ייעוץ ענפי בעניין מכרז "פרויקט נופית" של הרכבת הקלה בין חיפה לנצרת

ירושלים ,י"ב ניסן ,תשפ"ב

13אפריל2022 ,

לכבוד

מר דן שנבך

מנכ"ל חוצה ישראל ויו"ר ועדת המכרזים

בדואר אלקטרוני

הנדון :ייעוץ ענפי בעניין מכרז "פרויקט נופית" של הרכבת הקלה בין חיפה לנצרת

סימוכין :מכתביך מיום 28.11.2021ומיום ;3.4.2022מכתבנו מיום ;27.12.2021

בהמשך למכתבים שבסימוכין ,הריני לפנות אליך בדברים הבאים כדלקמן:

.1בפנייתך שבסימוכין מיום 28.11.2021התבקשה הממונה על התחרות (להלן הממונה) לייעץ

לוועדת המכרזים בעניין מכרז להקצאת זכות למימון ,תכנון ,הקמה ותפעול של הקו הרכבת

הקלה בין חיפה לנצרת (להלן המכרז) ,לפי סעיף 11לחוק לקידום התחרות ולצמצום הריכוזיות,

התשע"ד.2013-

.2בחודש אפריל 2020פורסם שלב המיון המוקדם של המכרז ,במסגרתו ניגשו שש קבוצות .מבנה

הקבוצות הנוכחי הוא:

א .דן חברה לתחבורה ציבורית בע"מ (להלן דן) (;)20%( CREC ,)80%

1

ב .שפיר הנדסה בע"מ (להלן שפיר) ( ,)40%( CAF2 ,)40%ונוי 3להשקעה בתשתיות ש.מ.

(;)20%

ג .אלסטום ישראל בע"מ (כ ,)20%-אלקטרה (זכיינות) בע"מ (כ ,)20%-קבוצת מנרב בע"מ

(כ )20%-ואלייד תשתיות בע"מ (כ;)40%-

דComsa Concesiones ,)10%( JSC Transmashholding ,)70%( Globalvia Inversiones .

( )10%ו;)10%( Lesico Ltd.-

.China Railway Group Limited 1

.Construcciones y Auxiliar de Ferrocarriles 2

1

ה .מאיר חברה למכוניות ומשאיות בע"מ ( ,)25%אפקון החזקות בע"מ (China Railway ,)25%

)5%( 16th Bureau Group Ltd.ו;)25%( CRRC (Hong Kong) Co. Limited-

ו.

אגד החזקות בע"מ (להלן אגד) ( )25%ושיכון ובינוי בע"מ (.)75%

.3מבנה הקבוצות אינו סופי .הקבוצה המפעילה אשר תזכה בסופו של יום במכרז נדרשת לכלול

חברות עם ניסיון בהפעלת תחבורה ציבורית (להלן המפעיל המקומי) .משכך ,על הקבוצות להציג

את מבנה החברה המפעילה המוצעת ,לרבות המפעיל המקומי ,לפני הגשת ההצעות במכרז.

.4במסמך זה נציג את הבדיקה התחרותית שנערכה ביחס להליך המכרז וכן את המלצות הממונה

בעניין .הבדיקה התמקדה בשלושה היבטים :הפעלת קו הרק"ל בין חיפה לנצרת (להלן קו הרק"ל)

על ידי מפעיל של קווי אוטובוסים החופפים לו; השפעת החזקות במקטע המחצבות על התחרות

במכרז; והשפעת תוצאות המכרז על תחרות השוואתית בהפעלת רכבות קלות.

.5הבדיקה העלתה כי ישנו חשש תחרותי מהפעלת קו הרק"ל וקווי אוטובוסים בין עירוניים חופפים

לו (להלן שני אמצעי התחבורה) על ידי גורם יחיד .יצוין כי מסקנה זו אינה ייחודית למפעיל

אוטובוסים מסוים ,אלא עומדת בעינה ביחס לכל מפעיל קווי אוטובוסים באזור הרלוונטי אשר

עשוי להצטרף לאחת מהקבוצות המציעות ולזכות עם מי מהן בסופו של יום .על כן המלצתנו היא

שלא לאפשר החזקה של שני אמצעי התחבורה על ידי מפעיל יחיד ולאפשר למשרד התחבורה

להוציא מידי המפעיל קווי אוטובוסים במועד הרלוונטי להפעלת קו הרק"ל ,והכל כפי שיפורט

להלן.

א.

רקע עובדתי

המכרז

.6פרויקט קו הרק"ל צפוי לחבר במערכת רכבת קלה אזורית בין מטרופולין חיפה לגוש העירוני

נצרת – נוף הגליל .קו הרק"ל צפוי להתפרש על פני 41ק"מ ,לכלול כ 20-תחנות וכ30-40-

קרונות .בנוסף ,במסגרת המכרז על הזוכה יהיה להקים מבנה דיפו ומרכז בקרה.

.7תקופת הקמת הפרויקט מוערכת בכ 4-שנים ,ולאחריה תחל תקופת ההפעלה ,שתימשך לכל

היותר 26שנים מיום החתימה על הזיכיון .בהתאם ,מסרתם כי קו הרק"ל צפוי להתחיל לפעול

2

בשנת .2027בתום תקופת ההפעלה ,הפרויקט יעבור למדינה במתכונת המקובלת בפרויקטים

מסוג זה.

.8בדומה לנעשה בפרויקטים דומים וכפי שציינתם במכתבכם ,גם במכרז הנדון מודל התמורה

מבוסס על תשלום קבוע בגין זמינות השירותים אשר יספק המפעיל בתקופת ההפעלה ,כך שעיקר

הכנסות המפעיל יהיו לפי ביצוע נסיעות בפועל ,ורק בשוליים ייחשף המפעיל לסיכוני ביקוש

על בסיס מנגנוני תמריץ מבוססי היקפי נסועת משתמשים ותיקוף ברכבת .יצוין כי מחיר הנסיעה,

כמו בכל ענף התחבורה הציבורית ,נקבע ומפוקח על-ידי הממשלה ולא על-ידי המפעיל ,וכן

תכנית ההפעלה נכתבת ונאכפת על-ידי המדינה .לפיכך המדינה היא שנושאת בעיקר סיכוני

הביקוש בעוד המפעיל נושא בעיקר בסיכוני ההקמה והתפעול.

התחבורה הציבורית במרחב נצרת – נוף-הגליל -חיפה

.9כיום אמצעי התחבורה הציבורית הפועל במרחב נצרת ,נוף הגליל וחיפה (להלן אזור קו הרק"ל),

הוא מערך קווי אוטובוסים המופעלים לפי אשכולות .באזור קו הרק"ל פועלות שש חברות

תחבורה ציבורית :אגד ,ג'י.בי .טורס ,סופרבוס ,שירותי תחבורה מאוחדים נצרת (להלן ש.א.מ),

חברת הנסיעות והתיירות נצרת (להלן נסיעות ותיירות נצרת) ונתיב אקספרס 3,כמפורט בלוח .1

לוח – 1פעילות מפעילי אשכולות אוטובוסים באזור קו הרק"ל

מפעיל

אשכול

מועד מוערך לסיום הסכם

הפעלה נוכחי

אגד

מרחב חיפה כרמיאל

31.12.2029

ג'י.בי .טורס

נצרת עירוני

31.12.2022

שרותי אוטובוסים

מאוחדים נצרת

נצרת בינעירוני

31.12.2022

נסיעות ותיירות נצרת

נצרת בינעירוני

31.12.2022

נתיב אקספרס

הגליל

Q1/2027

סופרבוס

העמקים

Q4/2027

3שלוש האחרונות נמצאות בשליטת קבוצת חברת הנסיעות והתירות נצרת בע"מ.

3

.10יצוין כי נתיב אקספרס וסופרבוס מפעילות אשכולות עקב זכיה במכרז ,בעוד שארבע האחרות

מפעילות אשכולות על בסיס הסכמי הפעלה היסטוריים שלא בעקבות הליך מכרזי.

.11לפי מדיניות משרד התחבורה ,עד שנת 2030כלל האשכולות במדינה צפויים לצאת למכרז,

ובפרט האשכולות המופעלים על ידי ארבע המפעילות לעיל 4.בהתאם למידע שנמסר לנו ממשרד

התחבורה ,המשרד מתכנן להתקשר עם ג'י.בי .טורס ,ש.א.מ .ונסיעות ותיירות נצרת בהסכמי

הפעלה חדשים שיהיו דומים במאפייניהם למכרזים הנהוגים להפעלת אשכולות האוטובוסים.

תוקף ההסכמים צפוי לעמוד על מספר שנים כאשר בכל מקרה עד סוף העשור זהות המפעילות

בכל האשכולות באזור קו הרק"ל תיקבע במכרז.

.12ממשרד התחבורה נמסר ,כי חלק מהקווים הקיימים באשכולות המפורטים מעלה חופפים ברמות

משתנות לקו הרק"ל .רשימת הקווים החופפים כיום מתוארת בנספח א' וכוללת קווים של ארבעה

מפעילים :אגד ,ג'י.בי .טורס ,נסיעות ותיירות ונתיב אקספרס .את החפיפה ניתן לסווג לשלוש

רמות:

א.

חפיפה מלאה -קווים המקשרים בין נצרת ונוף הגליל לחיפה דרך ציר כביש .79

ב.

חפיפה במוצא וביעד – קווים המקשרים בין נצרת ונוף הגליל לחיפה בצירים אחרים.

ג.

חפיפה על ציר כביש – 79קווים החולקים מסלול מסוים עם ציר הרק"ל ,אך נבדלים

בתחנות המוצא או היעד.

.13מהאמור יוצא כי במועד הצפוי לתחילת הפעילות של קו הרק"ל בשנת ,2027צפויים לפעול

באזור קו הרק"ל ארבעה מפעילים עם קווים חופפים ,בין אם מדובר במפעילים הקיימים היום

ובין אם מפעילים אחרים ,אשר ייבחרו בהמשך בהליכי מכרז .ככל שתזכה במכרז קו הרק"ל

קבוצה הכוללת אחד ממפעילים אלה ,בין אם הקבוצה הכוללת כבר כעת את אגד ובין אם קבוצה

אחרת שתבחר לצרף את אחד המפעילים האחרים כמפעיל מקומי ,הרי שיהיה פרק זמן בו הזוכה

" 4תכנית תחרות ענף התחבורה הציבורית באוטובוסים שנים ,"2018-2030הרשות הארצית לתחבורה ציבורית,

אוגוסט ( 2018להלן תכנית התחרות בענף האוטובוסים).

4

במכרז יפעיל הן את קו הרק"ל והן את אחד מאשכולות האוטובוסים במרחב נצרת ,נוף-הגליל

וחיפה.

.14באופן כללי ,באשכולות התחבורה הציבורית בארץ מנגנון התשלום למפעילי האוטובוסים

מתבסס בעיקר על ביצוע נסיעות רכב בפועל (כ 90%-מהכנסות המפעיל) .לצד מנגנון תשלום

זה קיימים תמריצים שנועדו לשפר את גביית תעריפי הנסיעה והגדלת מספר הנוסעים שמתקפים

את כרטיסם ,אשר מהווים כ 10%-מהכנסות המפעיל .למפעילי האוטובוסים נקבעה רמת בסיס

למספר הנוסעים וככל שמספר הנוסעים בפועל עולה מעל רמת הבסיס ,מקבל המפעיל תשלום

נוסף של כ ₪ 2-לנוסע .נציין שמודל זה צפוי להתקיים גם במועד הפעלת קו הרק"ל.

.15ודוק ,תכנון מערך האוטובוסים הוא תהליך דינאמי שעשוי להשתנות מעת לעת ,למשל בדרך של

ביטול והוספת קווים ,שינוי בתדירויות ,הוספת רבדי שירות שונים או שינוי מסלול של קווים

קיימים .גם במערך הרכבת הקלה תתכן גמישות מסוימת ,אך באופן טבעי הגמישות בהפעלת

מערך הרכבת הקלה נמוכה מזו שבענף האוטובוסים.

תחרות בתחום התחבורה הציבורית

.16רשת קווי התחבורה הציבורית באזור קו הרק"ל כוללת חפיפה של קווי שירות בין אמצעי

התחבורה עבור חלק מהיעדים ,בשל קיומן של נקודות מוצא ויעד רבות בתוך האזור הגיאוגרפי

הרלוונטי .חפיפה זו ,אשר צפויה להימשך אף בתקופה שלאחר השלמת קו הרק"ל ,נוצרת בעיקר

על מנת להפחית את מספר המעברים של נוסעים בין אמצעי תחבורה ציבורית .ממשרד התחבורה

נמסר כי לחפיפה זו שני טעמים נוספים :הראשון ,לאפשר גיבוי בין אמצעי תחבורה שונים,

למקרה שאחד מהם יושבת; והשני ,לייצר תחרות בהיקפים מסוימים בין מפעילי התחבורה

הציבורית השונים ,וזאת על מנת לשפר את רמת השירות הניתנת לציבור כך שהתחרות תשמש

מעין מערכת פיקוח ובקרה אפקטיבית ,ברזולוציה שהמאסדר לא יכול לעשות בעצמו.

.17היבט נוסף בהפעלת תחבורה ציבורית הוא קיומן של "תוספות שירות" .הכוונה היא להפעלת

קווי אוטובוס נוספים או הגברת תדירות של קווים קיימים (אוטובוס או רכבת קלה) מעבר

לתנאים שנקבעו בהסכם הזיכיון .ממשרדי התחבורה והאוצר נמסר שתוספות שירות הן כ5%-

מתקציב הסובסידיה המו קצה לתחבורה הציבורית ,והן כלי משמעותי לשיפור השירות לנוסעים

5

בתוך תקופת הזיכיון .לאור היתרון המובנה שיש למפעיל תחבורה ציבורית בהיכרותו עם תנאי

השטח ,כמות ואיכות תוספות השירות תלויים במידה רבה ביוזמה של מפעיל לפי הביקוש שהוא

מזהה בשטח ובהתאם לתמריצים העומדים בפניו להציע את תוספות השירות .ממשרד התחבורה

נמסר שבמכרזי האוטובוסים קיים מערך תמריצים נרחב יחסית לעידוד המפעילים ליזום תוספות

שירות ,והדבר אף מצופה מהם .מודל המשמר מתח תחרותי בין מפעילים שונים של תחבורה

ציבורית מעודד אותם ליזום הצעות לתוספות שירות ושיפורים במערכת מתוך היכרותם את

תפעול מערכת התחבורה הציבורית.

ב.

ניתוח תחרותי -השפעות תחרותיות כתוצאה מהחזקת גורם יחיד בשני אמצעי תחבורה

.18הניתוח התחרותי שלהלן מתבסס בין היתר על ממצאי הייעוץ בעניין מכרז ה J-NET-ובעניין

הקו הכחול ,לצד הערכות עדכניות בדבר החפיפה הצפויה בין קווי האוטובוס לקו הרק"ל .על

אף אי הוודאות ביחס למועד תחילת ההפעלה המדויק וביחס לרשת קווי האוטובוס שיפעלו באותו

מועד ,אנו סבורים שהניתוח רלוונטי לכל תרחיש הנופל תחת ההנחות הכלליות שבבסיסו .משום

כך הניתוח אינו נוגע למתמודדת מסוימת במכרז ,ואינו מושפע ממבנה הקבוצות הסופי.

.19כפי שפורט לעיל ,באזור קו הרק"ל יפעלו שני אמצעי תחבורה ציבורית מרכזיים עם קווי שירות

חופפים .הפעלת שני אמצעי תחבורה חופפים על ידי אותו גורם עשויה לפגוע בתמריציו

התחרותיים של המפעיל ,לעומת מצב שבו כל אמצעי מופעל על ידי גורם אחר ,שיש לו תמריץ

להציע תנאי שירות מיטביים באמצעי תחבורה אחד על מנת למנוע מעבר של נוסעים לשימוש

באמצעי התחבורה השני; וכן תמריץ להציע וליזום תוספות שירות שצפויות לעודד מעבר של

נוסעים לשימוש באמצעי התחבורה המופעל על ידו ,על חשבון אמצעי התחבורה המופעל על ידי

מפעיל אחר.

.20עוצמת החשש התחרותי תלויה בהיקף התחרות בין שני אמצעי התחבורה ,במידת יכולתם של

המפעילים השונים להשפיע על תנאי השירות באמצעי התחבורה של מפעילים ובתמריצים שלהם

לעשות כן.

.21לצורך בחינת היקף התחרות ,יש להתייחס למידת החפיפה בין אמצעי התחבורה וכן למידת

התחליפיות ביניהם .מאחר שמדובר בהערכה בלבד של מערך קווי האוטובוסים ,אשר נתון

6

לשינויים ,וכן מאחר שמועד הפעלת קו הרק"ל עשוי להיות שונה ,הרי שאין וודאות שהקווים

החופפים לקו הרק"ל כיום ישקפו את החפיפה בפועל במועד הפעלתו .עם זאת ,לאור ממצאי

הבדיקה והמדיניות של משרד התחבורה בעיצוב מערך התחבורה הציבורית ,כך שיכלול חפיפה

ויתירות בין אמצעי תחבורה שונים ,יש להניח שגם במועד תחילת הפעלת קו הרק"ל יהיו קווי

אוטובוס באשכולות השונים שיחפפו במידה לקו הרק"ל.

.22באשר לתחליפיות ,בבדיקה קודמת של הרשות בעניין מכרז ה J-NET-נמצא שקיימת תחליפיות

מסוימת הן מצד הביקוש והן מצד ההיצע בין מערך קווי הרק"ל בירושלים לקווים חופפים במערך

האוטובוסים בירושלים .הבדיקה העלתה כי עוצמתה של תחליפיות זו משתנה מאשכול לאשכול

ומקו לקו וקיים קושי להעריך אותה מראש בלי נתונים על התחרות שתתקיים בעתיד בין מפעילי

האוטובוס השונים.

.23מסקנות אלה יפות גם לענייננו .ככל שתהיה חפיפה בין קו הרק"ל ובין קווי אוטובוסים באזור

החל מתחילת פעילות קו הרק"ל ולאחר מכן ,הרי שצפויה להתקיים גם תחליפיות מסוימת ,כאשר

פגיעה בתנאים באחד מהם עשויה להביא להסטה של חלק מהנוסעים לאמצעי התחבורה השני,

ומנגד ,אף שיפור התנאים באחד עשוי להביא לגריעה מסוימת של נוסעים מהשני.

.24השאלה הבאה היא באיזו דרך יכולים מפעילים להשפיע על תנאי השירות באמצעי התחבורה

ובכך לפגוע בתחרות בין שני אמצעי התחבורה .כאמור ,חלק גדול מהתנאים המוצעים לנוסעים

נקבעים מראש על ידי משרד התחבורה ומפוקחים על ידו באמצעות חברות בקרה חיצוניות.

ככלל ,למפעילי תחבורה ציבורית אין יכולת להשפיע על מחיר הנסיעה ,מסלול הקו או תדירותו.

כמו כן ,מרכיבים רבים נוספים הנוגעים לרמת השירות מוגדרים בהוראות ברורות במכרזי

התחבורה הציבורית .עם זאת ,מערך הפיקוח אינו חף מחסרונות ואינו מהווה תחליף למערך

תמריצים תחרותי .עמדת הרשות היא שככלל אסדרה התנהגותית חיצונית אינה מסוגלת לחקות

שוק בעל מבנה תחרותי ,ומשכך תמיד יש להעדיף פתרונות מבניים על פני פתרונות התנהגותיים.

.25לחידוד נקודה זו נזכיר כי תמריץ תחרותי משמעותי הוא תוספות השירות .למפעילי התחבורה

הציבורית יכולת להציע למשרד התחבורה תוספות שירות שונות ,המשפיעות על כמות הנסועה

שיבצע מפעיל תחבורה ציבורית ,ומכאן שהן משפיעות באופן ישיר על הכנסתו .לפיכך ,למפעילי

7

התחבורה הציבורית נוצר תמריץ משמעותי ליזום תוספות שירות .עם זאת ,בבדיקות קודמות

של הרשות 5נמצא כי למפעיל יחיד בשני אמצעי התחבורה יש תמריץ פחּות ליזום תוספות שירות

שאמורות לשפר את מערך האוטובוסים ,במקרים בהם תוספות השירות יפגעו בהכנסות הרכבת

הקלה .כמובן ,האמור נכון גם לתוספות שירות ברכבת הקלה (כמו הוספת תדירויות או קרונות)

שיכולות לשפר את התחרותיות של הרכבת הקלה מול קווי אוטובוס תחליפיים.

6

.26באופן דומה ,הפעלה של שני אמצעי התחבורה על ידי מפעיל יחיד פוגעת בתמריץ שלו למנוע

הפסד שעלול להיגרם מפגיעה בתנאי השירות בקווי האוטובוס התחליפיים ,שכן המפעיל יפוצה

על ידי מעבר של חלק מהנוסעים לשימוש ברכבת הקלה 7.כאמור ,התמורה המתקבלת בידי

המפעיל על הנוסע השולי ,מעבר לרמת הבסיס ,אינה זניחה ועומדת על כ.₪ 2-

.27מאידך ,יתכן והפעלת שני אמצעי התחבורה על ידי אותו גורם תיצור תמריץ חדש לשפר את

שירות הקווים אשר יזינו את מערך הרכבת הקלה והצעת תוספות שירות עבור קווים מזינים

חדשים .עם זאת ,לעמדת משרד התחבורה מדובר בתמריץ מצומצם ואין בו כדי לפצות על

הפגיעה בתחרות שתיגרם עקב הפעלה של שני אמצעי תחבורה ציבורית על ידי מפעיל אחד.

8

.28מהאמור בפרק זה יוצא כי קיומם של קווי שירות חופפים בין מערך האוטובוסים לקו הרק"ל יוצר

תחליפיות מסוימת בין השניים .תחליפיות זו מיתרגמת לתחרות בין אמצעי תחבורה אלו ,אשר

עשויה להיפגע אם שני האמצעים יוחזקו על ידי אותו גורם .לפיכך ,עדיף מבחינה תחרותית שלא

יופעלו שני אמצעי התחבורה באזור קו הרק"ל על ידי אותו מפעיל.

ג.

השפעת החזקות במקטע המחצבות על התחרות במכרז

.29במסגרת מכרז הקו הכחול ,עלו טענות לפיהן החזקה של אחת המתמודדות בחומרי חציבה פוגעת

בתחרותיות המכרז .חומרי החציבה הם מחומרי הגלם הדרושים לצורך הקמת התשתית לקו,

והטענה היא כי בעלות במחצבות יוצרת למתחרה אחד יתרון תחרותי אל מול מתחרים אחרים,

למשל אילו יגבה ממתחריו מחירים גבוהים על חומרי המחצבה ובכך יגרום להם להגיש הצעות

5ייעוץ מכרז ה J-NET-וייעוץ מכרז הקו הכחול.

6ר' ייעוץ מכרז ה ,J-NET-בעמ' .11

7שם ,בעמ' .10

8שם ,בעמ' .11

8

גבוהות יותר במכרז .בפרט ,הטענה נגעה לכך כי שפיר ,המתמודדת במכרז ,מפעילה שתי

מחצבות בקרבת ירושלים ,ובכך היא מחזיקה ביתרון לא הוגן שיפגע בתחרותיות המכרז.

.30גם במכרז שלפנינו שפיר ,המחזיקה במחצבת ורד שבוואדי ערה (להלן המחצבה) ,היא אחת

המתמודדות .משכך עולה לכאורה החשש כי בשל החזקתה במחצבה היא תוכל לסרב לספק חומרי

חציבה לזוכה במכרז ,או תספק לה במחיר גבוה ממחיר השוק ( ,)Raising Rivals' costsובכך

עלויות ההקמה הצפויות למתחרות של שפיר במכרז יהיו גבוהות יותר ,ותיפגע יכולתן להציע

הצעה תחרותית במכרז.

.31בדיקתנו העלתה כי החשש בעניין זה מופג מהסיבות הבאות :ראשית ,קיימות מספר מחצבות

באזור הגאוגרפי של קו הרק"ל ,המוחזקות בידי חברות שאינן קשורות לאחת הקבוצות; 9ושנית,

נראה כי חומרי חציבה מהווים תשומה זניחה ביותר ביחס לעלויות ההקמה הצפויות ,באופן

שמחיריהם לא צפויים להשפיע ,בוודאי שלא באופן מהותי ,על ההצעה הסופית של מתחרי שפיר

במכרז .יתרה מזאת ,החזקה בתשומה הנדרשת למימוש הפרויקט נשוא המכרז עשויה להביא

לתוצאה יעילה יותר שתבוא לידי ביטוי בהצעה במכרז ,ולפיכך היא חיובית.

ד.

השפעת המכרז על החשש מיצירת מתחרה דומיננטי ועל תחרות השוואתית ( Yardstick

)Competitionבהפעלת רכבות קלות

.32כיום פועל בישראל קו רכבת קלה אחד ,הקו האדום בירושלים .הקו ,שהוקם והופעל החל משנת

2011על ידי סיטיפס 10הועבר לידי שפיר ו CAF-במסגרת מכרז ה – J-NET-מכרז להפעלה,

הרחבה ,ותחזוקה של הקו האדום ,והקמה ,הפעלה ותחזוקה של הקו הירוק בירושלים .לצד קווים

אלו ,מתוכננים קווים נוספים הנמצאים בשלבי תכנון וביצוע שונים ,כמפורט להלן:

לוח – 2מפעילי רק"ל

קו

מפרט המכרז

סטטוס

זכיין

9למשל – מחצבות אשרת צפון ואשרת דרום המוחזקות כיום על ידי חברת מחצבי אבן; מחצבת חנתון המוחזקת

על ידי חברת חולות לבנים; ומחצבת גולני המוחזקת על ידי חברת אבן וסיד .כל המחצבות המצוינות קרובות

יותר לקו הרק"ל מאשר מחצבת ורד ונמצאות באזור התחרות שלו.

10חברה בבעלות אשטרום ,קבוצת הראל ,קרן תש"י וקרנות ההשתלמות של המורים והגננות.

9

פרויקט נופית

הקמה ,הפעלה

ותחזוקה

מכרז

עדיין לא נקבע

ירושלים – הקו

הכחול

הקמה ,הפעלה

ותחזוקה

מכרז

עדיין לא נקבע

תל אביב – הקו

הירוק

הקמה

הקמה

אלסטום ,דן ואלקטרה

תל אביב – הקו

הסגול

הקמה

הקמה

שפיר CAF ,וקרן נוי

תל אביב – הקו

האדום

הפעלה

הקמה

,CCECCשנזן מטרו

ואגד

ירושלים – J-NET

הקמה ,הפעלה

ותחזוקה

הקמה

12

11

שפיר וCAF-

.33מהטבלה עולה כי כעת ישנם שני מכרזים שעדיין לא נקבע הזוכה בהם – המכרז הנדון והמכרז

לקו הכחול .לפיכך ,זכיה של הקבוצה בה חברה אגד או של הקבוצה בה חברות שפיר וCAF-

בשני המכרזים ,תביא לכך ששלושה מתוך שישה קווים העתידים לפעול בשנים הקרובות יופעלו

על ידי אותו גורם .בנוגע למקטע הקמה ,זכיה של שפיר ו CAF-בשני המכרזים תביא לכך

שארבעה מתוך שבעה פרויקטים להקמת קווי רק"ל ,יבוצעו על ידי אותו גורם.

13

.34זכיה של אגד או שפיר ו CAF-בשני מכרזי הרק"ל עלולה ליצור גורם דומיננטי בעל מומחיות

וניסיון מובחנים ,שיסייעו להם לזכות גם במכרזים עתידיים 14.באופן זה עשויה להיפגע התחרות

התוך -מכרזית ,בין אם בשל העדר מתחרים עם ניסיון ומומחיות דומים ,ובין אם מאחר שייווצר

אפקט מצנן אילו מראש יניחו מתחרים אחרים שסיכויי הזכייה שלהם נמוכים נוכח הפער בניסיון

ובמומחיות.

.35אין אנו סבורים כי חשש זה מקים טעם של ממש להגביל את ההשתתפות או הזכייה של אגד או

שפיר ו CAF-במכרז קו הרק"ל ,וזאת ממספר סיבות .ראשית ,בכל אחד מהמצבים המתוארים

11חברות המאוגדות בסין.

12כאמור ,מרבית הקו האדום כבר פעיל ומופעל על ידי שפיר ו.CAF-

13במניין הקווים יש לכלול את הקו האדום בירושלים ,שהוקם על ידי סיטיפס ,ופועל כבר היום ולכן אינו נמצא

בטבלה לעיל.

14להרחבה על חשש זה ראו "שקילת שיקולי תחרות במכרזים" ,רשות התחרות 28 ,יוני .2020

10

לעיל עדיין ייוותרו מספר מפעילים ,כך שלא יוותר מפעיל אחד עם מומחיות וניסיון; שנית,

מכרזים מסוג זה ממילא דורשים ניסיון משמעותי בהקמת והפעלת קווי רק"ל שאינם פועלים

בישראל ,ובשל כך מרבית הקבוצות המתמודדות כוללות חברות בינלאומיות עם הניסיון הדרוש;

ושלישית ,פסילת אגד או שפיר ו CAF-תביא גם היא מצדה לפגיעה בתחרות התוך-מכרזית ,שכן

מניעת השתתפות של חברה במכרז עשויה למנוע התמודדות של הקבוצה כולה.

.36לצד החשש המוזכר לעיל ,אנו מוצאים לנכון להתייחס לשיקולי תחרות השוואתית ( yardstick

15.)competitionככלל ,ישנה עדיפות לקיומם של מספר רב של מפעילי רק"ל מטעמי תחרות

השוואתית .כך ניתן להשוות בין העלויות והביצועים שלהם במגוון מדדים שונים ובכך לטייב את

הפיקוח הנעשה עליהם וליצור תחרות בין המפעילים גם לאחר סיום המכרז .בנוסף ,ניתן

להשתמש בנתונים אודות ביצועי המפעילים במדדים השונים במסגרת מתן הניקוד במכרזים

עתידיים לקווי רק"ל ,זאת בדומה לשיטת הניקוד החלה כיום במכרזי אשכולות קווי אוטובוסים.

16

.37הגם שלכאורה ניתן לייצר תחרות השוואתית כלשהי אפילו עם שני מפעילים בלבד 17,הרי שככל

שמספר המפעילים פוחת ,כך פוחתת האיכות של התחרות ההשוואתית בין המפעילים ,וכפועל

יוצא פוחתת גם ה תועלת ממנה .לענייננו ,התועלת מהשוואה בין ארבעה מפעילים שונים (תחת

התרחיש המצוין לעיל) פחותה מהשוואה בין שישה מפעילים שונים ,במקרה שבכל קו ישנו

מפעיל אחר.

.38לפיכך אנו סבורים שעל גורמי המדינה המנהלים הליכים תחרותיים מסוג זה להתייחס לשיקולים

אלה במכרזים עתידיים ואף לשקול להפוך את התחרות ההשוואתית לממוסדת כחלק מהמודל

התמריצים שיעמוד בפני מתחרים .כך למשל ,מכרזי הפעלת קווי הרק"ל בת"א טרם פורסמו,

15עקרונות שיטה זו ,ליצירת תחרות בתחום המאופיין במספר רב של מונופולים טבעיים אזוריים ,משמשים

מדינות כמו נורווגיה ויפן בתחום תשתיות התחבורה .להעמקה בתיאוריה ,ראוAndrei Shleifer, A Theory :

)( of Yardstick Competition, 16 The RAND Journal of Economics 319-327 (1985להלן Theory of

.)Yardstick Competition

16מפעילי אשכולות אוטובוסים שזכו במכרז מפוקחים באופן תדיר ומקבלים ניקוד לפי עמידה בסט מדדים.

הניקוד משוקלל במרכיב הניסיון במכרזים עתידיים .ראו תכנית התחרות בענף האוטובוסים.

,Theory of Yardstick Competition 17לעיל ה"ש .15

11

ולכן ניתן לראות זאת כהזדמנות לכלול בהם התייחסות לכך שתתקיים השוואה בין מפעילי רק"ל

שונים על מנת לקבוע את תנאי התגמול ומדדי השירות באופן רציף.

ה.

סיכום והמלצות

.39הניתוח לעיל הצביע על כך שהחזקה של גורם אחד בשני אמצעי התחבורה עשויה להשפיע על

התנהלותו ,הן ביחס לתנאי השירות שהוא מציע והן ביחס לייזום תוספות שירות במערך

ה אוטובוסים וברכבת הקלה .זאת ,בין היתר נוכח תמורה שאינה זניחה עבור הנוסע השולי

באוטובוס או ברכבת ותחרות מוגבלת מצד מפעילים אחרים בחלק מנקודות המוצא ומנקודות

היעד בהם היא פעילה .בנוסף ,מתח תחרותי בין מפעילי תחבורה ציבורית הוא כלי בקרה ופיקוח

אפקטיבי יותר מאשר אכיפה בדיעבד של הפרות מצד המפעילים ,מבחינת שיפור רווחת הציבור

בכלל ומשתמשי התחבורה הציבורית בפרט.

.40משכך ,מבחינה תחרותית רצוי שלא לאפשר לגורם המפעיל אשכול אוטובוסים באזור קו הרק"ל

לזכות במכרז להפעלת קו הרק"ל .כמו כן ,כפי שנכתב בייעוצים קודמים ,מבחינה תחרותית רצוי

שגם מפעיל שיזכה במכרז לא יתמודד במכרזים חדשים להפעלת קווי אוטובוס באזור .עם זאת,

משום שתיתכן חפיפה רק ממועד תחילת הפעלת קו הרק"ל ,אין מניעה שכל גורם יוכל לזכות

במכרז וימשיך להפעיל קווי אוטובוס בשלבי התכנון וההקמה של קו הרק"ל ועד תחילת הפעלתו.

.41לכאורה ,מתעורר החשש שהזוכה ינסה לעכב את הקמת קו הרק"ל כדי לעכב גם את ביטול

הרישיון שלו להפעיל אשכול קווים באזור קו הרק"ל .עם זאת ,כפי שנמסר לנו ממשרד התחבורה

בנוגע למכרזים מסוג זה ,מדובר בחשש רחוק ותיאורטי בשל מבנה ההסכם עם הזוכה ,המבוסס

על עמידה בלוחות זמנים וכולל הטלת קנסות על עיכובים ,כך שהתמריץ האמור מתאיין.

.42לפיכך אנו ממליצים כי קודם למועד הצפוי לתחילת הפעלה של קו הרק"ל ,יבוטל רישיונו של

הזוכה להפעלת אשכול קווי האוטובוסים ,כך שבמועד הפעלת קו הרק"ל הוא לא יפעיל אשכול

קווי אוטובוסים באזור קו הרק"ל.

.43עם זאת ,לאור הזמן הרב שנותר עד להפעלה ,ככל שיהיה שינוי בנסיבות שהביאו להמלצה זו

באופן המצדיק את שינוי ההמלצה ,ניתן יהיה להגיש פנייה מחודשת על מנת שהמלצתנו זו תיבחן

12

בשנית ,לרבות ביחס לאפשרות שהזוכה ימשיך להפעיל קווי אוטובוסים מסוימים בלבד חלף

אשכול אוטובוסים שלם.

.44אשר להשפעת ההחזקות במקטע המחצבות על התחרות במכרז ,לא עלו חששות תחרותיים שיש

בהם כדי להשפיע על תוצאות המכרז או להגביל זכייה של מי מהמתחרים .באופן דומה ,אף לא

מצאנו כי יש בתוצאות המכרז כדי להקים חשש ממשי מיצירת גורם דומיננטי.

.45נוסף על האמור ,אנו סבורים כי יש מקום לשקול אימוץ עקרונות התחרות ההשוואתית לתוך

מכרזים עתידיים בתחום עוד בשלב עיצוב מודל התמריצים הטמון במכרז.

אנו זמינים לכל שאלה או הבהרה בעניין.

בכבוד רב,

תום כהן ,עו"ד

רשות התחרות

13

נספח א' – רשימת קווים חופפים

14

קו

מפעיל

מוצא

יעד

רמת חפיפה

342

נסיעות ותיירות

נוף הגליל

מרכזית המפרץ

מלאה

344

ג'י.בי .טורס

נצרת

מרכזית המפרץ

מלאה

332

נסיעות ותיירות

נוף הגליל

מרכזית המפרץ/

חיפה

מוצא ויעד

331

ג'י.בי .טורס

נצרת

מרכזית המפרץ/

חיפה

מוצא ויעד

333

ג'י.בי .טורס

כפר כנא /נצרת

אוני' חיפה

מוצא ויעד

334

ג'י.בי .טורס

ריינה

אוני' חיפה

מוצא ויעד

336

גי'בי טורס

עין מאהל

אוניברסיטת חיפה

מוצא ויעד

340

נסיעות ותיירות

נוף הגליל

אצטדיון חיפה (קו

לילה

מוצא ויעד

352

נסיעות ותיירות

נוף הגליל

מרכזית המפרץ,

דרך כפר כנא ומתי

המוביל/סמוך/יגור

מוצא ויעד

553

נסיעות ותיירות

עין מאהל

המכללה לחינוך

רחוב החשמל

מוצא ויעד

554

נסיעות ותיירות

נצרת

המכללה לחינוך

רחוב החשמל

מוצא ויעד

18א

אגד

נצרת

אעבלין דרך

שפרעם

ציר כביש 79

171

נתיב אקספרס

ביר אל מכסור

מרכזית המפרץ

דרך הקריון

ציר כביש 79

306

נתיב אקספרס

כפר מנדא

מרכזית המפרץ

ציר כביש 79

32

ג'יבי טורס

טורעאן

מרכזית המפרץ

ציר כביש 79