנפט בתחבורה ,בהתבסס על חיזוק שיתופי פעולה

בין לאומיים בתחום תחליפי הנפט ,כינון תכניות והסכמי שיתוף פעולה חדשים בדגש על חיזוק שיתוף הפעולה

עם מדינות שבהן צפוי להתרחש בשנים הקרובות גידול ניכר במספר כלי הרכב הממונעים .בנוסף ,חיזוק שיתוף

הפעולה בין חברות וגורמים ישראלים ו בין חברות רב לאומיות העוסקות בתחום וכן גופי מחקר ותעשייה

המובילים בעולם בתחום תחליפי הנפט.

ס .מנהלת התכנית מסרה כי לתכנית שיתופי פעולה וקשרים שוטפים עם ממשלות בעולם כדוגמת גרמניה ,ארה"ב,

סינגפור ועוד ,עם ארגונים בין לאומיים כגון האיחוד האירופי OECD ,וכי בשנים האחרונות מרכזים מאמצים לשיתוף

פעולה עם שווקים כגון הודו וסין.

בנוסף ,היקף ההשקעות של חברות בין לאומיות רבות בחברות ישראליות הינן חסרות תקדים ,ס .מנהלת התכנית הציגה

בפנינו פירוט השקעות של חברות בין לאומיות בחברות ישראליות.

חברות בין לאומיות פותחות סניפים בארץ לצרכי מחקר ופיתוח ומשתפות פעולה עם חברות ישראליות בפיתוחים

משותפים בתחום וכתוצאה מכך גישתן לשוק הישראלי נוחה יותר.

6



קידום ושיווק בין לאומיים של התעשייה הישראלית.

ס .מנהלת התכנית מסרה כי התכנית פועלת להפצת החזון בעולם ע"י עריכת תכניות עבודה משותפות עם משרד הכלכלה

בדגש על מנהל סחר חוץ וכן עם משרד החוץ .פעילות זו כוללת השתתפות בכנסים בין לאומיים בחו"ל ,הבאת מאות

משלחות לארץ ,שליחת 10משלחות של חברות ישראליות לחו"ל ,קיום ועידת רה"מ לתחבורה חכמה ועוד .בנוסף,

מממנת התכנית מכוני מחקר על מנת להפוך את ישראל לחזקה בטכנולוגיות הרלוונטיות ,מארגנת ומשתתפת באירועי

קהילה דוגמת פסטיבל רחוב ושבוע המדע ,פיתוח תכנית בשיתוף משרד החינוך בשם "מניעים את הגלגל מחדש"

המיועדת לתלמידי כיתות י' ומספקת תמונת עולם רחבה להבנת ההקשרים בין נפט ותחבורה ,הכרת משק האנרגיה

ויחסי הכוחות .מטרת התכנית ליצור מודעות ומעורבות של התלמידים ונקיטת עמדה אישית.



פרס ראש הממשלה על חדשנות בתחליפי נפט ע"ש אריק ושילה סמסון.

מטרת הפרס להגדיל את המודעות העולמית לטכנולוגיות וליוזמות חדשות בתחום תחליפי הנפט ולקדם את

מטרות התכנית .הפרס הינו שנתי ויוענק בכל שנה ע"י ראש הממשלה על חדשנות עולמית ,מחקרית ועסקית

בתחום תחליפי הנפט.

נמסר לנו ע"י ס .מנהלת התכנית כי בכל שנה מוענק הפרס ע"י ראש הממשלה על חדשנות .לשם כך מונתה וועדה ונקבעו

קריטריונים לזכייה כאשר המועמדים לקבלת הפרס מומלצים ע"י נשיאי אוניברסיטאות מישראל ומהעולם .לאחר

עבודת מיון וסינון של משרד המדע הטכנולוגיה והחלל ,נבחרים הזוכים על ידי ועדת שופטים בינלאומית המגישה את

המלצתה לאישורו של חבר הנאמנים על הפרס ,בראשות פרופסור יצחק אפלויג ,לשעבר נשיא הטכניון ובשיתוף משרד

המדע והטכנולוגיה והמדען הראשי ,ס .מנהלת התכנית הבהירה כי לתכנית אין נגיעה להחלטה על זהות הזוכה.

תורמי הפרס הינם בני הזוג אריק ושילה סמסון החיים בארצות הברית ומעבירים מיליון דולר בכל שנה לטובת הפרס.

נספח ג' להחלטה -כלים לפישוט בירוקרטיה ולחיזוק היזמות והתעשייה הישראלית בתחום תחליפי הנפט.



תכנית לעידוד השקעות בחברות מגובות הון סיכון בתחום תחליפי הנפט.

למנות צוות לגיבוש התכנית לעידוד השקעות של גופי השקעה בחברות מגובות הון סיכון בתחום תחליפי הדלקים

במטרה להרחיב את מקורות המימון הזמינים לחברות מגובות הון סיכון ולמנף את ההשקעה הממשלתית

באמצעות שת"פ עם גופי השקעה ותעשייה ישראלים ובינלאומיים מהסקטור הפרטי.

ס .מנהלת התכנית מסרה כי התכנית לעידוד השקעות בחברות מגובות הון גובשה בהוראת מנכ"ל משרד הכלכלה מס.

8.21מיום 12בדצמבר 2013וכיום היא באחריות הרשות לחדשנות טכנולוגית.

נספח ד' להחלטה -כלים לחיזוק המחקר וההכשרה המדעיים והיישומיים בתחום תחליפי נפט.



במטרה למנף את ההשקעה הממשלתית בתכנית ,מנהל התכנית יבחן את האפשרות להגדלת היקפי הסיוע למחקר

אקדמי ויישומי בתחום תחליפי הנפט באמצעות תרומות ומיזמים משותפים.

מבדיקתנו עולה כי התכנית תומכת לאורך השנים במחקר אקדמי ע"י הקמת מכוני מחקר ,מתן תמריצים לחוקרים

ישראליים הגרים בחו"ל לחזור לארץ ,מתן מלגות לתארים ,הקמת מוקדי ידע ותמיכה בשיתופי פעולה בין לאומיים ורב

לאומיים .ס .מנהלת התכנית מסרה כי בכל אחד מהכלים ישנו מרכיב של מימון עצמי ולרוב מקבל התמיכה נדרש לממן

חלק זהה או יחסי בעצמו ולדאוג להשלמת מקורות המימון מתומכים נוספים.

7

כמו כן ,מכוני המחקר ומוקדי הידע מוגבלים בזמן ,כאשר בסוף תקופת המימון המוגדרת עליהם להצליח לממן את עצמם

להמשך פעילותם.

בחרנו להציג כדוגמה את "מכון מחקר ארצי לחדשנות תחבורתית" שהוקם בשנת 2014בשיתוף "בית ספר ללימודי

הסביבה ע"ש פורטר" והפקולטה להנדסה באוניברסיטת ת"א .מטרתו לפתח ולקדם מחקר אקדמי ויישומי בתחום

החדשנות התחבורתית בישראל באמצעות עידוד יזמים הנמצאים בשלבי פיתוח ראשונים של רעיונות והמצאות בעלי

אופק עסקי מבטיח בתחום התחבורה החדשנית .היזמים שייבחרו יוכלו לערוך את המחקר והפיתוח בבניין המכון ויקבלו

תמיכה כספית ,ייעוץ וליווי עסקי.

בנוסף ישנם שיתופי פעולה עם מרכזים אקדמאים בחו"ל כדוגמת המכון הטכנולוגי של מסצ'וסטס (.)MIT

החלטת ממשלה מס5327 .

החלטת ממשלה מס 5327 .מיום 13בינואר 2013שנושאה "הפחתת התלות הישראלית בנפט בתחבורה".

בהמשך להחלטות הממשלה הקודמות בנושא ,בהחלטה זו מבקשת הממשלה לקדם את מעבר התחבורה בישראל למקורות

אנרגיה חליפיים לנפט כמקור אנרגיה לתחבורה.

סעיף 1להחלטה -קובע כי יש "לקדם את המעבר של התחבורה בישראל בשנים 2013עד 2025למקורות אנרגיה חליפיים

לנפט ולאפשר את היתכנות ההפחתה של משקל הנפט כמקור אנרגיה בתחבורה בישראל בשיעור של כ – 30%בשנת 2020

ושל כ 60% -בשנת 2025ביחס לתחזיות הצריכה בשנים אלו ,ככל שהמעבר כדאי כלכלית".

בפגישתנו עם ס .מנהלת התכנית נמסר לנו כי חלק מתפקיד התכנית הוא לאתר חסמים ולפעול להסרתם ,על מנת לאפשר

לכוחות השוק לפעול לבחינת היתכנות וכדאיות כלכלית ליישום הרעיון.

הודגש כי ישנם פערים בין הרצוי למצוי והמדינה לא עומדת הלכה למעשה באחוזים שנקבעו .אולם ,בעת כתיבת

ההחלטה ,מחיר הנפט היה גבוה ועמד על כ 100 -דולרים לחבית ועל כן מקורות אנרגיה חליפיים לנפט היו כדאיים

מבחינה כלכלית .כיום עלות חבית נפט נמוכה באופן משמעותי ועומדת על כ 30 -דולרים ,עובדה המפחיתה את הכדאיות

של תחליפי הדלקים השונים ,למעט התחליף החשמלי והגז הטבעי הדחוס שבהם הוחלט להתמקד.

קידום המעבר ובחינת הכדאיות תתאפשר בהמשך לתהליכים הבאים:



הורדת יוקר המחיה על ידי הוזלת מחירי דלקים לתחבורה.

בפגישתנו עם ס .מנהלת התכנית היא מסרה כי מחירי הדלקים אמנם הוזלו ,אולם זאת בשל סיבות גלובליות וללא קשר

לתכנית ,לעומת זאת ,מחיר הדלקים החלופיים לא הוזל.

תגובת ס .מנהלת תכנית ":זה לא מדויק .כמובן שמחיר האנרגיה החשמלית לרכב ירד דרמטית במהלך שנות התכנית.

השאלה היא מתי מחירי הדלקים החלופיים יהיה נמוך מדלק שמקורו בנפט .לשם עוד לא הגענו ,אבל רוב האנליסטים

מאמינים שזה יקרה ב – 5השנים הקרובות".

8



פישוט וקידום תהליכי רגולציה -ייזום והקמת פעילויות עסקיות בתחומי הייצור ,תשתיות הדלק וציי הרכב.

בפגישתנו עם ס .מנהלת התכנית נמסר לנו כי התכנית פועלת כל העת לפישוט תהליכי הרגולציה ,לזיהוי חסמים וסיוע

בהסרתם בשיתוף המשרדים הרלוונטיים.

במסגרת פעילות התכנית ליצירת כלים לסייע ליזמים ולחברות לחקור ולפתח מוצרים בתחום התחבורה החכמה ,יצאה

חוברת בשם " 26כלים לסיוע -המפתח להבנת הסיוע הממשלתי ליזמות בתחום האוטומוטיב" ,בחוברת זו מפורטים כל

הכלים לתמיכה ביזמים בתחום הרגולציה ובתחום התמיכה הכלכלית.



בניית רגולציה חדשה ומדיניות לאמצעי תחבורה ציבוריים ופרטיים חדשים ,שיטות חדשות להנעת כלי רכב

ותשתיות למקורות אנרגיה חלופיים לתחבורה.

מבדיקתנו עולה כי כחלק מבניית רגולציה חדשה ומדיניות לאמצעי תחבורה ציבוריים ופרטיים חדשים ,הוקמו נתיבים

מהירים ,התווספו 'הסעיות' (שאטלים) ואוטובוסים בהנעות חלופיות (הנעה חשמלית) ברחבי הארץ.

התכנית פעלה רבות בנושא הגז הטבעי הדחוס (להלן :גט"ד) .החלטת ממשלה מספר 2592מיום 2באפריל 2017מקצה תקציב לתמיכה בציי תחבורה ,ברכש והפעלה של משאיות מונעות גט"ד .לדוגמה :כיום ישנן 25

משאיות זבל הפועלות על גט"ד ,נקבעו תקנים ואושרו תקנות לרכבים המבוססים על הנעה בגט"ד ותחנות גט"ד

ובכלל זה רישוי עסקים וכבאות לתחנות התדלוק.

ישנו תגמול והקלה במיסוי לחברות שישתמשו ברכבים בהנעה חלופית. תיקונים לחוקים קיימים כגון :חוק המקרקעין ,בנוגע להסכמת הדיירים להתקנת עמדת טעינה בבית משותף,חוק התכנון והבניה ,בנוגע להכנת תשתית להתקנת עמדות טעינה בבתים משותפים.

התיקונים מתבצעים בשיתוף משרד המשפטים.

תגובת ס .מנהלת התכנית :תיקונים אלה טרם אושרו.

-

התכנית נמצאת בעיצומם של תהליכים לשינוי ההנחיות במנהל החשמל והתאמתם למציאות של היום וזאת

מהסיבה כי בבחינת הנושא ,התברר כי ההנחיות הקיימות נכתבו בשנות ה 90 -ועל כן בחלקן לא רלוונטיות.

כגון :התקנת עמדות טעינה לרכבים חשמליים וביטול חובת הרישיון לחברה /פרט שימכור חשמל לטעינת רכב

חשמלי.

תגובת ס .מנהלת התכנית :תיקונים ועדכונים אלה בוצעו והושלמו.

-

נקבעה תקינה לקטגוריה חדשה של כלי רכב זעירים.



עידוד ותמיכה רגולטורית מואצים לביצוע הדגמות טכנולוגיות וניסויי שדה בתחומי אנרגיה חליפית לתחבורה.

מבדיקתנו עולה כי עד היום מומנו כ – 40פרויקטים בהדגמות טכנולוגיות וניסויי שדה בתחומי אנרגיה חליפית .כל אחד

מהפרויקטים נבחרו באמצעות קולות קוראים שגובשו ומומנו בשיתוף התכנית עם משרד האנרגיה ופורסמו על ידם.

בחרנו להציג 2דוגמאות לפרויקטים בתחום התחבורה החכמה:

.1פרויקט של חברת אנארג'סטוראדג' בע"מ לפיתוח טעינה רציפה של רכב חשמלי באמצעות נשא דלק מימני

בהשתתפות של מעל 50%ממימון הפרויקט.

9

.2פרויקט של הטכניון לשיפור המרה של גז טבעי לדלקים ע"י קטליזטורים מתקדמים ,במימון ממשלתי מלא.



קידום הטמעת מגוון של דלקים חדשים נוספים ,שיגיעו לשוק בעתיד ואשר אינם מוזכרים מפורשות במסגרת

הפעולות בהחלטה מס.5327 .

ס .מנהלת התכנית מסרה כי התכנית תמכה לאורך השנים במחקרים רבים בתחומים של דלקים חלופיים ,ביניהם

דלקים סינטטיים ,ביולוגים ,ממקור השמש ועוד .כיום התכנית תומכת במחקרים לייצור מימן ע"י פירוק מים ודלק

מימן לתחבורה ,דרך המיושמת באופן חלקי במדינות אחרות כגון גרמניה וארה"ב.

סעיף 2להחלטה -מפרט את תכנית הפעולה הממשלתית.



אפיון הדרישות הבטיחותיות והביטחוניות לשימוש באוטובוסים המונעים בגט"ד.

ס .מנהלת התכנית מסרה כי הדרישות הבטיחותיות והביטחוניות לשימוש באוטובוסים המונעים בגט"ד אופיינו ויושמו

והתקנים אושרו מול משרד האנרגיה ,משרד התחבורה ואל מול משטרת ישראל.



בחינה וקביעה של הגדרות לכלי רכב דלקיים בהתייעצות עם רשות המיסים.

מבדיקתנו עולה כי הוקם "צוות מיסוי ירוק" ולאחר 3שנות עבודה נכתב דוח ,אשר הועבר ואושר ע"י הממשלה בהחלטת

ממשלה מס 1837 .מאוגוסט 2016ובוועדת הכספים של הכנסת.



בחינה וקביעה של התקנים והנהלים לתחום הסבות רכבים לכלי רכב רב דלקיים.

מבדיקתנו עולה כי נושא הסבת רכבים לכלי רכב רב דלקיים נבחן ,מהבחינה עלה כי הנושא לא כדאי מבחינה כלכלית.

ס .מנהלת התכנית מסרה כי הוחלט על כך במסגרת דיונים ובחינה מקצועית משותפת של התכנית עם אגף הרכב במשרד

התחבורה ועם משרד האנרגיה ,לאור מה שמקובל כיום בעולם.



השלמת התקינה לתחום הרכב החשמלי וההיברידי ,לרבות מוסכים ורכבים.

מבדיקתנו עולה כי התקינה לתחום הרכב החשמלי וההיברידי כולל מוסכים ורכבים הושלמה .לבקשתנו הוצגו בפנינו

הוראות נוהל לטיפול ברכב חשמלי /היברידי והכשרת עובדים.

ס .מנהלת התכנית מסרה כי כלי רכב חשמליים והיברידיים בעלי תקינה אירופאית ו /או אמריקאית מאושרים לייבוא

לישראל על פי חוק הרכב .בנוסף ,על מנת לעודד ייבוא של כלי רכב חשמליים ,אגף הרכב במשרד התחבורה פרסם הקלות

בנוגע לייבוא כלי רכב חשמליים בסדרות קטנות.



גיבוש תכנית פעולה עם יצרניות הרכב בדבר הגברת השימוש בתערובת מתנול ובנזין במגזר התחבורה בישראל,

לרבות הגברת היקף השימוש בכלי רכב רב דלקיים בישראל.

מבדיקתנו עולה כי בעבר נבחנה אפשרות השימוש בתחליף הדלק מתנול ואף החל שיתוף פעולה של חברת פיאט עם דור

כימיקלים לפיתוח 15Mלהחלפת חלק מהדלק למתנול בשיעור של .15%במסגרת שיתוף הפעולה נבחן M15ואושר

10

לשימוש ע"י חברת פיאט ובישראל נוצר התקן הראשון בעולם לדלק ,M15אולם היוזמה התבררה כלא כדאית מבחינה

כלכלית ולכן לא התממשה .בנוסף ,התברר כי השימוש במתנול באחוזים אלה אינו משפר בפער ניכר את פליטת גזי

החממה.



גיבוש בשיתוף אגף התקציבים במשרד האוצר ורשות המיסים ,מתווה לרגולציה ולמדיניות עבור אמצעי תחבורה

חדשים המביאים לצמצום השימוש בתחבורה פרטית בערים ובכניסות אליהן.

בבדיקתנו נמסר לנו כי קיימות יוזמות חדשות בשיתוף האגפים הרלוונטיים לרכבים שיתופיים המביאים לצמצום

השימוש בתחבורה פרטית בערים ובכניסות אליהן כגון "באבל דן" ,קארפול וכדומה וכי הוסרו חלק מהחסמים

הבירוקרטים על מנת לאפשר זאת.

עוד נמסר לנו בנושא הגט"ד כי החסמים אמנם הוסרו ונוצרו כל התנאים שיאפשרו לשוק לפעול ולדברי ס .מנהלת

התכנית כעת נותר להמתין להקמת תחנות התדלוק וליצירת ביקושים בשוק.



הקמת צוות בין משרדי בראשות מנהל התכנית ובהשתתפות נציגי משרד הפנים ,משרד התחבורה ,משרד האנרגיה

והמים ,המשרד להגנת הסביבה ,רשות המיסים ואגף התקציבים לגיבוש מדיניות כוללת שתעודד החדרת תחבורה

שאינה מבוססת נפט לערים.

מבדיקתנו עולה כי הוקמה ועדה בראשות מנהלת התכנית הכוללת את כל נציגי המשרדים שהוזכרו והיא מתכנסת אחת

לחצי שנה .ס .מנהלת התכנית מסרה כי אין מסמך המרכז את המדיניות בנושא וכי המדיניות מתבטאת בפעילות התכנית

בנושאי הגט"ד ,הרכבים החשמליים ,עידוד המעבר לתחבורה ציבורית ועוד .צוין גם כי תכנית העבודה השנתית של

המנהלת היא תרגום הלכה למעשה של המדיניות הכוללת בתחום.

החלטה ממשלה מס2316 .

החלטת ממשלה מיום 22בינואר 2017שנושאה "תכנית לאומית לתחבורה חכמה".

בהחלטה זו קבעה הממשלה כי יש לעודד מחקר ופיתוח ,יזמות ותעשייה בתחום התחבורה החכמה בישראל ולייעל את

מערך התחבורה באמצעות עידוד שילובן של טכנולוגיות מתקדמות בתחום התחבורה ולהביא למיצוי התועלות הכלכליות

והחברתיות הגלומות בטכנולוגיות אלו ,בדגש על הפחתת השימוש בנפט ,הקטנת הגודש בדרכים ויוקר המחיה ,שיפור

הבטיחות בדרכים ,שמירה על הסביבה ופיתוח התעשיות הטכנולוגיות.

סעיף 1להחלטה – "הקמת ועדת היגוי ויישום בראשות מנכ"ל משרד ראש הממשלה ומנכ"לית משרד התחבורה והבטיחות

בדרכים ובהשתתפות נציג ממנהלת תחליפי הנפט ,נציג אגף תקציבים ,נציג המועצה הלאומית לכלכלה ,נציג הרשות

הלאומית לחדשנות טכנולוגית ,נציג החשבת הכללית ,נציג היועץ המשפטי לממשלה ,נציג משרד המדע הטכנולוגיה והחלל,

משנה למנכ"ל במשרד התעשייה וסמנכ"ל בכיר תנועה במשרד התחבורה".

מבדיקתנו עולה כי הוקמה ועדת היגוי ויישום בהשתתפות הגורמים המצוינים בהחלטה ,הוועדה התכנסה 4פעמים מאז

הקמתה ,ומתעתדת להתכנס אחת לשנה ,לבקשתנו הוצגו בפנינו פרוטוקולים מהתכנסויות וועדה זו.

סעיף 2להחלטה – קידום ביצוע תכנית כוללת לשנים ( 2021 – 2017התכנית הלאומית לתחבורה חכמה).

מבדיקתנו עולה כי ועדת ההיגוי הקימה צוותי משנה לביצוע התכנית אשר כללו כ – 70חברים המחולקים לצוותי משנה

על פי סעיפי התכנית בהחלטת הממשלה.

11

להלן הצעדים לביצוע התכנית:



קידום הקמת מרכז ניסויים לרכב אוטונומי ותומך תחבורה חכמה.

מבדיקתנו עולה כי צוותי התכנית פעלו להקמת מספר מרכזי ניסויים הכוללים תשתיות פיזיות וטכנולוגיות הנדרשות

לצורך ביצוע ניסויים על ידי חברות הרכב ,ניצול שטחים קיימים והשמשתם כמרכזי ניסויים לפי הצורך ,כגון:

התקשרות עם בסיס פלמחים כמרכז ניסוי ,הקמת מרכז ניסויים המתופעל ע"י קבלן משנה של נתיבי איילון ,האחראי

בין השאר על תיאום שטחי ניסוי לחברות המעוניינות לבצע ניסויים .הניסויים יתבצעו בשטחים סגורים או בשטחים

שאינם בשימוש וסגורים לקהל הרחב ואשר יכולים לשמש למטרה זו.

בנוסף ,ס .מנהלת התכנית מסרה כי קיים שיתוף פעולה עם מערך הסייבר הלאומי לתכנון התשתיות הנדרשות בתחום

על מנת לספק מענה לפער הקיים בישראל ובעולם בתחום של מדידה ,ניסוי ,תקינה ורישוי בתחומי אבטחת הסייבר.

עוד ציינה כי צפוי להתפרסם מכרז לפיתוח סימולטור מתאים.



איתור ,יצירה והנגשת תשתיות מידע הנדרשות למו"פ ולצמיחת תעשיית התחבורה החכמה בישראל.

מבדיקתנו עולה כי בשנת 2017פורסם מסמך בקשה לקבלת מידע ( )RFIבנושא פתיחת והנגשת מאגרי מידע לטובת כל

החברות והיזמים שפועלים בעולם התחבורה ,לרבות התחבורה הציבורית .הוסבר כי למאגרים אלה פוטנציאל גדול

לשיפור שירותי התחבורה וכי מדובר על פתיחת והנגשת מאגרי מידע קיימים במשרדי הממשלה וחברות ממשלתיות

וכן רכישת מידע תחבורתי והנגשתו לכלל הציבור .לדברי ס .מנהלת התכנית התקבל מידע מ 50 -חברות ,אנשים פרטיים

וחוקרים .לדבריה הנגשת מאגרים אלו תאפשר להשתמש במידע לצורך מציאת פתרונות שונים בתחום התחבורה

החכמה.

תגובת ס .מנהלת התכנית :נכון להיום הונגשו כ – 90מאגרים שונים במסגרת מערכת חצב.

התכנית גם מימנה מחקר מקיף בנושא תשתית טעינה של כלי רכב חשמליים .בנוסף ,הוציאה חוברות ייעודיות לתשתית

טעינה לכלי רכב חשמליים לרשויות המקומיות ומדריך להקמת תחנות תדלוק בגז טבעי.

זאת ועוד ,החל ביצוע פרויקט חדשני למיפוי הכבישים :מכרז שפורסם באמצעות מפ"י למיפוי חמש הערים המרכזיות

יצא והונגש לציבור ,כאשר המידע יועמד לשימוש האזרחים.



קידום שיתוף פעולה אקדמי מקצועי בתחום התחבורה החכמה בשיתוף עם הועדה לתכנון ותקצוב במועצה

להשכלה גבוהה.

מבדיקתנו עולה כי בשנת 2018פורסם קול קורא "להקמת מרכז לאומי לקידום המחקר בתחום התחבורה החכמה",

תפקידו לחבר בין קהילת האקדמאים והתעשייה לבין הממשלה ובכך להנגיש את הממשלה למחקר האקדמי ולעולם

התעשייה .תפקיד נוסף של המרכז הוא לעדכן את התכנית באשר למגמות הקיימות בארץ ובעולם בתחומים הרלוונטיים,

על מנת שהמימון ינותב למקומות המתאימים.

נציין כי בתחילת שנת 2019זכתה ההצעה המשותפת שהגישו הטכניון ואוניברסיטת בר אילן והמרכז יוקם במימון של

כ 25 -מיליון .₪

12



קידום ניסויי שטח ופרויקטי חלוץ (פיילוטים) של טכנולוגיות ותפיסות הפעלה חדשות במערך התחבורה בעלות

פוטנציאל להקטנת גודש ,הפחתת תאונות דרכים ,צמצום השימוש בנפט ועידוד מעבר לתחבורה ציבורית.

מבדיקתנו עולה כי התכנית והרשות לחדשנות מיסדו מנגנון לקידום פיילוטים ואף הקצו לכך מימון .המנגנון מסייע

בבחירת פרויקטים המפתחים טכנולוגיות להקטנת גודש ,להפחתת תאונות ועידוד מעבר לתחבורה ציבורית שישמשו

כפיילוטים.

נציין כי בשנת 2018הושקה תכנית בשיתוף משרד התחבורה ורשות החדשנות ,לתמיכה וקידום חדשנות טכנולוגית

ובפרט פיילוטים של טכנולוגיות חדשניות במערך התחבורה .מטרת התכנית לקדם את התחבורה החכמה בישראל

בנושא אמצעי תחבורה ציבורית ותשתיות תחבורתיות .לתכנית נקבעו קריטריונים וכן שיעור התמיכה הכספית :עד 75%

מהוצאות המו"פ המאושרות .התכנית מציעה השתתפות בסיכונים הכרוכים בתהליך הפיתוח אך לא ברווחים או

בהצלחות עתידיות.



גיבוש וקידום הצעדים הכרוכים בניסוי ,הפעלה ומתן שירותי תחבורה חכמה ,תחבורה שיתופית ושימוש

באמצעים כלכליים משלימים לקידום מטרות ההחלטה.

מבדיקתנו עולה כי התכנית פועלת ומסייעת לקידום ועדכון החקיקה המתאימה לצורך ביצוע הצעדים הכרוכים בניסוי,

הפעלה ומתן שירותי תחבורה חכמה ותחבורה שיתופית ,על מנת להתאים את חוקי הדרך לכלי הרכב האוטונומיים,

למערכת הרישוי והרכב ,תדרי התקשורת ועוד.

בנוסף ,התכנית פעלה בשיתוף משרד התחבורה לשינוי החוק האוסר על תשלום לאדם פרטי עבור הסעת אדם אחר ,מה

שמאפשר את הפעלת התחבורה השיתופית באמצעות יוזמות ה"קארפול" ,נתיב + 2וכדומה.

חוק נוסף שעודכן במסגרת עבודת צוותי המשנה של התכנית הוא החוק המחייב אדם לנסוע עם 2ידיים על ההגה ,מה

שלא אפשר את הנסיעה של הרכב האוטונומי ,בו הנוסע אינו אוחז בהגה .כיום החוק מאפשר לשר התחבורה לפטור לפי

שיקול דעתו מהצורך לאחוז את ההגה בשתי ידיים.

כחלק מהתאמת הרגולציה תוקנו תקנות התעבורה להרחבת הסמכויות של מפקח התעבורה למתן פטור מתקנות

מסוימות לצורך ביצוע ניסויים .משרד התחבורה פרסם נוהל לאישור ניסויים בכלי רכב.

נציין כי טרם גובשה טיוטת חוק סופית בנוגע לנהיגה ברכב אוטומטי ונכון לעכשיו ,גובש חוק המאפשר את הניסויים

ברכב אוטומטי בלבד.

ס .מנהלת התכנית עדכנה כי הנושא הינו בטיפול משרד התחבורה אך התכנית בפרט ומשרד ראש הממשלה בכלל

עוקבים מקרוב אחר ביצועו.



קידום סביבה עסקית תומכת בקהילה היזמית ושיתופי פעולה בין מגזריים בתחום.

מבדיקתנו עולה כי קידום סביבה עסקית תומכת מתבצע לאורך כל שנות פעילות התכנית .ס .מנהלת התכנית מסרה כי

הוקם מיזם משותף של התכנית בשיתוף משרד הכלכלה והמכון הישראלי לחדשנות בשם "קהילת אקומושן" ,המיזם

פועל לקיים מערכת אנושית של חדשנות ויזמות בתחום תחליפי דלקים ותחבורה חכמה .במסגרת המיזם מתקיימים

מפגשים ,סדנאות ,תחרויות אתגר לעידוד שיתופי פעולה בין יזמים וחברות ,סמינר לרשויות המקומיות לעידוד הטמעת

חדשנות בתחום ועוד .כיום חברים בקהילה 10,000איש ובכנס תחבורה חכמה האחרון השתתפו כ – 4000איש.

13



שיווק עולמי של פעילות התעשייה הישראלית בתחום התחבורה החכמה וחיזוק מעמדה של ישראל כמוקד משיכה

לחברות בין לאומיות בתחום.

מבדיקתנו עולה כי התכנית פועלת לשיווק עולמי של פעילות התעשייה הישראלית וחיזוק מעמדה של ישראל בתחום

באמצעות אירועים ייעודיים כמו :ועידת ראש הממשלה לתחבורה חכמה ,קידום שיתוף פעולה עם ארגוני ,ITS ,ITF

שולחנות עגולים של רגולטורים בתחום ,נציגות ישראלית במספר גופים בין לאומיים ,סמינרים בין לאומיים משותפים,

פרס ראש הממשלה על שם אריק ושילה סמסון ,סמינרים וימי עיון לנציגי שגרירויות זרות ונספחים כלכליים בארץ

ובעולם.



קידום שיח והעברת ידע בין התעשייה לבין האקדמיה בתחום התחבורה החכמה ,בין היתר באמצעות אירועים

בנושא.

מבדיקתנו עולה כי קידום השיח והעברת ידע בין התעשייה לבין האקדמיה בתחום התחבורה החכמה מתבצע בדרכים

שונות :אירועים משותפים ייעודים לנושא כגון ,Starter :אירוע המאורגן ע"י התכנית ומפגיש את האקדמיה והתעשייה

במסגרת ימי עיון משותפים בתחום תחליפי הדלקים ותחבורה חכמה.

ס .מנהלת התכנית מסרה כי ימי העיון התקיימו מספר פעמים.

להלן דרכים נוספות באמצעותן התכנית דאגה לקידום השיח והעברת ידע :סדנאות ייעודיות המפגישות את האקדמיה

והתעשייה במסגרת הכנס השנתי ,מאגדים (מאגד של מספר חברות הכולל בתוכו גופים שונים וחוקרים למטרה מוגדרת

עם תקנון שיתוף ותוצרים וזמן מוגדר לפעילות) שיצרה התכנית בשיתוף רשות החדשנות כדוגמת ,TEPSמאגד לשיתוף

פעולה בנושא רכב חשמלי.



ראשי הועדה ידווחו בכתב לממשלה מדי חצי שנה על התקדמות התכנית הלאומית לתחבורה חכמה.

ס .מנהלת התכנית מסרה כי לכל הפחות אחת לשנה מועבר עדכון פרונטלי לשרי הממשלה במסגרת ישיבת הממשלה,

נדגיש כי על מנהלת התכנית להידרש לנושא הן בהיבט כמות הדיווחים והן בהיבט האופן בו הם יועברו.

14

חלק ב' -חשבונאי

תקציב התוכנית הלאומית לתחליפי דלקים למשרד ראש הממשלה.

ממצאים עיקריים

החלטת ממשלה מס2790 .

החלטת ממשלה מס 2790 .מיום 30בינואר ,2011שנושאה "הפעלת תכנית לאומית לפיתוח טכנולוגיות המקטינות את

השימוש העולמי בנפט בתחבורה ולחיזוק תעשיות עתירות ידע בתחום (להלן " -התוכנית")" קובעת כי יוקצה למשרד ראש

הממשלה תקציב בסך 30מיליון ₪עבור כל אחת מהשנים 2019 – 2018כמפורט להלן:





סעיף 3ה' להחלטה -קובע כי לשם פעילותו השוטפת של מנהל התכנית ,לרבות שכירת יועצים ,יקצה משרד

האוצר למשרד ראש הממשלה 3מיליון ₪בשנה בכל אחת מהשנים .2020 – 2011

נספח ב' להחלטה -כלים לקידום תחום תחליפי הנפט בעולם

סעיף 1ב' להחלטה -קובע כי לשם יישום התוכנית הבינלאומית ,משרד האוצר יקצה למשרד ראש הממשלה 27

מיליון ₪בשנה בכל אחת מהשנים .2020 – 2013

מבדיקתנו את סיכום תקציב תכנית תחליפי נפט לתחבורה לשנת 2019 – 2018עולה כי:

● סך מקורות התקציב שיקצה משרד האוצר לשנת 2018יעמוד ע"ס 65מיליון .₪בנוסף לכך קיימות תוספות

בסיכום התקציב השנתי (סעיפים )6,7המאפשרות הגדלת תקציב בהתאם לעמידה בהוראות הסעיפים הנ"ל

בסך כולל של 15מיליון .₪

הסיכום אושר ונחתם ביום 10באוגוסט 2016ע"י רכז תחום מחקר ופיתוח באגף התקציבים במשרד האוצר וע"י

מנהלת התכנית לתחליפי דלקים ותחבורה חכמה.

● סך מקורות התקציב שיקצה משרד האוצר לשנת 2019יעמוד ע"ס 42.5מיליון .₪בנוסף לכך קיימות תוספות

בסיכום התקציב השנתי (סעיפים )8 - 6המאפשרות הגדלת תקציב בהתאם לעמידה בהוראות הסעיפים הנ"ל,

בסך כולל של 28מיליון .₪

הסיכום אושר ונחתם ביום 8בינואר 2018ע"י רכז תחום מו"פ באגף התקציבים במשרד האוצר וע"י מנהלת

התכנית לתחליפי דלקים ותחבורה חכמה.

מבדיקתנו את הרכב התקציב לשנת 2018עולה כי הסיכום התקציבי לשנה זו הינו 65מיליון ,₪כאשר התקציב בפועל

לאחר קיצוצים הינו 62.5מיליון .₪

תקציב לשנת 2018מורכב מתקציב בסיס ומתקציבים שונים המיועדים למטרות ספציפיות ,ע"פ סעיפים :7- 6

סעיף - 6במידת הצורך יקצה משרד האוצר 5מיליון ₪נוספים בכל שנה לפעילות הרשות לחדשנות טכנולוגית,

עבור השקעות נוספות בתחום ,וזאת במידה ויחול ניצול תקציבי מלא של תכנית הרשות ויהיה ביקוש נוסף

לתכנית.

סעיף - 7במידה ופרויקט שיתוף פעולה בתחום פיתוח תחליפי נפט מבוססי מתנול המובל ע"י מנהלת התוכנית

ייצא אל הפועל ויצריך תקציב נוסף ,יקצה משרד האוצר עד 10מיליון ₪בשנת .2018

התקציב השנתי לאחר קיצוצים עומד ע"ס 62.5מיליון ₪כאשר בפועל הוצאו 62.635מיליון .₪מבדיקתנו עולה כי חריגת

התקציב נובעת מעודפי תקציב בשנים קודמות ואינה מהווה חריגה מסיכום התקציב השנתי.

15

מבדיקתנו את הרכב התקציב לשנת שנת 2019עולה כי הסיכום התקציבי לשנה זו הינו 42.5מיליון ₪כאשר התקציב

בפועל לאחר קיצוצים הינו 40.9מיליון .₪

בנוסף ,בהתאם לתקציב בפועל נוספו בהתאם לסיכום 5 :מיליון ₪למאגד עם הרשות 5.4 ,מיליון ₪לעידוד ביקושים

חשמליים 4 ,מיליון ₪לרכישת אוטובוסים חשמליים בהשתתפות המשרד להגנת הסביבה ו 1.4 -מיליון ₪עבור פיילוט

רכבים חשמליים במשרד האנרגיה.

סה"כ 51.3מיליון .₪

תקציב לשנת 2019מורכב מתקציב בסיס וכן תקציבים שונות למטרות ספציפיות ע"פ סעיפים :8 – 6

סעיף - 6על מנת לאפשר המימוש התקציבי במזומן של התכנית ברשות לחדשנות ,משרד האוצר יקצה ע"פ

הצורך סך של עד 14מיליון ₪בהרשאה להתחייב בשנת .2019

מנתוני התקציב עולה כי הועבר לרשות לחדשנות בשנת 2019סך של 14.4מיליון .₪

מבדיקתנו עולה כי העברת תקציב בסך 0.4מיליון ₪הינה מעודפי תקציב של שנים קודמות ועל כן אינה מהווה חריגה

תקציבית.

סעיף - 7במידה ויצא אל הפועל פרויקטי התמיכה בתשתיות טעינה לרכב חשמלי ו/או ברכישת רכבים

חשמליים המקודמים ע"י המנהלת ,יקצה משרד האוצר סך של 9מיליון ₪נוספים בשנת .2019

מחלוקת סעיפי התקציב עולים הנתונים הבאים:

משרד

תקציב שהועבר

הסבר

אנרגיה

1.4

תוספת לפיילוט רכבים חשמליים ברשות מקומית או גוף ציבורי

משרד

הגנת

סביבה

4

סה"כ

5.4

השתתפות בתמיכות לרכש אוטובוסים חשמליים ,בהתאם לסיכום

בין המשרדים

סה"כ שולמו סך של 5.4מיליון ₪המהווים ניצול של 60%מהתקציב השנתי בסך 9מיליון .₪

סעיף - 8במידה ויאושר ע"י רשות החדשנות מאגד בתחום הנעות חלופיות בתחבורה ,יקצה משרד האוצר

מיליון ₪נוספים לפרויקט.

5

מנתוני התקציב עולה כי נוספו 5מיליון ₪נוספים למאגד עם הרשות ,המהווה ניצול של 100%מהתקציב השנתי.

מעקב תקציבי בין השנים 2018-2019

כאמור ,בהתאם לסיכום התקציבי ,סך המקורות התקציביים שיקצה משרד האוצר למשרדי הממשלה ולוועדה לתכנון

ותקצוב (להלן – הות"ת) לשם יישום התוכנית ,יעמוד על סך של 65מיליון ₪לכל אחת מהשנים ,2018 - 2017וע"ס 42.5

מיליון ₪עבור כל אחת מהשנים .2020 -2019

16

להלן חלוקת סעיפי התקציב במיליוני ₪בין המשרדים השונים המשתתפים בתוכנית:

שנת 2018

משרד מקבל

שנת 2019

תקציב

תקציב

שינוי בתקציב

מאשתקד

אנרגיה

19

13.4

-29%

משרד המדע

2.015

4.39

118%

משרד החינוך

0.8

1.7

113%

ות"ת

21.32

9.16

-57%

משרד הכלכלה -יחידת ניוטק

2

2.55

28%

רשות לחדשנות

13

14.4

11%

תחבורה

0

1

100%

המשרד להגנת הסביבה

3

4

33%

התקשרויות בתוך סעיף תקציב משרד

רה"מ

1.5

1

-33%

סה"כ

62.635

51.6

-18%

מנתוני התקציב עולה כי בשנת 2019חלה ירידה של 18%בסך התקציב שהועבר למשרדים השונים.

מבדיקתנו עולה כי תקציב התוכנית מנוצל במלואו ומנותב למשרדים השונים בהתאם להחלטות הממשלה והסכמי

התקציב השנתיים.

בשנת 2018ע"פ סיכומי התקציב ,סך התקציב לאחר קיצוצים הינו 62.5מיליון ₪כאשר בפועל חולק תקציב בסך 62.635

מיליון .₪

חריגה זו בסך כ 0.135 -מיליון ₪נובעת מעודפי תקציב שנים קודמות.

בשנת 2019ע"פ סיכומי התקציב ,סך התקציב לאחר קיצוצים הינו 40.9מיליון ₪ובשל התוספות להסכם התקציב

השנתי הוקצו 10.4מיליון ₪נוספים כאשר בפועל חולק תקציב בסך 51.6מיליון .₪

העברת תקציב עודף בסך 0.4מיליון ₪לרשות לחדשנות ,מעבר לסיכום התקציב השנתי ,שולמה מעודפי תקציב שנים

קודמות ועל כן אינה מהווה חריגה תקציבית.

17

סיכום

כחלק מחזון ממשלת ישראל להפחתת התלות העולמית בנפט ,הממשלה הקצתה משאבים לתכנית לאומית לתחליפי

דלקים ובהמשך גם לתחבורה חכמה.

התכנית פועלת כל העת על מנת לעמוד ביעדיה ובשיתוף 10משרדי ממשלה שונים ,מהווה גורם מתכלל של משרדי הממשלה

ופועלת עמם לקידום ופישוט הרגולציה ,לזיהוי החסמים ובסיוע להסרתם ובכך מאפשרת לשוק ליזום ולפעול בנושא

התחבורה החכמה .בנוסף ,משתפת פעולה עם ממשלות וארגונים שונים ברחבי העולם על מנת לקדם את היעד להפחתת

התלות העולמית בנפט .פעילותה נעשית ביתר שאת וביצירתיות לקידום ,עידוד וסיוע בהקמת חברות הזנק ,השקעות

בחברות ישראליות ,ושיתופי פעולה בין חברות בארץ ובחו"ל.

התכנית תומכת ומסייעת בקידום המחקר לאורך השנים ,מעודדת ויוצרת שיתופי פעולה עם מרכזים אקדמאיים בחו"ל,

פועלת להחזרת מדענים וחוקרים לארץ ,מקדמת את השיח והעברת הידע בין התעשייה לבין האקדמיה באמצעות אירועים

משותפים ,ופועלת לשווק את חזונה של מדינת ישראל בשווקים בין לאומיים.

אמנם במבחן התוצאה ,בשלב זה לא קיימים התנאים המלאים למעבר לתחבורה חשמלית וישנם תהליכי רגולציה שטרם

הושלמו .אולם ,ניכר כי מנהלת ועובדי התכנית משקיעים מאמצים רבים על מנת לפתח ולקדם את התחומים עליהם הם

מופקדים.

אחת לשנה ,מנהלת התכנית מעדכנת בעל פה את ראש הממשלה והשרים בישיבת ממשלה ,אולם אינה מעדכנת בכתב

כנדרש בהחלטת הממשלה .יש לתת לכך התייחסות ולשקול להוסיף עדכון בכתב אחת לחציון.

לאור חשיבות הנושא וההשלכות האסטרטגיות ,המדיניות והכלכליות על מדינת ישראל ולאור עמידת התכנית בהחלטות

הממשלה הרלוונטיות ,מומלץ לבחון את האפשרות להמשיך את פעילותה של התכנית הלאומית לתחליפי דלקים ותחבורה

חכמה ,בהתאם לשינויים הגלובאליים בתחום ובשימת לב להצבת יעדי המשך.

אנו מעריכים ומודים על שיתוף הפעולה ,בתקווה כי תהליך זה יביא לכדי טיוב הנושא הנבדק.

18

משרד ראש הממשלה

אגף הביקורת הפנימית

דוח ביקורת בנושא מעקב אחר תיקון

ליקויים מדוחות מבקר המדינה

תאריך הגשה08/04/2021 :

רקע כללי

מבקר המדינה מפיץ את דוחותיו למשרד ראש הממשלה מעת לעת ,הליקויים עליהם מצביע מבקר המדינה בדוחותיו

נידונים בוועדה המשרדית למעקב אחר תיקון ליקויים ובהתאם לחוק מבקר המדינה.

עפ"י חוק מבקר המדינה תשי"ח ( 1958נוסח משולב) ,דיון בתיקון הליקויים סעיף 21א (ב):

"בכל גוף מבוקר ימנה ראש הגוף המבוקר צוות לתיקון ליקויים ,שבראשו יעמוד המנהל הכללי באותו גוף ובאין מנהל כללי

– בעל התפקיד המקביל לו באותו גוף (להלן – הצוות)".

סעיף 21א (ג')" :העלתה הביקורת ליקויים בפעולתו של גוף מבוקר ,ידון הצוות בדרכים לתיקון הליקויים בתוך שישים

ימים מהמועד הקובע כהגדרתו בסעיף (28א)( ,)1יקבל החלטות בדבר תיקונם ,וידווח על דיוניו ועל החלטותיו לראש הגוף

המבוקר תוך 15ימים מיום קבלת ההחלטות".

דיווח על תיקון הליקויים סעיף 21ב (א)" :ראש הגוף המבוקר ידווח ,בין השאר ,על הדרכים לתיקון הליקויים והמועד

לתיקונם ,וכן על הליקויים שהוחלט לדחות את תיקונם והנימוקים לכך".

בהתאם לאמור ,התהליך לתיקון הליקויים העולים מדוחות מבקר המדינה מתחיל בדיון אודות הליקויים בוועדה לתיקון

ליקויים ,דיווח למבקר המדינה על הדרכים לתיקון הליקויים והמועד לתיקונם וכן על הליקויים שהוחלט לדחות את תיקונם

מסיבות שונות והנימוקים לדחיה.

לאחר תהליך זה ,באחריות היחידות המבוקרות לתקן את הליקוי.

בחוק הביקורת הפנימית ,תשנ"ב ,1992סעיף 4א' ,5נקבע כי בין היתר יבדוק המבקר "אם הגוף הציבורי הוא גוף מבוקר

כאמור בפסקה ( )1או ( )3להגדרת גוף ציבורי שבסעיף ( 1להלן – גוף מבוקר) – את תיקון הליקויים שעליהם הצביע מבקר

המדינה".

לאור זאת ,בדקנו את תיקון הליקויים שעלו מדוחות מבקר המדינה בין השנים 2019 – 2015ונדונו בוועדה המשרדית למעקב

אחר תיקון ליקויים.

מטרה

לבדוק את תיקון הליקויים עליהם הצביע מבקר המדינה ואשר בעת הדיון בועדה למעקב אחר תיקון ליקויים טרם תוקנו או

תוקנו באופן חלקי והועדה החליטה על אופן תיקונם.

פעולות הביקורת

בדיקתנו התבססה על פרוטוקולים של הוועדה למעקב אחר תיקון ליקויים שהתכנסה בין התאריכים 30באוגוסט 2015עד 3

באוקטובר .2019

הפרוטוקולים מופו ומוינו כך שהתמקדנו בנושאים הרלוונטים לבדיקה ,קרי ,הנושאים שנידונו בוועדה וטרם תוקנו ו /או

שטרם הושלם תיקונם ואשר עדיין רלוונטים לעבודת המשרד.

במסגרת זאת ,פנינו לאגפים וליחידות במשרד ,באמצעות טבלת דיווח ייעודית ובה נדרשו מנהלי האגפים והיחידות להתייחס

לסטאטוס הנוכחי של תיקון הליקויים.

האגפים והיחידות שנבדקו :אגף פנים תכנון ופיתוח ,מזכירות הממשלה ,חשבות ,המועצה הלאומית לכלכלה ,אגף תכנון,

תיאום וארגון ,מערך הסייבר ,ארכיון המדינה.

הליקויים שהועברו להתייחסות המבוקרים בצירוף תגובותיהם ביחס לתיקון הליקויים ,מפורטים בנספח א'.

2

תמונת מצב

להלן ריכוז מצב תיקון הליקויים:

יחידה /אגף

אגף

ופיתוח

פנים,

תכנון

כמות ליקויים

1

מזכירות הממשלה

7

חשבות

1

המועצה

לכלכלה

תוקן

בשלבי תיקון

הלאומית

2

אגף תכנון ,תיאום

וארגון

1

מערך הסייבר

1

ארכיון המדינה

28

לא תוקן

1

1

ראה בעמודת

"סטטוס עדכני"

בנספח א'

1

2

1

1

13

15

מבדיקת הסטאטוס הקיים של הליקויים עולה כי רובם המכריע של הליקויים שנבדקו תוקנו או שהינם בתהליך תיקון.

המלצה

אנו ממליצים למנכ"ל המשרד להנחות את ראשי האגפים ומנהלי היחידות ,לכלול בתכנית העבודה השנתית את הליקויים

מדוחות מבקר המדינה ,אשר לא תוקנו או בשלבי תיקון ,לצורך השלמת תיקונם ובכלל זה לקבוע לו"ז לתיקון וכן ביצוע

מעקב ובקרה.

סיכום

מבקר המדינה מפיץ את דוחותיו למשרד ראש הממשלה מעת לעת ,הליקויים עליהם מצביע מבקר המדינה נידונים בוועדה

המשרדית למעקב אחר תיקון ליקויים ובהתאם לחוק מבקר המדינה .הוועדה דנה בליקויים ומחליטה על אופן התיקון

והמועד לכך.

בדיקתנו התבצעה בהתאם לחוק הביקורת הפנימית הקובע בין היתר כי המבקר הפנימי יבדוק את תיקון הליקויים עליהם

הצביע מבקר המדינה.

בבדיקתנו מיפינו ומיינו את הפרוטוקולים של הועדה שהתכנסה בין התאריכים 30באוגוסט 2015עד 3באוקטובר 2019

והתמקדנו בנושאים שטרם תוקנו או שטרם הושלם תיקונם.

נציין לחיוב כי הרוב המכריע של הליקויים תוקן או נמצא בשלבי תיקון.

אנו תקווה כי המלצתנו לשילוב תיקון הליקויים בתכנית העבודה של האגפים והיחידות תביא לכדי טיוב עבודת המשרד.

אנו מציינים לחיוב את שיתוף הפעולה עם האגפים והיחידות ומודים על כך.

3

נספח א'

מסגרת פרסום הדוח :דוח מיוחד -פיתוחה וחיזוק מעמדה של ירושלים :החוסן הכספי של העירייה וניהולה הפיננסי

הליקוי מטופל ע"י מר מנהל תחום פרויקטים ,אגף פנים ,תכנון ופיתוח.

מס'

כותרת

ליקוי

סיכון

לחוסנה

הכספי של

עיריית

ירושלים

1

הליקוי/המלצת ביקורת

ליקוי -חוסנה הכספי של

ירושלים מושפע לרעה

מהעיכוב ביישום החלטות

הממשלה על העברת היחידות

הממשלתיות לעיר ,נושא

שנכלל בדוח של משרד מבקר

המדינה מ; 2018-למרות זאת

לא יישמה הממשלה את

ההחלטות בעניין זה .כמו כן

מתעכבת בניית 6,000חדרי

אירוח בירושלים בהתאם

להחלטת הממשלה .יישומן

המלא של החלטות הממשלה

היה צפוי להגדיל את הכנסות

העירייה בעשרות מיליוני

ש"ח .נוסף על כך ,על שטחים

רבים במזרח ירושלים לא חל

זה שנים הסדר מקרקעין,

והדבר מסב לקופת העירייה

נזק שנאמד במאות מיליוני

ש"ח .ואולם רק במאי 2018

קיבלה הממשלה החלטה

להסדיר את המקרקעין

במזרח ירושלים עד שנת .2025

המלצה -על הממשלה לפעול

ליישום המלא של החלטותיה

בנוגע להעברת יחידות

ממשלתיות לירושלים

ולתוספת חדרי אירוח בעיר,

ובכך לממש את מחויבותה

בהתאם לחוק יסוד :ירושלים

בירת ישראל.

תאריך

הדיון

בצוות

לתיקון

ליקויים

29/8/19

פירוט פעולות התיקון בהתאם

להחלטות הצוות

פרטי

האחראי

על

התיקון

סטטוס

תיקון

עדכני

בנושא זה

מר רון

מרגלית ,ישנה

במאי 2018הוגשה לממשלה

אגף פנים ,עתירה

הצעת מחליטים חדשה בעניין

לבג"צ.

תכנון

העברת היחידות הארציות

ופיתוח

לירושלים .ההצעה לא אושרה

התשובה

ע"י הממשלה והועברה לתיקון.

נכתבה

בשל הקדמת הבחירות לכנסת

בהתאם

ה ,21-והבחירות החוזרות

להודעה

לכנסת ה 22-ולכנסת ה ,23-נדחה

המעדכנת

הדיון בהצעה המתוקנת עד

שהגשנו

לאחר הרכבת הממשלה החדשה.

במסגרת

לאחר כינונה של הממשלה ה,35-

העתירה.

החלו גורמי המקצוע במשרד

ראש-הממשלה ובמשרד

ירושלים ומורשת ,בתיאום עם

משרד האוצר ,לגבש הצעת

החלטת ממשלה חדשה ,ובהמשך

לכך ,משרד ירושלים ומורשת

הפיץ ביולי 2020את טיוטת

ההצעה לכלל המשרדים

הממשלתיים הרלוונטיים.

בעקבות הפצת טיוטת ההצעה,

התקבלו הערות לגבי מספר

סוגיות על-ידי חלק מן המשרדים

הממשלתיים ,ובעקבות זאת

התקיים שיח עם משרדים אלו

באשר לסוגיות שהועלו .עבודת

הגורמים המקצועיים הסתיימה

לעת עתה ,כאשר בשל אי

הסכמות שהתעוררו לגבי טיוטת

ההצעה על-ידי השרים ומשרדי

ממשלה הרלוונטיים ,לא חלה

התקדמות בטיוטת הצעת

ההחלטה.

כעת ,לאחר שביום 23.12.20

הכנסת ה 23-התפזרה ועתידות

להתקיים בחירות לכנסת ה24-

ביום ,23.3.20ומכיוון שלא

התגבשה הסכמה על נוסח סופי

של טיוטת ההצעה בין משרדי

הממשלה הרלוונטיים ,אין

היתכנות בעת הזו לקידום

העניין ,אשר יוכל להיעשות

לאחר שטיוטת ההצעה תובא

בפני הממשלה החדשה שתוקם,

תוך שיתקיים המשך שיח מול

השרים ומשרדי ממשלה

הרלוונטיים.

4

מסגרת פרסום הדוח :דוח 65ג' בנושא עבודת המועצה הלאומית לכלכלה.

הליקוי טופל על ידי ס .ר' המועצה הלאומית לכלכלה.

מס'

מסגרת

הפרסום

שם פרק

הביקורת

כותרת

הליקוי

2.6

65ג

תכנון

עבודה

במשרד

ראש

הממשלה

תכנון

עבודת

המועצה

הלאומית

לכלכלה

הליקוי /המלצה

נמצא כי המועצה לא

גיבשה תכנית עבודה

רב-שנתית ,כנדרש

בהחל הממשלה

תאריך

הדיון

בצוות

תיקון

ליקויים

מהות

התיקון/

החלטת

הצוות

30/08/2015המועצה

תגבש

תכנית

עבודה

רב-

שנתית

כנדרש

בהחלטת

הממשלה

5

האחראי

על תיקון

הליקוי/

יישום

ההמלצה

המועד

לתיקון

הליקוי

וסטטוס

קודם

ראש

המועצה

הלאומית

לכלכלה

בשלבי

תיקון

סטטוס תיקון

עדכני

למועצה אין

אפשרות לתכנן

רב שנתית כיוון

שהפרויקטים

משתנים כל

הזמן בהתאם

להתפתחויות,

מגיעות משימות

מרה"מ וכו'.

הדבר היחידי

שהוא רב שנתי

הוא הcycle-

של הערכת

המצב

האסטרטגית

ואותו אנחנו

אכן מבצעים

בצורה רב

שנתית-

מתחילים להכין

כשנתיים מראש,

מציגים בתחילת

קדנציה ,ואז

מגבשים דוח

מעקב אחר

יישום באמצע

הקדנציה

ומפרסמים

אותו.

3.5

65ג

סדרי

עבודתה

של

המועצה

הלאומית

לכלכלה

אי-

השלמת

ההסדרה

של

עבודת

המועצה

בחקיקה

ראוי כי משרד רה"ם

יממש בהקדם את

ההחלטה לעגן את

פעילות המועצה

בחקיקה ויטפל

בהצעת החוק בנושא

המועצה ,מעמדה,

סמכויותיה

ותפקידיה ויקדם את

המשך הטיפול

בנושא .במסגרת

הליכי הטיפול

בהצעת החוק מוצע

לקיים בחינה אשר

לשאלת ייעודה של

המועצה לאור

הממצאים

המפורטים בדוח זה.

30/08/2015הנושא

נמצא

בדיונים

פנימיים

של

המשרד.

עד סוף

השנה

תתקבל

החלטה

וזאת

לאחר

כניסתו

של ראש

המועצה

הלאומית

לכלכלה

6

ראש

המועצה

הלאומית

לכלכלה

דצמבר

,2015

בשלבי

תיקון

הוחלט לא

לקדם חוק בעת

הזו .ייבחן

מחדש בעתיד

אם ראש

המועצה הבא

ירצה בכך.

מסגרת פרסום הדוח :דוח שנתי 66ג' בנושא תכנון עבודה במשרד ראש הממשלה.

הליקוי טופל על ידי ר' אגף תכנון ,תיאום וארגון.

מס'

מסגרת

הפרסום

שם פרק

הביקורת

כותרת

הליקוי

הליקוי/

המלצה

2.3

65ג

תכנון

עבודה

במשרד

ראש

הממשלה

תכניות

העבודה

המשרדי

ת לשנים

20142012

על משרד

רה"ם ,שיש

לו תפקיד

מרכזי

בהטמעת

תפיסת

התכנון

הממשלתית,

להקפיד על

קיום

המתווה

להכנת

התכניות

שנקבע

במדריך

התכנון

הממשלתי.

תאריך

הדיון

בצוות

תיקון

ליקויים

30/8/15

מהות

התיקון/

החלטת

הצוות

הצוות

החליט כי

חשוב

שבעתיד

יהיה מדד

לשביעות

רצון

ויישום

המשימו

ת

האחראי

על תיקון

הליקוי/

יישום

ההמלצה

המועד

לתיקון

הליקוי

וסטטוס

קודם

ראש אגף

תכנון,

תיאום

וארגון

בשלבי

תיקון

סטטוס תיקון עדכני

אני שמח לבשר כי משרד

ראש הממשלה ערך את

הפעולות הנדרשות וכי כיום

מוטמע בהצלחה תהליך

תכנון מובנה ושיטתי עבור

כל יחידות המשרד לרבות

היחידות המופיעות בדוח

הרלוונטי.

בהתאם לאמור במדריך

התכנון הממשלתי ,גובשו

למשרד ראש הממשלה

מטרות ויעדים ,נמסרו

הנחיות פנימיות לתכנון עבור

יחידות המשרד ,בכל יחידה

ישנו בעל תפקיד שבנוסף על

תפקידו הוא מוביל התכנון

היחידתי.

במשרד ראש הממשלה

ממונה כל שנה וועדת היגוי

לתכנון בראשות ראש אגף

תכנון תיאום וארגון ,גב'

ניקול מורנו ,שתפקידיה

הוא לבחון ולדרג את איכות

תכנית העבודה ,ולהמליץ

למנכ"ל המשרד על אישור

תכניות העבודה.

אשר על כן ניתן לדווח כי

משרד ראש הממשלה תיקן

את כלל הליקויים המופיעים

בדוח הרלוונטי ופועל כך

בשנים האחרונות.

7

מסגרת פרסום הדוח66 :ג' בנושא היבטים בניהול ארכיון המדינה.

הליקויים טופלו ע"י גנזת המדינה

מס'

מסגרת

פרסום

הדוח

1.1

66ג'

היבטים

בניהול

ארכיון

המדינה

1.2

66ג'

היבטים

בניהול

ארכיון

המדינה

כותרת

הדוח

כותרת

הליקוי

הפקדת

חומר

ארכיוני

בארכיון

המדינה

הפקדת

חומר

ארכיוני

בארכיון

המדינה

הליקוי/

המלצת

הביקורת

נמצא כי לא

הופקדו כנדרש

כשליש

מרשומות הנייר

של משרדי

הממשלה אשר

על פי החוק יש

להפקידן

בארכיון

המדינה .אשר

לרשומות הנייר

של גופי ממשל

אחרים (שאינם

משרדי ממשלה),

לגנז אין כלל

יכולת להעריך

מהו היקף

המסמכים שלא

הופקדו כנדרש.

עוד נמצא כי כ-

44%מרשומות

הנייר של משרדי

הממשלה

שהופקדו

בארכיון המדינה

כלל לא נרשמו.

בהיעדר רישום

נבצר מהגנז

לדעת אפילו מה

כוללות רשומות

אלה .מכאן עולה

כי במשך שנים,

גם לפני תחילת

כהונתו של הגנז

הנוכחי ,ביולי

,2011טיפולו של

הארכיון ברוב

רשומות הנייר

שהופקדו בו לא

הושלם באופן

המאפשר

להעמידן לעיון

הציבור.

בתחילת שנת

2014הורה הגנז

לעובדי הארכיון

לחדול ,למעט

במקרים

חריגים ,מהבאת

רשומות נייר

ממשרדי

תאריך

הדיון

בצוות

לתיקון

ליקויים

פירוט

פעולות

התיקון

בהתאם

להחלטות

הצוות

29/09/2016

נמשכות

הפקדות

מבוקרות,

אולם חיסול

בעיית

ההפקדות

ממתין

לבניית

מתקן

איחסון

נאות בערד.

29/09/2016

כמו בסעיף

הקודם

8

פרטי

האחראי

על

התיקון

גנז

המדינה

המועד

לתיקון

הליקוי

וסטטוס

קודם

בוצע

חלקית

בשנת

2018

סטטוס תיקון

עדכני

הגנז הקודם לא

טיפל בליקוי זה

ובנוסף ביטל את

פרויקט ערד,

שהיה אמור לתת

מענה לחוסר

המקום במחסני

הגניזה של

הארכיון .הגנזת

הנוכחית נכנסה

לתפקיד ביוני

,2019סמוך

למערכות

הבחירות ,שנתיים

ללא תקציב

וקורונה.

ארכיון המדינה

מתכוון להכשיר

מחסן נוסף בבניין

המחסנים הקיים,

שבו יהיה מקום

לקבלת חומרים

ארכיוני .ארכיון

המדינה מתכוון

הממשלה

לאחסון

בארכיון ,גם

בשל מחסור

במקום אחסון.

יוצא אפוא

שהאופן שבו פעל

ארכיון המדינה

מתחילת שנת

,2014

שבמסגרתו לא

נאספו חלק

מהרשומות של

משרדי הממשלה

לארכיון ,אינו

עולה בקנה אחד

עם הוראות חוק

הארכיונים

וראוי היה לפעול

למציאת פתרון

הולם לבעיה.

1.3

66ג'

היבטים

בניהול

ארכיון

המדינה

הפקדת

חומר

ארכיוני

בארכיון

המדינה

1.4

66ג'

היבטים

בניהול

ארכיון

המדינה

הפקדת

חומר

ארכיוני

בארכיון

המדינה

29/09/2016

על גנז המדינה

לפעול לריכוז

חומר ארכיוני

שיש לגנוז

לצמיתות

בארכיון המדינה

ולנקוט את

הפעולות

הנדרשות

לאחזורו ,ובכלל

זה לאתר

מקומות אחסון

מתאימים עד

שתושלם הקמתו

של מתקן הקבע.

נמצא שרשומות 29/09/2016

אלקטרוניות

שמתעדות את

פעילות גופי

הממשל ,אשר

היקפן מוערך

בכמאה מיליון

9

להכשיר מחסן

נוסף בבניין

המחסנים הקיים,

שבו יהיה מקום

לקבלת חומרים

ארכיוניים-

היסטוריים שלא

הופקדו בקדנציות

הקודמות .כדי

שארכיון המדינה

יוכל לקלוט את כל

החומר הניירי

שממתין להפקדה

יש לאפשר

לארכיון לפרסם

את המכרז

להקמת אתר

אחסון בערד.

הפרויקט נעצר

לפני כשנתיים

וחצי על ידי משרד

האוצר-היסטוריים

שלא הופקדו

בקדנציות

הקודמות .כדי

שארכיון המדינה

יוכל לקלוט את כל

החומר הניירי

שממתין להפקדה

יש לאפשר

לארכיון לפרסם

את המכרז

להקמת אתר

אחסון בערד.

הפרויקט נעצר

לפני כשנתיים

וחצי על ידי משרד

האוצר.

ראו התשובה לעיל

כמו בסעיף

הקודם

מגבירים את

הניסיון

להביא

הפקדות

דיגיטליות

ממשרדים

רבים

גנז

המדינה

מתבצע

חלקית

בשנה האחרונה

קלט ארכיון

המדינה מיליוני

קבצים דיגיטליים,

והוא ממשיך

בפרויקט הקליטה

הדיגיטלית ,תוך

קביעת נהלי עבודה

חדשים בנושא

קבצים ,לא

הופקדו בארכיון

כנדרש ,ויש

חשש שחלק ניכר

מהן יאבד לעד.

החסר בנושא זה

נוצר במהלך

שנים רבות (עוד

לפני תחילת

כהונתו של גנז

המדינה המכהן).

במהלך כהונתו

של הגנז הנוכחי,

הופקדו בארכיון

מעט מהרשומות

האלקטרוניות

שנצברו בגופי

הממשל במשך

20שנים ויותר.

10

1.5

66ג'

היבטים

בניהול

ארכיון

המדינה

הפקדת

חומר

ארכיוני

בארכיון

המדינה

הטיפול במשך

שנים ,בתקופת

כהונתם של כמה

גנזים ,בבעיות

בתחום הניהול

והשימור של

הרשומות

האלקטרוניות

לא היה משביע

רצון ,אף על פי

שמבקר המדינה

התריע על כך

שוב ושוב.

פעולות מסוימות

שהגנז החל

לבצע בתקופת

הביקורת טרם

הביאו לשיפור

משמעותי

בטיפול משרדי

הממשלה

ברשומות

האלקטרוניות.

29/09/2016

הגנז ממשיך

בפעולות

המוזכרות

בפיסקה

גנז

המדינה

1.7

66ג'

היבטים

בניהול

ארכיון

המדינה

הפקדת

חומר

ארכיוני

בארכיון

המדינה

גופים או ישויות

שאינם

ממשלתיים לא

ייחשבו

"מוסדות

מדינה" לעניין

חוק הארכיונים

אלא אם כן

הוכרז עליהם

ככאלה בצו

הארכיונים

29/09/2016

התחלנו

להכין

רשימת

מוסדות –

אולם אין

דחיפות

היות

וממילא לא

ניתן כרגע

לבצע את

עבודת

גנז

המדינה

11

מתבצע

חלקית

זוהי הערה

מוצדקת נגד

הגנזים הקודמים

ארכיון המדינה

מנסח בימים אלו

טיוטת חוק

ארכיונים חדש.

בחוק החדש יונחו

כל התאגידים

הסטטוטוריים

שמתוקצבים על

ידי המדינה

וכפופים לחוק

חופש המידע

1.8

66ג'

היבטים

בניהול

ארכיון

המדינה

פיקוח על

מוסדות

המדינה

1.9

66ג'

היבטים

בניהול

ארכיון

המדינה

פיקוח על

מוסדות

המדינה

(הכרזה על

מוסדות

המדינה) (להלן -

צו הארכיונים).

נמצא שהצו

האחרון פורסם

בשנת 1990

ונכללו בו 27

מוסדות ,ומאז

לא הוחל חוק

הארכיונים על

גופים נוספים.

מכאן עולה

שגופים רבים

שייתכן שהיה

מקום להכריז

עליהם כמוסד

של המדינה

לעניין חוק

הארכיונים ,לא

הוכרזו ככאלה.

בידי הארכיון יש

רשימה של כ-

1,000מוסדות

שעליהם חל חוק

הארכיונים והוא

נדרש לפקח

עליהם ,אולם

לדברי הגנז היא

מיושנת מאוד

ואינה עדכנית.

הגנז ער

לליקויים

יסודיים אלה

בעבודת

הארכיון ,אשר

נוצרו במהלך

השנים עוד לפני

שהחלה כהונתו,

אולם הוא לא

פעל בנחישות

כדי לתקנם.

על הגנז לפעול

לאלתר לקידום

החלת חוק

הארכיונים על

גופים נוספים,

בין על ידי עדכון

צו הארכיונים

ורשימת הגופים

שיש להחיל

עליהם את החוק

ובין בדרך

אחרת.

ארכיון המדינה

אינו ממלא את

חובתו לפקח על

גופי ממשל :אין

בידיו רשימה

מלאה וממצה

להקים ברשותן

ארכיון היסטורי

לשירות הציבור.

ארכיונים אלו יהיו

כפופים להנחיות

ארכיון המדינה.

באופן זה יוחל

החוק על כולם

במקביל ללא הליך

חקיקתי איטי

ובאופן מהיר

המיפוי,

הערכה

והפקדה

לאור

המתואר

לעיל

29/09/2016

כאמור

בסעיף

הקודם

גנז

המדינה

29/09/2016

מתבצעת

עבודת מטה

במשרד

רה"מ

להעברת

מטופל ע"י

משרד

רה"מ

והנציבות

12

בוצע

חלקית

ראו התשובה לעיל

הנושא טופל

1.10

66ג'

היבטים

בניהול

ארכיון

המדינה

פיקוח על

מוסדות

המדינה

של גופי ממשל;

לא נקבעו אמות

מידה לגבי מספר

הביקורים שעל

המפקח לקיים

בגופי הממשל

ולגבי תדירותם

ולא בוצעה

בחינה לבדיקת

האפקטיביות של

ביקורים אלה;

תשומות הניהול

וכוח האדם של

מחלקת הפיקוח

פחותות

מהתשומות

שהוקצו לה לפי

תקן הארכיון,

ואף על פי כן -

הגנז הורה

לעובדיה לצמצם

את פעולותיהם

בתחום זה; הגנז

הטיל ספק

באפקטיביות של

פעולות הפיקוח

אך לא גיבש

דרכי פיקוח

חלופיות .גנז

המדינה מוסמך

לקבוע כללים

ודרכים ליישום

סמכויותיו

בתחום הפיקוח

וגיבש תפיסה

מקצועית לגבי

תחום הפיקוח,

אולם יש פער

ניכר בין

הפעולות

המתחייבות

מתפקידו של

הארכיון לפקח

על גופי הממשל,

כנדרש בחוק

הארכיונים ,ובין

תפיסת תפקידו

של ארכיון

המדינה בתחום

זה ,שאותה

מקדם הגנז.

29/09/2016

על הגנז לפעול

לכך שתפיסת

הארכיון לעניין

אופן החלת

סמכויותיו

בתחום הפיקוח

תאפשר להפעיל

באופן הולם

ושלם את

13

המשימה

לנש"מ

מתבצעת

עבודת מטה

במשרד

רה"מ

להעברת

המשימה

לנש"מ

מטופל ע"י

משרד

רה"מ

והנציבות

הנושא טופל

סמכות הפיקוח

הקבועה בחוק.

עוד עליו לקבוע

דרכים

שבאמצעותן

יפקח הארכיון

על גופי הממשל,

לגבש תכנית

עבודה לביצוע

משימות הפיקוח

של ארכיון

המדינה

ולקביעת מדדים

כדי לבחון אם

הן בוצעו

בהצלחה.

1.11

66ג'

היבטים

בניהול

ארכיון

המדינה

פיקוח על

מוסדות

המדינה

במסגרת

הרפורמה

שהתווה הגנז

נעשה שינוי

במדיניות

הארכיון ,הוצבו

יעדים חדשים

לפעילותו ואושר

שינוי ארגוני

רחב היקף .אין

חולק על הצורך

ברפורמה

בארכיון ,בין

היתר כדי לייעל

את טיפולו

ברשומות

אלקטרוניות.

ואולם נמצא כי

בשתי תכניות

האב לתיעוד

עבודת הממשל

שקיבלו את

אישורו של

משרד רה"ם לא

נכללה משימה

שהוטלה על

הארכיון בחוק

הארכיונים והיא

פיקוח על סדרי

הארכיונים של

גופי הממשל,

בפרט בכל הנוגע

לאיסוף רשומות

נייר .בפועל,

נמצא כי על אף

חשיבותה של

משימת הפיקוח

היא נזנחה

במידה מסוימת

במשך השנים

והארכיון ביצע

אותה באופן לא

מספק ,ולכן

29/09/2016

14

מתבצעת

עבודת מטה

במשרד

רה"מ

להעברת

המשימה

לנש"מ

מטופל ע"י

משרד

רה"מ

והנציבות

הנושא טופל

1.12

66ג'

היבטים

בניהול

ארכיון

המדינה

הרפורמה

בארכיון

המדינה

1.13

66ג'

היבטים

בניהול

ארכיון

המדינה

הרפורמה

בארכיון

המדינה

1.14

66ג'

היבטים

בניהול

ארכיון

המדינה

הרפורמה

בארכיון

המדינה

1.15

66ג'

היבטים

בניהול

ארכיון

המדינה

הרפורמה

בארכיון

המדינה

ראוי היה לכלול

אף אותה

בתכנית האב.

בתכנית האב

הראשונה

מאפריל 2013

לא נכללה גם

משימת הטיפול

בביעור חומר

ארכיוני.

ללא הטמעה של

סדרי שימור

בקרב מאות

הגופים

שבמסגרתם

נוצרות

הרשומות לא

ניתן יהיה

להוביל רפורמה

כוללת

ואפקטיבית.

לפיכך נודעת

חשיבות לכך

שכל תכנית

רפורמה

שתיושם בנושא

זה תאפשר

להתמודד בין

היתר עם סוגיות

אלה :גיבוש

תשתית נוהלית,

קיום פעולות

הדרכה והטמעה

וקיום פיקוח

אפקטיבי על גופי

הממשל השונים.

ועדת היגוי

שתפקידה על פי

החלטת ממשלה

לפקח באופן

שוטף על ביצוע

תכנית האב לא

כונסה ולא פעלה

כלל.

על הגנז לפעול

לאלתר להקמת

ועדת ההיגוי

ולקיום דיונים,

ועליו להביא

לפניה את כל

המידע הנדרש

לצורך פיקוח על

ביצוע הרפורמה

בדברי ההסבר

להצעה להחלטת

הממשלה

מנובמבר 2013

בדבר הרחבת

תכנית הרפורמה

בארכיון המדינה

29/09/2016

מתבצעת

עבודת מטה

במשרד

רה"מ

להעברת

המשימה

לנש"מ

29/09/2016

הועדה

אמורה

היתה לקום

בשנת .2013

בינתיים כבר

התבצעו רוב

המשימות

לא הוקמה ועדת

היגוי ולא כונסה

29/09/2016

הועדה

אמורה

היתה לקום

בשנת .2013

בינתיים כבר

התבצעו רוב

המשימות

ראו התשובה לעיל

29/09/2016

15

מטופל ע"י

משרד

רה"מ

והנציבות

ההערה אינה

מובנת .בארכיון

המדינה יש מערכת

שימור ,שתפקידה

לשמר את החומר

ההיסטורי -

דיגיטלי והסרוק

של משרדי

הממשלה שנשמר

לצמיתות .איננו

מוצאים סיבה

להנחות את כלל

המשרדים לרכוש

עבור עצמם

מערכות שימוש

יקרות ,שאינן

נחוצות לצרכים

יומיומיים

ראו התשובה לעיל

1.16

66ג'

היבטים

בניהול

ארכיון

המדינה

הרפורמה

בארכיון

המדינה

נאמר בקצרה

שחלקים

מתכנית האב

כבר יושמו

בהצלחה בשנה

האחרונה ,אך

לא הובא כל

מידע ולא הוצגו

נתונים

המבהירים את

ההצלחה כביכול

ביישום תכנית

האב .על סמך

ההצעה הזאת

אישרה

הממשלה

להרחיב את

הרפורמה

ולהקצות לה

משאבים

נוספים.

להבהרת מידת

ההצלחה נודעת

חשיבות לנוכח

הליקויים

האמורים

בפעילותו של

הארכיון

והפעולות

הנדרשות לצורך

תיקונם.

הגנז כלל

בתכנית האב

השנייה ,שאותה

אישר משרד

רה"ם באפריל

,2014משימה

מרכזית של

חשיפת חומר

ארכיוני לעיון

הציבור על בסיס

הכוונה לגייס

110מתנדבים

בשירות אזרחי.

זאת אף על פי

שמנכ"ל רשות

השירות

האזרחי-לאומי

הטיל ספק

ממשי ביכולת

לגייסם .על פי

הסיכום

התקציבי שעליו

חתם הגנז ,אם

לא יצליח

הארכיון לגייס

מתנדבים

בשירות אזרחי,

לא יוקצה לו

29/09/2016

16

אנחנו

פועלים עם

הרשויות

הרלוונטיות

לביצוע

המשימה

גנז

המדינה

בוצע

חלקית

אכן ,ארכיון

המדינה לקח על

עצמו את מלאכת

החשיפה במקומם

של משרדי

הממשלה ,אך ללא

בקשה לתוספת

משאבי כ"א.

סה"כ עובדים

בארכיון 7חרדים

בשירות אזרחי,

אולם אין לנו

שליטה על רצונם

של חרדים לבצע

אצלנו את השירות

האזרחי שלהם ועל

נראה שכמות של

110בני שירות

אזרחי אינה בת

השגה .רחוק מאד

מכך

1.17

66ג'

היבטים

בניהול

ארכיון

המדינה

הרפורמה

בארכיון

המדינה

1.18

66ג'

היבטים

בניהול

ארכיון

המדינה

הרפורמה

בארכיון

המדינה

כוח אדם חלופי

לצורך כך.

29/09/2016

על הגנז לגבש

הצעה לעדכון

תכנית האב

הרב-שנתית

לארכיון ,אשר

תביא לידי ביטוי

את כלל תפקידי

הארכיון על פי

הדין ,ותגובש,

בין היתר,

בהתאם

למשאבים

שעומדים

לרשותו .יש

לוודא שהטלת

תפקידים על

הארכיון מעבר

לדרישות חוק

הארכיונים לא

תבוצע על חשבון

ביצוע

התפקידים

המוטלים עליו

מכוח החוק .את

ההצעה הזאת

על הגנז להביא

לפני משרד

רה"ם ,לצורך

בחינה ואישור.

לפי נוסח תקנות 29/09/2016

העיון שהיה

תקף עד שנת

, 2010חומר

מוגבל לא ייחשף

לעיון הקהל לפני

שייבדק ,אף אם

עברה התקופה

הנקובה

בתקנות;

המפקיד יחשוף

חומר מוגבל

בהתייעצות עם

הגנז ,במקרים

שפורטו

בתקנות .בשנת

1957הפקידה

משטרת ישראל

בארכיון תיקי

חקירה בנושא

"עבירות נגד

העם -עשיית דין

בנאצים

ועוזריהם".

נמצא כי עוד

לפני שהסתיימה

בדיקת המשטרה

העביר הגנז

לעיתונאי 53

17

תוכנית העבודה

השנתית של

ארכיון המדינה

מוגשת למשרד

רה"מ מידי שנה

ומאושרת

הנושא

הועבר

להכרעתו

של היועץ

המשפטי

לממשלה

זוהי הערה

מוצדקת לגנז

הקודם

1.19

66ג'

היבטים

בניהול

ארכיון

המדינה

חשיפת

תיקי

חקירה של

חשודים

בשיתןף

פעולה עם

הנאצים

1.20

66ג'

היבטים

בניהול

ארכיון

המדינה

סוגיות

בניהול

משאבי

האנוש של

הארכיון

תיקי חקירה של

המשטרה בלי

שהמשטרה

החליטה

לחשפם ,שלא

כנדרש בתקנות.

בשנים 2014ו-

,2015לפני מועד

סיום הביקורת,

היה הארכיון

בשלבים

הראשונים של

יישום הרפורמה

וכן עמד לפני

שינוי ארגוני

שיזם ,תכנן

והוביל גנז

המדינה,

ובמסגרתו

תוכננו שינויים

נרחבים במבנה

הארגוני שלו.

שני תהליכים

אלה היו שלובים

זה בזה :השינוי

הארגוני נועד ,על

פי הגנז,

להתאים את

המבנה הארגוני

של הארכיון

ליעדים החדשים

שהותוו

ברפורמה.

באפריל 2015

אישרה נש"ם

את השינוי

הארגוני.

נמצא שבמבנה

הארגוני החדש

שאישרה נש"ם

בידיעה

ובהסכמה של

הסמנכ"ל

למינהל במשרד

רה"ם לא נכללה

יחידת פיקוח,

ותיאורי

התפקידים של

ארכיונאים לא

כללו משימות

פיקוח .השינוי

הארגוני

המתוכנן

בארכיון

המדינה ,שקיבל

את אישור

נש"ם ,שיקף

אפוא מערך

תפקודי שאינו

29/09/2016

29/09/2016

18

ס' זה אינו מכיל

סוגיה שדורשת

מענה

מתבצעת

עבודת מטה

במשרד

רה"מ

להעברת

המשימה

לנש"מ

ס' זה אינו מכיל

סוגיה שדורשת

מענה

1.21

66ג'

היבטים

בניהול

ארכיון

המדינה

סוגיות

בניהול

משאבי

האנוש של

הארכיון

1.22

66ג'

היבטים

בניהול

ארכיון

המדינה

סוגיות

בניהול

משאבי

האנוש של

הארכיון

מתיישב עם כלל

תפקידי הארכיון

שנקבעו בחוק.

רק בעקבות

הביקורת הורתה

נש"ם לארכיון

להביא לידי

ביטוי את

תפקידי הפיקוח

במבנה הארגוני

החדש של

הארכיון.

על נש"ם,

הסמנכ"ל

למינהל במשרד

רה"ם וגנז

המדינה לוודא

שבמבנה

הארגוני החדש

שיזם הגנז

הוקצו תשומות

מתאימות ,גם

בתחום הניהול,

לצורך ביצוע

תפקידי הפיקוח

של הארכיון.

ממסמכי

הארכיון עולה

מחלוקת עמוקה

בין הגנז ובין

מנהלים בארכיון

בנוגע למבנה

הארגוני

המתאים

לארכיון ובנוגע

לתפקידיהם של

חלק מעובדיו.

ניסוח המסמכים

מעלה שבאותה

עת שררו

בארכיון יחסי

עבודה עכורים

שהגיעו לעתים

לכדי אי-אמון

הדדי .בהצעה

לשינוי ארגוני,

אשר הועברה

לעיונם של

גורמים רבים,

בהם כל עובדי

הארכיון,

עובדים ביחידות

אחרות של

משרד רה"ם

ועובדים בנש"ם,

פירט הגנז

חולשות שהוא

ראה במאפייני

עבודתם של רוב

עובדי הארכיון

29/09/2016

מתבצעת

עבודת מטה

במשרד

רה"מ

להעברת

המשימה

לנש"מ

במשרד רה"מ אין

סמנכ"ל למינהל

מזה כשנתיים,

ובכל מקרה ב-

,2016מועד

הביקורת,

הסמנכ"ל לא דאג

ליישם דרישה זו

בתוכנית רה

הארגון

29/09/2016

זהו תיאור

מצב.

ס' זה אינו מכיל

סוגיה שדורשת

מענה

19

1.23

66ג'

היבטים

בניהול

ארכיון

המדינה

סוגיות

בניהול

משאבי

האנוש של

הארכיון

ובכישוריהם של

רוב המנהלים

בארכיון .על פי

תשובת הגנז,

לאחר סיום

הביקורת,

בתחילת

אוקטובר ,2015

גיבשו הגורמים

החלוקים

בארכיון מתווה

עבודה מוסכם.

הרפורמה

בארכיון המדינה

והשינוי הארגוני

כרוכים כאמור

זה בזה ,והם

משפיעים על רוב

תחומי פעילותו

של הארכיון ,על

עבודתם של רוב

העובדים בו

ולעתים אף על

תנאי העסקתם.

שינויים שכאלה

ראוי לגבש גם

בהתייעצויות

מקצועיות עם

מנהלים ועובדים

בארגון,

שעשויים לתרום

להליכי הבחינה

וההחלטה

בנושא ,ואמורים

ליישם הלכה

למעשה את

הרפורמה .על פי

ממצאי

הביקורת ,לא

התקיימה

התייעצות בנוגע

לשינוי הארגוני

עם רוב

המנהלים

והעובדים

בארכיון

המדינה ,וכמה

מהם העלו זאת

לפני המשנה

למנכ"ל משרד

רה"ם .הפתרון

שקבע המשנה

למנכ"ל -מינוי

צוות תומך

לתהליך

הרפורמה אשר

"יבקר קבלת

החלטות

משמעותיות תוך

מתן ביטוי

29/09/2016

20

תיאור מצב

ס' זה אינו מכיל

סוגיה שדורשת

מענה

1.24

66ג'

היבטים

בניהול

ארכיון

המדינה

סוגיות

בניהול

משאבי

האנוש של

הארכיון

1.25

66ג'

היבטים

בניהול

ארכיון

המדינה

סוגיות

בניהול

משאבי

האנוש של

הארכיון

למגוון דעות" -

יושם באיחור.

על משרד רה"ם 29/09/2016

שאחראי

מהבחינה

המינהלית

לעבודת הארכיון

לוודא

שהמחלוקות

המקצועיות

והאחרות

שהתגלעו בין

הגנז לחלק

ממנהלי הארכיון

ועובדיו לא יהיו

תשתית רעועה

ליישום

הרפורמה

ולביצוע השינוי

הארגוני וכן

להמשך תפקודו

של ארכיון

המדינה.

במסגרת גיבוש

מבנה ארגוני

חדש ציין הגנז

במכתבו לנש"ם

שמות עובדים

הנראים

מתאימים

לתפקידי ניהול

חדשים .הדבר

מרמז על

"סימון"

מועמדים

לקידום בידי

הגנז ,אשר אינו

עולה בקנה אחד

עם המטרה

שלשמה

מתקיימים

המכרזים :איוש

משרות באופן

הוגן ושוויוני.

סימון עובדים

מסוימים

למשרות

מסוימות על ידי

הגנז עלול לגרום

לפגיעה מהותית

ביכולת לקיים

הליך בחירה

תחרותי ושוויוני

וכן למנוע מהגנז

להיות מעורב

בעתיד בבחירת

המועמדים

29/09/2016

21

ס' זה אינו מכיל

סוגיה שדורשת

מענה

לא רלוונטי.

המכרזים

נסתיימו

כבר

ס' זה אינו מכיל

סוגיה שדורשת

מענה

1.26

66ג'

היבטים

בניהול

ארכיון

המדינה

העסקת

עובדי

חברות

פרטיות

בתפקידים

ניהוליים

בארכיון

1.27

66ג'

היבטים

בניהול

ארכיון

המדינה

העסקת

עובדי

חברות

פרטיות

בתפקידים

ניהוליים

בארכיון

המתאימים

לתפקידים אלה.

העסקת עובדים

שאינם עובדי

מדינה

בתפקידים

מרכזיים ,לעתים

גם רגישים,

בתחום המחשוב

בעייתית

מהיבטים

שונים ,למשל

עקב כך שאותם

עובדים מפעילים

סמכויות

שלטוניות .כדי

לטפל בבעיות

הכרוכות בשיטת

העסקה זו

פרסמה נש"ם

בשנת 2011חוזר

ולפיו בתפקידי

ליבה באגף

מערכות מידע

במשרדים

ממשלתיים

יועסקו אך ורק

עובדי מדינה.

נמצא שעובד

חברה א ,שאינו

עובד מדינה,

ממלא את

משימותיו של

מנהל מערכות

מחשוב של

הארכיון (להלן -

מנמ"ר) ,שלא

כנדרש בחוזר

נש"ם .הדבר אף

הובא לידיעתם

של נש"ם ומשרד

רה"ם.

נמצא שארכיון

המדינה שיתף

את עובד חברה

ב שאינו עובד

מדינה בתחום

המחשוב

בישיבות הנהלה,

ובפועל הוא ניהל

את יחידת

הפיקוח .שילוב

עובד חברה א

ועובד חברה ב

במדרג הארגוני

וחברותם

בהנהלה

העוסקת מטבע

הדברים בנושאי

מדיניות עלולים

29/09/2016

בטיפול

נציבות

שירות

המדינה

לפני כ 9-חודשים

הפסיקה הגנזת

את עבודתו של

עובד החברה,

ובמקומו מבקשת

זה זמן רב אישור

להעסיק עובד

מדינה בתקן .עד

כה לא הסתייע

הדבר

29/09/2016

המצב

המתואר

הסתיים

מזמן

העובד אינו מועסק

עוד בארכיון

המדינה ,ובראש

כל יחידה

מקצועית עומד

עובד מדינה בתקן

22

1.28

66ג'

היבטים

בניהול

ארכיון

המדינה

העסקת

עובדי

חברות

פרטיות

בתפקידים

ניהוליים

בארכיון

1.29

66ג'

היבטים

בניהול

ארכיון

המדינה

העסקת

עובדי

חברות

פרטיות

בתפקידים

ניהוליים

בארכיון

ליצור קשיים,

בדומה לאלה

שחוזר נש"ם

נועד למנוע

כשמדובר

בעובדי חברה

בתחומים

אחרים.

על הגנז

והסמנכ"ל

למינהל במשרד

רה"ם להטיל

את ביצוע

תפקיד מנמ"ר

הארכיון רק על

עובד מדינה,

שיפעל במסגרת

מטה משרד

רה"ם או

במסגרת

הארכיון .כמו כן

עליהם לבחון

אם יש להעסיק

עובדי מדינה

בשאר תפקידי

הליבה שפורטו

בחוזר נש"ם.

על נש"ם

להנחות את הגנז

והסמנכ"ל

למינהל ,וכן את

כלל משרדי

הממשלה ,כיצד

יש לפעול בעניין

החלת ההוראות

הנוגעות

למגבלות החלות

על עובדי חברות

פרטיות

המועסקות

במסגרת גופים

ממשלתיים ,גם

על עובדי חברות

בתחום חברות

המחשוב .זאת

בהתאם לבחינה

שהיא מבצעת

בנושא.

29/09/2016

גנז המדינה

23

בטיפול

נש"מ

ראו התשובה לעיל

ס' זה אינו מכיל

סוגיה שדורשת

מענה

מסגרת פרסום הדוח66 :ג' בנושא היבטים בהגנה על הפרטיות במאגרי מידע.

הליקוי טופל על ידי היועץ המשפטי של מערך הסייבר.

מס'

1

כותרת

ליקוי

הרשות

להגנת

הפרטיות

הליקוי/המלצת ביקורת

ליקוי -בפברואר 2018

פורסמה הצעת חוק הגנת

הפרטיות (תיקון מס' ,)13

התשע"ח ,2018-שמטרתה

להרחיב את סמכויות

האכיפה של הרשם ,לאחר

שתהליך חקיקה קודם

בנושא שארך כשש שנים לא

הסתיים .בשל מחלוקות

שלא יושבו בין משרד

המשפטים והרשות להגנת

הפרטיות ובין מערך הסייבר

הלאומי במשרד ראש

הממשלה ,הצעת החוק לא

קודמה .כל עוד לא תוקן

החוק ,לא קיימת סנקציה

יעילה ,בין השאר ,בגין הפרה

של חובת אבטחת המידע,

והדבר פוגע ביכולת ההרתעה

של הרשות.

תאריך

הדיון

בצוות

לתיקון

ליקויים

פירוט פעולות התיקון

בהתאם להחלטות

הצוות

28/8/19

.1בעניין

ההתנגדות

לקידום הצעת

חוק הגנת

הפרטיות

(סמכויות

אכיפה) –

באפריל 2019

הודענו למשרד

המשפטים על

כך שלמרות

שלא הושגה

התקדמות

בסוגיות שהיו

במחלוקת,

וטרם הושלם

השיח

המקצועי -

משפטי ,אין לנו

התנגדות

לקידום תהליך

החקיקה באופן

של העברת

החוק לדיון

בוועדת

החוקה ,חוק

ומשפט של

הכנסת לשם

הכנה לקריאה

שנייה

ושלישית,

ובלבד שעד

להעלאת החוק

לקריאה שניה

ושלישית השיח

המקצועי-

משפטי יושלם.

.2בעניין

ההסדרה בין

מערך הסייבר

לבין הרשות

להגנת

הפרטיות -

הנושא נמצא

בשיח עם

משרד

המשפטים.

המלצה -משרד המשפטים,

משרד ראש הממשלה ומערך

הסייבר הלאומי נדרשים

למצוא את האיזונים

המתאימים בין הזכות

לפרטיות ובין צרכיו של

מערך הסייבר בהגנת המידע

שיאפשרו את המשך קידומה

של הצעת החוק הנוגעת

לסמכויות האכיפה של

הרשם .אם לא יגיעו הצדדים

להסכמה ,על משרד

המשפטים להחזיר את

הסוגיות שבמחלוקת בהצעת

החוק להכרעת ועדת השרים

לענייני חקיקה.

24

פרטי

האחראי

על

התיקון

מר עמית

אשכנזי -

לשכה

משפטית

מערך

הסייבר

הלאומי

סטטוס תיקון עדכני

מערך הסייבר הלאומי

העביר לרשות להגנת

הפרטיות עקרונות מנחים

למזכר הבנות כבר

באוגוסט .2020מאז

נערכו מספר דיונים

והוחלפו נוסחים ,כאשר

נוסח אחרון הועבר

לרשות לפרטיות בנובמבר

.2020

לצד זאת ,נערכה ישיבה

בפברואר 2021בנוכחות

ראש מערך הסייבר וראש

הרשות להגנת הפרטיות,

יחד עם גורמי המקצוע

הבכירים מכל האגפים

הרלוונטיים בכל אחד

מהגופים.

הפגישה הייתה חיובית

ובה סוכם הצורך בשיתוף

פעולה כדי לטייב את

הפעילות של כל אחת

מהרשויות ,וכן לטובת

האינטרס הציבורי.

נותרו מספר נקודות

שנקבע כי יתקיים לגביהן

דיון המשך בין הצדדים

(כמו למשל שיתוף פעולה

בתחום הביומטריה),

הוזכרו היבטים נקודתיים

שכל רשות צריכה לבדוק

פנימית ,וכן נקבע כי יש

להסדיר את הפערים

שנותרו מבחינת הנוסח

של ה.MOU-

מערך הסייבר ממתין

להתייחסות רשות

הפרטיות לסוגיות

האמורות ולנוסח ה-

MOUמנובמבר .2020

מסגרת פרסום הדוח67 :ב'.

הליקויים טופלו ע"י מזכיר הממשלה.

מס כותרת

הליקוי

'

1.1

התקשרוי

ת של

משרדי

הממשלה

עם

הסוכנות

בפטור

ממכרז

הליקוי /המלצת הביקורת

25מתוך 26התקשרויות של גופים

ממשלתיים עם הסוכנות שהיו

בתוקף בשנת 2016נעשו בפטור

ממכרז בהסתמך על הוראת הפטור

האמורה .שמונה מההתקשרויות

האלה משקפות לדעת משרד מבקר

המדינה פרשנות מרחיבה ביותר,

לעתים יתר על המידה ,של תפקידי

הסוכנות שנקבעו באמנה ,לדוגמה -

לחיזוק הזהות היהודית בתפוצות,

למימון לימודים בבתי ספר יהודיים

בחו"ל ולשיכון גרעיני התיישבות.

שלוש משמונה ההתקשרויות האלה

אף לא תאמו את תפקידי הסוכנות

לפי האמנה :לצורך העמקת הזהות

היהודית בקרב חיילים משוחררים;

לצורך מתן הלוואות לבעלי עסקים

בירושלים; ולצורך מתן תמריצים

לסטודנטים לרפואה .את שלוש

ההתקשרויות האלו לא היה מקום

לאשר בפטור ממכרז לפי פטור

הסוכנות .ככלל ,יש להקפיד כי

הבקשות להתקשרויות ייעשו

בעתיד רק אם הן תואמות את

תפקידי הסוכנות על פי האמנה

וחוק המעמד.

תאריך

הדיון

בצוות

לתיקון

ליקויים

פירוט פעולות התיקון

בהתאם להחלטות

הצוות

פרטי

האחרא

י על

התיקון

1/3/18

לא

הועברה

תגובה

מהיחידה

המבוקרת

לחץ כאן להזנת טקסט.

על משרד המשפטים ,משרד האוצר

ומשרד רה"ם לפעול בהקדם

להבהרתם של תחומי הפעילות

שבהם יינתן לסוכנות או

למוסדותיה פטור ממכרז לפי

התקנות האמורות .זאת -באופן

שיעלה בקנה אחד עם חוות הדעת

המשפטית האמורה של המשנה

ליועמ"ש ועם השינויים שחלו

במהלך השנים .עד השלמתה של

הפעולה הזאת יש להקפיד

שהפרשנות למונח "מטרות

ציבוריות" בקבלת החלטות על

התקשרויות עם הסוכנות בפטור

ממכרז תהיה בהתאם לתפקידיה

על פי חוק המעמד והאמנה ולא

יותר מכך.

25

סטטוס

תיקון

עדכני

לחץ

כאן

להזנת

טקסט.

1.2

שיתופי

פעולה

שמיועדים

ליהודים

בתפוצות

אם תוגש בעתיד בקשה לפטור

לתכנית מסע הנסמכת על תקנה

,)19(3יהיה על משרד רה"ם ואגף

חשכ"ל לבחון בקשה זו ולקבל

החלטה בעניינה לנוכח חוות הדעת

של היועצת המשפטית של משרד

רה"ם .במסגרת בחינה זו יהיה צורך

לשקול אם יש מקום לפטור את

ההתקשרות ממכרז לביצוע פעולות

המכוונות בעיקר ליהדות התפוצות,

תוך שימוש בפטור הסוכנות או

בפטור ממכרז לפי תקנה אחרת

בתח"ם -אם בנסיבות העניין

ממלאת הסוכנות את התנאים

שנקבעו בתקנות ,ולחלופין יש לבצע

את ההתקשרות באמצעות הליך

תחרותי.

1/3/18

1.3

פיקוח

ובקרה של

משרדי

הממשלה

על

ההתקשרו

יות עם

הסוכנות

נמצא כי מלבד היעד בנוגע למספר

המשתתפים בתכנית מסע מדי שנה,

לא קבעו משרד רה"ם וחברת מסע

יעדים מדידים בנוגע למטרות

האחרות של התכנית ,לרבות חיזוק

הזהות היהודית של משתתפיה

והקשר שלהם לישראל .העדר יעדים

מדידים פוגע באפשרות למדוד את

מידת האפקטיביות של התכנית.

1/3/18

1.4

פיקוח

ובקרה של

משרדי

הממשלה

על

לחץ כאן להזנת טקסט.

משרד מבקר המדינה מעיר לנציגי

משרדי הממשלה המשמשים

כחברים בוועדת ההיגוי של תכנית

מסע כי יש לקבוע יעדים מדידים

נוספים לתכנית ולמדוד את מידת

העמידה בהם ,ולעדכן לפיהם את

המסקנות בנוגע לאפקטיביות של

התכנית .עוד עליהם להציג אותן

לפני הגורמים האחראים לתכנית

מסע במשרד רה"ם ולפני ועדת

הפטור באגף החשכ"ל ,גם לצורך

הדיון בהמשך ההתקשרות עם

הסוכנות ועם חברת מסע לצורך

הפעלת התכנית.

ההתקשרו

יות עם

הסוכנות

משרד רה"ם לא בדק את כל המידע

שהעבירה אליו חברת מסע במסגרת

דרישותיה לתשלום ,לא עמד על

קבלת כל המידע שהיה עליה

להעביר אליו וסמך על הבקרה

העצמית שהיא עשתה בכל הנוגע

לאיכות מאות התכניות החינוכיות.

לא

הועברה

תגובה

מהיחידה

המבוקרת

לחץ

כאן

להזנת

טקסט.

לא

הועברת

תגובה

מהיחידה

המבוקרת

לחץ כאן להזנת טקסט.

לחץ

כאן

להזנת

טקסט.

1/3/18

לחץ כאן להזנת טקסט.

בשל הפעלתה הממושכת של תכנית

מסע והסכומים הגבוהים ששולמו

לחברת מסע -גובר הצורך בבקרה

מקיפה של משרד רה"ם על התכנית,

ובכלל זאת קבלת כל המידע הנדרש

ובדיקתו גם לצורך ביצוע

התשלומים .על משרד רה"ם לבצע

26

לחץ

כאן

להזנת

טקסט.

לא

הועברה

תגובה

מהיחידה

המבוקרת

את כל אלה ,ולהקפיד לפעול על פי

הוראות התכ"ם.

1.5

פיקוח

ובקרה של

משרדי

הממשלה

על

ההתקשרו

יות עם

הסוכנות

בדיקה של

עמידה

ביעדים

ואפקטיבי

ות

משנת 2000התקשרו משרדי

ממשלה שונים עם חברת בת של

הסוכנות -המכון ללימודי יהדות,

להפעלת תכנית לימודים המוכרת

על ידי אגף הגיור כתכנית הכנה

לגיור .אגף הגיור לא בחן את תקציב

המכון ללימודי יהדות לעומת שיעור

המתגיירים מכלל תלמידיו ,ולא

הציג את ממצאיו לממשלה כדי

שתבדוק את יעילות פעילותו של

המכון בתחום זה ואת מידת השגתם

של היעדים להגדלת מספר

המתגיירים כפי שנדרש לעשות על פי

דוח מבקר המדינה לשנת .2013

1/3/18

אגף הגיור הגדיר את מטרות

התכנית והציב יעדים מדידים

להשגתן ,אולם לא כלל בין היעדים

האלה יעד מרכזי הנוגע למספר

המתגיירים.

לא

הועברה

תגובה

מהיחידה

המבוקרת

לחץ כאן להזנת טקסט.

על משרד רה"ם לוודא שאגף הגיור

יקיים את הבחינה הנדרשת

להתאמת התקציב הניתן למכון

ללימודי יהדות לשיעור המתגיירים

מכלל תלמידיו ,ואף להתנות את

חידוש ההתקשרות עם הסוכנות

בקיום הבחינה ובממצאים המעידים

על אפקטיביות מספקת עד אותה

עת .כמו כן עליו לקבוע לאגף הגיור

יעדים מדידים בנוגע למספר

המתגיירים.

27

לחץ

כאן

להזנת

טקסט.

מסגרת פרסום הדוח :דוח שנתי 69ב בנושא פרויקט מסע.

הליקוי טופל ע"י מזכיר הממשלה.

מס' כותרת ליקוי

אסטרטגיה,

יעדים

ובחינת

אפקטיביות

1

הליקוי/המלצת ביקורת

ליקוי -ועדת ההיגוי לא

אישרה באופן מפורש תוכנית

אסטרטגית לפרויקט,

ובפרוטוקולים של דיוני

הוועדה אף לא נמצא כי

התקיים דיון בנושא זה וכי

תוכנית כאמור אושרה .ועדת

ההיגוי גם לא קיימה בחינה

ודיון בנוגע לכלל הנושאים

שנכללו בהצעה לתוכנית

האסטרטגית שהגישה לה

חברת מסע.

בשנים 2016עד 2018סברו

גורמים הנוגעים להובלה של

פרויקט מסע כי טרם ניתן

מענה על כלל השאלות

האסטרטגיות והמהותיות,

לרבות שאלותיו של ראש

הממשלה מר בנימין נתניהו,

בדבר מטרות פרויקט מסע

ויעדיו ובדבר דרכי הפעולה

להשיגם ,ובכלל זה מהו

היקף התמריצים שיינתנו;

בהינתן מגבלה תקציבית

מהי כמות המשתתפים שיש

לשאוף אליה בנוגע לקבוצות

שתועדפו ,ועל כמה

משתתפים אפשר לוותר

בקבוצות שלא תועדפו;

ומהם המדדים להערכת

האפקטיביות של הפרויקט.

תאריך

הדיון

בצוות

לתיקון

ליקויים

29/8/19

פירוט פעולות התיקון

בהתאם להחלטות הצוות

בחודשים האחרונים משרד

רה"מ גיבש עבודת מטה עם

חב' מסע והסוכנות היהודית

לגיבוש אסטרטגיה לפרויקט

מסע במסגרת זו נבחנו כל

הפרמטרים הרלוונטיים.

משרד רה"מ שכר חברת יעוץ

לליווי התהליך ,התהליך

נמצא בסופו ויובא לאישורה

של ועדת ההיגוי עד סוף שנת

.2019

המלצה -על ועדת ההיגוי

לדון בהקדם במטרות

האסטרטגיות של הפרויקט

ולקבל החלטות המתמודדות

עם השאלות והטענות שהעלו

הגורמים השונים בשנים

האחרונות ,ובכללן טענות

הנוגעות למיקוד האסטרטגי

של הפרוייקט.

28

פרטי

האחראי

על

התיקון

מזכיר

הממשלה

סטטוס

תיקון עדכני

ביום

7.10.2019

הוצגה

התוכנית

האסטרטגית

והיא תובא

לאישור

במהלך

הישיבות

הראשונות

של ועדת

ההיגוי בשנת

.2021

מסגרת פרסום הדוח :דוח שנתי 69ב בנושא פיקוח ובקרה על פרויקט מסע.

הליקוי טופל ע"י חשב המשרד.

כותרת

מס'

ליקוי

3

פיקוח

ובקרה על

פרויקט

מסע

הליקוי/המלצת ביקורת

ליקוי -במשך כשנתיים

(מסוף שנת )2016דחה משרד

רה"ם את השלמת ביקורת

העומק שעשתה חשבות משרד

רה"ם בחברת מסע ,וזאת

בשעה שעל השולחן הייתה

מונחת טיוטת ביקורת עומק

הכוללת ממצאים לכאוריים

הנוגעים לפעולות החברה.

משרד רה"ם לא נתן לחברה

הזדמנות להגיב על ממצאים

אלה במועד ,והדבר מנע את

קידום הטיפול בליקויים ,ככל

הנדרש .מדובר בעיכוב בלתי

מוצדק שנמשך זמן לא סביר

ומשקף ליקוי מהותי בתפקוד

משרד רה"ם.

המלצה -על חשבות משרד

רה"ם לפעול לגיבוש בקרות

עיתיות על חברת מסע

במחזורי זמן שייקבעו ותוך

תיחום פרקי הזמן לסיומן .על

החשבות להמציא את טיוטות

דוחות הביקורות בסמוך ככל

הניתן לסיומן ,על מנת שחברת

מסע תוכל לפעול בזמן אמת

לתיקון הליקויים ,אם וכאשר

יימצאו כאלה.

תאריך

הדיון

בצוות

לתיקון

ליקויים

29/8/19

פירוט פעולות התיקון בהתאם

להחלטות הצוות

פרסום דוח הביקורת שבוצע

בחשבות אכן ארך זמן אולם

מדובר באירוע חד פעמי וככלל

חשבות המשרד מקפידה

להשלים את דוחות הביקורת

בזמן סביר ,ולהעביר את

הליקויים לטיפול.

חשבות המשרד נערכת לחתימה

על הסכם עם משרד רו"ח

לביצוע בקרות עבור החשבות

ובמסגרת זו בכוונתנו להפעיל

את הספק גם לצורך ביצוע

בקרות עיתיות על חברת מסע.

מעבר לכך ,נחתם מול חברת

מסע והסוכנות היהודית הסכם

לשנת התש"פ המגדיר מחדש

את כל מנגנון הדיווחים.

פרטי

האחראי

על

התיקון

מר

איציק

דוידיאן –

חשב

המשרד

המועד

לתיקון סטטוס

הליקוי תיקון

וסטטוס עדכני

קודם

יוני

2020

בשנת

2019

נחתם

הסכם

מעודכן עם

חברת

מסע לאחר

תהליך

ארוך

ומורכב

בהובלת

החשבות

ובשיתוף

היחידה

המקצועית

והלשכה

המשפטית

ובתיאום

עם

הסוכנות.

ההסכם

הגדיר את

אופן

ההתנהלות

הכספית

ואת אופן

הדיווח של

חברת

מסע ונתן

מענה

לפערים

רבים שעלו

בדוחות

הביקורת.

אנו

מקבלים

מחברת

מסע את

הדיווחים

השוטפים

כמפורט

בהסכם

ודיווחים

אלו

נבדקים על

ידי כל

הגורמים

הרלוונטים

במשרד

29

לרבות

החשבות.

ביקורת

בחברת

מסע

תבוצע

בהתאם

לתוכנית

הביקורת

של

החשבות.

30

מסגרת פרסום הדוח69 :ב' בנושא פרויקט מסע בהובלת ראש הממשלה.

הליקוי טופל ע"י מזכיר הממשלה.

מס'

כותרת ליקוי

הליקוי/המלצת ביקורת

4

הקמת יחידה

מקצועית

במזכירות

הממשלה

ליקוי -בתחילת 2017

אישרה נציבות שירות

המדינה תוספת משרת סגן

מזכיר הממשלה לצורך

הקמת יחידה מקצועית

במזכירות הממשלה,

המיועדת לניהול פרויקטים

לאומיים ,לרבות פרויקט

מסע .במרץ 2017יכול היה

משרד רה"ם לפרסם את

המכרז לאיוש המשרה.

הנציבות הדגישה בפני

משרד רה"ם ,כמה וכמה

פעמים ,שיש לאייש את

המשרה המקצועית

באמצעות מכרז בין-

משרדי .אולם תחת זאת

מצא לנכון משרד רה"ם

לדחות שוב ושוב את

איושה הקבוע של המשרה,

וזאת על ידי ניסיונות

חוזרים לבחון את

האפשרות לאייש את

המשרה שלא באמצעות

מכרז .תפקודו של משרד

רה"ם בעניין זה אינו

מתיישב עם הצורך שהעלה

ודחיפותו .עולה חשש כי

פעולות המשרד מתחילת

2017בעניין זה נועדו

לאפשר מינוי של עובד

שהוראות התקשי"ר אינן

מאפשרות את התמודדותו

לתפקיד במכרז בין-משרדי

בעת הזאת.

תאריך

הדיון

בצוות

לתיקון

ליקויים

29/8/19

פירוט פעולות התיקון

בהתאם להחלטות

הצוות

פרטי

האחראי על

התיקון

סטטוס

תיקון

עדכני

ככל שנציבות שירות

המדינה תאשר את

פרסום המכרז למשרה

זו בעת הזו ,על כל

ההנחיות המיוחדות

החלות על פרסום

מכרזים בתקופה זו,

מזכירות הממשלה אכן

תבקש לפרסם מכרז זה.

מזכיר

הממשלה

לא

הועברת

תגובה

מהיחידה

המבוקרת

המלצה -אם משרד רה"ם

סבור שיש מקום לאייש את

משרת סגן מזכיר

הממשלה ,עליו לעשות כן

בדרך של מכרז בין-משרדי

שיפורסם לאלתר.

31

משרד ראש הממשלה

אגף הביקורת הפנימית

דוח ביקורת בנושא:

מערך ההכשרה וההדרכה -לשכת העיתונות הממשלתית

02/01/2019

מבוא

לשכת העיתונות הממשלתית (להלן לע"מ) היא יחידה במשרד ראש הממשלה האחראית על תיאום התקשורת בין ממשלת

ישראל ובין קהיליית העיתונאים ואנשי התקשורת המקומית והזרה הפועלים בארץ .פעילותה של לע"מ וסמכויותיה נקבעו

בהחלטות ממשלה שונות .לע"מ פועלת לאפשר כיסוי תקשורתי נאות של גורמי מפתח בישראל ,של ביקורים ממלכתיים

ושל אישים זרים המבקרים בארץ ,ופועלת לרתימת הקשר השוטף עם התקשורת הזרה לצורכי ההסברה של מדינת ישראל.

בנוסף ,לע"מ אחראית להקמת מרכזי תקשורת בזמן אירועים חדשותיים משמעותיים כדוגמת ביקור האפיפיור ,ביקור

נשיא ארצות הברית ועוד .כמן כן ,באחריותה תיאום צילומי הווידאו והסטילס הזרים באירועים הרשמיים :מחלקת

הצילומים של לע"מ אחראית על צילום נשיא המדינה וראש הממשלה באירועים רשמיים ובמסיבות עיתונאים ,בארץ

ובחו"ל.

חזון היחידה כולל את שיפור דימויה של מדינת ישראל בתקשורת העולמית ולכן ליבת פעילותה מתמקדת מול התקשורת

העולמית בעוד שמול התקשורת המקומית היא משמשת כמעין רגולטור בהיותה הזרוע הביצועית של מערך ההסברה

הלאומי ומשרד ראש הממשלה .למעשה לע"מ היא גוף שמצד אחד אמון על שיפור תדמיתה של ישראל בזירה הבינלאומית

ומצד שני היא גוף רגולטורי -גורם מסדיר בתחום ונותן שירות לעיתונאים ,לדוברים ,לאנשי סגל מקצועי שונים ולכלל

קהיליית התקשורת.

בין תחומי פעילותה כגוף נותן שירות נמנים:



הסדרת תעודת עיתונאי -לע"מ אמונה על הסדרת מתן תעודות עיתונאי לעובדי העיתונות הישראלים והזרים.

התעודות ,המוענקות בתנאים מסוימים ,אינן מהוות תנאי לעיסוק בעיתונות בישראל אך יש בהן יתרונות נוספים

מבחינתו של העוסק בתקשורת המונים כדוגמת כניסה לאירועים ממשלתיים הפתוחים רק לאנשי תקשורת.

הלשכה מפעילה מערך הנפקת תעודות עיתונאי קבועות וזמניות ,ועבור העיתונאים הזרים מהווה ממשק מרכזי

להתנהלות מול מוסדות המדינה והצבא .היא מסייעת לעיתונאים הזרים בהסדרת אשרות עבודה ושהייה להם

ולמשפחותיהם ומעמידה לרשות נציגי התקשורת חדר תדרוכים משוכלל ,אולפן טלוויזיה וחומרי עזר מקצועיים.



הפעלת אוסף תצלומים לאומי -לע"מ מפעילה את אוסף התצלומים הלאומי הכולל רבבות רבות של תמונות החל

מימי טרום הקמת המדינה ועד ימינו .מתוקף החלטת ממשלה 3199מיום ,8.5.2011אוסף התצלומים נפתח בשנת

2011לשימושם החופשי של הגולשים .זהו צעד משמעותי להנגשת ההיסטוריה המצולמת של המדינה לכלל

הציבור.



קיום הכשרות ותוכניות העשרה בתחומי התקשורת והניו מדיה לדוברי משרדי הממשלה ,לעיתונאים ולסגל הבכיר

בשירות המדינה .נושא זה התפתח מכורח המציאות והנסיבות ואינו נסמך על החלטת ממשלה כלשהיא .נושא זה

צובר תאוצה בחמש השנים האחרונות.

בעוד שתחומים שונים בפן השרותי של פעילותה של לע"מ מוגדרים ומוסדרים בהחלטות ממשלה שונות וחלקן אף נמצא

במהלכים מתקדמים ובוועדות מכוננות ,מערך הדרכה והכשרה שמספקת לע"מ אינו נסמך על החלטת ממשלה ואינו מגובה

בהסדרה פורמלית כזו או אחרת .נושא זה התפתח והוא צובר תאוצה בחמש השנים האחרונות.

2

תגובת לשכת העיתונות הממשלתית:

"מערך הדרכה והכשרה שמספקת לע"מ אינו נסמך על החלטת ממשלה ואינו מגובה בהסדרה פורמלית כזו או אחרת.

נושא זה התפתח והוא צובר תאוצה בחמש השנים האחרונות" לשכת העיתונות הממשלתית פועלת בימים אלו להסדרת

מעמדה כרשות מנהלית ,אשר סמכויותיה יועגנו במסגרת החלטת ממשלה ,וכמי שאמונה ,בין היתר ,על הכשרות בתחום

התקשורת ,העיתונות והניו מדיה למשרדי הממשלה ויחידות הסמך בשיתוף נציבות שירות המדינה.

מטרת הביקורת

לבדוק את האופן בו לשכת העיתונות הממשלתית מפעילה ומתחזקת את מערך ההכשרה עבור הדוברים והעיתונאים.

פעולות הביקורת

נפגשנו עם מנהל לשכת העיתונות הממשלתית ועם עובדי הלשכה.

עיינו בפרוטוקולים ,בתוכניות עבודה ובדיונים שונים בנושא ,בתוכניות הקורסים ,במשובים שהתקבלו וכן במסמכים

רלבנטיים נוספים.

ממצאי הדוח מהווים סיכונים מסוגים שונים לפעילות המשרד ולהשגת יעדיו.

המלצותינו דורגו בהתאם לרמת הסיכון של כל ממצא וממצא.

להלן טבלת פירוט דירוג הסיכון:

דירוג

הסיכון

מועד לטיפול הממצא

הסבר

גבוה

ממצא המצביע על ליקוי מהותי החושף את המשרד

לפגיעה משמעותית בפעילותו או בהשגת יעדיו.

על היחידה המבוקרת לבצע שיפורים משמעותיים

תוך 30יום על מנת לצמצם את חשיפת המשרד

לסיכון.

בינוני

ממצא המצביע על ליקוי מהותי או ליקוי שאינו מהותי

ואשר עלול לפגוע בפעילות המשרד או בהשגת יעדיו.

על היחידה המבוקרת לבצע שיפורים תוך 90יום על

מנת לצמצם את חשיפת המשרד.

נמוך

ממצא המצביע על ליקוי שאינו מהותי ואשר אינו משפיע על היחידה המבוקרת לבצע שיפורים על מנת לצמצם

על פעילות המשרד או על השגת יעדיו ,אך יש בו בכדי

לפגוע בפעילות והתהליך הנבדק.

3

את הסיכון.

.1מקור הפעילות

החלטות ממשלה שונות מסדירות ומגדירות את פעילותה של לע"מ .ההחלטה העדכנית ביותר היא החלטת ממשלה 1936

מיום 8.7.2007העוסקת בהקמת מערך ההסברה הלאומי .בסעיף 2א בהחלטה נקבע כי האחריות על הנפקת תעודות

לעיתונאים נמצאת בתחומי אחריותה של לשכת העיתונות הממשלתית הפועלת כיחידה במשרד רה"מ .ברם ,את הטיפול

בדוברים ובעיתונאים לא מסדירה החלטת ממשלה אלא נמסר לנו כי מבחינה היסטורית לע"מ עשתה זאת במשך שנים

רבות ללא אסמכתא כתובה כזו או אחרת .למעשה ,לע"מ פרשה את חסותה כגורם מכשיר ומעשיר ידע כמו גם יוצר שפה

מקצועית משותפת ואחידה.

החל משנת 2013חלו התפתחויות בתחום ונושא הטיפול בדוברים ובעיתונאים קיבל תאוצה והוסדר ,כל זאת מתוך הבנה כי

הדוברים בשירות הציבורי הינם עובדי ציבור ומשרתיו ולפיכך הם נדרשים לשרת במסירות ובנאמנות את אינטרס הציבור

וזכותו לדעת ,במסגרת הגוף הציבורי בו הם עובדים ולעמוד בסטנדרטים מקצועיים וערכיים ההולמים את ערכי היסוד של

מדינת ישראל.

לע"מ הרואה עצמה כמנטורית המכשירה את הדוברים הממשלתיים והארגונים הממשלתיים ומבססת את מעמדם

המקצועי יזמה והקימה פורום דוברים ממשלתיים המאגד את כלל הדוברים הציבוריים ולצידו הוקמה ועדת אתיקה.

ועדת האתיקה מונתה ביום 31.10.13בישיבת פורום הדוברים הממשלתיים ובה הוחלט כי הועדה תמנה חמישה חברים

ע"פ הפרוט הבא :שני נציגים מפורום הדוברים ,שני נציגי ציבור שיומלצו ע"י חברי הוועדה והם בעלי זיקה לתחום עבודתה

של הוועדה ונציג לע"מ .עוד הוחלט כי יו"ר הוועדה יבחר מבין חבריה והרכב הוועדה יובא לאישור פורום הדוברים.

עם הקמתה שקדה הוועדה על יזום וניסוח כללי אתיקה לדובר הממשלתי אשר יציבו עקרונות מנחים לדוברות השירות

הציבורי ואנשי צוותם במילוי תפקידם וישמשו מצפן ערכי ונורמטיבי .כללי האתיקה אושרו ע"י פורום הדוברים הציבוריים

ביום 10.6.2013במסמך הנקרא "הקוד האתי -כללי אתיקה לדוברים בשירות הציבורי" .עקרונות האתיקה מתייחסים בין

היתר לאמינות ויושרה ,ענייניות והגינות ,סודיות ,נאמנות לציבור ועוד .לוועדה נוהל המסדיר את דרכי עבודתה ומתייחס

לאופן הטיפול בפניה של דובר או בתלונה נגד דובר .כמו כן מגדיר הנוהל את אופן הדיון בוועדה.

ברור כי קוד אתי זה משלים את הכללים ,הוראות הדין ועקרונות היסוד ההתנהגותיים המתחייבים מן "השכל הישר"

החלים על עובדי המדינה ואין בו כדי להחליפם או לבטלם.

בשנת 2016עשתה לע"מ צעד נוסף בפעילותה לטובת הדוברים והפיקה עבורם חוברת הסברה מקצועית" :הדובר הממשלתי

בעידן הדיגיטלי" .החוברת משמשת כמדריך מעשי הנוגע לכלל היבטי עבודתו התקשורתית של הדובר ,בדגש על החידושים

והאתגרים שמציב עידן הניו -מדיה .המדריך מציג בצורה בהירה ומפורטת את תחומי עבודתו של הדובר ומשימותיו ,מספק

דרכי פעולה אפשריות מתוך ראייה ממלכתית ,נותן עצות מעשיות לשימוש אפקטיבי בניו מדיה על שלל הפלטפורמות שלה

בעת שגרה ובעת משבר.

במסגרת פעילותה כגורם מכשיר מקצועית של הדוברות הממשלתית לע"מ יזמה ,הפיקה וערכה פעילויות הכשרה שונות

עבור הדוברים והעיתונאים אותם בדקנו במסגרת דוח זו

4

.2ליבת הפעילות – מהותה והיקפה

בין השנים 2016 - 2018לע"מ יזמה ,הפיקה וערכה קורסים ,כנסים ,סדנאות ,ימי עיון וסיורים בתחומי עניין מגוונים

ובסדרי גודל שונים כגון :קורסים ארוכים המכילים מספר מפגשים וימי עיון חד יומיים ועוד .השונות הרבה באה לדי ביטוי

גם במספר המשתתפים בכל פעילות ,בין עשרות למאות משתתפים ,וכמובן גם בהיקפי התקציב ובעלות הנדרשת .בשנת

2016לדוגמא ההפקה בעלות הנמוכה ביותר הייתה יום עיון שנושאה "השתלמות אתיקה לעיתונאים" ובה השתתפו 20

עיתונאים ולעומתה ההפקה היקרה ביותר הייתה כנס תקשורת יהודית בינלאומית בעלות של ₪ 860,0000ובהשתתפות 140

אישים שונים מרחבי העולם.

בנוסף ,הגיוון בפעילות בא לידי ביטוי בקהלי היעד אליהן מותאמת ונבנית תכנית ההכשרה :מיום עיון למגזר הרוסי ,המשך

בדוברי הבנקים וכלה בתקשורת נוצרית .אחת מפעולות ההסברה העיקריות של לשכת העיתונות הממשלתית היא ייזום

סיורים ברחבי הארץ לעיתונאים הזרים .בין היתר נערכים סיורים בכלא "עופר" לאסירים ביטחוניים ,בפארק התעשייה

היהודי -ערבי בנצרת ,במקומות הקדושים לנצרות בירושלים ,במכון וולקני למחקר ופיתוח חקלאי ,באוניברסיטת אריאל

ועוד.

בנוסף ,הפיקה לע"מ בשיתוף עם אגף בכיר השכלה והדרכה בנציבות שירות המדינה קורס ניו מדיה לדוברים כמו גם תכנית

העשרה ופיתוח לדוברים הממשלתיים ויחידות הסמך .התכנית כוללת העשרה ופיתוח בתחום הניו מדיה ,המותאמת

במיוחד למגזר הציבורי ולסגל הבכיר בשירות המדינה .היא טומנת בחובה מגוון נושאים הנותנים מענה לאתגרי העידן

החדש ,לרבות כלים יישומיים בתחומי הניו מדיה ,ניהול מוניטין ומשברים ברשת ,קידום מדיניות תוך ניצול נכון של כל

הפלטפורמות הטכנולוגיות החדשות הקיימות והתוכנית מלווה בטובי המרצים בתחום.

ימי העיון שהפיקה לע"מ עסקו בנושאים שונים ובסוגיות מגוונות .לדוגמא ,יום העיון "משטרה ותקשורת -עימות

חזיתי?" אשר נערך ב 15.3.2018 -עסק באתגרים העומדים בפני עיתונאים וצלמים בסיקור מוקדי חיכוך .ביום זה עסקו

בשאלות ובסוגיות כגון :האם המשטרה מגבילה את חופש העיתונות והתנועה בירושלים באירועים חדשותיים ,מהו מקומו

של צלם העיתונות בעידן צלמי הווטסאפ באזורים מתוחים ,ובהצגת טיוטת הקוד האתי לצלמים.

נציין כי מעיון בסילבוס של הקורסים וההכשרות השונות עולה כי לע"מ מקפידה על כך שהתכנים יועברו ע"י מרצים

מהשורה הראשונה וההכשרות מלוות בציוד מקצועי מתקדם מהמוביל בתחומו.

5

להלן רשימת הקורסים וההכשרות שהפיקה לע"מ בין השנים :2018 - 2016

בשנת 2016התקיימו:

כנס תקשורת יהודית בינלאומי

אירוע שנתי לכתבים זרים

קורס ניו מדיה לסגל הביר

השתלמות אתיקה לעיתונאים

יום עיון לרשות האוכלוסין וההגירה

פורום דוברי המגזר השלישי

פורום דוברים בבנק ישראל

פורום דוברים ועיתונאים "מסרבים להיות אויבים"

סיור דיפלומטים

סיור בקריה הארכיאולוגית גבעת רם

סיור פורם הדוברים בנצרת

בשנת 2017התקיימו:

קורס דוברים

קורס מתפ"ש

יום עיון לדוברי המגזר השלישי

יום עיון לעיתונאים דוברי רוסית

יום עיון לתקשורת הרוסית

יום עיון בנושא אתיקה

כנס עיתונות חרדית

כנס דוברים – חופש הביטוי ובטחון המדינה

כנס תקשורת נוצרית

השקת הספר לדוברים

סיור כתבים בקו המהיר

סיור כתבים זרים בעיר העתיקה

סיור דוברי ממשלה בגוגל

סיור חנוכה לתקשורת הזרה

בשנת ( 2018בחלקה הראשון) התקיימו:

אירוע שנתי לכתבים זרים

קורס ניו מדיה

יום עיון אתיקה למגזר הרוסי

פורום דוברים יו"ש

כנס משטרה ותקשורת

כנס תקשורת מקומית

כנס משפט ותקשורת

סיור דוברים בירוחם

6

מבדיקת חתך רוחבי של השנים שבדקנו עולה כי לע"מ הפיקה 3סוגי קורסים :קורס ניו -מדיה ,קורס דוברים וקורס

מתאמי פעילות בשטחים (מתפ"ש) .כמו כן ,לע"מ הפיקה פורום דוברים ייעודי למגזרים ספציפיים :דוברי מגזר שלישי,

דוברים בבנק ישראל ,דוברים ועיתונאים .בנוסף ערכה לע"מ סיורים שונים לקהלי היעד במקומות מגוונים ,כנסים ,ימי

עיון ואירועי תקשורת שונים.

להלן תרשים הפורש את כלל פעילויות ההדרכה שהפיקה לע"מ בין השנים 2018 - 2016

5

4.5

4

3.5

3

2016

2.5

2017

2

2018

1.5

1

0.5

0

סיורים

כנסים

ימי עיון

קורסים

אירועים

מהתרשים עולה כי ישנה שונות גדולה בין השנים בסוג הפעילות המופקת .לדוגמא ב 2016 -התקיימו באופן יחסי יותר

כנסים מאשר סיורים ולהפך ב 2017 -התקיימו יותר סיורים מאשר כנסים .במילים אחרות אין אחידות מבחינת היצע

הפעילויות שמפיקה לע"מ בכל אחת מהשנים שנבדקו .וזאת גם בהתחשב בכך שלע"מ מתאימה עצמה ואת פעילות ההדרכה

שהיא עורכת לאירועים החדשותיים האקטואליים העומדים על סדר היום.

7

.3מסגרת הפעילות :תהליך העבודה וההסדרה של מערך הקורסים:

א .מסגרת נורמטיבית -לע"מ הרואה עצמה מנטורית לדוברים ולעיתונאים השכילה לבנות מערך פורמלי המסדיר את

התנהלותה מולם בדמות ועדת האתיקה ופורום הדוברים .כמו כן לע"מ הפיקה את החוברת לדובר אשר מכילה

תכנים רלבנטיים ועדכנים המתאימים לדובר באופן ייחודי.

ב .מקומה של ההדרכה במסגרת הארגונית:

לא מצאנו כל תיעוד לקיומה של פונקציית הדרכה במסגרת הארגונית :בתרשים המבנה ארגוני ,בתיאורי תפקידים,

וכו' .בנוסף ,משיחות שקיימנו הובהר לנו כי אין גורם אחד בלע"מ האחראי על נושא הקורסים וההכשרות לדוברים

אלא לגבי כל יום עיון או קורס מתמנה צוות רפרנטים אד הוק בהתאם לצורך .כמו כן ,לא נמסר לנו על פעילות

מוסדרת מול מחלקת ההדרכה".

תגובת לשכת העיתונות הממשלתית

"אין גורם אחד בלע"מ האחראי על נושא הקורסים וההכשרות לדוברים אלא לגבי כל יום עיון או קורס מתמנה

צוות רפרנטים אד הוק בהתאם לצורך "וכן " וחסרים פונקציית הדרכה ייחודית ומקצועית".

לשכת העיתונות הממשלתית מסכימה עם ממצא זה ,ותפעל מול אגף משאבי אנוש במשרד רה"מ לקידום קבלת

תקן ייעודי עבור ניהול תחום ההכשרות התקשורתיות מול משרדי הממשלה ויחידות הסמך.

"לא נמסר לנו על פעילות מוסדרת מול מחלקת ההדרכה"

ככלל ,מרבית ההכשרות של לע"מ נעשות עבור משרדי ממשלה שונים ויחדות הסמך ,ועל כן נערכות בשיתוף פעולה

עם אגף בכיר הדרכה ,השכלה ורווחה של נציבות שירות המדינה .יודגש כי כל עובד מדינה ,אשר משתתף בפעילות

הדרכה מטעם לע"מ ,נדרש באישור ועדת ההדרכה המשרדית שלו ,וכן מול נש"מ .באשר לוועדת הדרכה של משרד

רה"מ ,הרי שלשכת העיתונות הממשלתית פועלת מולה ,במקרים בהם קהל היעד הנו עובדי משרד ראש הממשלה.

ג .בתוכנית העבודה מצוינים הקורסים העתידיים והמסגרת התקציבית .עם זאת בתוכנית העבודה -לא ברורה דייה

מקומה של מערך פעילות ההדרכה מבחינת הנתח והתקציב שהיא תופסת מכלל פעילות הלשכה .כמו כן

מהמסמכים עולה כי פעמים ונדרשו הגדלות תקציביות חריגות .בנוסף ,נראה כי לא הושלמו כלל פעילויות ההדרכה

שתוכננו .לדוגמא במסמך התייחסות להערות דיון אישור תכנית עבודה 2016נראה כי ייזום והפקת קורס דיגיטלי

בשיטת EDXלא צלח .ונראה כי היה ביצוע חלקי -החל מביצוע הפעולות ,בחירת מקום ,בחירת מרצים ובניית

טיוטה לתוכנית הלימודים.

ד .תהליכי העבודה בתחום הטיפול במערך ההדרכה אינם סדורים דיים וחסרים פונקציית הדרכה ייחודית ומקצועית.

קיים טשטוש בין סוגי הפעילות השונים וחלוקת תחומי האחריות אינה ברורה.

דוגמא לכך נמצאת בסיכום דיון אישור תכנית עבודה (מיום 2018 )30.4.2018בסעיף 4העוסק במשימת הטמעת

האתיקה העיתונאית בעידן הטכנולוגי הודגש כי מדובר בהכשרה המהווה תנאי לקבלת תעודת עיתונאי בארץ

כאשר לשנה זו צפויים כ 120 -עיתונאים חדשים בפלטפורמה הדיגיטלית .לא מצאנו אזכור לכך במסמכים השונים

שקיבלנו הנוגעים להכשרות.

8

ה .הפניה לקהל היעד והשיווק של הפעילות מתבצעים באמצעות הפורטל הארגוני ,באמצעות נציבות שירות המדינה

וכן באמצעות המדיות החברתיות השונות .באשר לקיום בדיקה ובקרה של לע"מ אודות הפעילויות ,מהמסמכים

שהועברו אלינו עולה כי רק בחלק מהפעילויות השתמשו בכלים מקצועיים דוגמת שאלוני משוב .עם זאת,

התרשמנו כי הפעילויות מעניינות ומאתגרות את קהלי היעד אליהן הן מכוונות .להלן ציטוט מתוך מכתב תודה

שהועבר למנהל לע"מ בעקבות השתלמות מתפ"ש:

" ...ההשתלמות שנפרשה על פני 5מפגשים בני 8שעות כל אחד ,הותאמה באופן מדויק לקהל היעד ולמשימות

המערכים .השילוב בין מרצים מן השורה ראשונה בעלי ידע נרחב ועדכני ביותר בעולם התקשורתי המתחדש

והמתפתח ,לבין סיורים להמחשה מעשית של עולמות התוכן וליווי מקצועי של ניצן ,שפעמים רבות הרחיב ,הבהיר

,נתן פרשנויות ובעיקר אתגר את החשיבה של המשתתפים ,הפכו את ההשתלמות מוצלחת ומשמעותית במיוחד

עבור כולנו"...

9

המלצות

המלצותינו דורגו בהתאם לסיכונים השונים של הממצאים ,תעדוף המשאבים ליישום ההמלצות ייעשה בשים לב למדרג זה.

.1יש לעגן את נושא ההכשרות וההדרכות בתפקידי הלע"מ והגדרותיו כמו גם במבנה הארגוני וליצור מסגרת

מתכללת.

.2יש לעגן את תחום ההדרכה בלע"מ ולקבוע גורם שיהיה אמון על נושא ההדרכה.

הגורם שימונה יהא אחראי על כלל הנושא ההדרכתי ויטפל בהדרכה החל משלב התכנון כמו גם בהיבטים

התקציביים וכלה בקיום בקרה שוטפת אודות פעילויות ההדרכה.

.3יש לפעול לכינון סדר פעולות או לחילופין נוהל לכל סוג של פעילות הכשרה :כנס ,יום עיון ,פורום וכיו"ב .יצירת

אבחנה ברורה בין פעילויות ההדרכה השונות והתאמת כלים ייחודיים לכל פעילות המלווים באבני דרך יאפשרו

לטייב את הפעילויות.

תגובת לשכת העיתונות הממשלתית

לשכת העיתונות מסכימה עם ממצא זה ,ותיישם כבר בתוכנית העבודה הקרובה מסקנה זו .יודגש כי עם קבלת תקן

ייעודי ,המתכלל את תחום ההדרכה ,נושא זה יוסדר באופן עקבי ושוטף.

.

.4יש לבנות תכנית עבודה ייחודית למערך ההכשרה וההדרכה בלע"מ אשר תהיה בהלימה עם תכנית העבודה הכללית

של הלע"מ.

10

סיכום

לע"מ הנושאת באחריות מקצועית כוללת לממשק בין התקשורת בישראל לרשויות המדינה מרכזת בידיה מידע וניסיון רב

שנצבר מעבודה מול עיתונאים זרים וישראלים כאחד .התרשמנו כי לע"מ עושה שימוש מושכל בכלים שברשותה לטובת

ביצוע פעילות מגוונת בתחום הכשרה והעשרה לדוברים ולגורמים ממשלתיים נוספים .כמו כן ,היא השכילה למצוא את

פלחי השוק בקהלי היעד הרלבנטיים שלה ובנתה פורמטים ומערכים ייעודים לקהלי יעד שונים ,תוך מתן מענה לתכנים

שונים נדרשים ,להיקפי משתתפים שונים ולתקציבים גדולים וקטנים כאחד .עם זאת ,דווקא מאחר והפעילות מגוונת,

מתעדכנת בהתאם לנושאים העומדים על סדר היום ומתייחסת לשונות רבה כל כך חסרה הסדרת על ,קרי גורם מתכלל

שינהל ,יתכנן ,ינחה ויבנה את מערך הקורסים ,הסדנאות ,ימי העיון והפורומים השונים .יישום ההמלצות בנושא יביא

להתמקצעות ההכשרות וההדרכות בלע"מ ולטיוב כלל התהליכים בתחום.

אנו מעריכים ומודים על שיתוף הפעולה ,בתקווה כי תהליך זה יביא לכדי טיוב הנושא הנבדק.

11

משרד ראש הממשלה

אגף הביקורת הפנימית

דוח ביקורת בנושא

אגף מדיניות רגולציה

תאריך הגשה07/11/2021 :

תקציר מנהלים

רקע כללי

רגולציה (אסדרה) :כלל התנהגות מחייב במסגרת פעילות כלכלית או חברתית שהוא בעל אופי כללי ,שהוא בר אכיפה

על ידי רשות מנהלית מוסמכת לפי דין.

רגולציה מיטבית – התערבות מידתית ומאוזנת בשוק ,המביאה להגשמת תכלית מוגדרת ומצדיקה את הנטל על החברה

ועל המשק.

אגף מדיניות רגולציה (להלן" :האגף") הוקם במשרד בעקבות החלטת ממשלה 2118מתאריך 22באפריל .2014

לבקשת משרד ראש הממשלה ,ביולי 2018הוגש לממשלה דוח מארגון ה – OECDהמייעץ ובוחן את המהלך הרגולטורי

שנעשה תוך גיבוש המלצות להמשך ,בעקבותיו התקבלה החלטת ממשלה .4398ההחלטה עסקה בקביעת 'אבני היסוד

לרגולציה חכמה' ,תיקון והרחבת הגדרות מהחלטת ממשלה מס' , 2118הבניית המנגנונים המוסדיים והסדרת התהליכים

והסמכויות בתוך המשרדים ומחוצה להם בתהליך העבודה של ה – .RIA

מטרה

לבדוק האם האגף עומד במטלות אשר באחריותו בהתאם להחלטת ממשלה מס' .4398

פעולות הביקורת

הביקורת התבצעה במסגרת תכנית עבודה שנתית בחודשים מרץ -אוגוסט .2021

בבדיקתנו התבססנו על מסמכים שנמסרו לנו ,מידע גלוי ,החלטות ממשלה ,דוחות רגולציה ופגישות עם ר' האגף ועובדיו.

תמונת מצב

האגף פועל על מנת לעמוד באבני היסוד שנקבעו בהחלטת הממשלה תוך שימת דגש בנושא ה ,RIA -זאת על אף שאין

לו סמכות ביצועית אל מול המשרדים ושיתוף הפעולה מבוסס על הרצון הטוב של המשרדים.

האגף מקיים "פורום מובילים" אחת לתקופה .הפורום משמש להעלאת נושאים ,להחלפת דעות ,שיתוף ידע והעלאת בעיות

שנחשפו אליהם או דוגמאות לנושאים בהם טיפלו.

באחריות האגף ובשיתוף רשות התקשוב ,לפרסם הנחיות לפרסום רגולציה ובפרט של נהלים רגולטוריים משרדיים .שיתוף

הפעולה לא הבשיל לכדי בניית פלטפורמה מתאימה וכיום מפורסמים נהלים בעלי השפעה משקית באתר השייך למשרד

המשפטים .הפעלת תכנית להכשרת רגולטוריים ויועצים משפטיים בשיתוף נציבות שירות המדינה נדחתה בשל הקורונה.

דוח "תכנית לאומית למדיניות רגולציה ככלי לשיקום המשק ביציאה ממשבר הקורונה" הוצג בממשלה ע"י האגף ופורסם

לציבור .הדוח הציף את הבעיות והחסמים וכן המלצות לגיבוש פתרונות ארוכי טווח.

המלצות



אנו ממליצים לר' האגף לשקול למסד את הפורום בפרקי זמן קבועים ולצרף על פי הצורך ונושאי הדיון את המגזר

העסקי והפרטי.



על ר' האגף לפרסם את ההנחיות לפרסום רגולציה בהתאם להחלטת הממשלה בסעיף ה' 13א'.



על ר' האגף לבנות תכנית עבודה ארבע – שנתית להכשרות על מנת לעמוד ביעדי ההכשרה.

2

סיכום

אגף מדיניות רגולציה הוקם במשרד ראש הממשלה בעקבות החלטת ממשלה מס' 2118שמטרתה הפחתת הנטל

הרגולטורי הקיים והערכת השפעות הרגולציה החדשה (.)RIA

התרשמנו כי על אף העובדה שלא קיימת לאגף סמכות ביצועית ,ניכר כי האגף עובד במלוא המרץ ופועל רבות לטיפול

רציני ומעמיק בהערכת השפעת הרגולציה החדשה ,מנסה להשפיע על משרדי הממשלה לטיוב הרגולציה הקיימת והחדשה

לתועלת הציבור .עשיית האגף משולבת ביצירת מערכת יחסים טובה המבוססת על יחסי אמון ושיתוף פעולה מלא עם

הגורמים במשרדים הממשלתיים והרגולטורים.

במסגרת חוק ההסדרים וחוק התקציב ,עתידה לקום בחקיקה רשות הרגולציה .הרשות תוסמך לבקר את תהליכי ה RIA -

של המשרדים ברגולציה חדשה ,על בסיס חובת היוועצות סטטוטורית של המשרדים עם הרשות וכן להניע וליזום תהליכי

טיוב רגולציה קיימת .לצד זאת ,הרשות תוסמך לבנות תשתיות מרכזיות בעבודת הרגולטורים בממשלה כגון :פרסום

הרגולציה הקיימת במקום אחד ,חובת פרסום תכנית עבודה מוקדמת ,הכשרות ועוד.

3

מבוא

רגולציה (אסדרה) :כלל התנהגות מחייב במסגרת פעילות כלכלית או חברתית שהוא בעל אופי כללי (כגון חוק ,תקנה,

חוזר ,נוהל או הנחיה ,לרבות כאלה המקבלים תוקף מחייב בעת הכללתם כתנאים ברשיונות או בהיתרים וכיוצ"ב) ,שהוא

בר אכיפה על ידי רשות מנהלית מוסמכת לפי דין .למען הסר ספק ,חקיקה בתחום המיסים והטלת אגרות או שינויים

בשיעורן אינן בגדר רגולציה לעניין החלטה זו.

1

רגולציה מיטבית – התערבות מידתית ומאוזנת בשוק ,המביאה להגשמת תכלית מוגדרת ומצדיקה את הנטל הישיר והעקיף,

על החברה ועל המשק .קרי ,בחירה באופן ההתערבות הממשלתית הטוב ביותר להגשמת המטרה וצריכה להיות מאוזנת

ומידתית גם בהתייחס לשיקולים אחרים.

2

רגולציה היא כלי מרכזי ליישום מדיניות הממשלה לטובת הגנה וקידום של אינטרסים ציבוריים.

אגף מדיניות רגולציה (להלן" :האגף") ,הוקם במשרד בעקבות החלטת ממשלה 2118מתאריך 22באפריל ,2014בה

נקבע בין השאר כי:

.1כל משרד יפעל להפחתת הנטל הרגולטורי הקיים ,באמצעות הכנת תכנית חומש.

.2הערכת השפעות רגולציה חדשה ) ,Regulatory Impact Assessmentלהלן ("RIA" :מחייבת "להטיל על כל רגולטור,

בבואו לקבוע רגולציה חדשה ,לשקול ,בכפוף לתכלית הרגולציה ובמסגרת השיקולים המדריכים אותו על פי

החקיקה המסמיכה ועל פי כל דין ,גם בחירה בחלופה המפחיתה את הנטל הרגולטורי ,ומבלי לגרוע בכלליות

האמור ".

3

.3מנכ"ל משרד ראש הממשלה יהיה אחראי על הקמת תשתית ארגונית על ידי פיתוח כלים ומדדים אשר ישמשו

לביצוע הערכת השפעות ה – , RIAפירסום מדריך ממשלתי להערכת השפעות רגולציה ועדכונם מעת לעת על פי

הצורך ,גיבוש הכשרה מחייבת לרגולטורים בשיתוף נציבות שירות המדינה.

בשנת , 2017שלוש שנים לערך מקבלת החלטת הממשלה ,ביקש משרד ראש הממשלה מהארגון לשיתוף פעולה ולפיתוח

כלכלי (להלן )OECD :לערוך עבוד ת ייעוץ לממשלת ישראל בנושא הרגולציה .מטרת הבקשה הייתה בחינת המהלך

הרגולטורי שנעשה בישראל וגיבוש המלצות לצורך קידום מדיניות רגולציה ,בהתבסס על הניסיון והידע הבין – לאומי

העשיר של הארגון.

הדוח והמלצותיו הוצגו לממשלת ישראל ב 14ביולי 2018וראש הממשלה הנחה לעגן את ההמלצות בהחלטת ממשלה

נוספת.

בדצמבר 2018התקבלה החלטת ממשלה מס' 4398בשם "רגולציה חכמה – יישום המלצות ארגון ה – OECDותיקון

החלטת ממשלה" .ההחלטה עסקה בקביעת 'אבני היסוד לרגולציה חכמה' ,תיקון והרחבת הגדרות מהחלטת ממשלה מס'

,2118הבניית המנגנונים המוס דיים והסדרת התהליכים והסמכויות בתוך המשרדים ומחוצה להם בתהליך העבודה של ה

– .RIA

1מתוך החלטת ממשלה ,4398שנת .2018ההגדרה של רגולציה מהחלטת ממשלה 2118משנת 2014שונתה להגדרה זו.

2תורת הערכת השפעות רגולציה ,מדריך ממשלתי ,2015 ,עמ' .8

3החלטת ממשלה ,2118שנת .2014

4

מטרת הביקורת

לבדוק האם האגף עומד במטלות אשר באחריותו בהתאם להחלטת ממשלה .4398

פעולות הביקורת

הביקורת התבצעה במסגרת תכנית עבודה שנתית בחודשים מרץ -אוגוסט .2021

בבדיקתנו התבססנו על מסמכים שנמסרו לנו ,מידע גלוי ,החלטות ממשלה בנושא ,דוחות רגולציה ופגישות עם ר' האגף

ועובדיו.

ממצאי הדוח מהווים סיכונים מסוגים שונים לפעילות המשרד ולהשגת יעדיו.

המלצותינו דורגו בהתאם לרמת הסיכון של כל ממצא וממצא.

להלן טבלת פירוט דירוג הסיכון:

דירוג

מועד לטיפול הממצא

הסבר

הסיכון

גבוה

ממצא המצביע על ליקוי מהותי החושף את המשרד

על היחידה המבוקרת לבצע שיפורים משמעותיים

לפגיעה משמעותית בפעילותו או בהשגת יעדיו.

תוך 30יום על מנת לצמצם את חשיפת המשרד

לסיכון.

בינוני

נמוך

ממצא המצביע על ליקוי מהותי או ליקוי שאינו מהותי

על היחידה המבוקרת לבצע שיפורים תוך 90יום על

ואשר עלול לפגוע בפעילות המשרד או בהשגת יעדיו.

מנת לצמצם את חשיפת המשרד.

ממצא המצביע על ליקוי שאינו מהותי ואשר אינו משפיע

על היחידה המבוקרת לבצע שיפורים על מנת

על פעילות המשרד או על השגת יעדיו ,אך יש בו בכדי

לצמצם את הסיכון.

לפגוע בפעילות והתהליך הנבדק.

5

מבנה האגף*

ראש אגף

מזכירה

מנהלת תחום

הפחתת נטל

מנהלת תחום

פיתוח הכשרה

מנהל תחום

רגולציה חדשה,

RIA

רכזת בכירה

(חל"ד)

מרכזת בכירה

הכשרת רגולציה

(חל"ד)

מרכזת בכירה

מדיניות רגולציה

(לא מאויש)

סטודנט

סטודנטית

סטודנטית

סטודנט

*בהתאם לנתונים שהתקבלו מהאגף.

6

יועץ משפטי

סטודנט (לא

מאוייש)

ממצאים עיקריים

רגולציה (א סדרה) היא כלי המשמש את הממשלה לצורך הבטחת פעילותו התקינה של המשק ולשם הגנה על מגוון רחב

של אינטרסים ציבוריים באמצעות חוקים ,תקנות ,כללים ,צווים והוראות מנהל שונות .רגולציה נדרשת במקרים בהם ישנו

כשל שוק הפוגע בפעילותו התקינה של המשק ו/או ישנו סיכון לא מקובל שיש להסירו ,וכן כאשר מעוניינים להגשים

מטרות חברתיות שונות כגון שוויון בין אוכלוסיות ,נגישות וכדומה .הכלי פועל כלפי גופים הפועלים בשוק או בסקטור מסוים

ואשר משפיעים על מרקם החיים והמסחר של האזרחים במדינה.

לרגולציה 3שלבים :חקיקה ,פיקוח ואכיפה .השלבים מתבצעים על ידי הרגולטורים אל מול הגופים המפוקחים.

עם השנים התפתחה בעולם גישה בשם 'רגולציה חכמה' ,שמטרתה להוביל לכך שהרגולציה תייצר איזונים בין אינטרסים

ציבוריים שונים תוך ניהול התהליכים באופן יעיל ואפקטיבי ,בשקיפות ובשיתוף הציבור.

מדינות רבות החלו בגיבוש מדיניות רגולציה מתכללת שתכווין את פעילות הממשלה על ידי מתן כלים לאופן גיבוש רגולציה

חדשה ( ,)RIAתכניות להקלה בנטל ה רגולציה קיימת ,שיתוף ציבור ,מיסוד מנגנונים ותהליכים תומכים.

' – RIAהערכת השפעות רגולציה חדשה' ,הינו כלי מתודולוגי המיועד לקדם יצירת רגולציה מיטבית .הכוונה לביצוע סדרת

בדיקות לפני קבלת החלטה על שינוי רגולטורי ,במטרה לייעל את הרגולציה הקיימת או המוצעת .תהליך הערכת ההשפעות

כולל מספר שלבים :הגדרת הבעיה עמה מבקשת הרגולציה להתמודד ,הגדרת התכלית והצורך בהתערבות רגולטורית,

בחינת חלופות שונות ליישום הרגולציה .גיבוש החלופות ייעשה בהתחשב בחמישה רכיבים :דרישות הרגולציה ,אסטרטגיית

ההתערבות ,בקרה (איסוף וניהול המידע אצל הרגולטור) ,פיקוח ואכיפה ,משאבים והתארגנות.

4

כלי זה נועד להבטיח שהרגולציה שתיקבע תהיה מיטבית ,כלומר ,שיהיה איזון בין התכלית אותה הרגולציה מבקשת להשיג

לבין הנטל הנובע ממנה.

התהליך המלא מפורט במדריך הממשלתי להערכת השפעות רגולציה ,אותו ניתן למצוא באתר הרגולציה הממשלתי.

במקרים הבאים חל פטור מחובת ביצוע הליך הערכת השפעות רגולציה:

5

א .רגולציות של תאגידים סטטוטוריים ושל אגף שוק ההון ,ביטוח וחיסכון במשרד האוצר.

ב .רגולציה שעניינה תחרות ,החלה על ענף שוק שפועלים בו עד שלושה שחקנים המחזיקים יחד מעל 65%מהשוק.

ג .כאשר השר הממונה קבע שהשפעת הרגולציה על המפוקחים או על אינטרסים ציבוריים אחרים היא זניחה.

ד .חקיקה בתחום המסים והטלת אגרות או שינויים בשיעורן.

מדיניות זו אומצה על ידי ארגון ה – OECDכהנחיות מחייבות למדינות החברות בו ,ישראל הצטרפה לארגון זה בשנת 2010

תוך התחייבות לקדם ולמסד תהליכים ומנגנונים מתאימים להנחיות הארגון.

4תורת הערכת השפעות רגולציה ,RIA - Assessment Impact Regulatorמדריך ממשלתי ,2015 ,עמ' .41-49

5שם ,עמ' .5

7

אגף מדיניות רגולציה הוקם כפועל יוצא מהחלטת ממשלה מס' 2118מאוקטובר .2014החלטה זו התקבלה בשל 2גורמים

עיקריים:

.1

הצטרפות ישראל לארגון לשיתוף פעולה ופיתוח כלכלי (ה – .)OECDתנאי הסף לכניסה לארגון כוללים סוגיות

בנושאי ממשל ,כאשר אחד מהם מתייחס לנושא הרגולציה בכלל ולמנגנונים קבועים ,מתודולוגיה והערכת

השפעות הרגולציה החדשה ( )RIAבפרט.

.2תוצאות המחאה החברתית שהתרחשה בשנת ,2011כאשר חלק מהתלונות שעלו היו עודף רגולציה ויוקר המחיה.

בעקבות ההחלטה ,ממשלת ישראל החלה בתהליך רפורמה בגופים המוסדיים .התהליך נועד לשפר את הרגולציה ולנסח

מדיניות רגולטורית ממשלתית לצורך יצירת מערכת רגולציה חכמה ומאוזנת ,על ידי צמצום הנטל הרגולטורי הקיים ,שילוב

RIAבתהליך הרגולציה ויצירת תשתית ארגונית להשגתם.

ההחלטה קובעת בין השאר" :להטיל על כל רגולטור ,בבואו לקבוע רגולציה חדשה ,לשקול ,בכפוף לתכלית הרגולציה

ובמסגרת השיקולים המדריכים אותו על פי החקיקה המסמיכה ועל פי כל דין ,גם בחירה בחלופה המפחיתה את הנטל

הרגולטורי"" ,להפחית ,במקרים המתאימים ,את השימוש בחובת קבלת היתר מראש באמצעות קביעת כללים מחייבים,

ברורים וודאיים הנאכפים בדיעבד ,לרבות באמצעות רגולציה עצמית ,והכל בכפוף לאפשרויות אכיפה ופיקוח

אפקטיביות ,מרתיעות ויעילות כלכלית".

6

בספטמבר 2017ביקש משרד ראש הממשלה מארגון ה – OECDלייעץ לממשלת ישראל ,לבצע הערכת מצב של מנגנוני

הרגולציה בישראל ולגבש המלצות לצורך קידום מדיניות הרגולציה.

ביולי 2018הוצג לממשלה הדוח שנכתב ע"י מנתחי מדיניות בארגון ובו המלצות להמשך הטמעת מדיניות רגולציה חכמה

בישראל.7

ראש הממשלה הנחה לקדם החלטת ממשלה ליישומו.

אנו מבקשים לציין כי בסקירה רוחבית שערך ה – OECDבמקביל לדוח הנ"ל ,ישראל צוינה כאחת מארבע המדינות בהן

חלה התקדמות משמעותית בניהול מדיניות הרגולציה והתרחשו רפורמות גדולות מאז שנת .2014

עוד נכתב בסקירה כי ההתקדמות המשמעותית בישראל היא בחיזוק מדיניות הרגולציה באמצעות חוקים נוקשים שנחקקו

המתמקדים בהפחתת הנטל ברגולציות קיימות .יחד עם זאת ,החוסר המרכזי הוא היעדר מנגנונים מוסדיים בנושא ה .RIA -

בנוסף צויין כי אין פונקציה הפועלת כ"שומר סף" בנושא.

8

החלטת ממשלה 4398מדצמבר 2018שכותרתה" :רגולציה חכמה – יישום המלצות ארגון ה – OECDותיקון החלטת

ממשלה" התקבלה בעקבות מסקנות הדוח ,בהחלטה נקבעו אבני יסוד למדיניות רגולציה חכמה:

"א .רגולציה חכמה תשאף להביא לתועלת מקסימלית למשק ולחברה ,המאזנת בין כלל האינטרסים הציבוריים ועל פי

ניהול סיכונים ,תוך הבאה בחשבון של חלוקת התפקידים והאחריות בין הרגולטור למפוקחים.

ב .רגולציה חכמה תתייחס למעגל החיים הרגולטורי – גיבוש הרגולציה ,יישום הרגולציה והממשק עם המפוקחים ,ניהול

הבקרה והמידע ,תהליכי הפיקוח והאכיפה ובחינה תקופתית של השגת מטרות הרגולציה והשפעותיה.

6החלטת ממשלה מס' :2118הפחתת הנטל הרגולטורי -דיון בהחלטת ועדת שרים לענייני חברה וכלכלה מס .חכ 39/מיום .14.9.2014

Strengthening Capacities and Institutions for Co-ordinating Regulatory Policy and Measuring Regulatory Burdens, 2018 7

OECD Regulatory Policy Outlook 2018 , p. 48 8

8

ג .רגולציה חכמה תתבסס על נתונים תומכים לטובת ניתוח מיטבי של הבעיה ,הגדרת מטרות ברורות והאפשרות להשגתן,

בחינה של השפעות וחישוב עלויות ותועלות לאינטרס הציבורי ,ותתבסס על רגולציות ופרקטיקות בין לאומיות בהתאמה

למשק הישראלי.

ד .רגולציה חכמה תהיה עקבית ,ודאית ,נגישה ובהירה לציבור ,תנוהל באמצעים טכנולוגיים ותשאף למתן שירות מיטבי,

קיצור תהליכים ,הפחתת בירוקרטיה ,הטמעת מטרות הרגולציה ועידוד היענות אצל המפוקחים.

ה .רגולציה חכמה תפעל להגברת התיאום ,שיתוף פעולה והעברת המידע בין הרגולטורים השונים וצמצום של חפיפות

וסתירות ,תוך דגש על הפחתת עומס בירוקרטי בעבודת הממשלה ובלוח זמנים אפקטיבי.

ו .רגולציה חכמה תפעל להגברת האמון בין הממשלה למפוקחים ולציבור ,תוך שיתוף ציבור ושקיפות.

ז .מדיניות רגולציה חכמה תעוגן בתהליכים ומוסדות ,ותלווה בחיזוק מיומנויות ויכולות הניהול בממשלה לרבות פיתוח ידע

וכלים".

9

מבדיקתנו עולה כי האגף פועל על מנת לעמוד באבני היסוד שנקבעו בהחלטת הממשלה תוך שימת דגש בנושא

ה – RIAוהנגשתו למשרדי הממשלה השונים ,זאת על אף שאין לאגף סמכות ביצועית אל מול המשרדים ושיתוף

הפעולה מבוסס על הרצון הטוב של המשרדים הנדרשים לרגולציה.

הפרויקטים בהם עוסקים באגף נוגעים בדרך זו או אחרת באבני היסוד ,לדוגמה :הכשרות לבעלי תפקידים

רלוונטיים במשרדים השונים ,הקמת מערכת מחשוב ,תכנית החומש.

עוד עולה מבדיקתנו כי האגף מקיים "פורום מובילים" אחת לתקופה .בפורום מתכנסים מובילי מדיניות

הרגולציה( 10להלן" :המוביל המשרדי") ועולים בו נושאים שונים בנושא רגולציה ,לעיתים ביוזמת המובילים

עצמם .הפורום משמש להחלפת דעות ,שיתוף ידע והעלאת בעיות שנחשפו אליהם או דוגמאות לנושאים בהם

טיפלו.

בנוסף ,לפורום קיימת רשת למידה פתוחה בלתי פורמלית המתקיימת באמצעות יישומון "ווטסאפ" ,כאשר

השאיפה היא ליצור קשרי עבודה טובים בין מובילי המשרדים על מנת שילמדו זה מזה וייעזרו זה בזה.

לדוגמה :בתאריך 21במרץ 2021התכנס פורום עם מובילי המשרדים השונים בנושא "המשך תהליך הפחתת

הרגולציה" וכלל סקירה מקדימה שנשלחה למובילי המשרדים ,שהציגה מהלכים להפחתת הנטל הרגולטורי

והבירוקרטי במדינות שונות בעולם.

בפורום עלו מסקנות מתכנית החומש להפחתת הנטל הרגולטורי והבירוקרטי מנקודת מבט ממשלתית ומשקית,

תוך דיון בתובנות שעלו ביחס לתכנית החומש הקודמת וגיבוש תכנית חדשה.

מטרת הפורום היא בין השאר לקיים דיון ולשמוע את רעיונות מובילי המשרדים.

לאחר ההצגה חולקו המשתתפים לשתי קבוצות דיון לצורך שיח בשאלות שהוגדרו מראש כגון הבעיה המרכזית

במשרדים עצמם במדיניות הרגולציה כיום ,מקום מובילי המשרד והאגף בתהליך הרגולציה ועוד.

9החלטת ממשלה מס' ,4398סעיף א'.

10שם ,סעיף 2ה'" :אחראי טיוב רגולציה בכל אחד ממשרדי הממשלה הרגולטוריים שמונה בעקבות החלטת ממשה מס' ,2118או בהעדרו מי

שימונה ע"י המנכ"ל בהיוועצות מנכ"ל משרד ראש הממשלה" .המוביל אמון מטעם משרדו על ליווי תהליך הרגולציה ובחינת איכותו ,תוך אחריות

לוודא עמידה בנהלים .המוביל המשרדי יהיה המנחה המקצועי במתודולוגיית ה – RIAבכל משרד או יחידת סמך כהגדרתם בספר הרגולטורים

הממשלתי .מדובר בעובדים שהינם חלק אינהרנטי מהמשרד כך שיוכלו לפקח ולשנות את תרבות העבודה כמישהו פנימי ולא גוף חיצוני.

9

מבדיקתנו עולה כי קיום הפורומים מתבצע ביוזמת האגף מעת לעת ובנושאים מגוונים ,תוך העשרת עולם הידע

והמושגים של המובילים המשרדיים .הפורום מהווה פלטפורמה למובילים המשרדיים להתפתח מבחינה

מקצועית.

המלצה:

אנו ממליצים לר' האגף לשקול למסד את הפורום בפרקי זמן קבועים ולצרף על פי הצורך ובהתאם לנושאי

הדיון את המגזר העסקי והאזרחי.

תגובת המבוקר :עד לקורונה הפורום פעל באופן ממוסד ונפגש בפרקי זמן קבועים באופן יחסי .מפגשי

הזום בפורום כל כך גדול ,עם פרוץ הקורונה ,לא היו מאוד אפקטיביים .כמו כן ,עם התבגרותו של

הפורום – מבחינת ותק וניסיון של מובילים שונים במשרדים כמו גם הצטרפות של מובילים שונים שלא

נכנסו לעבודה דרך המכרז המרכזי ,נוצרו פערי צרכים בין ותיקים לחדשים ,באופן שמצריך התנהלות

שונה בתוך הפורום .כך ,הפורום נהיה יותר גדול יותר ומגוון יותר ורלוונטי בעיקר ליידוע ופחו ת

להכשרות ודיוני עומק .העבודה עם המובילים התחלקה לקבוצות שונות גם עם באופן לא רשמי.

למשל ,הפורום הוותיק היה פעיל מאוד בגיבוש תכני ההכשרה לרגולטורים .עם כניסת חוק הרגולציה

לתוקף ,סביר להניח שהרשות העתידית תדרש לחיזוק הפורום כדי לתת מענה לשינויים הדרמטיים

שי יכנסו .כמו גם חיזוק תהליכי השימוע מול גורמים עסקיים ואזרחיים כפי שגם עוגנו בחוק.

סעיף ג' 4ז' " :לרכז דיווח שנתי לציבור על יישום סעיף זה עד ה 31.3-בשנה העוקבת ,בהתאם לפורמט שיקבע האגף

למדיניות רגולציה במשרד ראש הממשלה (להלן" :האגף")".

מבדיקתנו עולה כי בשנת 2019לא יצא דיווח שנתי לציבור.

עובדת בתחום ה – RIAבאגף מסרה כי נגיף קורונה והבחירות לכנסת הקשו משמעותית על איסוף הנתונים

מהמשרדים השונים ובימים אלו שוקדים באגף על דיווח לשנת ,2020אשר יכיל גם מידע על הנעשה בשנת

.2019

במהלך כתיבת הדוח ,פירסם האגף באוגוסט 2021את הדיווח השנתי לציבור.

סעיף ד' :בקרה ממשלתית על שינויי רגולציה בעלי השפעה משקית:11

"להטיל על האגף לבצע בקרה על התאמת דוחות ה – RIAשל רגולציה בעלת השפעה משקית למתודולוגיה הממשלתית

שבמדריך ,בהתאם לאמור להלן":

סעיף ד' " :8האגף יהיה רשאי להעביר את טיוטת הבקרה להתייחסות הרגולטור ולמנגנון הפנים -משרדי כפי שנקבע לפי

סעיף 4במשך הזמן הקצוב לפרסום להערות ציבור באתר קשרי ממשל .ככל שעבר הזמן הקצוב ,לא יעביר האגף דוח

בקרה .מתכונת הבקרה תפורסם עד לתאריך ".1.2.2019

מבדיקתנו עולה כי "אתר החקיקה הממשלתי" (להלן" :האתר") משמש ככלי עזר מרכזי לאגף .באתר מועלים

כל תזכירי החקיקה שמשרדים מעוניינים להעביר כהצעות חוק ,חקיקה ראשית ומשנית כאחד ,בטרם יועבר

החוק לוועדות הכנסת לצורך חקיקתו בפועל.

11רגולציה בעלת השפעה משקית :רגולציה העומדת לפחות באחד מהתנאים שלהלן . 1 :הוספה או הפחתה של עלות רגולציה מוערכת לכלל המשק

בשנה (כולל עלות חד פעמית) גבוהה מ – 10מלש"ח כעולה מהליך הערכת השפעות רגולציה (להלן גם – הליך ה – .2 ,)RIAרגולציה המשנה את מבנה

השוק המפו קח או רגולציה הדורשת אישור מראש כגון החלת חובת רישיון או היתר ,הסמכת מקצוע או ייחוד פעולות.

10

תזכיר החוק מורכב מכותרת החוק ,דברי הסבר ,החוק כלשונו ,תאריך אחרון להערות הציבור ומקום לכתיבת

התגובות .כמו גם ,מצורפים החקיקה המלאה ,טיוטת חקיקת משנה ודוח RIAבמידה וקיים והחקיקות הקשורות

אליו.

לאתר מועלה התזכיר לעיון הציבור למשך כשבועיים ,בהם ניתנת האפשרות להגיב ולהעביר חוות דעת והצעות

לתיקונים/שינויים .לרוב מדובר באיגודים ,עמותות ,התאחדויות ואנשי מקצוע ששולחים מסמך דעה כתגובה

לכתוב בתזכיר.

במהלך זמן זה ,המשרד הרלוונטי לא ממשיך בקידום החוק על מנת לאפשר לציבור לחוות את דעתו .המשרד

ישקלל את שהוצע על ידי הציבור ובהתאם ישקול את האפשרות לשנות/להוסיף זאת לחוק.

עובדת בתחום ה – RIAבאגף מסרה כי עובדי האגף משתדלים להעביר התייחסות עד לתאריך הנקוב ,כאשר

במקרים בהם לא נכתב דוח , RIAיפנו למשרד שיזם את החוק על מנת להבין מדוע לא יצא דוח RIAבהתאם

לנהלים.

בנוגע ל'מתכונת הבקרה' ,מסרה כי היו מספר נסיונות לגבש פורמט אחיד לפורמט הבקרה אולם ,הוחלט שאין

צורך בפורמט וכי מתכונת הבקרה משתנה בהתאם לתגובה הנדרשת.

סעיף ד' " : 9האגף יעביר דוח בקרה לשר או למנכ"ל המשרד ,ככל שנותרו הערות לאחר קבלת התייחסות הרגולטור או

המנגנון הפנים-משרדי".

מבדיקתנו עולה כי לאחר שעבר התאריך הנקוב להתייחסויות ,חלק מהמשרדים מציינים בתזכיר את השינויים

שנעשו בעקבות הערות הציבור ואת הבקשות/הערות שלא התקבלו.

כאשר המשרד הרלוונטי חולק על הערות האגף ,יש לאגף את הזכות לפנות לבכירי המשרד על מנת להבהיר

את עמדתו או לחלופין להציג את עמדתו בוועדת הכנסת בדיון על החוק.

דוגמה :משרד התחבורה והבטיחות בדרכים העלה לאתר בתחילת נובמבר "טיוטת תקנות התעבורה התשפ"א

– 2020הוראת שעה מס' ," 6בדבר התקנת מערכת עזר לנהג להתרעה על השארת ילדים ברכב ,עם דוח RIA

מצורף.

מבדי קתנו עולה כי האגף התייחס לדוח המצורף באמצעות מכתב לסמנכ"ל תנועה במשרד התחבורה ובו פירט

את החששות הנובעים מניתוח הדוח אולם ,לטענתו לא התקבל מענה בנושא.

עוד עולה כי ר' אגף רגולציה ור' תחום RIAהשתתפו בישיבות בנושא בוועדת הכלכלה של הכנסת ,לצורך

הבעת העמדה של משרד ראש הממשלה ,לפיה יש לאמץ את המודל האיטלקי הקיים לעניין מערכת עזר

להתרעה על השארת ילדים ברכב 12ובכך לייתר את הצורך בתקן ישראלי חדש ,זאת לצורך הוזלת עלויות

משמעותית לאזרחי המדינה והפחתה בעומס בירוקרטי .התקן האיטלקי מחייב כי המוצרים שיאושרו לשימוש

יהיו בעלי תקן אירופי ,אמריקני או קנדי על פי הצהרת יבואן או יצרן ,ללא צורך בבדיקות מעבדה ובכך ניתן

יהיה לייבא ולשווק מערכות במחירים נמוכים באופן משמעותי מאלו שמשרד התחבורה הציג תחילה.

שינוי נוסף בתקנות אותו הוביל האגף מתייחס להורדת גיל הילד המקסימלי המחייב בהצטיידות במערכת כזו

מחמש לארבע שנים ,דב ר היוביל בהכרח להוצאה כספית נמוכה יותר של המשפחות.

12כיום ,איטליה היא המדינה היחידה המחייבת מערכות כאלה בחוק.

11

עובדת בתחום ה – RIAבאגף ציינה כי למעט מקרה זה ,בשנה האחרונה לא היה צורך לפנות לבכירים

במשרדים השונים על מנת להסדיר את המחלוקות וכי לרוב שיתוף הפעולה עם המובילים המשרדיים מצוין.

סעיף ד' " : 10האגף יהיה רשאי לסכם עם המשרד על צמצום היקף הבקרה ,כולל בהתייחס לרף הסכום לרגולציה

משמעותית ,ככל שהסכימו האגף והמשרד על חיזוק ההליך הפנים משרדי".

מבדיקתנו עולה כי תהליך הרגולציה שונה בכל משרד רגולטורי וישנו מנגנון אשר דרכו החקיקה הרגולטורית

עוברת .לרוב מדובר בוועדה המורכבת מבעלי תפקידים רלוונטיים .ההליך מתבצע אל מול המובילים

המשרדיים והנושא נתון לשיקול דעתם של מנכ"לי המשרדים.

עובדת בתחום ה – RIAבאגף מסרה כי עובדי תחום ה – RIAמקפידים לעבור על כל תזכירי החוק המועלים

לאתר .צמצום היקף הבקרה בא לידי ביטוי בעיקר ביכולת העובדים להסתמך על הצהרותיו של המשרד מבלי

לבדוק לעומק כאשר :תזכירים היוצאים ממשרדים בהם תהליך הרגולציה סדור והמנגנון כולל הקפדה על

הנהלים ייבדקו פחות לעומק והאגף יסתמך על הצהרתם כי בדקו הנושא .לעומת זאת ,תזכירים שיוצאים

ממשרדים שהאגף יודע כי המנגנון אינו סדור ואין הקפדה על הפרטים הקטנים ,ייקראו לעומק ובעין ביקורתית

יותר.

דוגמה :בינואר 2018הוציא ר' תחום RIAדוח RIAבנושא "חוק רישוי עסקים – מסלולי רישוי דיפרנציאליים".

הדוח נכתב לאחר עבודה משותפת של שנתיים עם משרד הפנים ובשיתוף 'איגוד מנהלי רישוי עסקים' ברשויות

המקומיות ומנהלי אגפים במשרד הפנים.

בלב תפיסת רישוי העסקים ,מאז הרפורמה שחוקקה בשנת 2010והתקנות בשנת 2012עומד המפרט האחיד.13

מטרת החוק היא לאחד שורה של אינטרסים ציבוריים והגנה על הציבור מפני הסיכון הפוטנציאלי שבהפעלת

סוגי עסקים טעוני רישוי כמפורט בצו ,תחת הליך רישוי אחד.

בלב הרפורמה המוצעת ,עומדת התפיסה שחוק רישוי עסקים הוא כלי שתכליתו אינה רק להגן על אינטרסים

ציבוריים ,אלא גם להיות בסיס נורמטיבי שיאפשר פעילות כלכלית ויעודד פתיחת עסקים.

בשל מורכבות הליך רישוי העסקים נעשו מספר נסיונות לרפורמה ,בראשן הרפורמה לרישוי עסקים שעברה

בחקיקה בשנת . 2010המורכבות נובעת מריבוי גורמי הממשל ,השונות הגדולה בין סוגי העסקים ועוד.

הבעיות המרכזיות בתהליך הרישוי הקיים הינן בין השאר ,תהליך קבלת רישוי ארוך ומסורבל ,האורך בממוצע

כעשרה חודשים ,חוסר ודאות של בעל העסק לגבי משך הזמן לקבלת רישיון העסק ,חוסר הבחנה בין סוגי

עסקים וכו'.

לאור מורכבות המנגנון החוקי וריבוי הגורמים המעורבים ,כ כל הנראה מהלך של חקיקת חוק חדש אינו ישים

ועל כן הוחלט לקבוע רפורמה שתשיג את תכלית הצורך בשינוי ובה קיימים יסודות המאפשרים לתת מענה

למצב הבעייתי באמצעות שינויים קלים תוך שמירה על המבנה המשפטי הקיים והיצמדות לתהליכי הרישוי

הקיימים.

13מסמך המאגד את כלל דרישות התוכן הרגולטוריות של נותני האישור הרלוונטים לאותו פריט רישוי והן מתייחסות הן לחוקים ותקנות הקבועים

במקום אחר והן לנהלים והנחיות מנהליות של הרגולטור שעשויות להופיע אך ורק במפרט האחיד .הליך כתיבת המפרטים קבוע בחוק ,באופן שנועד

לוודא אחידות המפרט בין הגורמים השונים וקיום הליך היוועצות מובנה עם הציבור.

12

בשל כך ,לא גובשו חלופות שונות שכל אחת מהן מציגה מודל רגולטורי אחר ,אלא חלופות שונות תחת כל

נושא .לכן ,הדוח להלן בנוי בצורה של הצגת הרפורמה לפי נושאים מרכזיים ,כאשר בהתייחס לכל נושא מוצגות

גם החלופות הרלוונטיות.

בשנת 2017האגף ומשרד הפנים גיבשו טיוטת מחליטים לקראת דיון בממשלה .הטיוטה הופצה למשרדים

הרלוונטיים לדיון ובתוך כך התנהלו שורה של דיונים עם נותני האישור ועם נציגי העסקים לשיפור וטיוב

ההצעה.

התהליך ארך כחצי שנה ובסופו גובשה הצעת המחליטים כפי שהובאה לממשלה במתכונת הנוכחית בדצמבר

.142017

בהחלטת ממשלה מס' 3214מדצמבר 2017בנושא "רישוי עסקים דיפרנציאלי – הקלה לעסקים קטנים

ובינוניים ותיקון החלטות ממשלה" הוחלט על ביצוע רפורמה בהליכי רישוי העסקים מכוח חוק רישוי עסקים

התשכ"ח – .1968

סעיף ד' " :11במקרה שסבר האגף שמדובר ברגולציה בעלת השפעה משקית בניגוד לקביעת המנגנון המשרדי ,רשאי

האגף לפעול כמפורט בסעיפים ."8-10

עובדת בתחום ה – RIAב אגף מסרה כי עובדי האגף קוראים את כל החקיקה שמתפרסמת באתר ובכלל זה

חוקים שאינם מוגדרים כבעלי השפעה משקית .עובדי האגף מגיבים גם במקרים בהם יש לדעת האגף השפעה

משקית בניגוד להחלטת המשרד הרגולטורי ,ו/או כאשר מדובר בחקיקה משמעותית המשנה את מבנה השוק.

ככל שההשפעה המשקית גדולה יותר ,מעורבות האגף עמוקה יותר .עובדי האגף בודקים את החוק ,מעירים

הערות על החלקים השנויים במחלוקת ובדרך כלל מנהל תחום ה – RIAיקבע פגישה עם המוביל המשרדי

הרלוונטי לדון בנושא.

עוד הוסיפה כי כאשר מדובר בחקיקה משמעותית המטרה היא לבדוק את החקיקה עצמה ,גם במקרים בהם

הדוח RIAלא מספק .כלומר ,אם החקיקה עצמה טובה והרגולציה תואמת את המציאות ותקל על האזרח ,גם

אם הדוח עצמו לא מקיף או עונה על דרישות ה – ,RIAהאגף לא יתערב לצורך שינוי /תיקון הדוח .אולם ,אם

דוח ה – RIAמקיף ומספק והחקיקה לא מידתית או משקפת את הנעשה בדוח ה – ,RIAהאגף יהיה מעורב

בתהליך.

סעיף ה' 13א'" :האגף ,בשיתוף רשות התקשוב ,יפרסם עד לתאריך 1.2.2019הנחיות לפרסום רגולציה ובפרט של נהלים

רגולטוריים משרדיים .רשות התקשוב תרכז את כלל הנהלים באופן מרוכז באתר ".Gov.il

תחום הרגולציה ,רחב ככל שיהיה ,מובדל משאר תחומי הפרסום הממשלתיים ,בשל אופיו המחייב של תחום זה .על כן,

יש ליצור פלטפורמה נפרדת לפרסום הרגולציה.

מטרת הפרסום היא להקל על יכולת המשרדים המפוקחים למצוא את המידע הנדרש להם במקום אחד ולייצר בהירות.

הנחיות מנהליות הן כללים שמשרד ממשלתי קובע לעצמו ,לצורך הפעלת סמכותו ו /או שיקול דעתו .ההנחיה המנהלית

כוללת בין השאר הנחיות פנימיות ,חוזרים פנימיים ,מדיניות ,נוהל ,קריטריונים ,אמות מידה ,הוראות פנימיות ,כללים ,חוזרי

מנכ"ל וכו'.

14דוח הערכת השפעת רגולציה ( ,)RIAחוק רישוי עסקים – מסלולי רישוי דיפרנציאליים.2018 ,

13

הנחיה מנהלית אינה במעמד זהה לחוק או תקנה .בשונה מחוק או תקנה שאסור לסטות מהם ,הנחיה מנהלית היא כלל

גמיש שאפשר לסטות ממנה בנסיבות מסוימות .כל משרד ממשלתי רשאי לקבוע לעצמו הנחיות ,גם אם אין הוראת חוק

המרשה זאת במפורש.

מאחר ופרסום נוהל מצריך אישור וחתימה של ר' אגף ואין חובה להביא לידיעת מנכ"ל המשרד ,התהליך הוא מהיר יותר

וללא פיקוח ,מעין פר צה שכן ישנם נהלים רגולטוריים שמפורסמים ללא הליך סדור של רגולציה.

חלק מההמשרדים מפרסמים את הנהלים באתר משרדם.

דוגמה :בתאריך 18במרץ 2020משרד הבריאות הוציא הנחיה באמצעות מכתב לבעלי מפעלים ,בתי קירור

ומשווקים באמצעות רכבי הובלה ,כי החל מתאריך 15באפריל 2021אספקת סחורה (מזון) תתאפשר רק

לעסקים הרשומים במערכת הממוחשבת של משרד הבריאות .בהנחיה הוסבר שעל כל עסק המקבל מזון

להרשם בעצמו וכי על הנמענים במכתב לוודא זאת מול העסקים ואף צרף הסבר על אופן הרישום.

מאחר וההנחיה יצאה כמכתב ,כביכול לא נדרש המשרד לבדיקות מקדימות או למתן זמן מספק לחברות לבצע

את ההנחיה .לשכת המסחר שלחה לאגף את המכתב ממשרד הבריאות וביקש את התערבותו .ר' האגף פנה

למנכ"ל משרד הבריאות ובעקבות כך ביטלו את דרישת פרק הזמן הקצר וההנחיה נדחתה למועד לא ידוע

לצורך בחינה מחודשת.

מבדיקתנו עולה כי קיימים קריטריונים בדבר מועד פרסום הנהלים לציבור ,אולם הם אינם מפורטים ובנוסף

אין דרך לפקח על כך ולאכוף זאת.

עובדת בתחום ה – RIAבאגף מסרה כי שיתוף הפעולה עם רשות התקשוב לא הבשיל לכדי בניית פלטפורמה

מתאימה.

בתשובה לשאלתנו הסבירה כי הצרכים שהוצגו על ידי האגף לא תאמו את היכולות ואופן העבודה של רשות

התקשוב .כמו כן מסרה כי האתר השייך למשרד המשפטים ,בו מועלים תזכירי החוק של חקיקה ראשית ומשנית

ומפורסמים לציבור על מנת שיגיב ,הוא הפלטפורמה המתאימה לשילוב הנהלים וההנחיות לפרסום רגולציה.

האתר מאפשר למפוקחים ,לרגולטורים ולציבור לקבל את כל המידע הדרוש להם במקום אחד.

כיום באתר מפורסמים נהלים בעלי השפעה משקית ואילו נהלים שאינם בעלי השפעה משקית אינם חייבים בפרסום טיוטה

להערות ציבור.

עובדת בתחום ה – RIAבאגף מסרה כי כיום נהלים שאינם בעלי השפעה משקית אינם מפורסמים באתר .היעדר

החובה לפרסם נהלים שאינם בעלי השפעה משקית להערות הציבור מופיעה בהחלטת הממשלה מס' ,4398

סעיף 12א''.15

עוד הוסיפה כי הפרסום הסופי באתר המשרד המקובל כיום הינו אפשרות סבירה עד להשלמת בניית האתר

ונובעת מהנחייה של היועץ המשפטי לממשלה ,בעתיד האתר יכלול פלטפורמה מחייבת לפרסום סופי של כל

החקיקה ,ובכלל זה נהלים שאינם בעלי השפעה משקית.

15מתוך החלטת ממשלה מס' " :4398בהמשך להחלטת הממשלה מס' 2588מיום ,2.4.2017נוהל רגולטורי שהוא בעל השפעה משקית יפורסם יחד

עם דוח ה – RIAבאתר קשרי ממשל להערות הציבור לתקופה שלא תפחת מ 21-יום טרם קביעתו ,אלא אם כן היועץ המשפטי של המשרד קיצר

תקופה זו מטעמי דחיפות או צורך חיוני .נוהל רגולטורי שאינו בעל השפעה משקית יפורסם יחד עם דוח ה -RIAבהתאם לסעיף ."13

14

המלצה:

על האגף לפרסם את ההנחיות לפרסום רגולציה בהתאם להחלטת הממשלה בסעיף ה' 13א'.

תגובת המבוקר :ההנחיות לפורמט לפרסום רגולציה הופיעו בהחלטת הממשלה יחד עם החובה

לפרסם את כל הרגולציה שבתוקף – משימה שהוטלה על האגף יחד עם רשות התקשוב .יש הגיון פנימי

בכריכת המשימות זה בזה מכיוון שפורמט האגף הוא למעשה התבנית שעל גביה יפורסמו יחד גם כל

הרגולציות שבתוקף .כך ,שעל אף שטיוטת הנחיות לפורמט כבר מוכנה ,התקבלה באגף ההחלטה

להמתין עם פרסומה עד לסיום התשתית למיפוי הנהלים הקיימים .פרויקט זה התעכב עקב החלפת

שותפים – הסתבר שתשתיות הפרסום של רשות התקשוב ,ה GOV -הממשלתי ,אינו מתאים לפרסום

מסוג זה ולאחר חיפוש נראה היה שמשר ד המשפטים הוא שותף מתאים יותר ,והוחלט לצרף את מיפוי

ופרסום הנהלים לאתר החקיקה הממשלתי .מאז החלטה זו גובשה תשתית למיפוי והיא נבחנת בשיתוף

הרגולטורים כדי לראות שהיא מתאימה .באופן עקרוני ,ניתן היה להוציא את הפרויקט לכדי ביצוע

אלא שהעבודה על 'חוק הרגולציה' ,שכ ולל בתוכו חובה חוקית ליצירת 'מרשם' של רגולציה ,עיכבה

את הפרויקט ,הן בהתייחס לתשומות וקשב כוח האדם באגף והן כדי לוודא שבתהליך העברת החוק

לא תשתנה המשימה באופן שיחייב 'חזרה לאחור' ולמעשה עבודת מיפוי כפולה.

סעיף ה' 14א''" :ככל שיש מחלוקת בנושאים רגולטוריים בין משרדים ,יהיה רשאי מי מהצדדים להביא את הנושא לאגף

שיהיה רשאי לבצע גישור בהסכמת המשרדים בהתאם ללוחות הזמנים שיקבע".

מבדיקתנו עולה כי פניות מסוג זה אל האגף נעשות לעיתים רחוקות מאחר ואין חובת שיתוף האגף במחלוקות

בנושאים רגולטוריים.

הנהלת המשרדים הרלוונטיים אחראים על אישור עצם הפניה לאגף ולשיתוף הפעולה בתהליך הגישור.

דוגמה :תקנות הקרינה הבלתי מייננת (תיקון) ,התשע"ט :2018 -המשרד להגנת הסביבה ביקש לעדכן את

התנאים לאישור מתקני חשמל הפולטים קרינה בלתי מייננת.

מתקני חשמל מייצרים סביבם קרינה המורכבת משדה מגנטי ומשדה חשמלי ,והם מקורות קרינה שהקמתם

והפעלתם טעונים היתר על פי חוק הקרינה הבלתי מייננת.

על פי הוראות חוק הקרינה הבלתי מייננת ,עד להתקנת תקנות בנושא ,החלטות של הממונה בעניינים הנוגעים

למשק החשמל מתקבלות בהתאם להמלצות שבדוח ועדת המומחים משנת 2005לעניין שדות מגנטיים מרשת

החשמל.

מטרת התקנות המוצעות היא לאמץ את עיקרי ההמלצות בדוח ועדת המומחים ולקבוע סף חשיפה לגבי שהייה

קצרת מועד בקרבת מתקן חשמל .לגבי חשיפה ממושכת ,מוצע לקבוע סדרה של אמצעים שיש לנקוט לשם

צמצו מה ותקציבים שעל הגורמים העוסקים בהקמה ובהפעלה של מתקני חשמל להקצות לשם כך.

לצורך התקנת התקנות ,נדרש המשרד להגנת הסביבה לקבל את אישורם של משרד האנרגיה ומשרד הבריאות.

במשך כעשור ,משרד האנרגיה סרב לאשר את התקנות מכיוון שלשיטתו ,התנאים שקבע המשרד להגנת

הסביבה מחמירים שלא לצורך ועלולים לפגוע בחברת החשמל ובפיתוח רשת החשמל בישראל.

משרד הבריאות ,לעומת זאת ,צידד בעמדת המשרד להגנת הסביבה.

15

בשנת , 2017המשרד להגנת הסביבה פנה אל האגף בבקשה לעזור בגישור והאגף נרתם לכך .לאחר בחינת

המצב הקיים במדינות אחרות ,הגיעו למסקנה כי על אף שמדובר במחלוקת מדעית ,ניתן להגיע להבנה

ולהתאים את התקנות לשיטת הנהוגות במדינות אחרות .הגישור בוצע מול משרד האנרגיה והמשרד להגנת

הסביבה ובדיון הובהר לצדדים כי נקודת המוצא היא שהחוק אינו משנה את הסטטוס – קוו בחלוקת הסמכויות

בין המשרדים .עוד הוסבר כי הש ר להגנת הסביבה סיכם עם משרד ראש הממשלה כי החוק יקודם מתוך ההבנה

כי אין שינוי בחלוקת הסמכויות ותחומי הפעולה בין הרגולטורים המעורבים.

לאחר תהליך של 10חודשים ,הסתיים תהליך הגישור והותקנו התקנות.

סעיף ה' 14ב'" :ככל שלא יצליח האגף להביא להסכמה יהיו רשאים השרים להביא את העניין להכרעת ועדת שרים

לרגולציה".

מבדיקתנו עולה כי ועדת שרים לרגולציה הוקמה לאחרונה בכהונת הממשלה ה – 34בהחלטת ממשלה מס'

43ממאי 2015וכי לא הוקמה מחדש בזמן כהונת הממשלה ה – .35עוד עולה כי וועדת השרים לרגולציה

התכנסה בפעם האחרונה בתאריך 7באוגוסט .2017

סעיף ה' 14ג' " :האגף יהיה רשאי להציע מיוזמתו גישור כאמור בסעיף קטן א' ,ככל שיש ברגולציה בעלת השפעה

משקית משום אי הסכמה ,כפילות או סתירה לרגולציה אחרת".

מבדיקתנו עולה כי האגף לרוב לא יוזם גישור מטעמו אלא נרתם לנושא כאשר משרדים רגולטוריים הנתקלים

במחלוקות פונים אליו.

מנהלת תחום פיתוח הכשרה מסרה בתשובה לשאלתינו כי המנגנון בעיקרו מבוסס על פניה של משרדים לאגף

בבקשה לגישור שכן אין לאגף דרך לדעת על קיומן של מחלוקות מאחר ואין מנגנונים המחייבים עדכון או דיווח

לאגף .כאשר הם שומעים על מחלוקת קיימת ה ם פונים למשרדים ומציעים להם לפנות לגישור על מנת להגיע

להסכמות.

עוד מסרה כי מנגנון הגישור אינו משמש ככלי המרכזי ,בין היתר בשל היותו מצריך משאבים משמעותיים

מצידם.

סעיף ו' 15א' " :להטיל על האגף ,בשיתוף נציבות שירות המדינה ,להפעיל בתוך שנה תכנית להכשרת רגולטוריים ויועצים

משפטיים".

מבדיקתנו עולה כי עד כה לא התקיימה תכנית הכשרה בשל נגיף קורונה וכי תכנית ההכשרה הראשונה אשר

החלה ביוני ,2021תארך חצי שנה ותכלול 9מפגשים.

בתכנית לוקחים חלק 27רגולטורים ,מובילים משרדיים ויועצים משפטיים מחמישה משרדים :משרד הבריאות,

משרד התחבורה ,משרד המשפטים ,רשות המים ורשות האוכלוסין וההגירה.

ההכשרה פותחה על ידי האגף ובשיתוף נציבות שירות המדינה ומאושרת על ידה כהכשרה רשמית לרגולטורים

ומובילים משרדיים.

סעיף ו' 15ב'" :להטיל על האגף ,בשיתוף נציבות שירות המדינה ,בתוך ארבע שנים מתחילת הפעלתה של תכנית

ההכשרה ,להכשיר את כלל הרגולטורים בהתאם לספר הרגולטורים הממשלתי ,עובדיהם הרלוונטיים ועובדי לשכות

משפטיות רלוונטיים".

הנושא אינו רלוונטי שכן תכנית ההכשרה החלה כאמור השנה ,בחודש יוני.

16

המלצה:

על האגף לבנות תכנית עבודה ארבע – שנתית להכשרות על מנת לעמוד ביעדי ההכשרה.

תגובת המבוקר :תכנית ההכשרה היתה אמורה לצאת בראשית , 2020אלא שעם פריצת הקורונה יחד

עם ההכרה בחשיבות המפגש הפיזי בתהליך הכשרה מעין זה ,נדחתה הפתיחה בשנה .עוד בראשית

הדרך ,התקבלה החלטה להתחיל עם תכנית הכשרה ראשונה ועל בסיס הניסיון שיצטבר בה לגבש

תפיסת הכשרה רב -שנתית .תכנית ההכשרה הראשונה עומדת לקראת סיום ועם סיומה יגובשו

הלקחים ותפיסת ההכשרה הרב -שנתית כאמור .יש לציין כי דחייה זו היתה לטובה מכיוון שהיא

אפשרה פיתוח מעמיק של הכשרה ,שבעקבות כך ,ההכשרה היום היא ברמה גבוהה מ אוד .גם בענין

זה יש לציין כי חוק הרגולציה קובע במפורש את תפקידה העתידי של הרשות כמבצע הכשרות ,ועם

הקמת הרשות אכן תדרש תכנית עבודה למיסוד ההכשרה אצל כלל הרגולטורים בממשלה.

סעיף ו' " : 16להטיל על מטה המיזם הלאומי "ישראל דיגיטלית" במשרד לשיוויון חברתי ,האגף ,רשות התקשוב

הממשלתי ,אגף תקציבים ואגף החשב הכללי ,בשיתוף הרגולטורים ,לתכנן ולבצע טרנספורמציה דיגיטלית בתהליכי

רישוי ,דיווח ופיקוח בממשלה ,בדגש על שיפור חווית המפוקחים ,ייעול תהליכי העבודה של הרגולטורים ומתן כלים בידי

הרגולטורים לניהול מידע וקבלת החלטות מבוססות נתונים".

מבדיקתנו עולה כי לרגולטורים במשרדים השונים קיימות מערכות שונות וכי לא לכל המשרדים יש מענה

מחשובי.

מטרת מהלך איפיון הצורך עליו שוקד האגף היא לתת מענה לרגולטורים שאין להם מענה מחשובי או לחלופין

שהמענה הקיים לא עונה על הדרישות ומעכב את התהליכים הרגולטוריים.

עוד עולה כי האגף החל בתהליכי איפיון למערכת מחשוב גנרית לשירות הרגולטורים במשרדי הממשלה ,בסיוע

חברת ייעוץ חיצונית .כחלק מתהליך האיפיון ,נפגשו עובדי תחום ה – RIAאשר אמונים על הפרויקט ,עם

מובילים של משרדים שונים שהעלו בעבר את המחסור במערכת מחשוב מתאימה .במהלך המפגשים בודקים

עובדי האגף את הצרכים ,הבעיות ותהליך הרגולציה במשרדם ונפגשים עם מובילי משרדים שהקימו מערכות

מחשוב חדשות על מנת לקבל רעיונות .מטרת המפגשים היא לייעל ,לקצר ולפשט את תהליך הרגולציה ,תוך

שימת דגש על שיפור מערכת היחסים בין הרגולטור למפוקח.

עובדת בתחום ה – RIAבאגף מסרה כי הפיתרון לא בהכרח יהיה להחליף את המערכות הקיימות וטרם גובשה

מסקנה בדבר הצורך והתועלת הכלכלית בהקמת מערכת מחשוב חדשה .עוד מסרה כי תהליך האיפיון הסתיים

והצוות מעבד את התוצאות וההמלצות שהוגשו ע"י חברת הייעוץ וכבר נקבעה פגישה עם נציג אגף התקציבים

באוצר בו ייקבע התקציב שיעמוד לרשותם בנושא.

סעיף " : 17להקים צוות בראשות מנכ"ל משרד ראש הממשלה ובהשתתפות אגף התקציבים ,החשב הכללי והייעוץ

המשפטי לממשלה או נציגיהם למיפוי ובחינת סוגיות רגולטוריות מערכתיות ,כפילות ברגולציה ,פיקוח ואכיפה ושינויי

חקיקה לטובת סביבה משפטית תומכת ברגולציה חכמה".

מבדיקתנו עולה כי בשנת 2018הוקם צוות המורכב מר' האגף ,ר' תחום הכשרות ועובדיו ,היועץ המשפטי של

האגף ,ע ובדי ייעוץ וחקיקה של משרד המשפטים ורפרנט משרד האוצר שנבחרים בהתאם לנושא הפרויקט בו

עוסקים באותה העת (להלן" :הצוות").

הצוות מתכנס על פי צורך ,בהתאם לפרויקטים עליהם הוחלט בתכנית העבודה או פרויקטים אד הוק של סוגיות

רוחב.

17

דוגמה :בחודש יולי 2021האגף פרסם דוח "תכנית לאומית למדיניות רגולציה ככלי לשיקום המשק ביציאה

ממשבר הקורונה".

מטרת הצוות הייתה מחד לגבש תכנית הכוללת פתרונות קצרי טווח להקלה במידת האפשר על רגולציה

המשפיעה על המגזר העסקי ומאידך ליצור מעטפת חקיקתית לתשתיות חיוניות ארוכות טווח .התכנית תקל

בנושא העול הרגולטורי העודף המוטל על המגזר העסקי המפוקח .כמו גם ,לשפר את ההגנה על האינטרסיים

הציבוריים ,שהיא אחת הסיבות המרכזיות לקיום הרגולציה.

במרץ 2021פרסם הצוות קול קורא לציבור הרחב ,נציגי המגזר העסקי וארגונים ועמותות העוסקות בתחום

להתייחס לסוגיות המרכזיות שבכוונת הצוות לבחון:

.1יצירת פתרונות רגולטוריים מיידים או קצרי טווח ובפרט הקלות בפתיחת עסקים והקלות לעסקים

קטנים.

.2מיסוד תשתיות ארוכות טווח למדיניות רגולציה חכמה בישראל.

16

כמו כן פורסמו שני מסמכי רקע עם הקול קורא :מחקר משפטי משווה של חקיקת המסגרת לרגולציה בשש

מדינות הנחשבות מובילות בעולם במדיניות הרגולציה ודוח בשם "פערים ובעיות יסוד במערכת הרגולטורית

בישראל :לקראת מדיניות רגולציה חכמה".

בנוסף ,הוקם אתר ייעודי לאיסוף הנושאים אשר הופיעו

להתייחסות באתר ,כדי להקל על הציבור הרחב לקחת חלק בתהליך .באתר נאספו כ – 1000תגובות.

בעקבות כך הוגשו לצוות כ – 60ניירות עמדה ויותר מ – 500בעלי עסקים קטנים ועצמאיים ענו לסקר שפורסם.

בנוסף ,הצוות קיים במהלך חצי ה שנה שקדמה לפרסום הדוח פגישות עם נציגים של כ – 30משרדי ממשלה,

חברות אזרחיות וגופים עסקיים וערך סיורי שטח במפעלים ובעסקים קטנים.

בחודש מאי 2021קיים הצוות כנס שולחנות עגולים בו נדונו סוגיות הליבה המופיעים בדוח ואשר כלל כ – 400

משתתפים מהמגזר העסקי ,האקדמיה ,ארגונים אזרחים ובכירים מהממשלה.

17

הניתוח העלה כי קיימים פערים מהותיים בתחום הרגולציה ,כמו גם קיימים קשיים וכשלים מערכתיים הנובעים

מפערי תמריצים ופערי ההכשרה של מערך הרגולטורים בישראל.

הדוח הציף את הבעיות והחסמים וכלל צעדים והמלצות לגיבוש פתרונות ארוכי טווח.

הדוח הוצג תחילה לשרי הממשלה ובמקביל פורסם לציבור.

16מתוך "קול קורא– הזמנה להשתתף בתהליך גיבוש תכנית למדיניות רוחבית ברגולציה להתמודדות עם משבר הקורונה" ,פורסם בתאריך .25.3.21

17דין וחשבון המלצות הצוות הבין משרדי לרגולציה חכמה ,תכנית לאומית למדיניות רגולציה ככלי לשיקום המשק ביציאה ממשבר הקורונה ,יולי

,2021עמ' 126-127

18

המלצות

המלצותינו דורגו בהתייחס לסיכונים השונים של הממצאים ,חלוקת המשאבים ליישום ההמלצות תעשה בהתאם.

שם היחידה :אגף רגולציה

מס

דירוג

1

בינוני

2

בינוני

3

נמוך

זמן הטיפול

המלצת המבקר

על האגף לפרסם את ההנחיות לפרסום רגולציה בהתאם להחלטת הממשלה בסעיף

ה' 13א'.

על האגף לבנות תכנית עבודה ארבע – שנתית להכשרות על מנת לעמוד ביעדי

ההכשרה.

90יום

90יום

אנו ממליצים לר' האגף לשקול למסד את הפורום בפרקי זמן קבועים ולצרף על פי

הצורך ונושאי הדיון את המגזר העסקי והאזרחי.

סיכום

אגף מדיניות רגולציה הוקם במשרד ראש הממשלה בעקבות החלטת ממשלה מס' 2118משנת ,2014שמטרתה הפחתת

הנטל הרגולטורי הקיים והערכת השפעות הרגולציה החדשה (.)RIA

כעבור שלוש שנים ,בעקבות דוח של ה OECDשהוגש לממשלה לבקשת משרד ראש הממשלה ,התקבלה החלטת ממשלה

מס' 4398ובה נקבעו אבני יסוד לרגולציה חכמה ובבסיסה תיקון והרחבת ההגדרות מהחלטת הממשלה הקודמת המוזכרת

לעיל ,הבניית המנגנונים המוסדיים והסדרת התהליכים והסמכויות בתוך המשרדים ומחוצה להם בתהליך ה – .RIA

ה אגף פועל על מנת לעמוד באבני היסוד שנקבעו וזאת על אף העדר סמכות ביצועית מול המשרדים ,שיתוף הפעולה

מבוסס על הרצון הטוב של המשרדים הנדרשים לרגולציה.

תקופת הקורונה עיכבה באופן משמעותי את ביצוע חלק ממטלות האגף .דוגמאות:

.1הכשרת הרגולטורים נדחתה והחלה ביוני האחרון.

.2

הדיווח השנתי לציבור ,המכיל נתונים בנושא תוספות ושינויי רגולציה במשרדים השונים התפרסם באיחור של שנה.

התרשמנו כי על אף העובדה שלא קיימת לאגף סמכות ביצועית ,ניכר כי האגף עובד במלוא המרץ ופועל רבות לטיפול

רציני ומעמיק בהערכת השפעת הרגולציה החדשה ,מנסה להשפיע על משרדי הממשלה לטיוב הרגולציה הקיימת והחדשה

לתועלת הציבור .עשיית האגף משולבת ביצירת מערכת יחסים טובה המבוססת על יחסי אמון ושיתוף פעולה מלא עם

הגורמים במשרדים הממשלתיים והרגולטורים.

במסגרת חוק ההסדרים וחוק התקציב ,עתידה לקום בחקיקה רשות הרגולציה .הרשות תוסמך לבקר את תהליכי ה RIA -

של המשרדים ברגולציה חדשה (על בסיס חובת היוועצות סטטוטורית של המשרדים עם הרשות) וכן להניע וליזום תהליכי

טיוב רגולציה קיימת .לצד זאת ,הרשות תוסמך לבנות תשתיות מרכזיות בעבודת הרגולטורים בממשלה כגון :פרסום

הרגולציה הקיימת במקום אחד ,חובת פרסום תכנית עבודה מוקדמת ,הכשרות ועוד.

אנו מעריכים ומודים על שיתוף הפעולה ,בתקווה כי תהליך זה יביא לכדי טיוב הנושא הנבדק.

19

משרד ראש הממשלה

אגף הביקורת הפנימית

דוח ביקורת בנושא:

שוויון מגדרי

תאריך הגשה06/01/2021 :

תקציר מנהלים

רקע כללי

חובת ייצוג הולם לנשים במגזר הציבורי מעוגנת בחוק שירות המדינה ובחוק שיווי זכויות האישה.

סעיף 15א לחוק שירות המדינה קובע כי בקרב עובדים בשירות המדינה ,בכלל הדרגות והמקצועות ,בכל משרד ובכל יחידת

סמך ,יינתן ביטוי הולם ,בנסיבות העניין לייצוגם של שני בני המינים.

סעיף 6ג לחוק שיווי זכויות האישה מחייב מתן ייצוג הולם של נשים בסוגי המשרות ,בדירוגים ובדרגות שונות.

בחוק לא נקבע מהו שיעור הנשים הנדרש בכדי לעמוד בחובת הייצוג ההולם .וועדת שטאובר בנושא קידום ושילוב נשים

בשירות המדינה המליצה על קביעת יעד ממשלתי של 50%ייצוג נשים בתפקידים בכירים בשירות המדינה.

מטרה

לבדוק את ייצוג הנשים במשרד ראש הממשלה בדרגות ובדירוגים השונים ואת אופן קידומן .כמו גם ,את הפעילויות שננקטו

במשרד על ידי הממונה על השוויון המגדרי בשנים .2019 – 2017

פעולות הביקורת

הבדיקה התבצעה במסגרת תכנית עבודה שנתית של אגף הביקורת הפנימית בחודשים מאי -ספטמבר .2020

בבדיקתנו התבססנו על חוקים והוראות בנושא שוויון מגדרי ,על דוח וועדת שטאובר בנושא קידום ושילוב נשים בשירות

המדינה ,על נתונים שנמסרו על ידי אגף משאבי אנוש ,על סקר שערכנו בקרב עובדות המשרד ,על שיחות שקיימנו עם הממונה

על השוויון המגדרי ויועצת המנכ"ל לקידום נשים (להלן :הממונה ) במשרד ועם ראש האגף לשוויון המגדרי בנציבות שירות

המדינה וכן על מידע ונתונים נוספים אשר נמסרו לנו.

הביקורת מתייחסת לשנים .2019 – 2017בחלק מהנתונים נדרשה התייחסות לשנים .2019 - 2015

תמונת מצב



בעוד שנשים במשרד מהוות רוב בדרגים מסד ומירב ,בדרגים הגבוהים – דרג תיכון ודרג בכיר רוב העובדים הם

גברים .שיעור הנשים בדרג הבכיר עומד על 73% ,30%מתוכן מכהנות בתפקידים בדרגות ,44 - 42היתר מכהנות

בתפקידים בדרגות .45 - 43נשים אינן מיוצגות כלל בדרגה הגבוהה ביותר בסולם הדרגות (דרגה .)46



שיעור הנשים בכל קבוצות הדירוג נמצא במגמת עליה בין השנים .2019 – 2016אולם ,ייצוגן בדרג הבכיר רחוק

מהיעד 50% -ייצוג.



שיעור הנשים נמוך בדירוגים בהם רמת השכר גבוהה יותר (מנכ"לים ,בכירים ומומחים).



ככל שדרוג המשרה עולה ,שיעור הנשים המגישות מועמדות ושיעור הנשים הזוכות יורד.



מסקר שערכנו עולה כי קיים מיעוט בקרב העובדות אשר הגישו מועמדות למשרות בכירות ,וכי מרבית העובדות חשות

כי אין להן אפשרות להתקדם לדרגה גבוהה יותר במשרד .באשר לפעולות היכולות לסייע לקידומן ,רובן הצביעו על

האפשרות יציאה לתכנית עתודה ,כמו גם סיוע ועידוד המשרד בהגשת מועמדות ומדיניות תומכת משפחה.



הממונה על השוויון המגדרי קיימה קורסים לדרגות השונות ,קורסים ייעודיים לדרוג הביניים וקורסים להקניית

כלים להעצמת עובדות המשרד.



הממונה איננה מקבלת מידע שוטף על משרות העומדות להתפנות ונתונים רלוונטיים ליישום חובת האיתור

האקטיבי.



תכנית העבודה השנתית של הממונה ,איננה כוללת תכנית פעולה לסיוע למנכ"ל לקידום ושילוב נשים.



הוועדה לשוויון מגדרי התכנסה 5פעמים במהלך שנת .2017הוועדה הכינה תכנית עבודה לתקופת עבודתה ,אולם לא

הכינה תכנית עבודה רב שנתית הכוללת יעדים מדידים וכמיתיים לסגירת הפערים בהתאם להנחיית הנציב.

2



נושא השוויון המגדרי באגף משאבי אנוש מובל על ידי מנהלת האגף במטרה להעלות את מודעות מנהלי היחידות

לחשיבות שבשילוב עובדות .בנוסף האגף פועל לקידום עובדים ושדרוג משרות ומבצע מיפוי של תפקידים הצפויים

להתפנות.



תקציב נושא השוויון המגדרי לשנים 2019 - 2017נוצל בחלקו הגדול אך לא במלואו.

המלצות



אנו ממליצים לממונה על השוויון המגדרי לפרסם לכלל העובדות בפורטל המשרדי את התכנית לליווי קבוצת מנהלות

בכירות ואת תנאי ההשתתפות בה ,על מנת להבטיח שקיפות ושוויון הזדמנויות לכלל העובדות בדרג הביניים.



אנו ממליצים לממונה על השוויון המגדרי במשרד ראש הממשלה לכלול בתכנית העבודה השנתית את תכנית הפעולה

לסיוע למנכ"ל לשם קידום ושילוב נשים באמצעות מיפוי חסמים ,שותפות בתכנון כוח אדם ,איתור עובדות מתאימות

למכרזים ועתודות ניהול.



אנו ממליצים לממונה על השוויון המגדרי לבחון אפשרויות לניצול מלא של התקציב השנתי המוקצב לנושא.



אנו ממליצים לממונה על השוויון המגדרי בשיתוף עם מנהלת משאבי אנוש במשרד לבחון את תמונת המצב להיום

ולפעול להכשרת עובדי המשרד לכשירות למשרות בכירות.



אנו ממליצים לאגף משאבי אנוש להעביר למנהלת תחום הרווחה במשרד את נתוני העובדות אשר חוזרות

מחופשת לידה על מנת שתיידע אותן בדבר קיומו של חדר ההנקה .בנוסף ,אנו ממליצים להתקין מזגן בחדר

הנקה לנוחיות העובדות המשתמשות בחדר.



אנו ממליצים כי אגף משאבי אנוש יעביר לממונה על השוויון המגדרי את נתוני כלל המשרות הפנויות והמשרות

הצפויות להתפנות על בסיס תקופתי וכן נתונים אודות עובדות המתאימות לאותן משרות במטרה לעודד את העובדות

להתמודד במכרזים.



לאור העובדה שעברו 4שנים ממועד כינוס הוועדה ,אנו ממליצים לממונה על השוויון המגדרי בשיתוף עם מנהלת

אגף משאבי אנוש להשלים את עבודת הוועדה ולהכין תכנית עבודה רב שנתית ,אשר תכלול יעדים מדידים וכמיתיים

על מנת לסגור את הפערים בהתאם להנחיית הנציב משנת 2017ולבצע מעקב אחר תכנית העבודה.



אנו ממליצים לממונה על השוויון המגדרי ולאגף משאבי אנוש ליישם את ההמלצות שעלו מהסקר .ובכלל זה לפעול

להכוונה ועידוד העובדות בהגשת מועמדות למשרות ,להמשיך בביצוע פעולות להעצמת העובדות וליצירת תוכן ניהולי

במשרות בדרג התיכון .כמו כן ,לפעול ליצירת אופק קידום למשרות בדרג מירב ולביצוע פעולות ליישום מדיניות

משרד תומכת משפחה.

סיכום

מסקירת נתוני ייצוג נשים בדוח זה עולה כי נשים מהוות רוב בקרב עובדי המשרד אולם שיעורן הולך ופוחת ככל שעולה דרגת

המשרה .נשים מהוות מיעוט מהעובדים בסגל הבכיר כמו כן ,אחוז הנשים המגישות מועמדות למשרות בכירות נמוך ביחס

לגברים .ככל שדרוג המשרה עולה כך שיעור הנשים המגישות מועמדות ושיעור הנשים הזוכות יורד.

בסקר שערכנו מופו החסמים לקידום נשים במשרד והפעולות שיש בהן לסייע לקידום נשים .מהסקר עלה כי לעובדות המשרד

קיים רצון ושאיפות לקידום ,ויש ביכולת המשרד לסייע להן על ידי עידוד ביציאה לתכנית עתודה על ידי המשרד ,סיוע ועידוד

בהגשת מועמדות על ידי המשרד ומדיניות משרד תומכת משפחה.

הממונה על השוויון המגדרי במשרד מובילה את הפעילות המשרדית לקידום שוויון מגדרי באמצעות הרצאות וכנסים וכן

עריכת קורסים וסדנאות להעצמת עובדות המשרד.

באשר לתפקיד הממונה על השוויון המגדרי בסיוע ותכנון כוח אדם נמצא כי בפעולות שננקטו אין די בכדי ליישם חובת איתור

אקטיבי של מועמדות לתפקידים.

3

מבוא

אבן היסוד של מעמדן השוויוני של נשים בחברה הישראלית עוגנה במגילת העצמאות ,בה נקבע כי "מדינת ישראל תקיים

שוויון זכויות חברתי ומדיני גמור לכל אזרחיה בלי הבדלי דת ,גזע ומין".

חובת ייצוג הולם של נשים במגזר הציבורי מעוגנת בחוק שירות המדינה ובחוק שיווי זכויות האישה.

סעיף 15א לחוק שירות המדינה קובע כי" :בקרב העובדים בשירות המדינה ,בכלל הדרגות והמקצועות ,בכל משרד ובכל

יחידת סמך ,יינתן ביטוי הולם ,בנסיבות העניין ,לייצוגם של שני בני המינים".

סעיף 6ג לחוק שיווי זכויות האישה מחייב מתן ייצוג הולם של נשים בסוגי המשרות ,בדירוגים ובדרגות השונות.

וועדת שטאובר בנושא קידום ושילוב נשים בשירות המדינה המליצה על קביעת יעד ממשלתי של 50%ייצוג נשים בתפקידים

בכירים בשירות המדינה.

שיעור הנשים העובדות במשרד ראש הממשלה עומד על כ 55% -מהעובדים אך שיעורן הולך ויורד ככל שעולה בכירות

התפקיד ו"תקרת הזכוכית" בעבורן ממוקמת במתח הדרגות .44 - 42

" שוויון לא מושג בכוונות טובות ובהצהרות .כדי להשיג תוצאות נראות לעין יש להתמודד עם החסמים

הרבים העומדים בפני נשים ולפעול באופן יזום ושיטתי להסרתם .פעולות יזומות ומבוקרות יש לבצע

עד להשגת המציאות הרצויה...נשים אינן נופלות מגברים בכישוריהן .נשים המכהנות בתפקידים בכירים בולטות במצוינותן,

במחויבותן ובמסירותן לתפקיד ולארגון .אך היעדר מדיניות מוצהרת המנוהלת ומופעלת הלכה למעשה ,תרבות

ארגונית המעוגנת במבנים וברשתות נעדרי מודעות מגדרית – כל אלה חוברים יחד למניעת כניסה של נשים במינון הראוי

לתפקידים בכירים"( .דוח וועדת שטאובר -יוני .)2014

מטרת הביקורת

לבדוק את ייצוג הנשים במשרד ראש הממשלה בדרגות ובדירוגים השונים ואת אופן קידומן .כמו גם ,את הפעילויות שננקטו

במשרד על ידי הממונה על השוויון המגדרי בשנים .2019 – 2017

פעולות הביקורת

הבדיקה התבצעה במסגרת תכנית העבודה השנתית של אגף הביקורת הפנימית בחודשים מאי -ספטמבר .2020

בבדיקתנו התבססנו על חוקים והוראות בנושא שוויון מגדרי ,על דוח וועדת שטאובר בנושא קידום ושילוב נשים בשירות

המדינה ,על נתונים שנמסרו על ידי אגף משאבי אנוש ,על סקר שערכנו בקרב עובדות המשרד ,על שיחות שקיימנו עם הממונה

על השוויון המגדרי ויועצת המנכ"ל לקידום נשים (להלן :ממונה על השוויון המגדרי) במשרד ראש הממשלה ועם ראש האגף

לשוויון המגדרי בנציבות שירות המדינה וכן על מידע ונתונים נוספים אשר נמסרו לנו.

הביקורת מתייחסת לשנים .2019 – 2017בחלק מהנתונים נדרשה התייחסות לשנים .2019 - 2015

ממצאי הדוח מהווים סיכונים מסוגים שונים לפעילות המשרד ולהשגת יעדיו.

המלצותינו דורגו בהתאם לרמת הסיכון של כל ממצא וממצא.

להלן טבלת פירוט דירוג הסיכון:

דירוג

הסיכון

גבוה

בינוני

נמוך

מועד לטיפול הממצא

הסבר

על היחידה המבוקרת לבצע שיפורים משמעותיים

ממצא המצביע על ליקוי מהותי החושף את המשרד

תוך 30יום על מנת לצמצם את חשיפת המשרד

לפגיעה משמעותית בפעילותו או בהשגת יעדיו.

לסיכון.

על היחידה המבוקרת לבצע שיפורים תוך 90יום על

ממצא המצביע על ליקוי מהותי או ליקוי שאינו מהותי

מנת לצמצם את חשיפת המשרד.

ואשר עלול לפגוע בפעילות המשרד או בהשגת יעדיו.

ממצא המצביע על ליקוי שאינו מהותי ואשר אינו משפיע על היחידה המבוקרת לבצע שיפורים על מנת לצמצם

את הסיכון.

על פעילות המשרד או על השגת יעדיו ,אך יש בו בכדי

לפגוע בפעילות והתהליך הנבדק.

4

ממצאים עי קריים

.1תמונת מצב במשרד ראש הממשלה

סעיף 15א לחוק שירות המדינה קובע כי בקרב העובדים בשירות המדינה ,בכלל הדרגות והמקצועות ,בכל משרד ובכל

יחידת סמך ,יינתן ביטוי הולם ,בנסיבות העניין לייצוגם של שני בני המינים.

סעיף 6ג לחוק שיווי זכויות האישה מחייב מתן ייצוג הולם של נשים בסוגי המשרות ,בדירוגים ובדרגות שונות.

בחוק לא נקבע מהו שיעור הנשים הנדרש בכדי לעמוד בחובת הייצוג ההולם.

הנחיית היועץ המשפטי לממשלה 1.1503בנושא יצוג הולם למגזרים מסוימים מפרשת את המושג "ביטוי הולם" כדלהלן:

"בית המשפט קבע ,כי המושג "ביטוי הולם" בהקשר האמור ,אין פירושו קביעת מכסות בכלל לייצוגם של שני המינים,

אלא מתן ייצוג יחסי הולם לכל אחד מן המינים .שיעורו הראוי של הייצוג צריך להיקבע בהתחשב באופיו ,במטרותיו

ובצרכיו המיוחדים של הגוף הציבורי ,ועל פי ההתפלגות של המועמדים המצויים ,מבני שני המינים ,המתאימים לכהונה

הספציפית הנדונה.

בית המשפט העלה את האפשרות מבלי להכריע בכך מפורשות שבהעדר נסיבות מוכחות המצדיקות מתן משקל יתר לבני

אחד המינים ,יש לפרש "ביטוי הולם" כמחייב מתן ייצוג שווה לנשים ולגברים ,דבר המתקבל בכל הכבוד על הדעת,

בהתחשב במציאות האנושית .מכל מקום ,בית המשפט מצא לנכון להזהיר מפני השתרשותה של תפיסה הגורסת כי מתן

ייצוג כלשהו לנשים יש בו משום מתן ביטוי הולם לייצוגן".

וועדת שטאובר שדנה בנושא קידום ושילוב נשים בשירות המדינה המליצה על קביעת יעד ממשלתי של 50%ייצוג נשים

בתפקידים בכירים בשירות המדינה .ביוני 2014קיבלה הממשלה החלטה המאמצת את המלצות ועדת שטאובר.

מבדיקתנו עם מנהלת האגף לשוויון המגדרי בנציבות שירות המדינה נמסר לנו כי בשירות המדינה ובמשרד ראש הממשלה

יעד הייצוג ההולם הוא 50%לייצוג נשים בכל הדרגות.

בדקנו את מצבת עובדי משרד ראש הממשלה בפילוח מגדרי בחלוקה לקבוצות דירוג ,וכן את המועמדויות והזכיות

במכרזים במשרד.

בשירות המדינה קיים סולם דירוג משרה אחיד לכלל שירות המדינה אשר משקף את רמת מיקום המשרה בהיררכיה

הארגונית ואינו תלוי בשכר ובהסכמים קיבוציים.

להלן ארבעה מדרגים:



סגל בכיר (מתח דרגות 44 - 42מח"ר ומעלה ,ומקביליו)



סגל תיכון (מתח דרגות 42 - 40או 43 - 41מח"ר ומקביליו)



סגל מירב (מתח דרגות 40 - 38או 41 -39מח"ר ומקביליו)



סגל מסד ( מתח דרגות 39 - 37מח"ר ומקביליו)

הנתונים המוצגים נתקבלו מאגף משאבי אנוש ,עיבוד הנתונים והצגתם נערך על ידנו .הנתונים הנם לעובדי משרד

ראש הממשלה בלבד .לא נכללו נתונים של מאבטחים ,קשבים ,סטודנטים ועובדים במשרות אמון.

5

.1.1עובדי המשרד בחלוקה מגדרית לפי קבוצות דירוג

בשנת 2019מנה משרד ראש הממשלה 518עובדים ,מתוכם 284נשים שהן כ 55% -מהעובדים.

להלן תרשים עובדי משרד ראש הממשלה בחלוקה מגדרית לפי קבוצות דירוג בשנת :2019

עובדי משרד ראש הממשלה בחלוקה מגדרית ,לפי קבוצות דירוג,

2019

38%

40%

52%

70%

62%

60%

48%

30%

דרג תיכון

דרג בכיר

דרג מירב

זכר

דרג מסד

נקבה

מניתוח הנתונים עולה כי בעוד שנשים במשרד מהוות רוב בדרגים מסד ומירב ,בדרגים הגבוהים – דרג תיכון ודרג

בכיר רוב העובדים הם גברים.

הנתונים לעיל מתייחסים לשיעור הנשים בתוך כל אחת מקבוצות הדירוג השונות.

בתרשים להלן נבחן את ההתפלגות של נשים וגברים בקבוצות הדירוג השונות במשרד.

התפלגות העובדים בקבוצות הדירוג 2019 ,

סה"כ

8%

29%

28%

35%

דרג בכיר

דרג תיכון

דרג מירב

זכר

12%

31%

33%

24%

דרג מסד

נ ק ב ה 4%

38%

26%

32%

מניתוח הנתונים המוצגים בתרשים ,בהשוואת התפלגות נשים בקבוצות הדירוג השונות להתפלגות כלל העובדים

במשרד ,עולה כי נשים מיוצגות ייצוג יתר בדרג המסד ובדרג המירב ,וייצוג חסר בדרג התיכון ובדרג הבכיר.

70%מכלל הנשים מכהנות בתפקידים בדרג המסד ובדרג המירב ,שיעור הגברים באותו דרג עומד על .55%

26%מהנשים מכהנות בתפקידים בדרג תיכון ,שיעור הגברים באותו דרג עומד על .33%

4%מהנשים מכהנות בתפקידים בדרג הבכיר ,שיעור הגברים באותו דרג עומד על .12%

6

.1.2עובדי הסגל הבכיר בחלוקה מגדרית לפי דרגות

בסגל הבכיר במשרד מכהנים העובדים הבכירים ביותר ,בשנת 2019הסגל הבכיר מנה 37עובדים 26 ,גברים ו – 11

נשים.

בתרשים להלן נציג את שיעור הנשים בכל מתח הדרגות בסגל הבכיר במשרד.

עובדים בכירים בפילוח מגדרי 2019

17

8

6

3

42-44דרגות

0

43-45דרגות

זכר

3

דרגה 46

נקבה

מבדיקתנו עולה כי 73%מהעובדות בסגל הבכיר מכהנות בתפקידים בדרגות ,44 - 42היתר מכהנות בתפקידים

בדרגות .45- 43נשים אינן מיוצגות כלל בדרגה הגבוהה ביותר בסולם הדרגות (דרגה .)46

.1.3עובדי משרד ראש הממשלה בחלוקה מגדרית לפי קבוצות דירוג בשנים 2019 - 2016

להלן תרשים המציג את עובדי הסגל הבכיר במשרד בחלוקה מגדרית על פי קבוצות דירוג בשנים :2019 - 2016

פילוח מגדרי של עובדי דרג בכיר במשרד ראש הממשלה

שנים 2019 - 2016

74%

75%

26%

29%

2016

2017

70%

25%

2018

גברים בדרג בכיר

70%

30%

2019

נשים בדרג בכיר

משנת 2016עד שנת 2019שיעור הנשים בדרג הבכיר עלה ב 4 -נקודות האחוז .בשנת 2019שיעור הנשים בדרג

הבכיר עמד על 30%מהעובדים בדרג זה.

7

להלן תרשים המציג את עובדי דרג התיכון במשרד בחלוקה מגדרית על פי קבוצות דירוג בשנים :2019 - 2016

פילוח מגדרי של עובדי דרג תיכון במשרד ראש הממשלה

שנים 2019 - 2016

52%

59%

59%

56%

41%

41%

44%

2016

2017

2018

גברים בדרג תיכון

48%

2019

נשים בדרג תיכון

משנת 2016עד שנת 2019שיעור הנשים בדרג תיכון עלה ב – 7נקודות האחוז .בשנת 2019שיעור הנשים בדרג

התיכון עמד על 48%מהעובדים בדרג זה.

להלן תרשים המציג את עובדי דרג המירב במשרד בחלוקה מגדרית על פי קבוצות דירוג בשנים 2019 - 2016

פילוח מגדרי של עובדי דרג מירב במשרד ראש הממשלה

שנים 2019 - 2016

59%

59%

60%

60%

41%

41%

40%

40%

2016

2017

2018

2019

נשים בדרג מירב

גברים בדרג מירב

משנת 2016עד שנת 2019שיעור הנשים בדרג המירב עלה ב – 1נקודת האחוז .בשנת 2019שיעור הנשים בדרג

המירב עמד על 60%מהעובדים בדרג זה.

8

להלן תרשים המציג את עובדי דרג המסד במשרד בחלוקה מגדרית על פי קבוצות דירוג בשנים 2019 - 2016

פילוח מגדרי של עובדי דרג מסד במשרד ראש הממשלה

שנים 2019 - 2016

59%

57%

59%

62%

41%

43%

41%

38%

2016

2017

גברים בדרג מסד

2018

2019

נשים בדרג מסד

משנת 2016עד שנת 2019שיעור הנשים בדרג המסד עלה ב – 3נקודות האחוז .בשנת 2019שיעור הנשים בדרג

התיכון עמד על 62%מהעובדים בדרג זה.

מבדיקתנו עולה כי שיעור הנשים בכל קבוצות הדירוג נמצא במגמת עליה בין השנים ,2019 – 2016יחד עם זאת

ייצוגן בדרג הבכיר רחוק מהיעד של 50%ייצוג.

.1.4פילוח מגדרי בחלוקה לדירוגים

קיומם של פערי שכר מגדריים מושפעים מפערים בשכר היסוד ,עבודה נוספת והחזר הוצאות.

שכר יסוד במשרדי ממשלה משתנה בהתאם לדירוגים השונים ולדרגת המשרה באותו דירוג.

בדקנו את הפילוח המגדרי בדירוגים השונים ,והשפעתו על קיומם של פערי שכר מגדריים.

בתרשים להלן מספר עובדי המשרד בפילוח מגדרי בדירוגים ובחוזים השונים.

עובדי המשרד בחלוקה לדירוגים 2019

95

80

67

59

46

25

22

12 13 12

4

10

17

5

25

11

0

נקבה

4

7

0

0

01

01

5

9

0

0

6

0

זכר



בדירוגים מח"ר ,011מנהלי ,001אקדמאים 587ומשפטנים 987שיעור הנשים גבוה משיעור הגברים.



בדירוג כלכלנים שיעור הנשים קרוב לשיעור הגברים.



שיעור הנשים בדירוג בכירים ,מומחים ועיתונאים נמוך משיעור הגברים.

9

נשים אינן מיוצגות כלל בדירוג מנכ"לים ,ויתר הדירוגים כגון הנדסאים ,מ .טכנולוגיות וכו'.

מניתוח הנתונים לעיל עולה כי שיעור הנשים נמוך בדירוגים בהם רמת השכר גבוהה יותר (מנכלים ,בכירים

ומומחים).

.1.5הגשת מועמדות למשרות והזכייה בהן

על פי נתוני מכרזי כוח אדם שנתקבלו מאגף משאבי אנוש ,בשנים 2019 - 2015פורסמו מכרזים ל 450 -משרות.

מתוכם 251 ,מכרזים הסתיימו בבחירת מועמד .למכרזים אלו ניגשו 17,589מועמדים 51% ,מהן נשים .עוד עולה כי

מתוך 251זוכים 58% ,נשים.

בתרשימים הבאים נציג את נתוני המועמדים והזוכים בפילוח מגדרי ובחלוקה לקבוצות דירוג.

מועמדויות במכרזים בשנים 2019 - 2015

100%

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%

144

2794

3063

3293

3304

תיכון

מירב

2990

245

1756

בכיר

נשים

מסד

גברים

זכיות במכרזים בשנים 2019 - 2015

100%

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%

3

52

40

50

10

בכיר

43

30

תיכון

מירב

נשים

23

מסד

גברים

מניתוח הנתונים עולה כי ,בדרג מסד נשים מהוות את רוב המועמדים והזוכים .בדרג מירב ובדרג תיכון ,קיים רוב של

גברים מועמדים לעומת רוב של נשים בזכיות ובדרג הבכיר רוב המועמדים והזוכים הנם גברים.

עוד עולה כי ככל שדרוג המשרה עולה ,כך שיעור הנשים המגישות מועמדות ושיעור הנשים הזוכות יורד.

10

.2סקר בנושא שוויון מגדרי -קידום נשים

במסגרת הבדיקה ערכנו סקר בנושא קידום נשים בקרב עובדות המשרד .הסקר נערך בחודש יולי 2020והופץ בפורטל

המשרדי לכלל עובדי המשרד .הסקר יועד לעובדות המשרד במטרה לאתר חסמים המעכבים את קידום הנשים במשרד.

70עובדות השיבו על הסקר.

נתונים כלליים:

פילוח משתתפות בסקר בהתאם לוותק העובדות

2 - 0שנים

5 - 3שנים

10 - 6שנים

11%

14%

20 - 11שנים

21ומעלה

26%

26%

23%

פילוח משתתפות בסקר בהתאם לדירוג העובדות

סגל בכיר (מתח דרגות התפקיד 44 - 42

מח"ר ומעלה ,ומקביליו)

6%

20%

סגל תיכון (מתח דרגות 42 - 40או 43 - 41

מח"ר ומקביליו)

סגל מירב (מתח דרגות 40 - 38או 41 -39

מח"ר ומקביליו)

46%

28%

סגל מסד ( מתח דרגות 39 - 37מח"ר או

18 – 16מנהלי ומטה)

נתוני השכלה

לא אקדמאית

6%

לא אקדמאית

תואר ראשון

תואר ראשון

32%

תואר שני ומעלה

62%

תואר שני ומעלה

47%מהמשיבות הן אימהות לילד/ה מתחת לגיל 8

11

תמונת המצב העולה מהסקר:

האם את חשה כי יש לך אפשרות להתקדם לתפקיד

בדרגה גבוה יותר מדרגתך הנוכחית במשרד?

44%

56%

לא



כן

56%מהמשתתפות בסקר חשות כי אין להן אפשרות להתקדם לדרגה גבוהה יותר מדרגתם הנוכחית

במשרד.

האם הגשת מועמדות למכרזים בחמש השנים

האחרונות?

33%

67%

לא

כן

לכמה מכרזים הגשת מועמדות?

26%

74%

מעל שלושה



1-3

67%מהמשתתפות בסקר הגישו מועמדות למכרזים בחמש השנים האחרונות 74% ,מתוכן הגישו מועמדות

לאחד עד שלושה מכרזים.

12

במידה ולא התקבלת לתפקיד באחד או יותר מהמכרזים ,מה

להערכתך היו הסיבות בגינן לא קיבלת את התפקיד?

70%

60%

50%

40%

30%

58%

20%

33%

10%

12%

9%

9%

מועמד/ת

מתאים/מה יותר

חוסר הכנה

לקראת הועדה

חוסר בשלות

וניסיון רלוונטי

21%

0%

העדפה מוקדמת

למועמד/ת

מסוים/מת



מיעוט ניסיון

רלוונטי

אחר...

58%מהמשתתפות בסקר שלא התקבלו לתפקיד אליו התמודדו סבורות כי לא התקבלו בשל העדפה

מוקדמת למועמד/ת מסוים/מת 33% ,סבורות כי לא התקבלו בשל חוסר בניסיון רלוונטי נדרש.

האם הגשת מועמדות למשרות בסגל הבכיר ?

עובדות בדרג תיכון

31%

69%

לא



כן

69%מהמשתתפות בדרג תיכון (מתח דרגות 42 - 40ו 43 - 41 -בדירוג המח"ר) לא הגישו כלל מועמדות

לתפקידים בכירים.

13

אנא סמני מתוך הסיבות הבאות את הסיבות שבגינן לא הגשת

מועמדות לסגל הבכיר

עובדות בדרג תיכון

לא מרגישה מספיק בשלה

לא עומדת בתנאי הסף – ניהול מספר עובדים

לא עומדת בתנאי הסף – שנות ניסיון

אני חשה סיפוק בתפקידי הנוכחי

חוסר תמיכה משרדית בנושא

חשה איזון בין בית לעבודה בתפקידי הנוכחי

חושבת שלא אצליח לעבור את תהליך המיון – וועדת בוחנים

לא עומדת בתנאי הסף – ניהול תקציב

חושבת שלא אצליח לעבור את תהליך המיון -מכון המיון

אני לא מעוניינת באחריות הכרוכה בתפקיד סגל בכיר

חוסר תמיכה מהמנהל הישיר

הסיבות 36% :הצביעו על חוסר ניסיון ניהולי 36% ,חשות חוסר בשלות להתמודדות על תפקיד בכיר.



ממענה לשאלתנו הפתוחה לרעיון או תובנה שיכולה לעזור לקידום העובדות עלה כי :בקרב עובדות במדרג

מירב ,קיימות עובדות מקצועיות במחלקות בהן לא קיים אופק קידום .העובדות מעדיפות "לוותר" על

אפשרויות קידום לטובת שימור התחום המקצועי בו הן עובדות.

אנא סמני את הכלים אשר לדעתך יכולים לסייע לך להגיש

מועמדויות בעתיד ולהצליח במכרזים

עידוד ביציאה לתכנית עתודה על ידי המשרד

60%

סיוע ועידוד בהגשת מועמדות על ידי המשרד

44%

מדיניות משרד תומכת משפחה

44%

שקיפות לגבי אופי התפקיד ,תנאי העסקה ושכר ברורים

בעת פרסום מכרז

40%

קורס לניהול קריירה והכנה למכרזים

תכנית מנטורינג

קורס לחיזוק תחושת הביטחון והמסוגלות



34%

30%

20%

60%מהמשתתפות בסקר חושבות שעידוד יציאה לתכנית עתודה על ידי המשרד תסייע להן לקידום

העתידי 44% .מהמשתתפות הצביעו על סיוע ועידוד בהגשת מועמדות על ידי המשרד כגורם אשר יסייע

להן להגיש מועמדויות ולהצליח במכרזים 44% ,סבורות שמדיניות משרד תומכת משפחה תסייע לקידומן

העתידי.

14



נמצאו פערים בתשובות באשר לכלים הנדרשים לסיוע להצלחה במכרזים בין עובדות בקבוצות הדירוג

השונות .להלן תוצאות הסקר לכל קבוצת דירוג:

אנא סמני את הכלים אשר לדעתך יכולים לסייע לך להגיש

מועמדויות בעתיד ולהצליח במכרזים

עובדות בדרג תיכון

עידוד ביציאה לתכנית עתודה על ידי המשרד

69%

שקיפות לגבי אופי התפקיד ,תנאי העסקה ושכר ברורים…

47%

סיוע ועידוד בהגשת מועמדות על ידי המשרד

47%

מדיניות משרד תומכת משפחה

44%

תכנית מנטורינג

34%

קורס לניהול קריירה והכנה למכרזים

28%

קורס לחיזוק תחושת הביטחון והמסוגלות

22%

אנא סמני את הכלים אשר לדעתך יכולים לסייע לך להגיש

מועמדויות בעתיד ולהצליח במכרזים

עובדות בדרג מירב

עידוד ביציאה לתכנית עתודה על ידי המשרד

74%

קורס לניהול קריירה והכנה למכרזים

53%

תכנית מנטורינג

42%

מדיניות משרד תומכת משפחה

37%

סיוע ועידוד בהגשת מועמדות על ידי המשרד

37%

שקיפות לגבי אופי התפקיד ,תנאי העסקה ושכר ברורים…

32%

קורס לחיזוק תחושת הביטחון והמסוגלות

21%

אנא סמני את הכלים אשר לדעתך יכולים לסייע לך להגיש

מועמדויות בעתיד ולהצליח במכרזים

עובדות בדרג מסד

מדיניות משרד תומכת משפחה

64%

סיוע ועידוד בהגשת מועמדות על ידי המשרד

50%

שקיפות לגבי אופי התפקיד ,תנאי העסקה ושכר ברורים…

43%

קורס לניהול קריירה והכנה למכרזים

36%

עידוד ביציאה לתכנית עתודה על ידי המשרד

36%

קורס לחיזוק תחושת הביטחון והמסוגלות

תכנית מנטורינג



14%

0%

בעוד שרוב המשתתפות בדרג תיכון ודרג מירב הצביעו על עידוד ביציאה לתכנית עתודה על ידי המשרד

כגורם אשר יסייע לקידומן ,רוב המשתתפות בדרג מסד הצביעו על מדיניות משרד תומכת משפחה כגורם

אשר יסייע לקידומן המקצועי.

15

ממצאים והמלצות

להלן ריכוז של ממצאים והמלצות שעלו מהסקר:

המלצות

ממצאים

6%מהמשיבות הן נשים ללא השכלה אקדמאית.

על אגף משאבי אנוש לערוך מיפוי של עובדות ללא השכלה

אקדמאית ,ולערוך להן תכניות אישיות ללימודים

אקדמאים.

47%מהמשיבות אימהות מתחת לגיל .8

על הנהלת המשרד להתוות מדיניות התומכת לנתון זה.

אגף משאבי אנוש והממונה על השוויון המגדרי נדרשות

56%מהמשיבות חשות כי אין להן אפשרות להתקדם לדרגה

לבצע פעילויות ממשיות לשיפור תחושות אלו .כגון שקיפות,

גבוהה יותר מדרגתם הנוכחית במשרד.

יצירת אופק קידום ,פיתוח מקצועי ועוד.

33%מהמשיבות בסקר שלא התקבלו לתפקיד אליו על אגף משאבי אנוש בשיתוף הממונה על השוויון המגדרי

התמודדו ,סבורות כי לא נתקבלו בשל חוסר ניסיון רלוונטי לכוון את העובדות להגיש מועמדות למכרזים המתאימים

לניסיון שלהן.

נדרש.

•

69%מהמשתתפות בדרג תיכון (מתח דרגות - 40

42ו 43 - 41 -בדירוג המח"ר) לא הגישו כלל

מועמדות לתפקידים בכירים.

•

36%לא הגישו מועמדות בשל חוסר ניסיון ניהולי.

•

36%חשות חוסר בשלות להתמודד על תפקיד בכיר.

•

על אגף משאבי אנוש לפעול ליצירת עתודה ניהולית

בתוך המשרד ,על ידי יצירת תוכן ניהולי למשרות

בדרג התיכון ,הנחיית המנהלים ועוד.

•

על הממונה על השוויון המגדרי לבחון נתון זה על

אף שערכה פעולות העצמה בנושא.

בקרב עובדות במדרג מירב ,קיימות עובדות מקצועיות

במחלקות בהן לא קיים אופק קידום .העובדות מעדיפות על אגף משאבי אנוש בשיתוף מנהלי היחידות והאגפים

"לוותר" על אפשרויות קידום לטובת שימור התחום ליצור אופק קידום למשרות מקצועיות בדרג המירב.

המקצועי בו הן עובדות.

• 60%מהמשתתפות בסקר חושבות שעידוד ביציאה

לתכנית עתודה על ידי המשרד תסייע להן לקידום

על אגף משאבי אנוש בשיתוף הממונה על השוויון המגדרי

העתידי.

להמשיך ולפעול לקידומן של עובדות המשרד כדלהלן:

• 44%מהמשתתפות הצביעו על סיוע ועידוד בהגשת

• לבצע פעולות לעידוד ביציאה לתכנית עתודה.

מועמדות על ידי המשרד כגורם אשר יסייע להן

להגיש מועמדויות ולהצליח במכרזים.

• לסייע ולעודד עובדות בהגשת מועמדות למכרזים.

•

44%סבורות שמדיניות משרד תומכת משפחה

תסייע לקידומן העתידי.

•

לפעול ליישום מדיניות משרד תומכת משפחה.

אנו ממליצים לממונה על השוויון המגדרי ולאגף משאבי אנוש ליישם את ההמלצות שעלו מהסקר .ובכלל זה לפעול להכוונה

ועידוד העובדות בהגשת מועמדות למשרות ,להמשיך בביצוע פעולות להעצמת העובדות וליצירת תוכן ניהולי במשרות בדרג

התיכון .לפעול ליצירת אופק קידום למשרות בדרג מירב ולביצוע פעולות לישום מדיניות משרד תומכת משפחה.

16

.3הממונה על השוויון המגדרי

מינויה של הממונה

חוק שירות המדינה (מינויים) ,תשי"ט 1959קובע כי בכל משרד ויחידת סמך ימונה ממונה על ייצוג הולם ויכול שימונה

נוסף על תפקידים אחרים שהוא ממלא.

בהתאם להוראת תקשי"ר 03.273מינויה של הממונה על השוויון המגדרי ויועצת המנכ"ל לקידום נשים הוא לתקופה של

ארבע שנים .מנהלת האגף לשוויון מגדרי בנציבות שירות המדינה רשאית להאריך מינוי זה לשנתיים נוספות .מעבר

להארכה זו ,במקרים חריגים ניתן להאריך את המינוי בעוד שנתיים וזאת בהמלצת מנהלת האגף לשוויון מגדרי בנציבות

שירות המדינה ובאישור נציב שירות המדינה.

מבדיקתנו עולה כי מונתה למשרד ממונה על השוויון המגדרי המכהנת בתפקיד החל מחודש מרץ 2014ועד היום .נציין

כי בחודש מרץ 2020חלפו 6שנים לכהונתה .מבדיקתנו עולה כי לא אושרה הערכה נוספת על ידי נציבות שירות

המדינה .במענה לבקשת אגף משאבי אנוש באשר להארכת מינוי הממונה עד כניסתו של ממונה אחר ,השיב אגף לשוויון

מגדרי בנציבות שירות המדינה ,כי הממונה על השוויון המגדרי תמלא את תפקידה עד למינוי ממונה אחר ,אין צורך

באישור הארכת מינוי למילוי תפקידה וכי יש לקדם את הליך מינוי ממונה אחר מהר ככל האפשר.

בחודש ספטמבר 2020התפרסם ע"י אגף משאבי אנוש "קול קורא" להגשת מועמדות לתפקיד.

תפקיד הממונה

סעיף 15א (ח )3לחוק שירות המדינה (מינויים) ,תשי"ט 1959קובע את תפקיד הממונה על השוויון המגדרי כדלהלן:

.1לקבל פניות של עובדים ושל המשרד או יחידת הסמך בנושא ייצוג הולם.

.2לייזום פעולות להגברת המודעות לייצוג הולם והמידע לגביו וליישומו בקרב הממונים והעובדים ,בשיתוף הגורמים

הנוגעים בדבר.

.3מתן ייעוץ והדרכה בדבר חובות המשרד בייצוג הולם.

.4מילוי כל תפקיד אחר שיטיל עליו נציב שירות המדינה.

דוח וועדת שטאובר והחלטת ממשלה 1697

דוח וועדת שטאובר בנושא קידום ושילוב נשים בשירות המדינה שאומץ בהחלטת ממשלה ,1697מגדיר את תפקיד

הממונה על השוויון המגדרי ליישום מדיניות השוויון המגדרי בחלוקה לשני מרכיבים עיקריים:

א .סיוע לסמנכ"ל לשם קידום ושילוב נשים ,בין היתר באמצעות :מיפוי חסמים ,שותפות בתכנון כוח אדם ,איתור

עובדות מתאימות למכרזים ולעתודות ניהוליות.

ב .ארגון קורסים וסדנאות לעובדי ולעובדות המשרד בנושאים רלוונטיים ,כגון :קורסי העצמה ,ניהול קריירה ,חניכה

(מנטורינג) ,מנהיגות והכנת נשים למכרזים וכן קורסים בנושא שוויון בין המינים לבני שני המינים.

בדקנו את פעילויות הממונה על השוויון המגדרי ומילוי תפקידה בהתאם לחוק ולהוראות נוספות.

.3.1פעילויות הממונה על השוויון המגדרי בשנים 2019 – 2017

בדקנו את הפעילות המשרדית שהובילה הממונה על השוויון המגדרי בשנים .2019 – 2017

מבדיקתנו עם אגף השוויון המגדרי בנציבות שירות המדינה עולה ,כי קיימות הנחיות של נציבות שירות המדינה

באשר לפעילויות כגון :ציון יום האישה ,יום המאבק באלימות נגד נשים ועוד .הנחיות נציבות שירות המדינה מקנות

לממונה על השוויון המגדרי חופש פעולה משרדי בכל הקשור לבחירת הפעילויות.

בשיחתנו עם הממונה על השוויון המגדרי במשרד ,מסרה לנו כי בחירת הפעילויות נעשתה מתוך הכרותה את אופי

המשרד וכי נבחרו פעילויות ערכיות עם תוכן משמעותי .הקורסים שנבחרו נותנים ערך מוסף לעובדות המשרד

ומסייעים להן להתקדם ולתפוס עמדות מפתח.

17

להלן ריכוז פעילויות שנערכו על ידי הממונה על השוויון המגדרי במשרד בשנים :2019 – 2017

פעילויות בשנת 2017

תקציב

לפעילות

בפועל

בש"ח

9,990

שם הקורס

קבוצת דירוג

אופן הפרסום

מס'

משתתפים

חלי ממן -אכילה בריאה

כלל עובדי המשרד

פורטל המשרד

33

ליווי והדרכה למנהלות בכירות

מנהלות בכירות

מייל אישי -לאחר קבלת

רשימה מאגף משאבי

אנוש של מנהלות בדרגות

41-43

10

39,785

סדנא -חשיבה יצירתית

קורס נשים מנהיגות במעגל החיים

יום האישה הבינלאומי

סדנא בנושא סרטן השד

יום השוויון המגדרי

כלל עובדי המשרד

כלל עובדות המשרד

כלל עובדי המשרד

כלל עובדי המשרד

כלל עובדי המשרד

פורטל המשרד

פורטל המשרד

פורטל המשרד

פורטל המשרד

פורטל המשרד

13

17

203

50

143

4,200

25,740

33,228

0

137,215

פעילויות בשנת 2018

שם הקורס

קבוצת דירוג

אופן הפרסום

מס'

משתתפים

הדרכות בנושא הטרדה מינית

להוביל בדרך שלך

קורס המשך -נשים מנהיגות

קורס ליווי קבוצת מנהלות בכירות

יום האישה הבינלאומי

יום השוויון המגדרי

הצגה "עניין מטריד"

כלל עובדי המשרד

כלל עובדות המשרד

עובדות המשרד

מנהלות בכירות

כלל עובדות המשרד

כלל עובדי המשרד

כלל עובדי המשרד

פורטל המשרד

פורטל המשרד

מייל

מייל

פורטל המשרד

פורטל המשרד

פורטל המשרד

788

15

11

10

207

185

50

תקציב

לפעילות

בפועל

בש"ח

22,500

14,016

34,514

22,252

33,579

128,115

6,435

פעילויות בשנת 2019

תקציב

לפעילות

בפועל

בש"ח

30,888

שם הקורס

קבוצת דירוג

אופן הפרסום

מס'

משתתפים

קורס מנטוריות

כלל עובדות המשרד

מייל

13

קורס יסודות בתהליכי שינויים

בריאותיים

כלל עובדות המשרד

פורטל המשרד

11

32,746

קורס ליווי קבוצת מנהלות בכירות

סדנא " -עוברת מסך"

יום האישה הבינלאומי

הרצאה בנושא יום המאבק

לאלימות נגד נשים

מנהלות בכירות

כלל עובדות המשרד

כלל עובדות המשרד

מייל

פורטל המשרד

פורטל המשרד

10

15

236

27,155

9,990

38,376

כלל עובדי המשרד

פורטל המשרד

50

2,340

יום השוויון המגדרי

כלל עובדי המשרד

פורטל המשרד

220

108,190

מסקירת פעילויות המשרד לשנים ,2019 – 2017עולה כי הממונה על השוויון המגדרי ערכה מגוון פעילויות לקידום

והטמעת השוויון המגדרי.

18

3.1.1

פעילויות לציון יום השוויון המגדרי ,יום האישה הבינלאומי ויום המאבק לאלימות נגד נשים.

יום השוויון המגדרי

בשנים 2019 – 2017צוין יום השוויון המגדרי על ידי עריכת כנסים לכלל עובדי המשרד.

בהתאם להמלצות דוח וועדת שטאובר ,הפעילויות שייקבעו ב"יום השוויון המגדרי" יכללו תכנים של העצמה

ושוויון מגדרי ,ולא פעילויות של בילוי ובידור .פעילויות מסוג בילוי ובידור יתאפשרו בהיקף מצומצם שאינו

עולה על 20%מכלל תכני השוויון המגדרי.

מבדיקת הפעילויות לציון יום השוויון המגדרי שנערכו במשרד על ידי הממונה על השוויון המגדרי בשנים

2019 – 2017עולה כי נכללו תכנים של העצמה ושוויון מגדרי בהתאם להמלצה.

בשנת 2019נערך כנס לכלל עובדי המשרד לציון יום השוויון המגדרי במלון ענבל בירושלים .בכנס הועברו

הרצאות ערכיות להטמעת ערכי השוויון והעצמת נשים.

יום האישה בינלאומי

בשנים 2019 - 2017ציון יום האישה הבינלאומי על ידי עריכת פעילות לעובדות המשרד.

בשנת 2019נערכה פעילות בסינמה סיטי שכללה הרצאה והקרנת סרט להעצמת נשים.

יום המאבק לאלימות נגד נשים

בשנים 2019 – 2017צוין יום המאבק לאלימות נגד נשים על ידי פעילות הכוללת הרצאה או הצגה.

בשנת 2019נערכה הרצאה בנושא לכלל לעובדי המשרד.

3.1.2

הדרכה בנושא הטרדה מינית

החוק למניעת הטרדה מינית קובע כי על כל מעסיק לנקוט באמצעים על מנת למנוע הטרדה מינית או

התנכלות הקשורה לה במסגרת יחס י העבודה .כללי התקשי"ר ,התקנון המותאם למניעת הטרדה מינית

והנחיות נציבות שירות המדינה ,מחייבים את משרדי הממשלה ויחידות הסמך לערוך הדרכות תקופתיות

לכל העובדים והעובדות ,לשם העלאת מודעות ומתן מידע חיוני אודות החוק למניעת הטרדה מינית ,דרכי

הפעולה והסנקציות בגין הפרתו.

בשנת 2018נערכה הדרכה בנושא הטרדה מינית לכלל עובדי המשרד 788 ,עובדים השתתפו בהדרכה בחלוקה

לקבוצות של 100 - 40עובדים לכל הדרכה .בנוסף הופץ מכתב של מנכ"ל המשרד דאז למנהלי האגפים

והיחידות בדבר חשיבות הנושא במשרד וחשיבות ההשתתפות בהדרכה זו.

3.1.3

קורסים וסדנאות להעצמה והטמעת השוויון המגדרי

קורס מנהיגות נשית לדרגי הביניים

בהתאם להמלצות וועדת שטאובר על המשרדים לערוך קורס מנהיגות נשית לדרגי ביניים בשיתוף עם

הממונה על השוויון המגדרי.

מבדיקתנו עולה כי הממונה על השוויון המגדרי קיימה הכשרות לעובדות המשרד בדירוג הביניים,

במסגרת קורס ליווי קבוצות למנהלות בכירות.

בכל שנה בשנים 2019 - 2017נערך קורס למנהלות בכירות ,התכנית נועדה לתת כלים לניהול עובדים,

להנחיית קבוצות ,להובלת שינוי בתרבות ארגונית וליווי המנהלות הבכירות בהפצה והטמעת ערכים

הקשורים לשוויון ומגדר.

מבדיקתנו עולה כי הקורס לא פורסם בפורטל המשרד לכלל העובדים.

במענה לשאלתנו כיצד נערכה הפניה לעובדות המתאימות לתכנית הליווי למנהלות בכירות ,מסרה לנו

הממונה ,כי קיבלה רשימה של עובדות בדרוג המתאים על ידי סגנית מנהלת משאבי אנוש ,ובהתאם

לרשימה זו נשלחה פניה אישית באמצעות המייל לעובדות העומדות בתנאים הנדרשים לתכנית.

19

אנו ממליצים לממונה על השוויון המגדרי לפרסם לכלל העובדות בפורטל המשרדי את התכנית לליווי

קבוצת מנהלות בכירות ואת תנאי ההשתתפות בה ,על מנת להבטיח שקיפות ושוויון הזדמנויות לכלל

העובדות בדרג הביניים.

תכנית אימון -נשים מנהיגות במעגלי החיים

התוכנית נערכה בשנים ,2018 - 2017ונועדה לכלל העובדות.

"התוכנית נותנת כלים להתבוננות על חיינו באומץ ובתשוקה ,ועל האופן בו אנו מתנהלות ומנהיגות בחיי

היום יום שלנו במעגלי החיים".

קורס להוביל בדרך שלך

הקורס התקיים בשנת 2018לכלל העובדים בסגל מסד ובסגל מירב (דרגות .)41 - 35

קורס לרכישת ידע ,מיומנויות וכלים מעשיים למנהיגות והובלה בחיים האישיים והמקצועיים.

קורס הכשרת מנטוריות

הקורס התקיים בשנת 2019לעובדות המשרד ,התוכנית נועדה להכשיר את עובדות המשרד להיות מנטוריות,

דבר אשר יסייע להן להשפיע במרחב המקצועי והאישי שלהם.

בנוסף לקורסים וכחלק מפעילויות להעצמה והטמעת השוויון המגדרי ,נערכו סדנאות בנושא בריאות ותזונה

לכלל עובדי המשרד.

מבדיקתנו את הפעילויות לשנים 2019 – 2017עולה כי הממונה על השוויון המגדרי קיימה קורסים

המותאמים לעובדות בדרגות שונות וקורס ייעודי לעובדות בדרוג הביניים וכן נבחרו קורסים ברמה גבוהה

להקניית כלים להעצמת עובדות המשרד.

.3.2סקר :מידת תרומת הקורסים לעתיד המקצועי של העובדות

במסגרת הסקר שערכנו (עמוד ,)8בדקנו את השתתפות המשיבות בקורסים שנערכו בשנים 2019 – 2017ואת מידת

תרומת הקורסים לעובדות.

מתוך 70משתתפות בסקר 12 ,עובדות לקחו חלק ב 23 -קורסים בסה"כ.

סקר :אנא צייני את מידת תרומת הקורס לקידומך

העתידי?

במידה מועטה,1 ,

8%

במידה רבה מאוד,

33% ,4

במידה בינונית,2 ,

17%

מידה רבה,5 ,

42%

במידה מועטה

במידה בינונית

מידה רבה

במידה רבה מאוד

75%מהמשיבות בסקר אשר השתתפו בקורסים ציינו כי הקורס תרם לקידומן המקצועי במידה רבה -רבה מאוד.

20

.3.3הקמת חדר הנקה

במאי 2018הוקם במשרד חדר הנקה ונחנך בנוכחות מנכ"ל המשרד .הודעה על פתיחת חדר הנקה פורסמה

בפורטל המשרדי לכלל עובדות המשרד.

משיחתנו עם הממונה על השוויון המגדרי עולה כי החדר משמש את עובדות המשרד ,וכן את עובדות נציבות

שירות המדינה.

מבדיקה שערכנו בחדר ההנקה נמצא כי החדר פנוי ומיועד לשימוש העובדות .בחדר כורסא ,מקרר ומאוורר.

נציין כי החדר ללא חלונות ולא הותקן בו מזגן.

במענה לשאלתנו האם נערכה פניה פרטנית לעובדות אשר חזרו מחופשת לידה על מנת לידע אותן על קיומו

של חדר הנקה ,מסרה הממונה על השוויון המגדרי כי לא נערכה פניה שכזו וכי נתוני העובדות החוזרות

מחופשת לידה מצויים בידי האגף למשאבי אנוש.

אנו ממליצים לאגף משאבי אנוש להעביר למנהלת תחום הרווחה במשרד את נתוני העובדות אשר חוזרות

מחופשת לידה על מנת שתיידע אותן בדבר קיומו של חדר ההנקה .בנוסף ,אנו ממליצים להתקין מזגן לנ וחיות

העובדות המשתמשות בחדר.

.3.4בחינת ביצוע חיפוש אקטיבי של מועמדות לתפקידים

בהתאם להנחית נציב שירות המדינה מיום 28באוקטובר 2014וכחלק מתפקידה ,נדרשת הממונה על השוויון

המגדרי לסייע בנושא תכנון כוח אדם לצורך יישום חובת איתור אקטיבי של מועמדות לתפקידים .בהתאם להנחיה

זו ,על הממונה על השוויון המגדרי לקבל מידע רלוונטי לרבות משרות העומדות להתפנות וכן נתונים לגבי עובדות

המשרד ,לצורך ביצוע איתור אקטיבי של עובדות מתאימות למשרות פנויות וזאת לשם עידודן להתמודד במכרזים

ובוועדות איתור.

במענה לשאלתנו כיצד פועלת הממונה על השוויון המגדרי לאיתור נשים המתאימות לתפקידים בכירים ,מסרה

הממונה כי בשנים עברו נערכו פעילויות לאיתור נשים המתאימות לתפקידים בכירים .מנהלת משאבי אנוש בשיתוף

עם הממונה על השוויון המגדרי קיימו שיחות עם מנהלים לפני מכרזים והפנו את תשומת לבם לעניין המגדרי .וכן

ביקשו שבבחירת מועמדים שווים תינתן עדיפות לנשים.

לדוגמא :באגף לתכנון מדיניות ,נקלטו נשים למספר משרות וזאת בהשפעת השיחות שקיימו עם ראש האגף לשעבר

אשר כיהן כחבר בוועדה המגדרית.

עוד נמסר כי בעבר נערכו שיחות על ידי הממונה על השוויון המגדרי עם נשים המתאימות לתפקידים הצפויים

להתפנות .באשר למצב היום מסרה הממונה כי על פי בדיקה שנערכה אין כיום תפקידים בכירים הצפויים להתפנות.

מבדיקתנו עולה כי הממונה על השוויון המגדרי איננה מקבלת מידע שוטף על משרות העומדות להתפנות וכן

נתונים רלוונטים מאגף משאבי אנוש לשם יישום חובת האיתור האקטיבי.

אנו ממליצים כי אגף משאבי אנוש יעביר לממונה על השוויון המגדרי את נתוני כלל המשרות הפנויות ומשרות

הצפויות להתפנות על בסיס תקופתי וכן נתונים אודות עובדות המתאימות לאותן משרות במטרה לעודד את

העובדות להתמודד במכרזים.

.3.5השתתפות הממונה על השוויון המגדרי בדיונים בנושא כוח אדם

בהתאם לתיאור תפקיד הממונה בחוזר נציב שירות המדינה מיום 28באוקטובר " ,2014על הממונה להשתתף

בוועדות רלוונטיות כגון :ועדת הדרכה ,ועדת קידום בהתאם למכסות שינויי תקינה ,ועדת רכב ,ועדת כוננויות".

במענה לשאלתנו האם הממונה על השוויון המגדרי משתתפת בוועדות הרלוונטיות מסרה כי משתתפת בוועדת

הדרכה ובוועדת כוננויות בהתאם להנחיית נציבות שירות המדינה.

עוד מסרה כי הקצאת אחזקת רכב נקבעת בהתאם לקיום תנאים מוגדרים ,ולא מתקיימת וועדת רכב.

21

מבדיקתנו עולה כי הממונה חברה בוועדת הדרכה ,בוועדת כוננויות ובוועדה משרדית לבחירת עובדים /צוותים

בעלי הישגים מיוחדים.

.3.6יעדים ותכנית לסיוע בהסרת החסמים והטמעת השוויון במשרד

בהתאם לדווח הממונה על השוויון המגדרי לנציבות שירות המדינה לשנת ,2019מטרות ויעדי המשרד בנושא שוויון

מגדרי כוללים מטרות ויעדים כלליים אשר תואמים למטרות ויעדי האגף לשוויון מגדרי בנציבות שירות המדינה

ומטרות ויעדים ספציפיים למשרד.

מטרות המשרד בנושא שוויון מגדרי:











פיתוח תחושת הביטחון בסביבת העבודה ומניעת הטרדות מיניות

פיתוח מרחב ארגוני המאפשר הזדמנויות שוויוניות וייצוג הולם לנשים וגברים כאחד

קיומו של אקלים ארגוני תומך משפחה המעודד איזון בית עבודה

הכשרת עובדות המשרד למכרזים

התמודדות על משרות בכירות

יעדי המשרד:









קפיצה בהיצע המועמדים במכרזי בכירים

עלייה בניצול פיילוט שעות נוספות מהבית

הגשת מועמדות למכרזים והתמודדות על משרות בכירות

חיזוק סביבת עבודה תומכת משפחה ,איזון בית עבודה וארגון תומך משפחה

הממונה מסרה לנו כי היא פועלת במטרה לפתח את תחושת הביטחון בסביבת העבודה ומניעת הטרדות מיניות

באמצעות פרסום מידע בפורטל אודות נתונים סטטיסטיים .כמו כן ,הממונה מקיימת פעילויות לציון יום המאבק

כנגד נשים ומטפלת באופן אישי במתלוננות/ים על הטרדה מינית.

עוד נמסר לנו כי המשרד פועל להשגת יעד לקיומו של אקלים ארגוני תומך משפחה המעודד איזון בית עבודה על ידי

הקמת חדר הנקה ,תשלום בגין קייטנות ועוד.

.3.7תכנית העבודה השנתית של הממונה על השוויון המגדרי

בדקנו את תכנית העבודה השנתית של הממונה על השוויון המגדרי לשנים .2019 – 2017התכנית מפרטת את תכנון

הפעילויות של המשרד להטמעת השוויון המגדרי והעצמת נשים לאותה שנה ,כמו כן תכנון קורסים ,אירועים

והרצאות.

הממונה על השוויון המגדרי מסרה לנו כי אחת לשנה היא מקיימת פגישה עם מנכ"ל המשרד לאישור תכנית העבודה.

מבדיקתנו עולה כי תכנית העבודה השנתית של הממונה על השוויון המגדרי ,איננה כוללת תכנית פעולה לסיוע

למנכ"ל לשם קידום ושילוב נשים באמצעות מיפוי חסמים ,שותפות בתכנון כוח אדם ,איתור עובדות מתאימות

למכרזים ועתודות ניהול בהתאם לתיאור תפקידה.

אנו ממליצים לממונה על השוויון המגדרי במשרד ראש הממשלה לכלול בתכנית העבודה השנתית את תכנית

הפעולה לסיוע למנכ"ל לשם קידום ושילוב נשים באמצעות מיפוי חסמים ,שותפות בתכנון כוח אדם ,איתור עובדות

מתאימות למכרזים ועתודות ניהול.

22

.3.8ביצוע תקציב בנושא שוויון מגדרי

נמסר לנו על ידי הממונה על השוויון המגדרי כי למשרד לא קיים תקציב ייעודי עבור נושא השוויון המגדרי ,התקציב

הוקצב למטרה זו מתוך תקציב ההדרכה .עוד נמסר כי קיים שיתוף פעולה מלא בין ר' אגף תקציבים ופרויקטים

במשרד לבין הממונה על השוויון המגדרי אשר נכונה לסייע בדרישות תקציביות וכל בקשה נענית בחיוב.

להלן נתוני ניצול תקציב המוקצב לנושא השוויון המגדרי מתוך תקציב ההדרכה לשנים :2019 – 2017

אחוז

ביצוע

תקציב

שנה

ביצוע

בפועל

שנתי

2017

83%

250,158

300,000

2018

87%

261,411

300,000

2019

83%

249,685

300,000

מהנתונים עולה כי התקציב המוקצב לנושא שוויון מגדרי לשנים 2019 - 2017נוצל בחלקו הגדול אך לא במלואו.

אנו ממליצים לממונה על השוויון המגדרי לבחון אפשרויות לניצול מלא של התקציב השנתי המוקצב לנושא שוויון

מגדרי.

.4חובת הדיווח של המשרד בנושא שוויון מגדרי

חוק שירות המדינה (מינויים) ,תשי"ט 1959קובע כי כל משרד וכל יחידת סמך יגישו לנציב שירות המדינה ,אחת לשנה,

דין וחשבון עם פרוט נתונים באשר לייצוגם של שני בני המינים.

סעיף 03.274לתקנון שירות המדינה קובע כי הממונה על השוויון מגדרי יעביר אחת לרבעון או לתקופה אחרת ,כפי

שתקבע על ידי מנהלת האגף לשוויון מגדרי בנציבות שירות המדינה ,דוח אודות הפעילות אותה ביצע בכל הקשור לשוויון

מגדרי וקידום נשים.

עוד נקבע כי האחראי והממונה על השוויון מגדרי יגישו מדי שנה דוח שנתי הכולל נתונים לגבי ייצוג נשים והפעילות

שנעשתה במשרד בנושא ,וכן את תכנית העבודה המשרדית בנושא קידום שוויון מגדרי.

מבדיקתנו עולה כי הממונה על השוויון המגדרי במשרד ומנהלת אגף משאבי אנוש מגישות בכל שנה לאגף השוויון

המגדרי בנציבות שירות המדינה ,דיווח על נתונים לייצוג שני המינים בהתאם לחוק וכן עדכון בדבר הפעילות שנעשתה

במשרד בנושא .הדיווח כולל את פרטי תכנית העבודה של הממונה על השוויון המגדרי בנושא קידום שוויון מגדרי ונערך

במסגרת שאלון מובנה של אגף השוויון המגדרי בנציבות שירות המדינה.

מבדיקתנו את הדוחות לשנים 2019 - 2015עולה כי בשנת 2018לא דווחו נתונים ,בשל החלפת ראש אגף שוויון מגדרי

בנציבות שירות המדינה.

בשנים 2016 ,2015ו 2019 -דווחו כלל נתוני ייצוג נשים ופרטי הפעילות שנעשתה במשרד כנדרש.

בשנת ,2017הדיווח כלל את פרטי הפעילות שנעשתה במשרד בנושא שוויון מגדרי ,אך לא נרשמו נתוני ייצוג נשים

ומועמדויות למכרזים כנדרש.

יצוין כי בשנת ,2019מדד השוויון המגדרי הותאם למטרות האגף לשוויון מגדרי בנציבות שירות המדינה וכלל נושאים

שונים כגון :וועדה מגדרית ,תמונת מצב ההון האנושי ,קידום והטמעת שוויון מגדרי ,חסמים ,תכנון 2020ועוד.

23

.5הוועדה המגדרית

הוועדה המגדרית במשרד ראש הממשלה הוקמה בהתאם להנחיית נציב שירות המדינה מיום 12בדצמבר 2016כחלק

מיישום דוח וועדת שטאובר.

מטרת הוועדה המגדרית הייתה לגבש "הערכת מצב מגדרית" לצורך זיהוי החסמים הייחודיים לקידום נשים ושוויון

מגדרי במשרד על אגפיו השונים ובהתאם להערכת המצב ,לבנות תכנית פעולה אפקטיבית להסרת החסמים.

תפקידי הוועדה:

א .בניית בסיס נתונים משרדי -איסוף מידע במכלול פרמטרים ,לרבות ראיונות אישיים/קבוצתיים של כלל

עובדי המשרד ,לצורך בניית בסיס נתונים רחב בהיבטי מגדר .זאת לרבות צפי למשרות בכירות המתפנות ב

– 5השנים הקרובות מטעמי פרישה ומסיבות אחרות.

ב .גיבוש "הערכת מצב מגדרית במשרד" ותיאור "המציאות הקיימת" – ניתוח מכלול הנתונים במשרד לצורך

זיהוי החסמים המשרדיים העומדים בפני נשים וגברים באגפים/ביחידות השונות במשרד ,וביחס לסוגי

התפקידים השונים בכל הקשור לשוויון מגדרי וקידום נשים.

ג .קביעת דרכי פעולה להסרת חסמים באגפים השונים ,ובניית תכנית עבודה מגדרית רב שנתית ,ובה יעדים

מדידים וכמיתיים לסגירת הפער בין המציאות הקיימת למציאות הרצויה.

ד .קביעת יעדים דיפרנציאלים משרדיים לשנים 2019 - 2017במטרה להגיע ל 50% -נשים בתפקידים

הבכירים עד סוף שנת 2019כנדרש בדוח ועדת שטאובר ,וזאת בהלימה לצפי התפנות משרות ולתכנית

העבודה.

ככל שהמשרד סבור כי מדובר ביעד שאינו בר השגה ,יש לקבוע יעדים אחרים המצביעים על שיפור משמעותי

בהתמדה ,תוך מתן הסברים.

מבדיקתנו עולה כי במשרד ראש הממשלה ,הוקמה ועדה מגדרית בשנת 2017בהתאם להנחיית נציב שירות

המדינה.

הרכב הוועדה המגדרית במשרד תואם להנחיה כמפורט להלן:

יו"ר הוועדה :ר' אגף משאבי אנוש במקום סמנכ"ל למנהל ומשאבי אנוש.

מרכזת הועדה :הממונה על השוויון המגדרי המשרדי.

נציג/ת אגף משא"ן.

נציג/ה אגף הדרכה.

מבין חברי הועדה נכללו עובדים/ות בעלי השפעה על קבלת ההחלטות במשרד ,ועובדים/ות בעלי עניין

ומוטיבציה לקידום ערכי הגיוון התעסוקתי והשוויון המגדרי במשרד .כולל נציגות מטעם הלשכה המשפטית

של המשרד.

מבין הנושאים שנדונו בוועדה:

ניתוח נתונים על צפי של התפנות משרות בכירות – מניתוח הנתונים נמצאו מספר קטן של משרות

בכירות הצפויות להתפנות.

מיפוי חסמים במשרד – מבין החסמים נמנו הנושאים להלן:



מספר נשים מצומצם אשר הגישו מועמדות לעתודה ניהולית.



מספר נמוך של משרות בכירות שצפויות להתפנות בשנים הקרובות.



לפי הפירמידה של האגפים המקצועיים ,לא קיימים עובדים במשרות נמוכות אותם ניתן לקדם

למשרות בכירות ,כתוצאה מכך המשרד קולט עובדים בכירים ממשרדים אחרים.

24

נציין את בעייתיות העובדה כי לא נמצאו עובדים המתאימים למשרות בכירות על ידי הוועדה.

אנו ממליצים לממונה על השוויון המגדרי בשיתוף עם מנהלת משאבי אנוש במשרד לבחון את תמונת המצב להיום

ולפעול להכשרת עובדי המשרד לכשירות למשרות בכירות.

תכנית עבודה -בחלק מתכנית העבודה המגדרית ,הוועדה דנה בנושאים לקידום סביבה תומכת

משפחה ,מענה להתאמת ימי חופשה לפי מערכת החינוך ,אפשרות להקמת מעון סמוך למשרד,

אפשרויות לביצוע עבודה מהבית בקרב נשים בדרגים הנמוכים.

הוועדה ערכה סקר לאיתור חסמים בנושא שוויון מגדרי לכלל עובדי המשרד ,הסקר פורסם על ידי הועדה ביולי

2017במטרה לאתר חסמים בנושא שוויון מגדרי .הסקר כלל שאלות בנושא איתור חסמים לקידום נשים ,מצב נושא

השוויון המגדרי במשרד ממבטם של העובדים ,מידת השתתפות העובדים בתהליכי עבודה ,בדיקת קיום תופעה של

פגי עה על רקע מגדרי ,התחשבות בנשים בתקופת הריון ולידה ומדיניות תומכת משפחה .הסקר נועד לכלל עובדי

המשרד .נתוני הסקר הוצגו לוועדה המגדרית במצגת הכוללת פילוח של התוצאות בהתאם למין ,עובדים עם

ילדים/בלי ילדים ודרגים.

הוועדה קידמה נושאים לסביבה תומכת משפחה כגון :הקמת חדר הנקה ויום עבודה מקוצר.

הוועדה תכננה לערוך כנס בנושא שוויון מגדרי למנהלים על מנת לדון בנושאים אשר עלו בסקר ,אולם הכנס לא יצא

לפועל.

בהתאם להנחית נציב שירות המדינה הוועדה נדרשה לסיים את עבודתה ב 1 -ליוני .2017

מבדיקתנו עולה כי הוועדה התכנסה 5פעמים במהלך שנת .2017מבדיקת הפרוטוקולים של הוועדה עולה כי

הוועדה הכינה תכנית עבודה מגדרית לתקופת עבודת הוועדה ,אך לא נערכה תכנית עבודה רב שנתית הכוללת

יעדים מדידים וכמיתיים לסגירת הפער בין המציאות הקיימת למציאות הרצויה בהתאם להנחיית הנציב.

הממונה על השוויון המגדרי מסרה לנו כי הוועדה שקדה על הכנת תכנית עבודה רב שנתית ,אולם לאחר שנעשה

מיפוי של תפקידים בכירים הצפויים להתפנות ,נמצאו מספר קטן של משרות הצפויות להתפנות בשנים הקרובות,

בשל כך לא ניתן היה לקבוע יעדים דיפרנציאלים.

לאור העובדה שעברו 4שנים ממועד כינוס הוועדה ,אנו ממליצים לממונה על השוויון המגדרי בשיתוף עם מנהלת

אגף משאבי אנוש להשלים את עבודת הוועדה ולהכין תכנית עבודה רב שנתית ,אשר תכלול יעדים מדידים

וכמיתיים על מנת לסגור את הפערים בין המציאות הקיימת למציאות הרצויה בהתאם להנחיית הנציב משנת 2017

ולבצע מעקב אחר תכנית העבודה.

25

.6השוויון המגדרי באגף משאבי אנוש

מאגף משאבי אנוש נמסר לנו כי נושא השוויון המגדרי מובל על ידי ר' האגף במטרה להעלות את מודעות מנהלי היחידות

לחשיבות שבשילוב עובדות במדרג המירב ,במדרג הסגל התיכון ובמדרג הסגל הבכיר .בנוסף לכך ,ר' האגף פונה ביוזמתה

לעובדות העומדות בדרישות סף של משרות ומעודדת אותן להתמודד על משרות אלו .כמו גם ,מקיימת עמן פגישות

אישיות לצורך "אימון אישי" לקראת עמידתן בפני ועדת בוחנים.

עוד נמסר לנו כי לגבי קידום עובדים קיימים ,פועל אגף משאבי אנוש במספר מישורים:

קידום אופקי – עידוד עובדות להתמודד למכרזים ,שדרוג משרות והתאמתם לנדרש.

קידום רוחבי – בדרך של העברה ממשרה למשרה.

לצד ובהנחיית ראש אגף משאבי אנוש ,פועלת בנושא זה הממונה על השוויון המגדרי באמצעות קורסים ,ימי עיון ,סדנאות

וכו'.

מיפוי תפקידי ניהול בכירים

אחת לשנה מתבצע על ידי אגף משאבי אנוש מיפוי של העומדים לפרוש לגמלאות הכולל עובדים בתפקידי ניהול בכירים.

מרבית המשרות הבכירות המאוישות במשרד ראש הממשלה אינן עומדות להתפנות על רקע פרישת גיל.

חלק מהמשרות הבכירות כפופות לנהלי הרוטציה שהנהיגה נציבות שירות המדינה .מיפוי משרות אלה נעשה בהתאם

להוראות נציבות שירות המדינה ולמועד פקיעת חוזה העסקה של עובדים במשרה האמורה.

בהתאם לבקשתנו ,נמסרו לנו ע"י אגף משאבי אנוש תחזיות בדבר פרישת עובדי המשרד שבוצעו על ידי האגף לשנים

2018ו .2019 -התחזיות משקפות את צפי המשרות העתידות להתפנות על רקע פרישה לאותם שנים.

פעילות לאיתור אקטיבי של נשים מתאימות לתפקידים בכירים הצפויים להתפנות

במשרות בכירות שהליך הבחירה לאיושן הוא באמצעות ועדה ציבורית לאיתור מועמדים ,פועל אגף משאבי אנוש בהתאם

לנוהל עבודת הוועדה לאיתור מועמדים .על פי הנוהל מועבר פרסום המשרה הפנויה לרשות לקידום מעמד האישה,

לממונה לקידום נשים בנציבות שירות המדינה ,לנציבות שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות במשרד המשפטים ולרשות

לפיתוח כלכלי של מגזר המיעוטים.

דבר חיפוש מועמד/ת מפורסם לכלל עובדי המשרד בפורטל המשרדי ובדואר האלקטרוני.

בנוסף ,ראש אגף משאבי אנוש פונה באופן אישי לעובדות היכולות להתאים לתפקיד ומעודדת אותן להגיש מועמדות.

במענה לבקשתנו לקבלת מסמכים תומכים בעניין קיום שיחות אישיות של מנהלת אגף משאבי אנוש עם העובדות,

נמסר לנו ע"י האגף כי שיחות אלו לא תועדו ולא קיימת רשימת עובדות איתן התקיימו שיחות.

עוד נמסר לנו כי מנהלת האגף ניהלה לאורך השנים עשרות רבות של שיחות עם עובדות המשרד השונות על מנת לעניינן

בתפקידים בכירים וכן סייעה באופן מנטלי לעובדות לקראת התמודדותן לתפקיד.

תגובת המבוקרים :העברנו את טיוטת הדוח לר' אגף משאבי אנוש ולממונה על השוויון המגדרי ונמסר לנו כי אין להן

הערות לדוח.

26

המלצות

המלצותינו דורגו בהתייחס לסיכונים השונים של הממצאים ,חלוקת המשאבים ליישום ההמלצות תעשה בהתאם.

שם היחידה :הממונה על השוויון המגדרי

מס

דירוג

המלצת המבקר

זמן הטיפול

1

בינוני

לאור העובדה שעברו 4שנים ממועד כינוס הוועדה ,אנו ממליצים לממונה על השוויון

המגדרי בשיתוף עם מנהלת אגף משאבי אנוש להשלים את עבודת הוועדה ולהכין תכנית

עבודה רב שנתית ,אשר תכלול יעדים מדידים וכמיתיים על מנת לסגור את הפערים בין

המציאות הקיימת למציאות הרצויה בהתאם להנחיית הנציב משנת 2017ולבצע מעקב

אחר תכנית העבודה.

90יום

2

נמוך

אנו ממליצים לממונה על השוויון המגדרי ליישם את ההמלצות שעלו מהסקר ובכלל זה

לפעול להכוונה ועידוד העובדות בהגשת מועמדות למשרות ,להמשיך בביצוע פעולות

להעצמת העובדות וביצוע פעולות לישום מדיניות משרד תומכת משפחה.

3

נמוך

אנו ממליצים לממונה על השוויון המגדרי לפרסם לכלל העובדות בפורטל המשרדי את

התכנית לליווי קבוצת מנהלות בכירות ואת תנאי ההשתתפות בה ,על מנת להבטיח

שקיפות ושוויון הזדמנויות לכלל העובדות בדרג הביניים.

4

נמוך

לאור העובדה כי לא נמצאו עובדים במשרד המתאימים למשרות בכירות על ידי הוועדה,

אנו ממליצים לממונה על השוויון המגדרי בשיתוף עם מנהלת משאבי אנוש במשרד לבחון

את תמונת המצב להיום ולפעול להכשרת עובדי המשרד לכשירות למשרות בכירות.

5

נמוך

אנו ממליצים לממונה על השוויון המגדרי לבחון אפשרויות לניצול מלא של התקציב

השנתי המוקצב לנושא שוויון מגדרי.

6

נמוך

אנו ממליצים לממונה על השוויון המגדרי במשרד ראש הממשלה לכלול בתכנית העבודה

השנתית את תכנית הפעולה לסיוע למנכ"ל לשם קידום ושילוב נשים באמצעות מיפוי

חסמים ,שותפות בתכנון כוח אדם ,איתור עובדות מתאימות למכרזים ועתודות ניהול.

27

שם היחידה :אגף משאבי אנוש

מס

דירוג

המלצת המבקר

זמן הטיפול

1

בינוני

אנו ממליצים כי אגף משאבי אנוש יעביר לממונה על השוויון המגדרי את נתוני כלל

המשרות הפנויות ומשרות הצפויות להתפנות על בסיס תקופתי וכן נתונים אודות עובדות

המתאימות לאותן משרות במטרה לעודד את העובדות להתמודד במכרזים.

90יום

2

נמוך

אנו ממליצים לאגף משאבי אנוש ליישם את ההמלצות שעלו מהסקר .ובכלל זה לפעול

להכוונה ועידוד העובדות בהגשת מועמדות למשרות וליצירת תוכן ניהולי במשרות בדרג

התיכון .לפעול ליצירת אופק קידום למשרות בדרג מירב ולביצוע פעולות לישום מדיניות

משרד תומכת משפחה.

3

נמוך

אנו ממליצים לאגף משאבי אנוש להעביר למנהלת תחום הרווחה במשרד את נתוני

העובדות אשר חוזרות מחופשת לידה על מנת שתיידע אותן בדבר קיומו של חדר ההנקה.

בנוסף ,אנו ממליצים להתקין מזגן לנוחיות העובדות המשתמשות בחדר.

28

סיכום

מסקירת נתוני ייצוג נשים בדוח זה עולה כי נשים מהוות רוב בקרב עובדי המשרד אולם שיעורן הולך ופוחת ככל שעולה דרגת

המשרה" .תקרת הזכוכית" בעבורן ממוקמת מתח דרגות .44 - 42נשים מהוות מיעוט מהעובדים בסגל הבכיר כמו כן אחוז

הנשים המגישות מועמדות למשרות בכירות נמוך ביחס לגברים .ככל שדרוג המשרה עולה כך שיעור הנשים המגישות

מועמדות ושיעור הנשים הזוכות יורד.

בסקר שערכנו מופו החסמים לקידום נשים במשרד והפעולות שיש בהן לסייע לקידום נשים.

מהסקר עלה כי לעובדות המשרד קיים רצון ושאיפות לקידום ,ויש ביכולת המשרד לסייע להן על ידי עידוד ביציאה לתכנית

עתודה על ידי המשרד ,סיוע ועידוד בהגשת מועמדות על ידי המשרד ומדיניות משרד תומכת משפחה.

הממונה על השוויון המגדרי במשרד מובילה את הפעילות המשרדית לקידום שוויון מגדרי באמצעות הרצאות וימי עיון לציון

יום השוויון המגדרי ,ציון יום האישה הבינלאומי ויום המאבק לאלימות נגד נשים .עריכת קורסים וסדנאות להעצמת עובדות

המשרד .נציין כי הממונה מקיימת פעילויות ברמה גבוה תוך חשיבה על קידום עובדות והקניית ערך מוסף.

באשר לתפקיד הממונה על השוויון המגדרי בסיוע ותכנון כוח אדם נמצא כי בפעולות שננקטו אין די בכדי ליישם חובת איתור

אקטיבי של מועמדות לתפקידים ,וכי הממונה איננה מקבלת מידע רלוונטי מאגף משאבי אנוש לרבות משרות העומדות

להתפנות באופן שוטף.

נושא השוויון המגדרי באגף משאבי אנוש מובל על ידי מנהלת האגף במטרה להעלות את מודעות מנהלי היחידות לחשיבות

שבשילוב עובדות .בנוסף אגף משאבי אנוש פועל לקידום עובדים ושדרוג משרות ומבצע מיפוי של תפקידים הצפויים להתפנות.

ברצוננו להודות לממונה על השוויון המגדרי ולאגף משאבי אנוש על שיתוף הפעולה בהעברת הנתונים והמענה המהיר לשאלות.

נסיים בפסוק בפרשת פנחס " ותקרבנה בנות צלופחד ותעמודנה לפני משה ולפני אלעזר ה כהן וכל העדה פתח אוהל

מועד , "...יתכן כי השינוי יגיע מ ה נשים ב עצמן?

אנו מעריכים ומודים על שיתוף הפעולה ,בתקווה כי תהליך זה יביא לכדי טיוב הנושא הנבדק.

29

משרד ראש הממשלה

אגף הביקורת הפנימית

דוח ביקורת בנושא:

זכויות עובדי חברת הניקיון במשרד

ה

תאריך הגשה18/11/2021 :

תקציר מנהלים

סעיף הבדיקה

המלצה

פירוט הממצא

לקיים בדיקה אחת ל 9 -חודשים

.2

ניהול התקשריות עם

הקבלן הזוכה

לא נערכה ביקורת בעבר בנושא,

לגבי התקשרות עם קבלן זה נערכת

בדיקה במסגרת הדוח הנוכחי

.3

קיום תנאי התקשרות

נערכה בדיקה ע"י חברת הניהול על

התקשרותה עם קבלן המשנה

לבצע בדיקה תקופתית כי אכן קיימים

כל האישורים הנדרשים

.4

ביקורת בהתקשריות

עקיפות

נערכה ביקורת אך אינה מספקת ואינה

כוללת את כל מרכיבי הבדיקה

לבצע בקרה באופן תדיר כי אכן בוצע

ביקורת בהתאם לחוק כולל כל

המרכיבים

.5

תיבת תלונות עובדי

קבלן

לא קיימת תיבת תלונות תקינה

בהתאם להוראה

להתקין תיבה בהתאם להוראה

ולמנות אחראי להעברת התלונות

.6

בדיקת מחירי

ההתקשרות בחוזה

החוזה אינו מכיל את כלל הרכיבים

הדרושים ולא ניתן לבדיקה

יש לפרסם מכרזים בהתאם להוראת

התכם

ביקורת בחברה הקבלנית לעמידה בהוראות דיני עבודה וחוקים נילווים:

.7

פירוט הליקוי

מס' עובדים שנדגמו

7.1

מס'

עובדים

שנמצא

ליקוי

אחוז

ההפרה

כימות

ההפרה

המלצה

העסקה בש"נ בניגוד

להוראות ההיתר

הכללי

8

2

25%

לא

כספי

יש להקפיד על

סידור עבודה

בהתאם לחוק

7.2

ניהול פנקס יומן

עבודה

8

6

75%

לא

כספי

יש לשלם

לעובד על פי

שעות עבודה

שביצע בפועל.

7.3

7.4

תשלום תוספת וותק

לעובדי ניקיון בהתאם

לצו

8

5

63%

53

יש להקפיד

לשלם תוספת

וותק בהתאם

לחוק.

מתן הודעה לעובד

8

3

38%

לא

כספי

יש למפות את

כלל העובדים

ולמלא הודעה

לעובד בהתאם

לחוק.

2

מבוא

ביולי 2020משרד ראש הממשלה (להלן" :המשרד") חתם על הסכם התקשרות עם חברת ניהול למתן שירותי ניקיון במשרד

הראשי וביחידות הסמך .חברת הניהול אינה נותנת את שירותי הניקיון בעצמה ,אלא התקשרה עם חברה נוספת המשמשת

כקבלן משנה למתן השירותים במשרד ,ההסכם עם חברת הניהול בוצע בתנאים שהיו למשרד עם חברת ניקיון שסיימה את

התקשרותה.

במשרד מועסקים 45עובדים בתחום הניקיון :מתוכם 28עובדים במשרד הראשי ו 17 -עובדים ביחידות הסמך.

החוק להגברת האכיפה של דיני העבודה ,תשע"ב ( 2011להלן" :החוק") קובע כללי אכיפה מינהלית ,אחריות אזרחית ופלילית

נגד מזמין שירות ,קרי משרדי הממשלה בתחומים שפורטו לעיל.

משרדי הממשלה יעשו כל שביכולתם על מנת למנוע מקרים של הפרת זכויות עובדים על ידי קבלני שירותים .יישום חוק זה,

לרבות כריתת חוזה בהתאם למפורט בסעיף ,2.6.1יקנה למשרד ולמנהל הכללי שלו הגנות בדין אזרחי ופלילי.

הוראת תכ"ם 7.3.9.2בנושא הגנה על זכויות עובדים המועסקים על ידי קבלני שירותים בתחומי השמירה ,האבטחה והניקיון

(להלן ההוראה) מנחה את משרדי הממשלה וקובעת הוראות למכרזים ולהסכמי התקשרות של משרדי הממשלה עם קבלני

השירותים.

מנכ"ל המשרד יוודא יישום הוראה זו לצורך קיום זכויות עובדי קבלני השירותים .יישום ההוראה יקנה למנכ"ל ולמשרד

הגנות בדין פלילי ואזרחי.

מטרת הביקורת

לבדוק את יישום החוקים וההוראות החלות על המשרד בנושא זכויות עובדי חברת הניקיון ,לבדוק עמידה של החברה

הקבלנית בזכויות עובדי הניקיון בהתאם לחוקים ,לתקנות ולצו הרחבה בענף הניקיון.

פעולות הביקורת

הביקורת התבצעה במסגרת תכנית עבודה שנתית של אגף הביקורת הפנימית בחודשים אוקטובר - 2020אוגוסט .2021

בבדיקתנו התבססנו על חוקים ,צו הרחבה והוראות נוספות הרלוונטיות בנושא ,על מסמכים שנמסרו לנו ועל ראיונות

שקיימנו עם עובדי קבלן בתחום הניקיון.

במסגרת הביקורת נפגשנו עם מנהל ההתקשרות במשרד ,שוחחנו עם חשב המשרד ,מנהל אגף משכורת ,מבקרת הכספים

ונציגה של חטיבת הביקורת בחשכ"ל.

היקף הבדיקה

נערכה בדיקה מדגמית:

עבור 8עובדים מתוך 45עובדים במסגרת ההתקשרות.

3חודשים :אוגוסט ,ספטמבר ואוקטובר לשנת .2020

3

דרוג הסיכונים

ממצאי הדוח מהווים סיכונים מסוגים שונים לפעילות המשרד ולהשגת יעדיו.

המלצותינו דורגו בהתאם לרמת הסיכון של כל ממצא וממצא בהתאם לדרגות חומרה שנקבעו בקובץ ''קריטריונים לחישוב

ציון מבדק זכויות עובדים לקבלן שירותים'' כאמור בהוראת תכ"ם " 7.3.9.3מערך מרכזי לביקורת על זכויות עובדים

המועסקים על ידי קבלני שירותים בתחומי השמירה ,האבטחה ,הניקיון וההסעדה".

להלן טבלת הדרוג:

מהירות התיקון

דרגת

הסיכון

פירוט הרכיבים

א' -נמוכה

ניהול פנקס חופשה ,ניהול פנקס שעות עבודה ,תשלום בגין

השתתפות ברענון/מטווח ,צבירת חופשה ,צבירת מחלה ,שי

ומתנות לחג ,הוראות תיקון 24לחוק.

ב' -בינונית

מתן חופשה שנתית ,דמי חופשה ,גמול ש"נ ,גמול מנוחה

שבועית ,הודעה לעבוד ,הודעה על שינוי בתנאי העסקה ,מתן ליקוי כספי -נדרש לתקן בשכר הקרוב.

תלוש שכר ,ניכויים מהשכר ,תוספת וותק.

ליקוי שאינו כספי -נדרש לתקן תוך 30יום.

ג' -גבוהה

היתר העסקה בש"נ ומנוחה שבועית ,הלנת שכר ,שכר

מינימום ,מינימום חוזי ,פגיעה בהיקף משרה והכנסה,

הפקדות לגמל ,פיצויים ,קרן השתלמות ,תשלום שעות

עבודה ,דמי נסיעות ,הבראה ,מחלה וחגים.

4

ממצאים עיקריים

.1כללי

בתאריך 30.6.20הופסקה התקשרות עם חברת הניקיון במשרד .לאור העובדה שעד מועד סיום ההתקשרות לא

פורסם מכרז לרכישת שרותי ניקיון ובשל הצורך לרכישת שרותי ניקיון ,המשרד חתם בתאריך 9.7.20על הסכם עם

חברת ניהול למתן שירותי ניקיון במשרד הראשי וביחידות הסמך.

חברת הניהול זכתה במכרז שפרסם מינהל נכסי הדיור הממשלתי באגף החשב הכללי במשרד האוצר (להלן :מינהל

הדיור) .בהתאם להסכם של מינהל הדיור עם חברת הניהול הזוכה ,למינהל הדיור הזכות להוסיף מבנים להסכם.

ביוני 2020וועדת המכרזים של המשרד אישרה את הזכות להוספת מבנים כאמור באישור מינהל הדיור.

לצורך מתן שירותי הניקיון ,חברת הניהול התקשרה עם חברה אחרת המשמשת כקבלן משנה למתן השירותים

במשרד.

במשרד מועסקים 45עובדי קבלן בתחום הניקיון :מתוכם 28עובדים במשרד הראשי ו 17 -עובדים ביחידות המשרד.

.2ניהול התקשריות מול הקבלן הזוכה

סעיף 2.9.2להוראת ת"כם 7.3.9.2בנושא הגנה על זכויות עובדים המועסקים על ידי קבלני שירותים בתחומי

השמירה ,האבטחה והניקיון :קובע כי ,יחידת הביקורת באגף החשב הכללי תערוך אחת לתשעה חודשים ביקורת על

התקשרויות משרדי הממשלה עם קבלני שירותים לקיום דיני העבודה המפורטים בנספח ב -רשימת חוקי העבודה.

מטרת הביקורת היא בדיקת היעדר הפרות בדיני עבודה במסגרת ביצוע ההתקשרות .הביקורות כאמור ייעשו בהתאם

להוראות תכ"ם שייקבעו ויחליפו את הבדיקות שבוצעו על ידי המשרדים.

מבדיקתנו עם חטיבת הביקורת בחשב הכללי ומבקרת הכספים במשרד עולה כי ,לא נערכה ביקורת בנושא משנת

.2018כמו כן לא נערכה ביקורת על ההתקשרות עם חברת הניהול וזכויות עובדי חברת הקבלן.

המלצה

על הממונה על מערך הניקיון במשרד ויחידות הסמך ,לקיים בדיקה אחת ל 9 -חודשים כאמור בהוראה.

.3קיום תנאי התקשרות

תנאים למימוש אופציה בהסכם :סעיפי 2להוראת ת"כם 7.3.9.2בנושא הגנה על זכויות עובדים המועסקים על ידי

קבלני שירותים בתחומי השמירה ,האבטחה והניקיון קובע הנחיות לביצוע ההתקשרות

סעיף 2.1להוראה קובע תנאי סף להשתתפות במכרזים למתן שירותים בתחום השמירה ,האבטחה והניקיון.

סעיף 2.2להוראה מפרט את דרישת המסמכים שעל המציע להגיש בעת הגשת ההצעה למכרז.

סעיף 2.7.4קובע כי הארכת התקשרות מתוקף אופציה הקיימת בהסכם או לפי כל דין תמומש רק לאחר שהקבלן

ימציא למשרד רישיון ובתוקף כאמור בסעיף 2.1.1לעיל ותצהירים כאמור בסעיפים 2.1ו – .2.2

מבדיקתנו ,בהתאם לסעיף 5.3להסכם ההרחבה ,ההתקשרות של חברת הניהול עם חברת הקבלן מותנית בכך שהיזם

יוודא כי בידי כל קבלן משנה שיועסק מצויים כל האישורים הנדרשים על פי כל דין לביצוע השירותים לרבות כל

תנאי הסף הקבועים בסעיף 2בהוראת תכ"ם .7.3.9.2

מדוח ביקורת עבור שנת 2020בנושא דיני עבודה שהועבר אלינו על ידי חברת הניהול על התקשרותה עם קבלן המשנה

עולה כי ,בוצעה בדיקה רוחבית ומדגמית ולהן תוצאותיה" :גם הבדיקה הרוחבית וגם הבדיקות המדגמיות העלו כי

חברת הקבלן עומדת בהוראות התכ"ם ובהסכם ההרחבה לעניין דיני העבודה של העובדים".

5

המלצה

על ה ממונה על מערך הניקיון במשרד ויחידות הסמך ,לבדוק במסגרת הבדיקה התקופתית האם אכן קיימים כל

האישורים הנדרשים.

.4ביקורת בהתקשרויות עקיפות

סעיף 2.11.6להוראת ת"כם 7.3.9.2בנושא הגנה על זכויות עובדים המועסקים על ידי קבלני שירותים בתחומי

השמירה ,האבטחה והניקיון :הסעיף מתייחס למקרים בהם המשרד הממשלתי אינו מתקשר באופן ישיר עם ספקי

השירותים ,אלא ההתקשרות נעשית באמצעות חברת ניהול ,וקובע כללים להלן:

"בכל הסכם התקשרות של המדינה עם חברת ניהול תתחייב חברת הניהול לבצע ביקורת במטרה לוודא שנשמרות

זכויותיהם של עובדי ספקי השירותים".

בהתאם להוראה ,הארכת התקשרות בין המדינה לחברת הניהול ,מתוקף אופציה הקיימת בהסכם או לפי כל דין,

תמומש רק לאחר שחברת הניהול תמציא למשרד הממשלתי בתום כל שנה קלנדרית ,הצהרה חתומה בידי מורשה

חתימה מטעם חברת הניהול על ידי עורך דין ,לפיה חברת הניהול ביצעה ביקורת בעניין מתן השירותים לקיום דיני

עבודה.

כמו כן ,חברת הניהול תעביר למשרד העתק של דוח הביקורת הסופי תוך 30יום ממועד השלמתו ולא יאוחר מתום

כל שנה קלנדרית ממועד חתימת ההסכם.

סעיף 10.2להסכם מחייב את היזם לוודא הקפדה על קיום כל הוראות תכ"ם שעניינה הגנה על זכויות עובדים ,לשם

כך ,ינהל כנדרש ביקורת על קבלן המשנה בהתאם להוראה.

מבדיקתנו עולה כי ,חברת הניהול ביצעה ביקורת לשנת 2020בנושא קיום דיני עבודה על עובדי חברת קבלן המשנה.

מהעתק דוח הביקורת שהתקבל נמצא כי ,נערכה בדיקה עבור חודשים 8-12/2020ונבדקו באופן מדגמי דוחות נוכחות

מול תלושים ל 10 -עובדים עבור 2חודשי מדגם 10.2020 :ו .12.2020 -

יש לציין כי הבדיקות שביצעה חברת הנהול אינן מספקות ואינן כוללות את כלל רכיבי הבדיקה הנדרשים בהתאם

להוראות חוק להגברת האכיפה של דיני העבודה ,תשע"ב .2011-

בנוסף ,נערכה בדיקה בלתי תלויה בנושא זה על ידי משרד רו"ח -נמצאו מספר הפרות ,ראו פירוט בפרק 9להלן.

המלצה

על הממונה על מערך הניקיון במשרד ויחידות הסמך ,לעשות בקרה באופן תדיר הכוללת את פירוט הרכיבים

הנדרשים לבדיקה בנושא ,תדירות הביקורת ,מעקב תיקון ליקויים ע"י קבלני המשנה ,בחינת שיפור/הרעה באחוזי

ההפרות בין התקופות ,ובנוסף מעקב שוטף של המשרד בקיום הביקורות ע"י חברת הניהול כאמור.

.5תיבת תלונות עובדי קבלן

סעיף ( 26א) להוראות חוק להגברת האכיפה של דיני העבודה ,תשע"ב 2011קובע כי" :מזמין שירות חייב לנקוט

אמצעים סבירים ,בנסיבות העניין ,כדי למנוע פגיעה בזכויות עובדים של הקבלן המועסקים אצלו ,ולשם כך עליו

לקבוע דרך יעילה במקום העבודה למסירת הודעה על פגיעה כאמור ,לרבות הודעה לפי סעיף (25א)(3א) ולבירור

המידע שבהודעה ,ויידע את עובדיו של הקבלן בדבר דרך זו".

סעיף ( 26ב) להוראות חוק להגברת האכיפה של דיני העבודה ,תשע"ב 2011מטיל אחריות אזרחית על מזמין השירות

אם לא קבע מזמין השירות דרך למסירת הודעה כאמור בסעיף קטן (א) או לא יידע את עובדיו של הקבלן בדבר דרך

זו.

סעיף 2.7.14להוראת תכ"ם 7.3.9.2קובע כי הקבלן מתחייב לצרף לתלוש המשכורת הראשון הנמסר לכל עובד

מטעמו הנותן שירות במשרד ,הודעה בכתב בדבר מיקומה המדויק של תיבת התלונות שאליה יוכל העובד למסור

6

הודעה למשרד בדבר פגיעה בזכויותיו על ידי הקבלן .בנוסף ,יידרש הקבלן לצרף הודעה כאמור ,מדי שנה ,בתלוש

המשכורת של חודש ינואר לכלל עובדיו הנותנים שירות במשרד.

סעיף 2.10.9להוראת תכ"ם 7.3.9.2מחייב את הסמנכ"ל הבכיר למינהל ומשאבי אנוש (להלן :הסמנכ"ל) להתקין

במקום בולט וגלוי תיבה לקבלת תלונות מאת עובדי הקבלן .הודעה בדבר מיקום התיבה תועבר לקבלן השירות

במועד חתימת ההסכם .בנוסף ,נדרש לתלות בלוח המודעות של המשרד נוסח הודעה המפורט בנספח ו להוראה –

נוסח הודעה במשרד על תיבת התלונות.

סעיף 2.10.10להוראה תכ"ם 7.3.9.2מטיל אחריות על הסמנכ"ל למינוי עובד לריקון תיבת התלונות אחת לשבוע.

במקרה שנמצאו תלונות בתיבה ,יעבירם באופן מידי לגורמים הרלוונטיים במשרד ,ובכלל זה ,המנהל הכללי של

המשרד ,חשב המשרד ,היועץ המשפטי ויחידת הביקורת של החשב הכללי במשרד האוצר ,וזאת לשם בירור המידע

שצוין בתלונה.

מבדיקתנו עולה כי ,לא קיימת תיבת תלונות .נמסר לנו ע"י הממונה על מערך הניקיון במשרד וביחידות הסמך כי

קיימת אפליקציה בתהליך הרצה ,עבור איזורים ספציפיים במשרד ,האפליקציה מספקת ממשק לתלונות עובדים על

שירותי הניקיון וחוסרים בחומרים.

המשרד לא מקיים את ההוראה של הצבת תיבת תלונות עבור עובדי קבלן ביחס לפגיעה בשכר ובזכויות שלהם.

בוצע תשאול לחמישה מעובדי הקבלן :שלושה מהם לא יודעים על התיבה ,והשניים הנותרים ידוע להם שקימת

תיבה ,אך לא ברור להם למה זה מיועד ,היכן היא נמצאת וכד'.

המלצה

על הממונה על מערך הניקיון במשרד ויחידות הסמך ,למנות גורם אחראי לנושא ,להתקין תיבה לצורך קבלת

התלונות וכן מודעת הסבר לגביה כאמור בהוראה ,לרוקן את התיבה אחת לשבוע ולהעביר את מסמכי התלונות

במידה וישנם לגורמים הרלוונטים.

בנוסף ,לדרוש מהקבלן לידע את העובדים שלו ע"י שליחת מכתב -כמפורט בנספח ו' להוראה – "נוסח הודעה במשרד

על תיבת התלונות".

.6סעיף - 2.10.11מתן ארוחות

סעיף 2.10.11להוראת תכ"ם 7.3.9.2קובע כי ,הסמנכ"ל הבכיר למינהל ומשאבי אנוש יוודא כי עובדי ניקיון ,שמירה

ואבטחה יהיו רשאים לרכוש ארוחה בכל משרד שקיים בו מזנון מסובסד ,תמורת סכום זהה לסכום שמשלם עובד

המדינה המועסק באותו מקום עבודה ,תמורת אותה ארוחה.

מבדיקתנו עולה כי ,קיים מזנון מסובסד .לשאלתינו לגבי זכאות עובדי הקבלן לסבסוד -נאמר כי :במשרד הראשי

העובדים מקבלים ארוחות מסובסדות .ביחידות הסמך ,העובדים מקבלים בשכר סכום כולל של ₪ 17בעבור כל יום.

.7סעיף - 2.10.12אחסון חפצים ומקום מנוחה

סעיף 2.10.12להוראת תכ"ם קובע כי ,הסמנכ"ל הבכיר למינהל ומשאבי אנוש ידאג להקצאת מקום בטוח לעובדים

לאיחסון חפציהם האישיים בזמן העבודה וכן למקום ראוי וסביר שבו יוכלו לנוח ולהתרענן בהפסקה.

מבדיקתנו עולה כי ,במשרד הראשי -קיימים מספר מקומות למנוחה והתרעננות בזמן ההפסקה :פרגולה מוצלת,

ספסלים ושולחן על הדשא הקצר .בקומה 2במזכירות ממשלה -קיימים כיסאות ושולחן ובקומה -2סמוך ליחידת

מחשבים -קיים מטבחון.

לגבי מיקום אחסון חפצים :קיימות ארוניות כולל מנעול בקומה .4

7

ביחידות הסמך -לגבי מנוחה להתרעננות בהפסקה :קיים מחסן -חדר אשר העובד יכול להתרענן ולנוח בו בזמן

ההפסקה .לגבי מיקום אחסון חפצים :קיים מחסן או חדר פנוי אשר העובד יכול להניח את תיקו בביטחון.

.8בדיקת מחירי ההתקשרות בחוזה

בהתאם לסעיף 28לחוק הגברת אכיפה של דיני עבודה תשע"ב 2011נקבע כי ,במידה וחתם מזמין שירות חוזה עם

קבלן ,שמתקיים בו אחד התנאים המפורטים להלן ,תחול על מזמין השירות אחריות אזרחית כלפי עובד של הקבלן

המועסק אצלו וכן לא יחולו לגביו ההגנות לפי סעיף .27

( ) 1בחוזה או בהצעתו של הקבלן לא פורטו בכתב רכיבי השכר שישלם הקבלן לעובדיו וכן עלות שכר מינימלית,

הצהרת קבלן כי עלויות נוספות כולל רווח והתחייבות של מזמין השירות לתשלום בסכום שלא יפחת מעלות השכר

המינימלית והעלויות הנוספות כאמור.

( ) 2עלות השכר המינימלית כאמור בפסקה ( )1לעיל פחותה מערך שעת עבודה שנקבע לפי הודעה 7.3.9.2.2עלות

שכר למעביד לכל שעת עבודה בתחום הניקיון מהדורה .19

( ) 3מזמין השירות משלם בפועל לקבלן סכום הנמוך מערך שעת עבודה שנקבע לפי ההודעה כאמור

בעבור שעת עבודה לעובד של הקבלן.

בנוסף ,בהתאם לסעיפים 2.2.7 ,2.2.6 ,2.2.5להוראת התכ"ם ,7.3.9.2על המציע להציג בהגשת הצעה למכרז את

המסמכים הבאים:



נספח תמחירי המפרט את מרכיבי שכר העובדים בהתאם להודעה 7.3.9.2.2



עלות השכר המינמלית אשר המציע ישלם לעובדיו.



נוסח מלא וחתום של הצהרת מעביד על אודות עלות השכר.

הצהרה כי ההצעה כוללת עלות השכר למעביד וכן עלויות נוספות בגין ההסכם ,כולל רווח למתן השירותים

המבוקשים במסגרת המכרז.

בהתאם להודעה 7.3.9.2.2עלות שכר למעביד – מהדורה 19החלה במועד ההתקשרות ,עלות השכר המינמלית עומדת

על ₪ 41.69 :לעובד בשנתו הראשונה ו ₪ 42.15 -לעובד בשנתו השנייה.

מבדיקתנו עולה כי ,החוזה עם החברה הינו מחיר גלובלי ללא פרוט לשעה על פי הוראת התכ"ם וכן לא התקבל נספח

תמחירי ומסמכים נוספים כאמור לעיל ,ובהתאם לכך לא ניתן לבחון האם ההתקשרות הינה הפסדית.

.9בדיקת עמידת החברה הקבלנית בחוקי עבודה והוראות נוספות

להלן פירוט הממצאים בהם נמצאו ליקויים לעובדי המדגם בתקופה הנבדקת

פירוט הממצאים:

נושא :1 -העסקה בש"נ

מקור חוקי:

בהתאם לסעיף 21לחוק שעות עבודה ומנוחה נקבע כי ,בין יום עבודה למשנהו תחול הפסקה של שמונה שעות לפחות.

בהתאם להיתר הכללי להעסקת עובדים בשעות נוספות מיום :14.03.2018

( )1נקבע כי אורך יום עבודה כולל שעות נוספות לא יעלה על 12שעות.

(()2א) בשבוע עבודה לא יועסק עובד מעל 16שעות נוספות.

(()2ב) בעבודת לילה אורך שבוע עבודה לא יעלה על 58שעות כולל שעות נוספות.

8

מהמדגם עולה כי ,נמצאו 2מתוך 8עובדים שנבדקו המהווים 25%מכלל עובדי המדגם בגינם נמצאו ליקויים

בהעסקה בניגוד להוראות ההיתר הכללי.

ממצא:

מס' עובד

חודש שכר

תאריכים

הפסקה בין יום אחד למשנהו

מעל 16ש"נ בשבוע

409231

408950

ספט 20

אוק 20

24-25

שבוע שלישי

לא תקין

-

לא תקין

מסקנה:

נמצאה הפרה בהעסקת עובדים מעבר להוראות החוק/ההיתר.

דרגת חומרה לפי חוק :ג' חמורה.

המלצה

על הקבלן לוודא כי אין שיבוץ שעות חורג מהוראות החוק בהכנת סידור העבודה.

תגובת המבוקר

"חברתנו תחדד את הנהלים בשטח מול מנהלי השירות .כמו כן ,נאפיין בקרות נוספות ומעמיקות על מנת שהפרות

אלו לא יישנו".

התיחסות לתגובה

ליקוי שאינו כספי יוקפד להבא.

נושא : 2 -ניהול פנקס יומן עבודה

מקור חוקי:

סעיף 25לחוק שעות עבודה ומנוחה ,התשי"א ,1951 -קובע כי ,מעסיק חייב לנהל פנקס בדבר שעות עבודה ,שעות

מנוחה שבועיות ,שעות נוספות ,גמול שעות נוספות וגמול עבודה במנוחה שבועית.

עוד נקבע בחוק ,כי הרישום בפנקס שעות העבודה יערך באופן שוטף ויכלול רישום שעות עבודה בפועל .אם הרישום

בפנקס לא מבוצע באמצעים מכניים ,דיגיטליים או אלקטרונים ,הרישום ייחתם מידי יום בידי העובד ויאושר

בחתימת אחראי שהמעביד מינה לכך.

מהמדגם עולה כי ,נמצאו 6מתוך 8עובדים שנבדקו המהווים 75%מכלל עובדי המדגם בגינם נמצאו ליקויים בניהול

פנקס יומן עבודה.

ממצא:

מס' עובד

408949

408951

408946

408936

408921

408950

הערות

דיווח נוכחות בשעות בשעות עגולות /קבועות או מסתכמות

לסך עגול של שעות.

הדיווח אינו לפי שעות עבודה בפועל של העובדים ואינו תואם

את התקנים שצוינו בהודעה לעובד ואינו חתום.

מסקנה:

לא נוהל יומן נוכחות כדין.

דרגת חומרה לפי חוק :א' נמוכה.

9

המלצה

על הקבלן להחתים את העובדים על דיווחי הנוכחות ולציין בהודעה לעובד כי התשלום הוא בהתאם לשעות תקן

שאושר ושעות עבודה מעבר להן לא ישולמו.

תגובת המבוקר

"שעות העבודה אשר בוצעו הינן בהתאם לדיווח השעות אשר הועבר ,ובהתאמה לשעות העבודה אשר הוגדרו על ידי

מזמין השירותים ומשקף נאמנה את שעות העבודה המבוצעות בפועל על ידי העובדים שנדגמו.

· היקף השעות ידוע לעובדים ומדווח במסגרת סידורי העבודה ותלושי השכר .

· נציין בנוסף כי העובדים חתמו מדי חודש על דוחות הנוכחות והמסמכים הועברו ישירות ללקוח.

· החברה מקפידה שכל העובדים ללא יוצא מן הכלל יקבלו את שכרם המלא ובהתאם להוראות החוק ובהתאם לצו

ההרחבה בענף הניקיון".

התיחסות לתגובה

לא סביר כי העובדים בכל יום מתחילים ומסיימים באותה שעה ללא חריגה של דקות .במידה ודוחות הנוכחות

חתומים ע"י העובדים -נא העבירו אסמכתא.

נושא : 3 -תוספת וותק

מקור חוקי:

סעיף 7א לצו ההרחבה בענף הניקיון ,2014קובע כי עובד יהיה זכאי ,החל מהשנה השנייה ואילך לעבודתו ,לתוספת

ותק בגובה 0.35ש"ח לכל שעת עבודה ,החל מהשנה השישית ואילך ,יהיה עובד זכאי לתוספת ותק בגובה של 0.46

ש"ח לכל שעת עבודה.

בהתאם לסעיף 18לחוק שעות עבודה ומנוחה ,שכרו הרגיל של העובד כולל כל התוספות הקבועות ,בהתאם לכך יש

להביא בחשבון את תוספת הוותק בחישוב גמול שעות נוספות.

מהמדגם עולה כי ,נמצאו 5מתוך 8עובדים שנבדקו המהווים 62.5%מכלל עובדי המדגם בגינם נמצאו ליקויים

בתשלום תוספת וותק.

ממצא:

מס'

עובד

חודש

שכר

408951

408951

408951

408946

408946

408946

408936

408936

408936

408921

408921

408921

408950

אוג20-

ספט20-

אוק20-

אוג20-

ספט20-

אוק20-

אוג20-

ספט20-

אוק20-

אוג20-

ספט20-

אוק20-

אוק20-

תוספת

ותק צ"ל

וותק

בחברה/

באתר

לפי

המוקדם

מבין

תוספת

וותק

לשעה

כמות

שעות

רגילות

כמות

ש"נ

125%

כמות

ש"נ

150%

(כמות שעות *

אחוז

התוספת

*תוספת וותק

לה זכאי)

6.09

6.10

6.11

10.02

10.03

10.04

13.00

13.01

13.02

15.09

15.10

15.11

15.11

0.46

0.46

0.46

0.46

0.46

0.46

0.46

0.46

0.46

0.46

0.46

0.46

0.46

136.00

152.00

168.00

176.00

136.00

168.00

184.00

172.00

177.00

172.00

160.72

169.98

167.80

34.00

38.00

42.00

21.79

18.08

20.57

29.39

26.71

25.90

4.00

3.03

2.00

13.68

14.00

16.00

2.00

16.08

10.98

8.00

5.82

4.00

3.45

12.00

82.11

101.43

112.47

93.49

74.34

89.11

112.63

102.05

101.83

85.44

78.43

81.72

93.33

10

תוספת

וותק

ששולמה

בתלוש

סה"כ

הפרש

בש"ח

78

94

104

91

72

87

106

96

97

84

77

81

89

4

8

9

3

3

2

7

6

5

2

1

1

4

53

סה"כ

תוקן

סה"כ

לא

תוקן

4

8

9

3

3

2

7

6

5

2

1

1

4

53

מסקנה:

לא שולמה תוספת וותק על הרכיב התוספת כאמור בסעיף 18לחוק שעות עבודה ומנוחה והדגשה כפי שמופיעה בסעיף

3.1בהודעה 7.3.9.2.2

דרגת חומרה לפי חוק :ב' בנונית.

המלצה

הממונה על מערך הניקיון במשרד ויחידות הסמך יבהיר לקבלן את אופן החישוב ועדכון התוכנה בהתאם.

ובנוסף על הקבלן להעביר אסמכתאות לתיקון הליקוי – תלוש שכר +מס"ב לתשלומו.

תגובת המבוקר

"השלמות שכר בוצעו בשכר 01.2021טרם קבלת הביקורת – מצ"ב תלושי שכר.

לאור תיקון הליקוי טרם קבלת הביקורת אבקשכם להסיר ליקוי זה מדוח הביקורת".

התיחסות לתגובה

התקבלו אסמכתאות לתיקון שנתי בשכר 1/21כבקרה פנימית שהתקיימה במהלך הביקורת וטרם קבלת טיוטת דוח.

נושא :4 -תשלום דמי מחלה

מקור חוקי:

סעיף 2לחוק דמי מחלה קובע כי ,עובד שנעדר מעבודתו עקב מחלה זכאי לקבל בגין ימי ההיעדרות לפי הפרוט הבא:

בגין היום הראשון לא זכאי לתשלום ,בגין היום השני והשלישי זכאי למחצית מהסכום והחל מהיום הרביעי והלאה

זכאי לתשלום מלא.

דמי המחלה יהיו בגובה שכר העבודה שהיה העובד זכאי לקבל בתקופת זכאותו לדמי מחלה אילו המשיך בעבודתו.

מהמדגם של 8עובדים שנבדקו נמצא כי לא היו ליקוים.

המדגם נמצא תקין

נושא :5 -דמי הבראה

מקור חוקי:

סעיף 11לצו ההרחבה בענף הניקיון קובע כי ,זכאי העובד לדמי הבראה החל מהיום הראשון לעבודתו ,בהתאם

לאחוז המשרה שלו ובהתאם לשנות הוותק שלו.

סעיף ( 11ו') קובע כי לעובדים בשכר שעתי ישולמו דמי הבראה חודשיים כרכיב נפרד שישולם לצד שכר השעה.

מהמדגם של 8עובדים שנבדקו נמצא כי לא היו ליקוים.

נושא :6 -אי צבירה נאותה – ימי חופשה.

מקור חוקי:

סעיף 3לחוק חופשה שנתית ,תשי"א ,1951-וסעיף 15לצו הרחבה בענף הניקיון ,קובעים כי ,עובד זכאי לצבירת ימי

חופשה בכל חודש .מספר ימי החופשה השנתית משתנה בהתאם למספר ימי העבודה בשבוע ובהתאם לוותק הקלנדרי

של העובד.

מהמדגם של 8עובדים שנבדקו נמצא כי לא היו ליקוים.

11

המדגם נמצא תקין

נושא :7 -גמל שכר יסוד והבראה ,גמל שעות נוספות וגמל קצובת נסיעה.

מקור חוקי:

ע"פ חוק פנסיית חובה ,ובהתאם לסעיף 9לצו ההרחבה בענף הניקיון ,על המעביד להפריש לעובד החל מהיום הראשון

לעבודתו להפרשות סוציאליות:

oהפרשה לגמל מרכיב שכר יסוד והבראה :חלק מעביד בשיעור של ,7.5%חלק עובד 7%

oהפרשה לגמל מרכיב שעות נוספות ומהמרכיב הנוסף בשעות מנוחה שבועית :חלק מעביד בגובה .7.5%חלק

עובד 7%

oהפרשה לגמל מרכיב קצובת נסיעה :חלק מעביד בשיעור 5%מהנסיעות .חלק עובד 5%

מהמדגם עולה כי נמצאו 1מתוך 8עובדים שנבדקו המהווים 12.5%מכלל עובדי המדגם בגינם נמצאו ליקויים

בהפרשה לגמל.

ממצא:

מס'

עובד

בסיס

הפרשה

בסיס

הפרשה

ש"נ

שיעור

הפרשה

בסיס

הפרשה

נסיעות

שיעור

הפרשה

נסיעות

הפרשה

מעביד

צ"ל

חלק

מעביד

בקופה

סה"כ

הפרש

בש"ח

408950

17,708

1,601

7.5%

627

5%

1,480

1,328

151

סה"כ

תוקן

סה"כ

לא

תוקן

הערות

151

הפרש בחודשים

8-10/2020

דוח ההפקדה אינו כולל את רכיבי

גמל ש"נ וגמל קצובת נסיעה

מסקנה:

הפקה בחסר בכל חודשי הבדיקה ,ההפקדות בקופה לא תואמות את הרשום בתלושים.

דרגת חומרה לפי חוק – א' נמוכה.

המלצה

הממונה על מערך הניקיון במשרד ויחידות הסמך יפנה לחברה הקבלנית לבחינת ההפרש ,ולהעביר בתגובות אישורי

הפקדות תקינים /אסמכתאות לתיקון הליקוי – תלוש שכר +מס"ב לתשלומו.

תגובת המבוקר

עובד – 408950נערכה בדיקה נוספת ומצאנו כי כל ההפקדות המופיעות בתלוש השכר

תואמות לסכומים המופיעים בדוחות ההפקדה .להלן סיכום הנתונים ,נודה לבדיקתכם החוזרת :

נסיעות

201.11

213.00

213.00

ש"נ

158.56

215.59

1,226.46

שכר יסוד

5,111.37

6,280.23

6,316.57

סה"כ הפקדה צ"ל

627.11

1,600.61

17,708.17

צ"ל

בדוחות הפקדה

31.36

31.30

120.05

120.04

1,328.11

1,328.11

12

שכר 08.2020

שכר 09.2020

שכר 10.2020

התיחסות לתגובה

חישוב החברה תואם לחישוב הביקורת ,עודכנו ההפקדות בהתאם לחודשים שציינתם בדוח ההפקדה מופיע חודש

עוקב .אך שימו לב ,כי דוח ההפקדה מחברת הביטוח אינו כולל את ההפקדות לרכיבי גמל ש"נ ונסיעות ומכאן נוצרו

ההפרשים בגובה .₪ 151נא העבירו דוח הפקדה הכולל את כל רכיבי ההפקדה.

התקבל דוח הפקדה הכולל את כל המרכיבים -תקין

המלצה

על החברה להקפיד על רישום וחלוקה נכונה של הרכיבים בהתאם להפרשות עובד ומעביד.

נושא :8 -פיצויים ,שכר יסוד והבראה ופיצויים שעות נוספות

מקור חוקי:

בהתאם לסעיף 9ב' לצו ההרחבה בענף הניקיון ,2014על המעביד להפריש לעובד החל מהיום הראשון לעבודתו

להפרשות סוציאליות:

oהפרשה לפיצויים בגין רכיב שכר יסוד והבראה :בשיעור של 8.33%

oהפרשה לפיצויים בגין רכיב שעות נוספות ומהמרכיב הנוסף בשעות מנוחה שבועית :בגובה 6%

מהמדגם עולה כי נמצאו 1מתוך 8עובדים שנבדקו המהווים 12.5%מכלל עובדי המדגם בגינם נמצאו ליקויים

בהפרשה לפיצויים.

ממצא:

מס'

עובד

בסיס

הפרשה

שיעור

הפרשה

בסיס

הפרשה

ש"נ

שיעור

הפרשה

הפרשה

צ"ל

הפרשה

בפועל

סה"כ

הפרש

בש"ח

408950

17,708

8.33%

1,601

6%

1,571

1,475

96

סה"כ

תוקן

סה"כ לא

תוקן

הערות

96

הפרש בחודשים

8-10/2020

דוח ההפקדה אינו כולל את

רכיבי פיצוים ש"נ

מסקנה:

הפקה בחסר בכל חודשי הבדיקה ,ההפקדות בקופה לא תואמות את הרשום בתלושים.

דרגת חומרה לפי חוק :א' גבוהה.

המלצה

הממונה על מערך הניקיון במשרד ויחידות הסמך יפנה לחברה הקבלנית לבחינת ההפרש ,ולהעביר בתגובות אישורי

הפקדות תקינים /להעביר אסמכתאות לתיקון הליקוי -תלוש שכר +מס"ב לתשלומו.

13

תגובת המבוקר

עובד - 408950נערכה בדיקה נוספת ומצאנו כי כל ההפקדות המופיעות בתלוש השכר

תואמות לסכומים המופיעים בדוחות ההפקדה .להלן סיכום הנתונים ,נודה לבדיקתכם החוזרת

ש"נ

שכר יסוד

158.56

215.59

1,226.46

5,111.37

6,280.23

6,316.57

סה"כ הפקדה צ"ל

1,600.61

17,708.17

צ"ל

בדוחות הפקדה

96.04

96.04

1,475.09

1,475.09

שכר 08.2020

שכר 09.2020

שכר 10.2020

התיחסות לתגובה

חישוב החברה תואם לחישוב הביקורת ,עודכנו ההפקדות בהתאם לחודשים שצינתם בדוח ההפקדה מופיע חודש

עוקב .אך שימו לב ,כי דוח ההפקדה מחברת הביטוח אינו כולל את ההפקדות לרכיבי פיצויים ש"נ ומכאן נוצרו

ההפרשים בגובה .₪ 96נא העבירו דוח הפקדה הכולל את כל רכיבי ההפקדה.

התקבל דוח הפקדה הכולל את כל המרכיבים -תקין

המלצה

על החברה להקפיד על רישום וחלוקה נכונה של הרכיבים בהתאם להפרשות עובד ומעביד.

נושא :9 -מתן הודעה לעובד

מקור חוקי:

בהתאם לסעיפים 1ו 2 -א' לחוק הודעה לעובד בדבר תנאי העבודה נקבע כי ,מעסיק מחויב למסור לעובדו טופס

הודעה בדבר תנאי העסקה ,לא יאוחר מ 30 -ימים מיום תחילת העסקתו ע"י המעסיק.

פירוט תנאי העבודה של העובד בהודעה יהיה בין השאר:



זהות המעסיק וזהות העובד



תאריך תחילת העבודה



תיאור עיקרי התפקיד של העובד



ציון שמו או תואר תפקידו של ממונה ישיר על העובד



סך כל התשלומים המשתלמים לעובד כשכר עבודה ומועדי תשלום השכר



הבסיס שלפיו משולם השכר :משכורת חודשית ,שכר שעה ,שכר שבוע ,וכד'



אורכו של יום העבודה הרגיל שבו עובד העובד ,או שבוע העבודה הרגיל של העובד



יום המנוחה השבועי של העובד



סוגי תשלומים של המעסיק ושל העובד בעבור תנאים סוציאליים של העובד ,ופירוט הגופים שאליהם המעסיק

מעביר בפועל את התשלומים האמורים



לגבי מעסיק שהוא או שארגון מעסיקים שהוא חבר בו או צד להסכם קיבוצי המסדיר את תנאי העבודה של

העובד ,יש לציין גם את שם ארגון העובדים שהוא צד לאותו הסכם והמען לפניה אליו

14

מהמדגם עולה כי נמצאו 3מתוך 8עובדים שנבדקו המהווים 37%מכלל עובדי המדגם בגינם נמצאו ליקויים בטופס

ההודעה לעובד.

ממצא:

מס' עובד

409231

-

408946

408949

פריטים שצריכים להופיע בהודעה וחסרים

בנוסח ההודעה יצוין כי אין באמור

סוגי תשלומים של המעסיק

יום

בה כדי לגרוע מכל זכות המוקנית

ושל העובד עבור תנאשין

מנוחה

לעובד מכוח כל דין ,צו הרחבה,

שבועי של סוציאליים שלך העובד ,ופירוט

הסכם קיבוצי ,חוזה עבודה או חוזה

הגופים שאליהם המעסיק

העובד

אחר הנוגע לתנאי עבודתו

מעביר בפועל את התשלומים

ציון שמו או

תואר תפקידו של

ממונה ישיר על

העובד.

-

-

-

-

-

-

תקן השעות אינו תואם את שעות

העבודה בפועל ,האם יש הודעה על

שינוי בתנאי העסקה?

מסקנה:

טופס הודעה לעובד אינו כולל את כל הפרטים הנדרשים בהתאם לחוק.

דרגת חומרה לפי חוק :ב' בנונית.

המלצה

על החברה הקבלנית לתקן את טופס הודעה לעובד עבור עובדים אלו ולהטמיע בטפסי הודעה לעובד הבאים את

הפרטים האמורים לעיל.

תגובת המבוקר

עובד – 409231אינו פעיל .עובדים – 408946+408949מצ"ב טפסים עדכניים

התיחסות לתגובה

עובד - 409231ליקוי שאינו כספי לא ניתן לתיקון .עובדים - 408946 + 408949התקבלו טפסים מעודכנים הממצא

תוקן.

15

סיכום

משרד:

עד למועד בו המשרד ייצא בפרסום חדש למתן שירותי ניקיון ,על המשרד וחברת הניהול לבצע בדיקות כי הקבלן

משלם לעובדיו בהתאם לחוק והוראות התכ"ם הרלוונטיות וכן מבצע ביקורת בהתאם לחוק .כמו כן ,על חברת הניהול

לבדוק כי ברשות הקבלן ישנם את כל האישורים הנדרשים.

חברת הניקיון:

בהתאם לממצאים ,על החברה לחדד נהלים ולהקפיד בנושאים הבאים:

.1

.2

.3

.4

.5

העסקה בשעות נוספות – יש לשבץ את העובדים כך שלא יחרגו מכמות שעות העבודה המותרת על פי חוק.

ניהול פנקס עבודה – על החברה להקפיד ולשלם לעובדים את השכר בהתאם לשעות עבודה שביצעו בפועל.

תוספת וותק – על החברה לשלם לעובדים תוספת וותק בהתאם לצו ההרחבה בענף.

הפרשות לפנסיה ופיצויים – על החברה לדרוש מחברת הביטוח כי ייחסו את ההפרשות בהתאם לסכומים

שהופרשו תוך חלוקה של כספי עובד ומעביד.

מתן הודעה לעובד – על החברה לעדכן את טופס הודעה לעובד בהתאם לחוק.

אנו מעריכים ומודים על שיתוף הפעולה ,בתקווה כי תהליך זה יביא לכדי טיוב הנושא הנבדק.

16