הצעת חוק חסינות חברי הכנסת, זכויותיהם וחובותיהם (תיקון -אישור הכנסת לפתיחה בהליך פלילי או אזרחי), התשפ"ה-2024

ועדת חקיקה (פלילי)

יו"ר הוועדה:

עו"ד טל גבאי – יו"ר מנהל

פרופ' יניב ואקי, עו"ד

ד"ר נחשון שוחט, עו"ד

עו"ד טליה גרידיש

עו"ד אדיר בן לולו

ת"א, ז' בטבת, תשפ"ה

7/1/2025

סימוכין: 11950624

לכבוד,

ח"כ אופיר כץ, יו"ר ועדת הכנסת;

הנדון: הצעת חוק חסינות חברי הכנסת, זכויותיהם וחובותיהם (תיקון-אישור הכנסת לפתיחה בהליך פלילי או אזרחי), התשפ"ה-12024 נייר עמדה אנו מתכבדים בזאת, להגיש נייר עמדה בקשר להצעת החוק שבנדון, מטעם ועדת חקיקה (פלילי) של לשכת עורכי הדין, כמפורט בהרחבה להלן.

א. כללי

.1

ההסדר החוקי הנוהג בישראל בנוגע לחסינות חברי כנסת מעוגן בסעיף 17 לחוק יסוד:

הכנסת ובחוק חסינות חברי הכנסת, זכויותיהם וחובותיהם, תשי"א-1951 (להלן: "חוק החסינות"). סעיף 1(א) לחוק החסינות, שכותרתו "חסינות במילוי התפקיד" קובע כי:

"חבר הכנסת לא ישא באחריות פלילית או אזרחית, ויהיה חסין בפני כל פעולה משפטית, בשל הצבעה, או בשל הבעת דעה בעל פה או בכתב, או בשל מעשה שעשה – בכנסת או מחוצה לה – אם היו ההצבעה, הבעת הדעה או המעשה במילוי תפקידו, או למען מילוי תפקידו, כחבר הכנסת.". בכך מעגן הדין הישראלי "חסינות מהותית" או "חסינות עניינית". חסינות זו נבדלת, בעוצמתה, בתוצאותיה ובטעמים החוקתיים החזקים שעומדים בבסיסה, מה"חסינות הדיונית" המוסדרת בסעיפים אחרים בחוק החסינות.

.2

בית המשפט העליון העלה על נס את חשיבותה של החסינות המהותית. כפי שכתב הנשיא אגרנט: "לפנינו זכות-יתר בעלת חשיבות קונסטיטוציונית ממדרגה ראשונה, כאשר היא נועדה להבטיח לחברי המוסד המחוקק של המדינה את חופש הדעה הביטוי והוויכוח, למען יוכלו למלא את תפקידם, בתורת שכאלה, ללא הרגשת מורא ופחד ובלי שיחששו פן יהא עליהם לתת את הדין על כך לאדם או רשות כלשהם; כי לכל העם אינטרס חיוני מובהק בהמחשת הזכות הזאת, לבל תיפגע פגיעה קטנה או גדולה ע"י מאן דהוא;

1 הצעת חוק פ/5037/25 של ח"כ טלי גוטליב.

רח' דניאל פריש ,10 תל-אביב ,64731 טל: ,1-599-500-606 פקס: 03-6918696 :Fax 1-599-500-606 .Tel ,64731 TEL-AVIV .St FRISH DANIEL 10 , 1-599-500-606 . TEL ,92190 JERUSALEM .St CHOPIN 1 ירושלים ,92190 טל. ,1-599-500-606 פקס: 02-5610062 :Fax רח' שופן ,1

israelbar.org.il@vaadmerkazi

- http://www.israelbar.org.il :E-mail

ושבלעדיה לא ייתכן דבר התקיימותו היעילה של התהליך הדמוקראטי והוא יתרוקן מערכו".2 .3

בהתאם לכך, בית המשפט העליון העניק פרשנות מרחיבה לחסינות המהותית, אף מעבר לנהוג ברוב המדינות הדמוקרטיות המערביות, וזאת חרף ולצד ההכרה בכך שהחסינות פוגעת בתכליות כלליות כגון עיקרון שלטון החוק ועיקרון השוויון. בית המשפט העליון פירש את החסינות המהותית של חברי כנסת כחסינות שחלה לא רק על דברים שנאמרים בכנסת עצמה או במסגרת תהליכי החקיקה וההצבעה (השוו לביטוי- Debate and Speech

Privilege שמעצם טיבו הוא מצומצם יותר, ושחל, ככלל, על פעילות במסגרת חקיקה, ולא על פעילות פוליטית במובן רחב יותר).3 בפסיקה הודגש כי: "חבר כנסת הוא אישיות, שהעיסוק הפוליטי הוא תפקידה ושליחותה, ועיסוק זה אינו מותחם לגבולות משכן הכנסת".4 .4

הפירוש המרחיב הנהוג בישראל מתבטא, למשל, בהלכה לפיה החסינות המהותית, מעצם הגדרתה, לא תחול כמובן על פעולות ועבירות פליליות שאינן מותרות מלכתחילה, ושלא בוצעו למען מילוי תפקידו של חבר הכנסת, ואולם, מתוך הכרה בכך ש"התאוצה של ביצוע התפקיד יוצרת סיכון שהוא טבעי לתפקיד", החסינות תחול גם על פעילות לא חוקית שנופלת לגדר "מתחם הסיכון" של התפקיד (גישתו של השופט ברק).5 על-פי גישתו של השופט שמגר, טיבה של החסינות היא גם הבסיס לקביעת תחומה – קרי, המהותיות: "אין המדובר בעבירה המבוצעת לשמה... אלא בעבירה המתבצעת במהלך הפעילות כחלק אינטגרלי מן הפעילות הלגיטימית וכעניין נגרר או משני לה".6

.5

הגישה המרחיבה שחלה בישראל בנוגע להיקפה של החסינות המהותית עוררה לאורך השנים גם ביקורת, וכן הצעות רשמיות לצמצומה. ראו, בין היתר, המלצות דו"ח הוועדה הציבורית לבחינה מחדש של נושא חסינות חברי הכנסת (ירושלים, י"א בסיון, התשנ"ז,

16.6.1997) (להלן: "דו"ח הוועדה הציבורית").

.6

החסינות המהותית, להבדיל מן החסינות הדיונית, היא חסינות מוחלטת. משנמצא שהיא חלה – ותחולתה כאמור רחבה – היא אינה ניתנת להסרה.

2 ע"פ 255/68 מדינת ישראל נ' בן משה, פ"ד כב(2) ,436 .439 ור' דברי הנשיא שמגר בבג"צ 620/85 מיעארי ואח' נ' יו"ר הכנסת ואח', פ"ד מא(4),169 ,206 לפיהם: "העיקר בחסינות המהותית הוא לאפשר לחבר הכנסת למלא את תפקידו כשליח הציבור ולומר את דברו – אם בדברים ואם בהצבעה – באופן חופשי ביותר, ללא מורא ופחד מפני צעדים שיינקטו כלפיו בעקבות פעולתו האמורה".

3 ראו לדוגמה פסק דינו של בית המשפט העליון של ארצות הברית בעניין )1972( 501 US 408 Brewster .v US שעיגן את הגישה המצמצת שנהוגה בארצות הברית, המוציאה מגדרה של החסינות פעולה פוליטית, להבדיל מפעילות חקיקה. בארצות הברית ישנה מחלוקת בהתייחס להיקף התחולה של ה-Clause Debate and Speech על התבטאויות פוליטיות שמעבר ל-action .Legislative לסיכום תמציתי של פסיקת בית המשפט העליון שסימנה הבחנה בין פעילות חקיקה לבין פעילות פוליטית של חברי בית המחוקקים, ופירוש מצמצם לחסינות המהותית לעומת הפרשנות של בית המשפט העליון בישראל ראו: --S6-C1-3 https://constitution.congress.gov/browse/essay/artI 00013302_/3/ALDE 4 עניין מיעארי, בעמ' 223; ור' בג"צ 1843/93 פנחסי נ' כנסת ישראל ואח', פ"ד מט(1), .669 5 עניין פנחסי, עמ' .683 6 עניין פנחסי, עמ' .727 רח' דניאל פריש ,10 תל-אביב ,64731 טל: ,1-599-500-606 פקס: 03-6918696 :Fax 1-599-500-606 .Tel ,64731 TEL-AVIV .St FRISH DANIEL 10 , 1-599-500-606 . TEL ,92190 JERUSALEM .St CHOPIN 1 ירושלים ,92190 טל. ,1-599-500-606 פקס: 02-5610062 :Fax רח' שופן ,1

israelbar.org.il@vaadmerkazi

- http://www.israelbar.org.il :E-mail

.7

על רקע עקרונות אלו – קרי, ההגדרה הרחבה מאד של החסינות המהותית של חברי כנסת; ההגדרה המהותית-עניינית שלה; ההכרה בה חרף פגיעה בעקרונות חוקתיים של שלטון החוק והשוויון בפני החוק; ההגנה העקבית החזקה עליה בפסיקה של בתי המשפט; והעובדה שעסקינן בחסינות מוחלטת שאינה ניתנת להסרה – הכרחי לדעתנו למנוע אפשרות לשימוש לרעה בחסינות המהותית, תוך עיוות שלה ושל מטרתה. עמדת לשכת עורכי הדין היא שבשום אופן אין להכפיף את החסינות המהותית לשיקולים פוליטיים או למאזן הכוחות הפוליטי. אין להפכה "עיר מקלט" לביצוע עבירות שאינן קשורות קשר ענייני-מהותי לתפקיד. ואין להחליף את מבחן "המהות" שהוא עיקרה וליבה של החסינות, בפרוצדורה שעלולה להתבסס על שיקולים שאינם מהותיים.

בשום אופן אין לאפשר הסיכון הממשי לכך שמתן הכוח להחליט להכיר או שלא להכיר בתחולתה של החסינות המהותית ישמש ככלי בידי הרוב לפגוע במיעוט. חשש זה הוא מרכזי, מאחר והוא קשור לתכליתה החשובה ביותר של החסינות, לאפשר ביקורת חופשית וללא מורא, גם כלפי השלטון. בנוסף, יש להימנע מהרחבתה של הפגיעה בעקרונות שלטון החוק והשוויון תוך שינוי האיזונים שהשתרשו בדין הישראלי – בחוק ובפסיקה.

.8

מן הסיבות האלה, לשכת עורכי הדין מתנגדת בתוקף להצעת החוק שבנדון.

.9

לשכת עורכי הדין אינה מזהה כל צורך או הצדקה בשינוי המהותי המוצע. השינוי המוצע מבוסס על עירוב או בלבול מושגי מסוכן בין החסינות המהותית לחסינות הדיונית. השינוי המוצע מבקש להעביר את ההכרעה בשאלת תחולתה של החסינות המהותית בנסיבות של מקרה נתון (ובעניינו של ח"כ זה או אחר) מידי הרשות השופטת (כהכרעה משפטית מהותית פר אקסלנס) לידי המנגנון הפוליטי. הסיכון הגדול הוא שההכרעה בשאלת החסינות העניינית תחדל מלהיות הכרעה משפטית-מהותית, והיא תתבסס גם על שיקולים (ועל לחצים, ואילוצים) שאינם ענייניים. תוצאת השינוי המוצע תהיה מתן כוח-יתר לכנסת, יצירת ניגוד עניינים מוסדי חריף, וחשש ממשי להכפפת ההכרה או אי-ההכרה בתחולתה של החסינות המהותית לשיקולים פוליטיים ולשרירותיות.

.10

בכל המובנים הללו, הצעת החוק סותרת לדעתנו את עצם הרעיון שביסוד החסינות המהותית, ומבקשת להפוך אותה למשהו אחר . השינוי המוצע הוא מרחיק לכת, הוא איננו נחוץ, הוא איננו מוצדק, והוא מסכן את עקרון שלטון החוק (גם במחוקק).

.11

לכך מתווספות שורה של בעיות מעשיות, הנוגעות לעיתוי ההכרעה, הרצון למנוע את עצם אפשרות החקירה, וחשש לשיבוש של מהלכי חקירה (כפי שנפרט להלן).

.12

נציין גם שלשכת עורכי הדין תומכת בעמדה שהוצגו בנייר העמדה בקשר להצעת החוק שבנדון שהוגש לסגן ראש הממשלה ושר המשפטים, ח"כ יריב לוין, מטעם המשנה ליועצת המשפטית לממשלה (משפט ציבורי-חוקתי) ביום .24.11.2024 לשכת עורכי הדין מצטרפת לנימוקים שפורטו מטעם הייעוץ המשפטי לממשלה.

רח' דניאל פריש ,10 תל-אביב ,64731 טל: ,1-599-500-606 פקס: 03-6918696 :Fax 1-599-500-606 .Tel ,64731 TEL-AVIV .St FRISH DANIEL 10 , 1-599-500-606 . TEL ,92190 JERUSALEM .St CHOPIN 1 ירושלים ,92190 טל. ,1-599-500-606 פקס: 02-5610062 :Fax רח' שופן ,1

israelbar.org.il@vaadmerkazi

- http://www.israelbar.org.il :E-mail

ב. עיקרי הנימוקים בבסיס התנגדות לשכת עורכי הדין להצעה

.13

בנוסף לאמור לעיל, נפרט עיקרי הנימוקים שלאורם לשכת עורכי הדין מתנגדת להצעת החוק:

א) החסינות אינה מוענקת לחברי הכנסת בשל מעמדם או עניינם הפרטי – בעניין בן משה הנ"ל, הדגיש הנשיא אגרנט כי הזכויות והחסינויות למיניהן שמעניק החוק לחברי הכנסת, לא הוענקו להם "בשל עניינו הפרטי כביכול של כל אחד מהם ליהנות מהן, אלא רק מחמת האינטרס שיש לציבור בפעולתו התקינה של התהליך הדמוקרטי, הוא ההליך של ברור ה'אמת' המדינית מכוח שקלא וטריא מילולית ועל ידי החלפת דעות באורח חופשי" (כמצוטט בדו"ח הוועדה הציבורית). זוהי תכלית היסוד של החסינות, והיא צריכה להיות נקודת המוצא לדיון.

בהצעה לחייב החלטה של 90 חברי כנסת כי החסינות איננה חלה כתנאי לכל הליך של חקירה או משפט לאור חשד לביצוע עבירה פלילית של חבר כנסת, כמוצע בהצעת החוק, טמון חשש משמעותי לפגיעה בתכלית היסוד, ולטשטוש ההבחנה בין עניינם הפרטי של חברי כנסת ורצון להגן עליהם מפני חקירה פלילית או הליכי משפט (לרבות משיקולים פוליטיים) לבין ההגנה על האינטרס הציבורי.

ב) הפרת האיזון החוקתי – ההסדר הרחב שחל בישראל בנוגע לתחולת החסינות המהותית של חברי הכנסת משקף איזון בין התכלית של הבטחת חופש הפעולה והדעה של חבר הכנסת (כעיקרון דמוקרטי חשוב) לבין עיקרון שלטון החוק, והשוויון בפני החוק. שימורו של האיזון הקיים מחייב כי ההחלטה בעניין תחולת החסינות במקרה נתון תהיה החלטה עניינית, המבוססת על חקירת העובדות הרלוונטיות, ולא החלטה המבוססת על מאזן הכוחות הפוליטי. המנגנון המוצע שהצעת החוק מפר את האיזון החוקתי באופן קיצוני, ומייצר סיכון למתן זכויות יתר שאינן מוצדקות ולפגיעה קשה בשלטון החוק ובשוויון בפני החוק (כפועל יוצא מכך – גם לפגיעה נוספת באמון הציבור בשלטון).

ג) הצעת החוק אינה מצביעה על פער או בעיה בדין הקיים – כאמור, בית המשפט העליון החיל פרשנות מרחיבה ביותר בכל הנוגע לתחולתה של החסינות המהותית של חברי הכנסת. הצעת החוק אינה מצביעה אפילו על מקרה אחד שבו חבר כנסת הועמד לדין או הורשע בעבירה פלילית חרף קיומה של חסינות מהותית. כלומר, ההצעה אינה מבססת כל צורך או הצדקה בשינוי הקיצוני שהיא באה לקדם.

ד) שאלת תחולתה של החסינות המהותית במקרה נתון היא שאלה שטעונה הכרעה משפטית – הדיון וההכרעה בשאלה אם החסינות המהותית חלה במקרה נתון היא שאלה

רח' דניאל פריש ,10 תל-אביב ,64731 טל: ,1-599-500-606 פקס: 03-6918696 :Fax 1-599-500-606 .Tel ,64731 TEL-AVIV .St FRISH DANIEL 10 , 1-599-500-606 . TEL ,92190 JERUSALEM .St CHOPIN 1 ירושלים ,92190 טל. ,1-599-500-606 פקס: 02-5610062 :Fax רח' שופן ,1

israelbar.org.il@vaadmerkazi

- http://www.israelbar.org.il :E-mail

משולבת – עובדתית ומשפטית – והיא טעונה הכרעה מקצועית ובלתי-תלויה. הכרעה בשאלה מחייבת בראש וראשונה לחקור את העובדות. לאחר מכן, בחינת הנסיבות טעונה החלטה משפטית (כשההכרעה הסופית בה היא שיפוטית): האמנם מדובר במעשה שמחינת טיבו, נסיבות ביצועו והיסוד הנפשי שהניע אותו, נכנס בגדרה של החסינות המהותית, על פי המבחנים שנקבעו בפסיקה.

ראיה נוספת להיותה של השאלה שאלה משפטית מובהקת, שטעונה הכרעה של בית המשפט, היא הוראת סעיף 149 לחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], תשמ"ב-1982 המונה "חסינות" כאחת הטענות המקדמיות בהליך הפלילי.

ה) המנגנון המוצע מיועד לסכל את עצם האפשרות לחקור – הצעת החוק מערבת בין החסינות המהותית לבין החסינות הדיונית, והתוצר הוא עירבוב מין בשאינו מינו. הצעת החוק מציעה להתנות את עצם החקירה של חבר כנסת בהחלטת רוב של 90 חברי כנסת כי לא חלה חסינות. בכך היא מסכלת את עצם האפשרות לחקור את העובדות, ובעצם את היכולת לברר את הנסיבות בהן בוצע המעשה. בהעדר חקירה אפקטיבית, מתעוררת גם השאלה על איזה בסיס עובדתי תתקבל ההחלטה של הכנסת. כך מתגבר החשש לקבלת החלטות בעניין תחולת החסינות המהותית, משיקולים שאינם ענייניים, ושאינם מבוססים על מלוא המידע הדרוש לשם קבלת החלטה משפטית נכונה, התואמת את העקרונות החוקתיים ואת האינטרס הציבורי (ולא את עניינם של חברי הכנסת, או את ההעדפה של רוב חברי הכנסת). בעניין זה, לשכת עורכי הדין מצטרפת לנימוקי עמדת המשנה ליועצת המשפטית לממשלה.

כאשר מתעורר חשד לביצוע מעשה עבירה, התמונה העובדתית היא חלקית בלבד. לעתים, היא מבוססת על פרסומים ושמועות כאלו או אחרים. השלב הראשון הנחוץ הוא בירור של העובדות והנסיבות הרלוונטיות, והנחת תשתית ראייתית שעל-בסיסה ניתן לקבל החלטה מושכלת, גם בשאלה אם המעשה של חבר הכנסת, בנסיבותיו, בוצע למען מילוי תפקידו, וחוסה תחת חסינות מהותית. קיים קושי מובנה בהצעה לפיה ההחלטה בעניין תחולתה של החסינות המהותית תתקבל לא רק על-בסיס רוב פוליטי, אלא גם מבלי שתתבצע חקירה, וללא תשתית עובדתית ממצה. החשש הנוסף הוא שהעברת חומר חקירה קיים לעיון חברי הכנסת, בשלב שבו טרם מוצתה החקירה, עלול לפגוע בה.

הצעת החוק מייצרת מין יצור כלאיים בין החסינות המהותית לבין החסינות הדיונית, ובכך היא משנה באופן קיצוני את האיזון הקיים, ומייצרת חשש משמעותי לפגיעה בשלטון החוק.

רח' דניאל פריש ,10 תל-אביב ,64731 טל: ,1-599-500-606 פקס: 03-6918696 :Fax 1-599-500-606 .Tel ,64731 TEL-AVIV .St FRISH DANIEL 10 , 1-599-500-606 . TEL ,92190 JERUSALEM .St CHOPIN 1 ירושלים ,92190 טל. ,1-599-500-606 פקס: 02-5610062 :Fax רח' שופן ,1

israelbar.org.il@vaadmerkazi

- http://www.israelbar.org.il :E-mail

בנוסף, מנגנון ההחלטה המוצע – רוב של 90 חברי כנסת – מייצר מחסום שמבחינה מעשית, יהיה קשה ביותר להתגבר עליו (אם בכלל) ופתח כניסה רחב לשיקולים לא ענייניים. לשכת עורכי הדין שותפה לחשש שסופו של הסדר זה (ונראה שגם תכליתו) לייצר "עיר מקלט", כשרוב של 90 חברי כנסת יוכל להחריג ממנה מקרים מסוימים, דעות מסוימות או חברי כנסת מסוימים. ההסדר המוצע משנה באופן מרחיק לכת את מוסד החסינות המוכר בישראל, והוא מעניק זכויות-יתר וכוח-יתר לחברי הכנסת, ללא צורך וללא הצדקה.

ו) חשש לעריצות הרוב ולדיכוי המיעוט והביקורת כלפי השלטון – העברת ההחלטה בשאלת תחולתה של החסינות המהותית במקרה נתון ממסלול ההכרעה המשפטית למסלול של הצבעה פרלמנטרית מעוררת חשש ממשי לביסוסן של ההחלטות על השקפות פוליטיות, ולשימוש לרעה בכוח הפוליטי שבידי הרוב. במבנה המשטר של מדינת ישראל, דרישה של החלטת רוב חברי הכנסת תוביל לכך שרוב קואליציוני יוכל לחסום כל אפשרות לחקירה פלילית נגד חבר כנסת הנמנה על הרוב. לעומת זאת, תוכל להישלל החסינות מחברי כנסת הנמנים על המיעוט, ובמיוחד על מיעוט שאיננו פופולרי. מנגנון הכרעה כזה לא רק שאינו מקדם את ערכי הדמוקרטיה ואת תכליות החסינות המהותית (חופש הביטוי, הוויכוח וביצוע תפקיד חבר הכנסת ללא מורא) אלא שהוא עלול להגשים את ההיפך הגמור, ולפגוע בו פגיעה אנושה.

ז) היפוך התכלית, ופגיעה קשה בעיקרון הפרדת הרשויות – מעניין להיווכח, כי הרקע ההיסטורי להכרה בחסינות הפרלמנטרית (במשפט האנגלי) היה הרצון להגן על חברי הפרלמנט ועל חופש הבעת העמדה שלהם מפני העריצות של המלך. לאורך ההיסטוריה, היו אירועים בהם הואשמו חברי פרלמנט בנאומים שנתפסו כ"המרדה". התכלית המקורית של מתן חסינות להתבטאות חופשי בפרלמנט הייתה לאפשר ולהבטיח ביקורת פרלמנטרית על השלטון, ולא הגנה על השלטון עצמו. זאת, במסגרת הפרדת הרשויות.7 במציאות המשטרית שנוהגת בישראל, שבה הרוב הקואליציוני מאפשר לממשלה מידה רבה של שליטה גם בכנסת, התוצאה של הצעת החוק המוצעת צפויה להיות הפוכה לחלוטין לתכלית המקורית: פגיעה בעיקרון הפרדת הרשויות וחיזוק הכוח שבידי השלטון, ולא הבטחת הביקורת עליו ועל הפעולות שלו.

ח) ניגוד עניינים מוסדי – הצעת החוק מבקשת להעביר את ההחלטה בעניין תחולת החסינות לידי רוב מיוחס מחברי הכנסת. מצב זה מציב את הכנסת (ואת הרוב) בניגוד עניינים מוסדי חריף, שבאופן בלתי-נמנע יהיה מושפע גם משיקולים, לחצים ואילוצים 7 לסקירה היסטורית ראו, בין היתר, the and Privilege Legislative“ Silvergate .H.A & Reinstein .R.J .1120-1144 ,1113 )1973(Review Law Harvard 86 ”Powers of Separation רח' דניאל פריש ,10 תל-אביב ,64731 טל: ,1-599-500-606 פקס: 03-6918696 :Fax 1-599-500-606 .Tel ,64731 TEL-AVIV .St FRISH DANIEL 10 , 1-599-500-606 . TEL ,92190 JERUSALEM .St CHOPIN 1 ירושלים ,92190 טל. ,1-599-500-606 פקס: 02-5610062 :Fax רח' שופן ,1

israelbar.org.il@vaadmerkazi

- http://www.israelbar.org.il :E-mail

פוליטיים. מצב זה רחוק מאד מן הכוונות של חוק יסוד: הכנסת ומן התכליות של החסינות המהותית, והוא עלול להגיע כדי עוות מוחלט של הכוונה – להפוך אמצעי שנועד להבטיח ולחזק את עקרונות הדמוקרטיה וההגינות לאמצעי שיפגע בה פגיעה אנושה.

ג. הערות בנוגע לתהליך החקיקה

.14

בשולי הדברים אך לא בשולי חשיבותם, נדגיש כי עד להצעת החוק הנוכחית, הדין שחל בישראל בנוגע לחסינות המהותית של חברי כנסת כלל לא היה נתון למחלוקת ציבורית, משפטית או פוליטית (אם בכלל, הרי שנשמעו קריאות לצמצומה של החסינות). דיני החסינות המהותית של חברי הכנסת מעוגנים היטב בעשרות שנים של דיון משפטי ופרלמנטרי, פסקי דין ופרקטיקה. כאמור, הם משקפים איזון חוקתי עדין, והם בבירור מרחבים, ולא מצמצמים.

.15

לכן, אנו סבורים שאין מקום לקדם שינוי כה משמעותי בדין, בנושא כה רגיש, בהליך חקיקה מהיר, ועל יסוד הצעת חוק פרטית.

.16

אנו מבקשים לקיים דיון מעמיק בהצעת החוק, בטרם תקודם, בין היתר על יסוד הדוח המפורט והחשוב של הוועדה הציבורית מ-1997 (בראשות שר המשפטים לשעבר, משה נסים); קבלת סקירה משפטית סדורה בהתייחס למגמות משפטיות במדינות דמוקרטיות נוספות; ושמיעת עמדתם של מומחים/יות למשפט חוקתי.

ד. סיכום

.17

מכל הסיבות הללו, לשכת עורכי הדין מתנגדת בתוקף להצעת החוק. אנו ממליצים לוועדה הנכבדה שלא לקדם את הצעת החוק, ואנו סבורים כי ככל שההצעה תתקבל, דינה להיפסל מטעמים חוקתיים.

בכבוד רב ובברכה,

ד"ר נחשון שוחט, עו"ד

טליה טוני גרידיש, עו"ד

יו"ר (משותף)

ועדת חקיקה פלילי

לשכת עורכי הדין

יו"ר (משותפת)

ועדת חקיקה פלילי

לשכת עורכי הדין

העתקים:

עו"ד שגית אפק, היועצת המשפטית לכנסת.

עו"ד עמית בכר, ראש לשכת עורכי הדין.

עו"ד אושרת תגר, מנכ"לית לשכת עורכי הדין.

עו"ד דניאל איזנברג צדיקים, מנהלת הוועדות המקצועיות, לשכת עורכי הדין.

רח' דניאל פריש ,10 תל-אביב ,64731 טל: ,1-599-500-606 פקס: 03-6918696 :Fax 1-599-500-606 .Tel ,64731 TEL-AVIV .St FRISH DANIEL 10 , 1-599-500-606 . TEL ,92190 JERUSALEM .St CHOPIN 1 ירושלים ,92190 טל. ,1-599-500-606 פקס: 02-5610062 :Fax רח' שופן ,1

israelbar.org.il@vaadmerkazi

- http://www.israelbar.org.il :E-mail

24-01-2025

לכבוד

ועדת הכנסת

נייר עמדה – בעניין חסינות חברי הכנסת – הצעה של חה"כ גוטליב

"אחים ואחיות לנשק למען הדמוקרטיה" היא עמותה שהוקמה כדי להגן על מדינת ישראל מפני ניסיון ההפיכה המשטרית שאיימה על הדמוקרטיה הישראלית, ושמה לה למטרה לפעול למען שמירה על ישראל חזקה, יהודית, דמוקרטית, ליברלית ושוויונית לדורות על פי ערכי ורוח מגילת העצמאות. משום כך אנו מתנגדים בתוקף להצעת החוק של חה"כ גוטליב שעניינה הרחבת חסינות חברי הכנסת.

חברי הכנסת בישראל נהנים מחסינות מהרחבות שמוכרות במדינות דמוקרטיות. מדינות רבות תוחמות את החסינות לתחומי הפרלמנט וגם אז היא חלה על התבטאויות בלבד, שקשורות למילוי תפקידו של חבר הפרלמנט.

בחלק מהמדינות, לא חלה החסינות על הוצאת דיבה ועל הבעת דעות בעלות אופי פרטי. באחרות היא לא חלה על תביעות אזרחיות. מחקר שבוצע במרכז המחקר של הכנסת ואשר פורסם ביום ,21.2.2021 אף מצביע על מגמה הולכת וגדלה בעולם לצמצם את היקפה של החסינות.

לעומת זאת, חסינות חברי הכנסת בישראל, כבר היום, חלה הן על הבעת דעה והן על מעשים שנעשו הן בכנסת והן מחוצה לה. נותרה רק מגבלה אחת – "שההתבטאות והמעשים ייעשו במילוי תפקידו או למען מילוי תפקידו כחבר הכנסת."

עד להצעת החוק של חה"כ גוטליב, המצב הוא שיש לחברי הכנסת שלנו שני סוגים של חסינות: חסינות מהותית (במילוי התפקיד) וחסינות דיונית.

החסינות המהותית מגנה על התבטאויות ומעשים שנעשו במסגרת מילוי התפקיד, בעוד שהחסינות הדיונית מגינה על חברי הכנסת, בין היתר, מפני הליכים משפטיים על מעשים שנעשו שלא במסגרת מילוי התפקיד.

החסינות המהותית אינה ניתנת להסרה והיא עומדת לחבר הכנסת לנצח, גם לאחר סיום כהונתו, אבל היא אינה מוחלטת. לא כל התבטאות של חבר כנסת מוגנת, והחסינות לא נועדה לאפשר לחבר הכנסת לעבור על החוק.

החסינויות הדיוניות הן רבות: חסינות מפני העמדה לדין פלילי בעבירות שאינן במילוי תפקיד, חסינות מפני האזנת סתר, חסינות מפני חיפוש ומפני מעצר. חסינויות אלה מגינות על חבר הכנסת רק בתקופת כהונתו, פרטיהן מוסדרים בחוק חסינות חברי הכנסת וחה"כ יכול לבקש מהכנסת שתעניק לו חסינות.

על פי התפיסה המקובלת, החסינות, כפי שהיא כיום, אינה חלה על שלב החקירה הפלילית. בשנת 2007 קבע בג"ץ כי חסינותו הדיונית של נשיא המדינה אינה משתרעת על שלב החקירה הפלילית, ומסקנתו זו התבססה, בין היתר, על ההשוואה לדין החל לגבי חברי כנסת.

נפסק כי "בצד הוראות החסינות הדיונית הנוגעות לחבר הכנסת, מוכרת, ככלל, כפיפותו של חבר הכנסת לחקירה פלילית" ובהמשך: "החסינות הדיונית הנתונה לחבר הכנסת, כזו הנתונה לנשיא אינה מונעת, אפוא, חקירה פלילית ושימוע ."

עמדה זו, על פיה אין חסינות מפני חקירה, באה לידי ביטוי גם בדו"ח הועדה הציבורית לבחינה מחדש של נושא חסינות חברי-הכנסת, שפורסם ב-.1997 הועדה הציעה להוסיף הסדר בעניין חקירת ח"כים ולפיו פתיחה בחקירה תיעשה בהסכמת היועץ המשפטי לממשלה, תוך שמובהר כי "אין בחוק הוראה כלשהי המתנה חקירה פלילית נגד חברי הכנסת, בהסכמתו של היועץ המשפטי לממשלה ."

בשל רגישות העניין, קיים נוהל משטרתי מיוחד המסדיר פתיחה בחקירה נגד אישי ציבור בכירים, לרבות חברי-כנסת. חקירה כזו טעונה אישור של ראש אגף החקירות והמודיעין במטה הארצי, שנדרש לידע את היועמ"ש על החלטה לפתוח בחקירה. על פי הנוהל, ביצוע חקירה גלויה ראשונה, ובכלל זה חקירה פרונטלית, יובא מראש לידיעת פרקליט המדינה או פרקליט המחוז הרלוונטי. אם שוכנע ראש אגף החקירות כי יש צורך לזמן את חבר הכנסת לחקירה – עליו לדווח על כך למפכ"ל. אם חבר הכנסת נדרש לחקירה כחשוד, יש צורך לידע על כך את יו"ר הכנסת, בכפוף לטובת החקירה.

אם החקירה מעלה בסופו של יום כי העבירה בוצעה במסגרת מילוי התפקיד, חלה החסינות המהותית ולא ניתן יהיה להעמיד לדין את חבר הכנסת.

אם, לעומת זאת, מעלה החקירה כי המעשים שנעשו לא בוצעו בזיקה לתפקידו של חבר הכנסת – אפשר יהיה להמשיך את ההליך הפלילי ובסיומו אף להגיש כתב אישום נגד חבר הכנסת. במקרה כזה יחול ההסדר שבחוק החסינות, המאפשר לחבר הכנסת לפנות בבקשה לקבל חסינות דיונית מפני העמדתו לדין פלילי.

הצעת החוק שהגישה לאחרונה חה"כ טלי גוטליב מבקשת לסטות מן הדין הקיים ולקבוע כי ככלל, אי אפשר יהיה לפתוח בחקירה נגד ח"כ ואף לא לדון בתביעה אזרחית נגדו, אלא אם 90 חברי כנסת יקבעו כי המעשה המיוחס לחבר הכנסת לא נעשה במסגרת מילוי תפקידו.

להצעת החוק הנדונה אין אח ורע בעולם והיא הופכת את כנסת ישראל לעיר מקלט לעבריינים ולמעוולים.

על פי ההצעה, חקירה פלילית והליכים אזרחיים נגד חבר כנסת לא ייפתחו אלא אם קבעה הכנסת ברוב של 90 מחבריה, רוב שכמובן לא יושג לעולם, שהמעשה שבשלו התבקשה החקירה או הוגשה התביעה "לא נעשו במילוי תפקידו או למען מילוי תפקידו של חבר הכנסת."

זאת לעומת המצב הקיים כיום, לפיו חקירה נפתחת בידיעתו של היועץ המשפטי לממשלה ומשגובש כתב אישום, על חבר הכנסת לשכנע את הכנסת שכתב האישום שהוגש נגדו הוא בגין עבירה שעבר במסגרת מילוי תפקידו ואילו בתביעה אזרחית יהא עליו לשכנע בכך את בית המשפט.

על פי לשון ההצעה לא תיפתח חקירה ולא יוגש כתב אישום נגד חבר כנסת שתוקף את אשתו או יורה בשכנו אלא אם 90 חברי כנסת אישרו לעשות כן. לכאורה, בית דין רבני או בית דין שרעי לא יוכלו אף לדון בתביעת גירושין נגד חבר כנסת אם רק 89 ח"כים סמכו ידיהם עליה.

את הצעתה נימקה חה"כ גוטליב בכך שבית-המשפט אינו כשיר לקבוע האם האמירות או המעשים היו במסגרת מילוי תפקידו של חבר-הכנסת שכן "אין בידיו הכלים להחליט מהו היקף תפקידיו של חבר הכנסת".

בהציגה את הצעת החוק היא הוסיפה שדווקא לה יש את היכולת לקבוע האם היא ביצעה את העבירה במסגרת תפקידה כחברת כנסת. זוהי איוולת מוחלטת!

על-פי היגיון זה יש לקבוע שלבית המשפט גם אין כלים להחליט האם עבר נאשם כלשהו מעשה עבירה שהרי "אין בידיו הכלים להחליט מהו היקף תפקידיו ומה היקף פעילותו של החשוד". ברור שזהו אבסורד!

בתי המשפט דנים מידי יום בעבירות מכל המינים והסוגים ואינם נדרשים ליכולת מיוחדת כדי להכריע בשאלה האם עומדת לנאשם הגנה כמו "הגנה עצמית" או "הגנת העדר השפיות" או שאין לו הגנה ויש לדון בשאלת אשמתו או חפותו.

בכבוד רב,

איתן הרצל, מנכ"ל

אחים ואחיות לנשק למען הדמוקרטיה

טיוטה 24/2/25

מספר פנימי: 2223561

סימוכין: 2025-058638

הצעת חוק חסינות חברי הכנסת, זכויותיהם וחובותיהם (תיקון – אישור הכנסת לפתיחה בהליך פלילי או אזרחי), התשפ"ה–2024 (פ/5037/25)

נוסח מתוקן מטעם יוזמת ההצעה חברת הכנסת טלי גוטליב:

הוספת סעיף 1א

.1

בחוק חסינות חברי הכנסת, זכויותיהם וחובותיהם, התשי"א–11951 (להלן – החוק העיקרי), אחרי סעיף 1 יבוא:

"אישור הכנסת

לפתיחה בהליך

פלילי או אזרחי

1א.

(א) לא תיפתח חקירה פלילית נגד חבר הכנסת

או חבר הכנסת לשעבר בקשר לעבירה שנעברה

בתקופה שבה כיהן כחבר הכנסת, אלא אם כן קבעה הכנסת, ברוב של 75 מחבריה, כי המעשה שבשלו התבקשה החקירה לא נעשה במילוי תפקידו או למען מילוי תפקידו כחבר הכנסת.

(ב) הוראות סעיף קטן (א) לא יחולו לעניין אלה:

(1) עבירות לפי הוראות אלה בחוק

העונשין, התשל"ז-:21977

[ריגול]

(א) פרק ז' סימן ד';

[זנות ותועבה]

(ב) פרק ח' סימן י';

[מרמה והפרת אמונים;

שוחד]

(ג) פרק ט' סעיף 284 וסימן ה';

[גרימת מוות; אחריות לחסרי ישע; חובת הורה או אחראי לקטין; סיכון החיים והבריאות; עבירות מין; עבירות כלפי קטינים ונכים; פגיעה בקטינים ובחסרי ישע]

(ד) פרק י' סימן א', סעיפים 322 ו-

323 בסימן ג', וסימנים ד', ה', ו' ו-ו'1;

[גניבה; שוד; מרמה,

סחיטה ועושק]

(ה) פרק י"א סימנים א', ג' ו-ו';

(2) עבירות לפי פקודת הסמים

המסוכנים [נוסח חדש], התשל"ג–,1973

למעט עבירות שעניינן צריכה עצמית של סם

מסוכן לרבות גידולו.

1 ס"ח התשי"א, עמ' .228

2 ס"ח התשל"ז, עמ' .226

לא ידון בית משפט בתביעה אזרחית כאמור

(ג) בסעיף קטן (ד) נגד חבר הכנסת או חבר הכנסת

לשעבר בשל אמירה, הבעת דעה או מעשה שעשה

בתקופה שבה כיהן כחבר הכנסת, אלא אם כן קבעה הכנסת, ברוב של 75 מחבריה, כי האמירה, הבעת הדעה או המעשה לא נעשו במילוי תפקידו או למען מילוי תפקידו כחבר הכנסת.

(ד) הוראות סעיף קטן (ג) יחולו לעניין תביעות נגד חבר הכנסת לפי חיקוקים אלה בלבד:

[הסגת גבול, הפרת חובה

חקוקה]

תחילה

( 1)

1965;

חוק איסור לשון הרע, התשכ"ה-

( 2)

חוק הגנת הפרטיות, התשמ"א-1981;

(3) פקודת הנזיקין [נוסח חדש], פרק ג'

סימנים ג' ו-י'.

.2

תחילתו של חוק זה בתום שלושים ימים מיום פרסומו ברשומות.

2

לכבוד

חברי ועדת הכנסת

הכנסת

4 במרץ, 2025

ד' אדר, תשפ"ה

נכבדינו, שלום רב,

הנדון: התנגדות להצעת חוק חסינות חברי הכנסת, זכויותיהם וחובותיהם (תיקון - אישור הכנסת לפתיחה בהליך פלילי או אזרחי), התשפ"ה- 2024 בשם לובי 99 (חל"צ), אנו מתכבדות לפנות אליכם בבקשה להוריד משולחן הדיונים את הצעת חוק חסינות חברי הכנסת, זכויותיהם וחובותיהם (תיקון – אישור הכנסת לפתיחה בהליך פלילי או אזרחי), התשפ"ה- 2024 )פ/5037/25), שהוגשה על ידי ח"כ טלי גוטליב (להלן: "הצעת החוק").

לובי 99 הוקם במטרה לייצג את האינטרס של %99 מהציבור – האזרחים שאין להם לוביסטים פרטיים במסדרונות השלטון שיקדמו את האינטרסים שלהם, לרוב בסוגיות הנוגעות לפערי כוחות בין בעלי ההון והתאגידים הגדולים, לבין הציבור הרחב והמבוזר. והנה, הצעת חוק זו, דורשת מאיתנו להתייצב לטובת ה-%,99 כנגד דריסתם בידי אינטרסים של נבחרי הציבור שלהם עצמם. הצעת החוק מבקשת לערער באופן מהותי את האיזון הקיים בין הצורך בהגנה על חברי הכנסת ועל עבודתם, לבין שמירה על האינטרס הציבורי הרחב ועקרונות היסוד של הדמוקרטיה ושלטון החוק.

אישורה של ההצעה יוביל ליצירת חסינות כמעט גורפת לנבחרי הציבור, אשר יוכלו להימנע מהליכים פליליים ואזרחיים באופן חסר תקדים ותוך דריסת האזרחים שאינם נמנים על קבוצה מורמת-מעם זו, תוך החלשה משמעותית של סמכויות רשויות האכיפה ושיבוש יחסי הכוחות בין הרשויות. כרסום זה בערכי שלטון החוק והאחריותיות, יפגע באופן משמעותי בציבור, יערער את אמונו בנבחרי הציבור, במערכת הדמוקרטית ובמוסדות השלטון, וייצר תמריץ להפרת החוק.

הנוסח החדש שהופץ ביום 26.02.2025 בידי מגישת הצעת החוק, כולל תיקונים קוסמטיים בלבד ואין בו כדי לרכך את החששות הכבדים מפגיעה בטוהר המידות של הדרג הנבחר ומפגיעה קשה בזכויות הציבור אל מול נבחריו. והכל כמפורט:

.1 הצעת החוק העדכנית מבקשת לקבוע כי לא ניתן יהיה לפתוח בחקירה פלילית או לנהל תביעה אזרחית נגד חבר כנסת או חבר כנסת לשעבר בגין עבירות שביצע בתקופת כהונתו, אלא אם כן תתקבל החלטה ברוב של 75 חברי כנסת לפיה המעשה לא נעשה במילוי תפקידו או למען מילוי תפקידו כחבר כנסת.

הצעת החוק מחריגה מספר עבירות חמורות כגון שוחד, מרמה, הפרת אמונים, עבירות אלימות חמורות, עבירות מין ופגיעות בקטינים, אך בפועל מעניקה חסינות כמעט מוחלטת לכל עבירה אחרת, כולל עבירות פליליות חמורות שאינן כלולות במניין החריגים.

.2 כיום, חקירה פלילית נגד חבר כנסת כפופה לאישור היועץ המשפטי לממשלה, בהתאם לנסיבות המקרה, הראיות ועקרונות שלטון החוק. הצעת החוק יוצרת מנגנון חריג ובלתי מתקבל על הדעת, שלפיו הכנסת עצמה – גוף פוליטי – תקבע האם ניתן יהיה לפתוח בחקירה פלילית או לאפשר תביעה אזרחית נגד חבריה. בכך, הצעת החוק מרוקנת מתוכן את יכולת רשויות האכיפה לפעול נגד נבחרי ציבור החשודים בביצוע עבירות פליליות.

.3 כמו כן, ההצעה מחילה הסדר זה גם על תביעות אזרחיות בעניינים שונים, כגון תביעות דיבה, פגיעה בפרטיות והסגת גבול. כך, לדוגמה, אם ירצה שכן של חבר כנסת להגיש נגדו תביעה על הסגת גבול לשטחו הפרטי, למשל, במסגרת סכסוך שכנים סטנדרטי, ייאלץ לעבור משוכה כמעט בלתי-עבירה של קבלת "אישור" מ-75 חבריו לבית הנבחרים.

.4 הצעת החוק, אף בנוסחה המעודכן, על אף השינויים שנעשו במטרה לצמצם את העבירות החוסות תחת החסינות ואת דרישת הרוב הפרלמנטרי לפתיחת חקירה, אינה מתקנת את הליקויים המהותיים הגלומים בה. בפרט:

א. הנוסח יוצר פגיעה חמורה בשלטון החוק – הצעת החוק מעניקה חסינות מרחיקת לכת לחברי הכנסת, אשר תאפשר להם לפעול ללא חשש מהשלכות משפטיות, גם אם ביצעו עבירות פליליות שאינן קשורות לתפקידם הפרלמנטרי. כך, למשל, חקירות נגד חברי כנסת עשויות לעסוק בעבירות חמורות, לרבות עבירות הונאה, עבירות מס, הלבנת הון, גרימת נזק, הפצת מידע כוזב ועבירות פליליות נוספות. מקרים כמו חקירותיהם של חברי כנסת לשעבר, כדוגמת חנין זועבי,1 אברהם הירשזון,2 פאינה קירשנבאום3 – עת היו ח"כ ואשר הובילו להליכים פליליים משמעותיים – היו עלולים להיחסם לו הצעת החוק היתה בתוקף. לא זו אף זו, ההצעה לא חלה רק על הגשת כתב אישום אלא על עצם הפתיחה בחקירה פלילית, ובכך אף מסכלת ביצוע הליכי חקירה סמויה, הנדרשים לעיתים על מנת להגיע לחקר האמת.

ב. הנוסח יוצר ניגודי עניינים ומנוגד לעקרון הפרדת הרשויות – בשנת ,2005 הכנסת ביטלה את החסינות האוטומטית מפני העמדה לדין מתוך הכרה בצורך למנוע ניצול לרעה של המעמד הציבורי להתחמקות מאחריות פלילית, ובכך הפכה את החסינות לסייג ולא לכלל גורף. הצעת החוק הנוכחית לא רק מחזירה את החסינות האוטומטית אלא אף מחמירה אותה ,בכך שהיא מעניקה חסינות גם מפני חקירה פלילית, צעד החורג מכל תקדים קיים ומעמיד את נבחרי הציבור מעל לחוק. הענקת הכוח לחברי הכנסת להחליט האם ניתן לחקור או לתבוע את עמיתיהם, יוצרת ניגוד עניינים חמור ומערבת שיקולים פוליטיים בהליכי אכיפת החוק, באופן שעלול לשבש חקירות ולמנוע את גילוי האמת, בהינף של לחיצת יד. הענקת סמכות לחברי ה כנסת לפסול חקירות פליליות או תביעות אזרחיות, הופכת אותם לגוף אכיפתי, מה שעומד באופן מוחלט בניגוד לעקרון הפרדת הרשויות ומעביר את סמכויות האכיפה למגרש הפוליטי.

ג. הנוסח מרחיב את פערי הכוח בין נבחרי ציבור לאזרחים ופוגע בעיקרון השוויון – הצעת החוק יוצרת למעשה שתי מערכות משפט נפרדות – אחת ל"אזרח הפשוט", הכפוף לחוק ללא סייג, ואחת לחברי הכנסת, שיוכלו למנוע חקירה נגדם ולחמוק מתביעות אזרחיות, באמצעות מנגנון הצבעה פרלמנטרי.

בעוד ש הציבור הרחב אינו זוכה להגנות דומות ונדרש לעמוד לדין על כל עבירה ללא חסמים מיוחדים, וכן עומד בפני סיכון לאכיפה פרטית-אזרחית מקום בו הוא חורג מן הדין, חברי הכנסת יזכו למעמד מיוחד שימנע מהם להישפט על עבירות רבות. משמעות הדבר היא יצירת קבוצה פריבילגית של נבחרי ציבור הנהנים ממעמד חוקי, ייחודי ומגן.

ד. הנוסח יוצר כר נוח לשחיתות שלטונית – הצעת החוק מחזקת את הקשרים בין ההון לשלטון וסוללת את הדרך להתנהלות בלתי שקופה, שבה נבחרי ציבור יוכלו לפעול ללא חשש מביקורת משפטית או 1 הורשעה בשנת 2021 בעבירות של זיוף וקבלת דבר במרמה. ת"פ (נצרת) 10031-08-21 - מדינת ישראל נ' מוראד חדאד ואח' 2 הורשע בשנת 2009 בהלבנת הון ובגניבת כשני מיליון שקלים מהסתדרות העובדים הלאומית. ע"פ 7641-09 אברהם הירשזון נ 'מדינת ישראל.

3 הורשעה בשנת 2021 בשוחד, מרמה והפרת אמונים, הלבנת הון ועברות מס. ע"פ 5405/21 רמי כהן נ' מדינת ישראל.

ציבורית, תוך ניצול כוחם הפוליטי לטובת אינטרסים פרטיים וציבוריים כאחד. בכך, היא מאפשרת לקשרים בעייתיים בין בעלי הון לגורמי שלטון להעמיק, מונעת חשיפה של מעשי שחיתות ומצמצמת את יכולתן של רשויות האכיפה למצות את הדין עם נבחרי ציבור החשודים בעבירות פליליות חמורות.

ה. הנוסח יוצר פגיעה חמורה באמון הציבור במערכת כולה – המנגנון המוצע עתיד לפגוע באינטרס הציבורי ובאמון הציבור במערכת השלטונית, בשל החשש כי שיקולים פוליטיים ישפיעו על חקר האמת. ההגבלות המוצעות על יזום הליכי חקירה, לרבות חקירות סמויות, מעוררות חשש משמעותי למניעת חשיפת מידע חיוני לציבור ופגיעה בעקרון השקיפות השלטונית, שהינו נדבך מרכזי בשמירה על ממשל תקין.

לא מן הנמנע, כי הדבר יערער את אמון הציבור ביכולת לקיים פיקוח אפקטיבי על נבחריו.

ו. הנוסח מותיר את האזרחים חסרי הגנה – האזרחים יוותרו חסרי הגנה משפטית במקרים רבים בהם הפגיעה תיעשה על ידי חבר כנסת, ותיפגם זכותו הבסיסית של כל אדם לגישה לערכאות משפטיות, שהינה זכות יסוד בשיטת המשפט הישראלי. כך למשל, אם חבר כנסת יפגע באזרח בתאונת דרכים, יתעלל בעובד, יתכחש לחוב כספי או ישמיץ אזרח – לא ניתן יהיה להעמידו לדין או אפילו לחקור אותו, ללא רוב פרלמנטרי חריג ביותר, ואותם אזרחים מן השורה יאלצו להתמודד עם חסמים משפטיים כמעט בלתי עבירים בניסיון לקבל צדק.

ז. הנוסח יוצר חסינות גורפת במסווה של תיקון חוקי – הדרישה לרוב מיוחס של 75 חברי כנסת לשם פתיחת חקירה או ניהול תביעה אזרחית, יוצרת חסינות מוחלטת הלכה למעשה. המציאות הפוליטית מלמדת כי קואליציה ואופוזיציה אינן מגיעות להסכמות רחבות בסוגיות מהותיות, בוודאי שלא בעניינים הנוגעים לאחריות פלילית של חברי כנסת. גם אם יעלה חשד כבד נגד חבר כנסת, ההסתברות שייחקר תלויה בשיקולים פוליטיים ולא משפטיים, מה שיוצר כר פורה לאי-שקיפות ואי-צדק. יתרה מכך, הדרישה לרוב מיוחס כה גבוה, נצפתה פעמים בודדות בהיסטוריה של מדינת ישראל והיא נועדה להבטיח שהחלטות בעלות חשיבות עליונה יתקבלו בהסכמה רחבה, המשקפת קונצנזוס לאומי רחב ככל האפשר.4 נתון זה ממחיש את חוסר היתכנותו של התנאי המוצע ואת השלכותיו בפועל – הענקת חסינות מוחלטת לנבחרי ציבור מפני הליכי חקירה ומשפט.

לסיכום, גם נוסח החוק המחודש, אינו מרכך את הבעיות והפגמים המהותיים העומדים בבסיס הצעת החוק, וזו עודנה מהווה הצעה המעמידה בסכנה חמורה את שלטון החוק, יושרת המערכת הפוליטית ומייצרת מערכת משפט כפולה – אחת לציבור הרחב, ואחת לנבחרי הציבור המורמים מעם.

לאור האמור לעיל, אנו קוראים לוועדת הכנסת ולחברי הכנסת כולם לדחות על הסף את הצעת החוק. זאת, מתוך הכרה כי יש להבטיח כי ההגנה הניתנת לנבחרי הציבור לא תהפוך לכלי המוביל לביטול מוחלט של סמכויות האכיפה, באופן המסכל את שלטון החוק ומערער את אמון הציבור במערכת המשפט ובמערכת הפוליטית כאחד.

בברכה,

יעל שכטר-סיטמן

לוביסטית ציבורית

4 כגון שינויים בחוק היסוד או הסכמים מדיניים וביטחוניים.

עו"ד לינור דויטש

מנכ"לית

•

•

•

•

•

•

•

•

•

•

•

•

•

•

•

•

הלשכה המשפטית

הייעוץ המשפטי לוועדת הכנסת

סימוכין: 2024-163767

ירושלים, 22 בינואר 2025

כ"ב בטבת תשפ"ה

לכבוד: חברי ועדת הכנסת

שלום רב,

נייר הכנה לישיבת ועדת הכנסת: הצעת חוק חסינות חברי הכנסת, זכויותיהם וחובותיהם (תיקון -

אישור הכנסת לפתיחה בהליך פלילי או אזרחי), התשפ"ה-2024 (פ/5037/25) של חה"כ טלי גוטליב

ביום 4.12.2024 אושרה בדיון המוקדם והועברה לוועדת הכנסת הצעת חוק חסינות חברי הכנסת, זכויותיהם וחובותיהם (תיקון - אישור הכנסת לפתיחה בהליך פלילי או אזרחי), התשפ"ה-2024 (פ/5037/25) שהגישה חה"כ טלי גוטליב (להלן - הצעת החוק).

הצעת החוק מוסיפה סעיף-קטן חדש לסעיף 1 לחוק חסינות חברי הכנסת, זכויותיהם וחובותיהם, התשי"א- 1951 (להלן - חוק החסינות או החוק) ולפיו:

"לא תיפתח חקירה פלילית נגד חבר הכנסת ולא ידון בית משפט בתביעה אזרחית נגד חבר הכנסת, אלא אם כן קבעה הכנסת, ברוב של 90 מחבריה, כי המעשה שבשלו התבקשה החקירה או הוגשה התביעה לא נעשה במילוי תפקידו או למען מילוי תפקידו של חבר הכנסת; הוראה זו לא תחול לעניין חקירה פלילית שעניינה עבירה על הוראות סעיף 284 וסימן ה' לפרק ט' לחוק העונשין, התשל"ז-.1977" [ההפניה היא לעבירות שוחד, מרמה והפרת אמונים]

לקראת ישיבתה הראשונה של ועדת הכנסת להכנתה של הצעת החוק לקריאה הראשונה, להלן הערות

ראשוניות של הייעוץ המשפטי:

א. רקע - חסינות חברי הכנסת והמצב הקיים באשר לאפשרות לקיים הליך משפטי נגדם

.1 כפי שיפורט בפרק זה, חוק החסינות, אשר נחקק בשנת ,1951 עוד בטרם עוגן נושא החסינות כעיקרון חוקתי בסעיף 17 לחוק-יסוד: הכנסת, מקנה לחברי הכנסת חסינות עניינית וחסינות דיונית.

.2 סעיף 1 לחוק קובע כי "חבר הכנסת לא ישא באחריות פלילית או אזרחית, ויהיה חסין בפני כל פעולה משפטית, בשל הצבעה, או בשל הבעת דעה בעל פה או בכתב, או בשל מעשה שעשה - בכנסת או מחוצה לה אם היו ההצבעה, הבעת הדעה או המעשה במילוי תפקידו, או למען מילוי תפקידו, כחבר הכנסת." חסינותזו, המכונה החסינות העניינית או המהותית, אינה מוגבלת למעשים שנעשו במשכן הכנסת, לא ניתן להסירה, והיא חלה גם לאחר סיום הכהונה בכנסת.

2

.3 תכליתה של החסינות העניינית הוצגה לאורך השנים בשורה של פסקי דין של בית המשפט העליון. כך למשל, לאחר שחבר כנסת נדקר בשנת 1967 בידי תוקף שטען להגנתו כי עשה זאת במטרה לזעזע את הציבור בשל עמדותיו של חבר הכנסת, כתב הנשיא אגרנט כי החסינות העניינית "לא הוענק[ה] לחברי הכנסת בשל ענינו הפרטי כביכול של כל אחד מהם ליהנות מהן, אלא רק מחמת האינטרס שיש לציבור בפעולתו התקינה של התהליך הדמוקרטי, הוא התהליך של בירור ה"אמת" המדינית מכוח שקלא וטריא מילולית ועל-ידי החלפת דעות באורח חופשי...".1 בפסק דין נוסף בו נבחנה השאלה האם מעשיו של חבר הכנסת שנתבקשה העמדתו לדין נכללים במסגרת החסינות שבסעיף 1 לחוק נכתב כי "ביסוד החסינות העניינית עומד הצורך להבטיח את פעילותו הפרלמנטרית החופשית של חבר הכנסת. פעילות זו מהווה יסוד חשוב במבנה הדמוקרטי שלנו. "חבר-כנסת" הוא "יחידה חוקתית". עצמאות פעולתו, ויכולתו לגבש את השקפתו בעניינים שעל סדר היום הפרלמנטרי, חיונית למבנה המשטר החוקתי."2 .4 לצד החסינות העניינית מוקנית לחברי הכנסת גם חסינות דיונית מפני העמדה לדין פלילי, אשר חלה רק בתקופת הכהונה ולא לאחריה. חסינות זו אינה מוחלטת במובן זה שהיא אינה מוקנית אוטומטית וחבר הכנסת נדרש לבקש את קביעתה (בעבר - היועץ המשפטי לממשלה נדרש היה לבקש את נטילתה), בהחלטה של מליאת הכנסת לפי המלצה של ועדת הכנסת; היא אינה תלויה בזיקה למילוי התפקיד ולכן חלה גם על מעשים שבוצעו לפני תחילת הכהונה.

בהתייחסו להוראות החסינות הדיונית ציין נשיא בית המשפט העליון לנדוי כי "יש בהוראות מרחיקות אלה סטייה מן הכלל הגדול, המונח ביסוד המשטר הדמוקרטי שלנו, שהכול שווים לפני החוק... חסינות זו ... הוענקה להם ... כדי להבטיח את פעולתה התקינה של הכנסת כרשות המחוקקת, פן תופרע פעולתה על ידי הטרדת חבריה בהגשת אישומי שווא מטעמים פסולים, ביזמת הרשות המבצעת, שתבקש להשפיע בדרך זו שלא כדין על חופש פעולתם של נבחרי העם ולשבש את הבעת רצונם החופשי."3 בשל תכלית זו, החסינות הדיונית עוסקת רק בהליכים פליליים ולא אזרחיים.

.5 בדיון שנערך במליאת הכנסת ביום 1.8.1979 על נטילת החסינות מחה"כ שמואל פלאטו שרון, הציג יו"ר ועדת הכנסת, חה"כ יצחק ברמן, את תפיסתו בדבר תכלית החסינות הדיונית:

"מוסד החסינות בא להגן על בית הנבחרים מפני התערבות שרירותית מצד הממשל בפעולתו התקינה.

כידוע התפתח מוסד החסינות בראשית תולדותיו של הפארלאמנט כשהיה עליו להיאבק בנסיונות מצד

מלכים ושרים להצר את צעדיו ולהשפיע על החלטותיו על ידי לחץ ואיומים על חבריו. להצדקת עקרון החסינות נטען בשעתו כי ממשלות הדביקו אשמות שווא בבעלי נטיות שלא היו רצויות לאנשים בעלי השפעה בממשל, וזאת במגמה להטרידם או גם להכניסם לבתי כלא כדי למנוע את נוכחותם בבית הנבחרים וכדי להרתיע נבחרים אחרים מלתקוף את הממשל. עם קום מדינת ישראל ראו מחוקקיה הראשונים של המדינה לנכון לאמץ את העקרון הזה, על כל צרה שלא תבוא... בשום פנים אין המטרה לחלק את אזרחי ישראל לשני מחנות: מחנה אחד, שהוא מיעוט, ובו חברי הכנסת הזכאים למעמד של כעין אצולה; ומחנה שני הכולל את כל יתר תושבי המדינה ובהם אנשים דגולים ביותר שהם בבחינת מעמד נחות. להיפך, מטרת החסינות היא, לעניות דעתי, למנוע אפליה נגד חבר הכנסת בגלל היותו חבר הכנסת ואין מטרתה להעניק לו זכויות יתר."

1 ע"פ 255/68 מ"י נ' אברהם בן משה (8.9.1968).

2 בג"ץ 1843/93 רפאל פנחסי נ' הכנסת ואח' (17.1.1995) (להלן - בג"ץ פנחסי).

3 בג"ץ 507/81 ח"כ אהרן אבו חצירא נ' היועץ המשפטי לממשלה (20.11.1981).

3

.6 בכל הנוגע לחסינות העניינית, ניסה בית המשפט העליון במהלך השנים לבחון כיצד ניתן ליישב בין העובדה שמילוי התפקיד של חבר הכנסת צריך להיעשות כדין, לבין העובדה שייתכן כי "במילוי תפקידו או למען מילוי תפקידו" ייעשו מעשים בניגוד לחוק. נקבע כי "חוק החסינות מניח קיומה של זיקה או קירבה או יחסי גומלין בין תפקידו של חבר הכנסת (המשתרע על פעולות מותרות בלבד) לבין הפעולה האסורה שבוצעה (שבגינה מופעלת החסינות). זיקה, קירבה או יחסי גומלין אלה מבוטאים בהוראת חוק החסינות כי הפעולה האסורה היא "במילוי" התפקיד או "למען" מילוי התפקיד".4 .7 בדומה ניסה בית המשפט למצוא את האיזון בין התכליות השונות העומדות ביסוד החסינות: מחד גיסא להבטיח את הפעילות התקינה של הכנסת ולאפשר לחברי הכנסת לפעול בעצמאות וללא חשש מהליכים משפטיים בקשר לכהונתם, ומאידך גיסא להגן על שלטון החוק ושוויון הכול בפני החוק והרצון למנוע שימוש לרעה במוסד החסינות.

.8 הקרבה הדרושה בין הפעולה הבלתי חוקית שבוצעה לבין תפקידו של חבר הכנסת, כמו גם נקודת האיזון בין תכליות אלה, נמצאה במבחן המכונה "מבחן הסיכון הטבעי" או "מבחן הסיכון המקצועי". לפי מבחן זה, "סביב תפקידו של חבר הכנסת, הכולל בחובו פעולות חוקיות בלבד, קיים מיתחם או מעטפת או מעגל של פעולות בלתי חוקיות, שעליהן - ורק עליהן - משתרעת החסינות. פעולה בלתי חוקית מעבר למיתחם...

לא תעניק לחבר-הכנסת חסינות עניינית."5 "גלישה" של חבר הכנסת לאותו מתחם אסור אגב פעולה חוקית תזכה את חבר הכנסת בחסינות העניינית, שכן מטרת החסינות למנוע מצב בו חבר הכנסת נמנע מביצוע פעולות מותרות בשל החשש כי הן תגלושנה לעבר פעולות אסורות.

.9 בהציגו מבחן זה לראשונה בפס"ד פנחסי פרט המשנה לנשיא (כתוארו אז) ברק מספר דוגמאות להמחשה:6

 "חבר כנסת משתתף בדיון בכנסת על מדיניות הביטחון. תוך כדי דבריו הוא אינו נזהר בלשונו, וברשלנותו מוסר "ידיעה"... סודית. נניח כי במעשיו אלה הוא עבר עבירה פלילית... החסינות העניינית תעמוד לו. לא כן, אם בהתנגדותו למדיניות הביטחון של הממשלה הוא ... קורא מתוך רשימה שהכין מראש ידיעות סודיות... במקרה הראשון החסינות העניינית תעמוד לחבר הכנסת שכן העבירה שבוצעה על ידיו היא בגדר הסיכון שהוא מטבעו ומטיבו של מי שמביע דעה פומבית בענייני ביטחון... במקרה השני החסינות העניינית לא תעמוד לחבר הכנסת, שכן העבירה שבוצעה על ידיו היא אירוע עצמאי, שבו מנוצל המעמד של חבר הכנסת כדי לבצע עבירה פלילית...

 חבר הכנסת משתתף בהפגנה למען עניין הקשור במצע מפלגתו. להפגנה ניתן היתר כדין. בשלב מסוים...

היא הופכת להפגנה אסורה. חבר הכנסת, בלהט הפעילות, ממשיך להשתתף גם בהפגנה האסורה. החסינות העניינית תעמוד לו... כדי לשמור על חופש שיקול דעתו אם להשתתף בהפגנה כדין, חוק החסינות מעניק לו חסינות בפני אותו חלק בלתי חוקי של ההפגנה שאליו הוא עשוי להתדרדר. לא כן אם חבר הכנסת מתכנן מראש הפגנה בלתי חוקית. ככל אזרח, גם חבר הכנסת צריך להשתתף רק בהפגנות כדין. תכנון וביצוע של הפגנה בלתי חוקית הם עבירה פלילית, שגם חבר כנסת צריך ליתן את הדין עליה...

4 בג"ץ 11298/03 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ועדת הכנסת, ח"כ גורולובסקי ואח' (23.2.2005) (להלן - בג"ץ גורולובסקי).

5 בג"ץ גורולובסקי.

6 בג"ץ פנחסי. המבחן האמור הוצע ע"י המשנה לנשיא ברק והצטרפו אליו השופטים שלמה לוין ודב לוין.

יוזכר כי בפס"ד זה הוצגו שני מבחנים נוספים (שבסופו של דבר לא התקבלו בבג"ץ גורולובסקי) - הנשיא שמגר הציע את מבחן הזיקה המהותית, לפיו "חייבת להיות זיקה הגיונית בין התפקיד ומילויו לבין המעשה שלגביו מוענקת לו החסינות"; השופט גולדברג הציע את מבחן הרלוונטיות, לפיו יש לבחון את הרלוונטיות של הבעת הדעה או המעשה למילוי התפקיד: לעניין הבעת דעה יש לבחון "אם חבר כנסת סביר היה מבצע אותה עבירה בנסיבות אותו מקרה, במילוי תפקידו", ואילו לעניין מעשה אחר תחול החסינות רק כשמדובר ב"עבירה שיסוד המודעות נעדר ממנה (דוגמת עבירות רשלנות ועבירות של אחריות קפידה)."

4

 המצע של מפלגה בכנסת הוא לבטל את מס ההכנסה. למותר לציין שחבר הכנסת חופשי לנאום בעניינה בכנסת כרצונו. אך אסור לו לחבר הכנסת להימנע מתשלום מס. בכך הוא יעבור עבירה פלילית שאינה נופלת לגדר החסינות העניינית."

.10 חודשים ספורים לאחר שניתן פסק הדין בעניין פנחסי, נקרתה בפני בית המשפט העליון ההזדמנות ליישם את אחת הדוגמאות הנ"ל.7 ביום ,28.6.1995 אגב דיון בהצעות אי-אמון במליאת הכנסת, תקף חה"כ בנימין נתניהו את הממשלה בעניין עמדתה ביחס למשא ומתן עם סוריה, ואמר כי בידיו מסמכים המוכיחים את טענותיו. שר החוץ שמעון פרס עלה לדוכן להשיב להצעת האי-אמון וטען כי מדובר ב"בלוף". בתגובה, ציטט חה"כ נתניהו מתוך מסמך שנטען הוא כי מסמך צבאי מסווג. העותרים פנו ליועץ המשפטי לממשלה בטענה כי יש להעמיד את חה"כ נתניהו לדין, ונדחו בטענה של חסינות עניינית, ועל כך הגישו את עתירתם.

הנשיא ברק קבע כי אכן במקרה זה חלה החסינות העניינית והסביר את עמדתו לאור נסיבות המקרה:

"חבר הכנסת נתניהו לא תכנן מראש את הקראת המסמך. הוא נגרר לכך בעקבות דברי תשובתו של שר

החוץ. הייתה זו תגובה ספונטנית לטענה שהועלתה, כאילו המסמך לא קיים והוא אינו אלא "בלוף".

הקראת המסמך אינה אירוע העומד בפני עצמו. היא גם לא נשתזרה מראש בדבריו של חבר הכנסת נתניהו, באופן שניתן לראות בה חלק מתכנון מוקדם. הפעילות המותרת של חבר הכנסת נתניהו היא נאומו בכנסת בענייני המשא והמתן לשלום עם הסורים. הגילוי הבלתי חוקי של המסמך הוא סיכון טבעי שלפניו ניצב הנואם לאור דבריו הקשים של שר החוץ כלפיו. זוהי אותה גלישה מהמותר לאסור, המאפיינת סיכון כרוך וטבעי לתפקידו של חבר הכנסת."

מהאמור עולה כי החסינות העניינית המעוגנת בסעיף 1 לחוק, כפי שפורשה בפסיקה ארוכת שנים של בית המשפט העליון ויושמה הן בבית משפט זה8 והן בערכאות נמוכות, מגנה על חברי הכנסת מקיומם של הליכים משפטיים, פליליים ואזרחיים, בקשר למילוי תפקידם. כיצד ממומשת הגנה זו הלכה למעשה?

בשלב זה מבחין החוק בין הליכים פליליים לאזרחיים.

.11 בכל הנוגע להליכים אזרחיים, החוק אינו מגביל את עצם הגשת התובענה נגד חבר הכנסת לבית המשפט ופתיחה בהליך משפטי. ואולם, חבר הכנסת רשאי לטעון בבית המשפט כי עומדת לו חסינותו העניינית, ואם בית המשפט מקבל טענה זו, נפסקים ההליכים.

מעיון בפסיקה עולה שבהליכים אזרחיים שבהם טענו חברי הכנסת טענת חסינות (טענה שעלתה מטבע

הדברים בעיקר ביחס להתבטאויות), התקבלה על פי רוב טענה זו על ידי בתי המשפט והתביעה נדחתה, בדרך כלל בסילוק על הסף. להלן דוגמאות מהשנים האחרונות:

א. התקבלה בקשת חה"כ איתמר בן גביר לסלק על הסף תביעת לשון הרע שהוגשה נגדו בקשר לפרסומים

שפרסם בפייסבוק, שלפיהם התובע ארגן קבלת פנים למחבל משוחרר, והתובע חויב בתשלום שכ"ט.

בית המשפט ציין כי הפרסום עוסק בעיקר בהתנצחות עם עיתונאי, וקיימת זיקה מובהקת בין הפרסום

לבין תפקידו של חבר הכנסת.9

7 בג"ץ 5151/95 ח"כ רן כהן ואח' נ' היועץ המשפטי לממשלה, חה"כ בנימין נתניהו ואח' (28.1.1996).

8 בג"ץ 11225/03 בשארה נ' היועמ"ש (1.2.2006) (להלן-בג"ץ בשארה), הנשיא ברק: "לנוכח הלשון הרחבה שבה מנוסחות, בדרך כלל, העבירות הקשורות בחופש הביטוי, כגון הוצאת לשון הרע, הסתה, המרדה ואמירת דברי שבח לארגון טרור, קיים חשש שאם יהיו חברי הכנסת חשופים לאישומים פליליים אלה, יהיה בכך כדי ״לצנן״ את יכולתם להתבטא ללא חשש גם במקרים שבהם דבריהם אינם מהווים עבירה פלילית. תוצאה זו תפגע פגיעה קשה בחופש הביטוי הפרלמנטרי ובחירויות היסוד הפוליטיות הקשורות בו."

9 ת"א (נת') 33783-09-22 סאיד עיסא נ' ח"כ איתמר בן גביר (1.3.2023).

5

ב. התקבלה בקשת חה"כ מיכל שיר (בהליך שהתקיים בתקופה שבה התפטרה מהכנסת אך החסינות

המהותית עדיין עמדה לה) לסלק על הסף תביעת לשון הרע שהוגשה נגדה ביחס לפרסומים שונים

בסוגיות ציבוריות, והתובעים חויבו בתשלום שכ"ט.10

ג. התקבלה בקשת חה"כ אביר קארה לסלק על הסף תביעת לשון הרע שהוגשה נגדו בקשר לראיונות

לתקשורת שהופצו ברשתות החברתיות שבהם כונה התובע "עבריין", והתובע חויב בתשלום שכ"ט.11

ד. התקבלה בקשת חה"כ יאיר גולן לדחות על הסף תביעת לשון הרע שהגיש נגדו חה"כ איתמר בן גביר בקשר לציוצים בטוויטר.12

ה. התקבלה בקשת חברות הכנסת מיכל בירן וסתיו שפיר לסלק על הסף תביעה בשל לשון הרע והפרת

חובה חקוקה שהגישו איתמר בן גביר ומיכאל בן ארי בקשר להתבטאויות בפאנל בחירות ובראיון

בתקשורת ששותף ברשתות החברתיות כנגד מועמדים בבחירות ושימוש בכינויים כגון טרוריסטים.13

ו. התקבלה בקשת חה"כ יצחק הרצוג לסלק על הסף (בין היתר בשל טענת חסינות) תביעה בקשר

להעברת הודעות דוא"ל שקיבל והעביר למשטרת ישראל, והתובע חויב בתשלום שכ"ט.14

.12 יצוין כי היו מקרים בשנים האחרונות שבהם לא דחה בית המשפט תביעה אזרחית נגד ח"כ על הסף וקבע כי טענת החסינות תיבחן בשלב מאוחר יותר בהליך, אך ככלל באותם מקרים חבר הכנסת היה יוזם ההליך וטענת החסינות נטענה לאחר שהוגשה נגדו תביעה שכנגד.15 בהקשר זה ראוי להזכיר כי בית המשפט העליון טרם הכריע בשאלה האם בחינת טענת חסינות צריך שתיעשה באופן שונה כאשר מדובר בתביעות הדדיות, אך התייחס לכך לאחרונה במקרה שבו חבר כנסת הגיש תביעה בעילת לשון הרע נגד עמותה שפרסמה דברים נגדו. וכך כתב השופט סולברג:

"אכן, מקובלת עלי טענתו העקרונית של זוהר, שלפיה אף אם באמתחתו פרסומים חריפים - אין בדבר כדי 'להתיר את דמו'... בהקשר זה אעיר, כי טענתו של זוהר, שלפיה היה ביד העמותה להגיש נגדו תביעה שכנגד, בגין פרסומיו-שלו, מעוררת מורכבות לא פשוטה כלל ועיקר. כך, משום שזוהר, כידוע, נהנה מחסינות פרלמנטרית, אשר - מבלי שאקבע מסמרות בדבר - עשויה היתה להוות מכשול כבד-משקל 10 ת"א (ת"א) 57508-06-22 יגאל מלכה ואח' נ' מיכל שיר סגמן (13.2.2023).

11 ת"א (י-ם) 17496-02-22 אביר קארה נ' רחמים בן יהודה (8.5.2022).

12 ת"א (י-ם) 64735-04-21 ח"כ איתמר בן גביר נ' ח"כ יאיר גולן (31.12.2021).

13 ת"א (י-ם) 11732-03-19 איתמר בן גביר ומיכאל בן ארי נ' מיכל בירן וסתיו שפיר (13.12.2020).

14 ת"א (ת"א) 5274-11-18 בודניק נ' יצחק הרצוג ואח' (29.1.2020).

15 דוגמאות למקרים שמצאנו מהשנים האחרונות שבהם לא נדחתה תביעה נגד חבר הכנסת על הסף בשל ניהול הליכים הדדיים:

• ת"א (רמ') 4667-12-23 ח"כ סוכות נ' הראל (הליך תלוי ועומד, החלטה מיום 21.7.2024): בהליך זה תבע חה"כ צבי ידידיה סוכות את האלוף (במיל') דן הראל בתביעת לשון הרע, והנתבע הגיש תביעה שכנגד, אותה ביקש חה"כ לדחות על הסף בטענת חסינות. בית המשפט קבע כי ייתכן שבסופו של יום תתקבל טענת החסינות, אך לא כטענת סף, באומרו כי "אדם הפותח את שערי בית-המשפט בתביעה נגד נתבע אינו יכול לדרוש או לצפות, כי אותו נתבע יכנס בשעריו כאשר ידיו הדיוניות קשורות... חבר כנסת אשר בוחר לפתוח הליך אזרחי נגד אדם אחר חייב לצפות את האפשרות כי אותו אדם יתגונן כלפי ההליך, כמיטב שהדין מאפשר לו ובין השאר שיפגוש תביעה שכנגד, כאשר היא סבה על אותו נושא בדיוק שצפוי לעלות לדיון במסגרת תביעתו."

• בהחלטה האמורה הסתמך בית משפט השלום על דברים שאמר בית המשפט המחוזי בהקשר של תביעה שכנגד לתביעה שהגישה חברת הכנסת מירי רגב: "במקרה זה שבו חבר/ת הכנסת החליטו, מיוזמתם ומטעמיהם, כי יש מקום לנקוט הליך משפטי, לא יהא זה נכון, כך אנו סבורים, להצר את ההליכים המשפטיים העומדים לרשותו של הנתבע אשר רשאי במסגרת התגוננותו מפני התביעה שהוגשה כנגדו, להגיש תביעה שכנגד." ע"א (מחוזי חי') 29466-01-15 ח"כ מירי רגב נ' גילי גולן (1.7.2015).

• ת"א (ירושלים) 44169-10-22 זהבה גלאון נ' איתמר בן גביר (הליך תלוי ועומד, החלטה מיום 24.4.2023): בהליך זה חה"כ בן גביר תבע את זהבה גלאון תביעת לשון הרע, והוגשה נגדו תביעה שכנגד בקשר לפרסומים אשר ייחסו לה מעורבות בזריקת אבנים על חיילי צה"ל. ביהמ"ש ציין כי הדברים של שני הצדדים נאמרו במסגרת אותה מערכת בחירות.

6

בדרכה של תביעה כאמור ... לא הרי פרסום המרחף לו בדד בחלל האוויר, כהרי פרסום המובע כתגובה לדברים חריפים קודמים. כך, ביתר שאת, בהינתן חסינותו הנזכרת של זוהר, אשר הגבילה את משרעת אפשרויות התגובה שפרושה היתה לפני העמותה, ובהתחשב גם בחוסר הנחת המסוים שמייצר אי-שוויון זה, אף אם ניתן גם להציג לו צידוקים רבי חשיבות, וגם אם תיתכן, בתנאים מסוימים, פריצתו של מחסום החסינות."16 .13 בכל הנוגע לקיום הליכים פליליים, בנוסף לחסינות העניינית עומדות לחבר הכנסת חסינויות נוספות:

חסינויות הקשורות לפעולות חקירה מסוימות (חיפוש, מעצר, האזנת סתר), וכאמור גם חסינות דיונית בפני דין פלילי. משמעותה של החסינות הדיונית הקבועה בסעיפים 4 ו-13 לחוק החסינות, היא כי הכנסת יכולה לקבוע לחבר הכנסת שביקש זאת חסינות מפני העמדה לדין פלילי באחת מהעילות הקבועות בסעיף ,4 וזאת גם אם העבירה לא בוצעה במילוי התפקיד ואף אם נעברה לפני בחירתו לכנסת. כאמור, חסינות זו עומדת לחבר הכנסת רק בזמן כהונתו בכנסת שבה נקבעה.

הסדר החסינות הדיונית תוקן בתיקון מס' 33 לחוק החסינות בשנת ,2005 ביוזמת ועדת הכנסת, אז נערכו בו שני שינויים מרכזיים:

השינוי הראשון עסק בהיפוך הנטל להגשת בקשת החסינות. קודם לתיקון מס' ,33 ברירת המחדל הייתה שלחבר כנסת עומדת חסינות דיונית מפני העמדה לדין פלילי, ואם היועץ המשפטי לממשלה ביקש להגיש נגדו כתב אישום, היה על היועץ לפנות לכנסת ולבקש כי זו תיטול את החסינות הדיונית. תיקון מס' 33 שינה את ברירת המחדל - לחבר הכנסת לא עומדת חסינות דיונית "אוטומטית" מפני העמדה לדין פלילי, אלא אם כן הכנסת החליטה לקבוע אותה, לבקשתו.

השינוי השני עסק בעילות לקביעת חסינות דיונית. קודם לתיקון מס' ,33 החוק לא הגדיר את היקף שיקול הדעת של הכנסת בבואה לבחון בקשה של היועץ המשפטי לממשלה ליטול חסינות של חבר כנסת, ואולם הפסיקה פירשה את היקף שיקול הדעת בצמצום.17 בתיקון מס' 33 הוגדרו העילות למתן החסינות הדיונית, באופן שהרחיב את מנעד השיקולים אותם רשאים חברי הכנסת לשקול בבואם להעניק חסינות.

אלה הן ארבע העילות שנקבעו בחוק: (א) העבירה שבה הוא מואשם נעברה במילוי תפקידו או למען מילוי תפקידו כחבר הכנסת וחלות הוראות סעיף 1 לחוק; (ב) כתב האישום הוגש שלא בתום לב או תוך הפליה;

(ג) התקיימו כל אלה: הכנסת או מי שמוסמך בה לכך קיימו הליכים או נקטו אמצעים לפי הדינים והכללים הנהוגים בכנסת נגד חבר הכנסת בשל המעשה המהווה עבירה לפי כתב האישום, העבירה בוצעה במשכן הכנסת במסגרת פעילות הכנסת או ועדה מוועדותיה, ואי-ניהול הליך פלילי, בהתחשב בחומרת העבירה, מהותה או נסיבותיה לא יפגע פגיעה ניכרת באינטרס הציבורי; (ד) ייגרם נזק של ממש בשל ניהול ההליך הפלילי, לתפקוד הכנסת או ועדה מוועדותיה או לייצוג ציבור הבוחרים, ואי-ניהול הליך כאמור, בהתחשב בחומרת העבירה, מהותה או נסיבותיה, לא יפגע פגיעה ניכרת באינטרס הציבורי.

.14 מן הראוי להזכיר כי תיקון מס' 33 לחוק התקבל לאחר שיו"ר הכנסת דן תיכון מינה ועדה ציבורית בראשות שר המשפטים לשעבר משה ניסים, שבה היו חברים שר המשפטים לשעבר חיים צדוק, יו"ר ועדת החוקה לשעבר אוריאל לין וכן שני אנשי אקדמיה - פרופ' אליעזר לדרמן ופרופ' קלוד קליין. לעניין החסינות העניינית הוועדה המליצה (בדעת רוב) כי החסינות לא תחול כלל על מעשים שנעשו מחוץ לכנסת, וכי חבר

16 רע"א 817/23 עמותת חוזה חדש נ' ח"כ מיקי (מכלוף) זוהר (30.5.2023).

17 בג"ץ גורולובסקי; ע"פ 6833/14 סעיד נפאע נ' מ"י (31.8.2015).

7

הכנסת ישא באחריות אזרחית על פרסום לשון הרע שנעשה מחוץ לכנסת. כן המליצה הוועדה כי פתיחה

בחקירה נגד חבר הכנסת תיעשה בהסכמת היועץ המשפטי לממשלה. לעניין החסינות הדיונית המליצה

הוועדה (בדעת רוב) כי ההחלטה על נטילת החסינות תימסר לוועדה ציבורית חיצונית. דעת המיעוט של פרופ' קליין בעניין זה היא שמצאה לבסוף את ביטויה בתיקון מס' 18.33 .15 בדיקתנו העלתה כי מאז תיקון מס' 33 מסר היועץ המשפטי לממשלה הודעה על הגשת כתב אישום ל-18 חברי כנסת. רק שלושה מביניהם ביקשו כי הכנסת תקבע להם חסינות19; רק בשתיים מאותן בקשות התקיים דיון בוועדת הכנסת (במקרה הראשון הסתיימה כהונת הכנסת בטרם התקיים הדיון); רק במקרה אחד המליצה ועדת הכנסת על קביעת החסינות והתקיים דיון גם במליאת הכנסת, בו נקבעה חסינות דיונית לאותה כנסת. בכל יתר 15 המקרים בחרו חברי הכנסת שלא לקיים הליך בכנסת.20 .16 מהאמור עולה כי לאור הסדר החסינות הדיונית, הבחינה האם העבירה המיוחסת לחבר הכנסת נעשתה "במילוי התפקיד או למען מילוי התפקיד", יכולה להיבחן בשלוש נקודות זמן שונות של ההליך הפלילי, על ידי שלושה גורמים שונים:

האחד, על ידי הגורמים האמונים על החקירה ועל ההעמדה לדין - אם היועץ המשפטי לממשלה סבור כי עבירה נעשתה במסגרת מילוי התפקיד כחבר כנסת, עליו להימנע מהגשת כתב אישום נגד חבר הכנסת בקשר לעבירה זו. 21 החסינות העניינית במקרה זה תעמוד לחבר הכנסת גם לאחר סיום כהונתו.

השני, על ידי הכנסת במסגרת בקשה לקביעת חסינות דיונית - חבר הכנסת שהיועץ המשפטי לממשלה

הודיע לכנסת כי בכוונתו להגיש נגדו כתב אישום, יכול לבקש שהכנסת תקבע לו חסינות בפני העמדה לדין פלילי בטענה שהמעשים המיוחסים לו בכתב האישום בוצעו במילוי או למען מילוי תפקידו כחבר הכנסת.

במקרה זה, החסינות שתעמוד לו היא רק חסינות דיונית, קרי, כל עוד הוא מכהן באותה הכנסת לא ניתן יהיה להעמידו לדין.

השלישי, על ידי בית משפט במסגרת ניהול ההליך הפלילי22 - חבר הכנסת שהוגש נגדו כתב אישום יכול להעלות בפני בית המשפט טענת הגנה המבוססת על קיומה של חסינות עניינית, וזאת בין אם ביקש שהכנסת תקבע לו חסינות ובין אם לאו.23 אם בית המשפט ישתכנע שהחסינות העניינית עומדת לחבר הכנסת, ייפסק ההליך הפלילי נגדו. גם במקרה זה החסינות תעמוד לו גם לאחר סיום כהונתו.

18 דוח הוועדה הציבורית לבחינה מחדש של נושא חסינות חברי הכנסת, הוגש ביום 16.6.1997 (להלן - דוח ועדת נסים).

19 חה"כ מיכאל גורולובסקי, סעיד נפאע וחיים כץ, ובסופו של דבר ההליך בעניינם הסתיים בהרשעה: ת"פ (י-ם) 2214/06 מ"י נ' מיכאל גורלובסקי (,12.2.2007 הורשע לאחר סיום כהונתו); דנ"פ 6455/15 סעיד נפאע נ' מ"י (21.10.2015); ת"פ 22398-11-21 מ"י נ' חיים כץ (,7.2.2022 ההרשעה נקבעה בכנסת שלאחר הכנסת שבה נקבעה החסינות, שבה לא התבקשה חסינות והצדדים הגיעו להסדר טיעון).

20 חברי הכנסת (לפי סדר מסירת כתבי האישום): עמרי שרון, שלמה בניזרי, צחי הנגבי, חיים רמון, אברהם הירשזון, מוחמד ברכה, אביגדור ליברמן, חנין זועבי, באסל גטאס, אורן חזן, בנימין נתניהו, דוד ביטן, אריה דרעי, יעקב ליצמן, עופר כסיף.

21 לפי הנחיית היועץ המשפטי לממשלה 4.2200 בעניין "חקירת אישי ציבור" (עדכון יולי 2016), ראש אגף החקירות יידע את היועץ המשפטי לממשלה על פתיחת חקירה נגד חבר הכנסת; לפי בדיקה עם משטרת ישראל, בהתאם לנהלי המשטרה הנוגעים לחקירות נגד אישי ציבור, כל מקרה שבו נפתחת בדיקה או חקירה נגד חבר כנסת הדבר מחייב אישור מראש של פרקליט המדינה או היועץ המשפטי לממשלה לאחר קבלת אישור של ראש האגף לחקירות ומודיעין.

22 לפי סעיף 149(7) לחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], התשמ"ב-,1982 "חסינות" היא אחת הטענות המקדמיות שנאשם רשאי לטעון במשפטו.

23 כך עשה למשל חה"כ מוחמד ברכה שלא ביקש קביעת חסינות בכנסת אך טען זאת בבית המשפט וטענתו התקבלה ביחס לחלק מהאישומים: ת"פ 12318-12-09 מ"י נ' מוחמד ברכה, בבית משפט השלום בת"א (26.10.2011); ע"פ 13515-06-14 מוחמד ברכה נ' מ"י בבית המשפט המחוזי בת"א (10.5.2015).

8

ב. הצעת החוק שבנדון

.17 כאמור, הצעת החוק באה לקבוע כי תידרש החלטה במליאת הכנסת ברוב של תשעים חברי כנסת, בטרם ניתן יהיה לבצע אחד מאלה בקשר למעשה או התבטאות של חבר הכנסת:

(1) לפתוח בחקירה פלילית נגד חבר הכנסת.

(2) לקיים דיון בבית משפט בתביעה אזרחית נגד חבר הכנסת.

השאלה שתעמוד בפני חברי הכנסת במליאה היא אם המעשה שבקשר אליו מבקשים לקיים חקירה או

לנהל הליך אזרחי נעשה או לא נעשה במילוי תפקידו או למען מילוי תפקידו של חבר הכנסת.

רק אם תשעים חברי כנסת יחליטו כי המעשה אינו במילוי התפקיד - ניתן יהיה לפתוח בחקירה או לקיים את הדיון האזרחי בבית המשפט, לפי העניין.

הוראה זו תחול על כל סוגי העבירות הפליליות, למעט שוחד ומרמה והפרת אמונים.

ג. הקשיים המרכזיים בהצעת החוק

.18 הצעת החוק משנה את דיני החסינות באופן מהותי ביותר. לכאורה, אין בה שינוי של הכלל הבסיסי שלפיו לא יתקיימו הליכים משפטיים נגד חבר הכנסת בשל דברים שאמר או עשה במילוי תפקידו או למען מילוי תפקידו. ואולם, כפי שיפורט להלן, בפועל השינוי במנגנון גורר שינוי מהותי באופייה של החסינות העניינית.

באיזון שבין ההגנה על שלטון החוק לבין ההגנה על חברי הכנסת במילוי תפקידם, הצעת החוק מטה את הכף באופן מכריע לכיוון ההגנה על חברי הכנסת תוך פגיעה קשה בעקרון השוויון בפני החוק ושלטון החוק.

ההסדר המוצע יכול להביא לכך שהלכה למעשה יהיה קשה עד בלתי אפשרי לקיים הליך משפטי נגד

חברי הכנסת, ללא קשר לשאלה אם המעשים האסורים קשורים למילוי התפקיד. בכך יהפוך ההסדר

את התפיסה ששלטה מאז ראשית ימי המדינה שלפיה "החברות בכנסת אינה הופכת "לעיר מקלט" לחברי

כנסת המבצעים עבירות פליליות תוך כדי ביצוע תפקידם כחברי כנסת."24

(1) הדרישה לאישור מליאת הכנסת לפני פתיחה בחקירה פלילית

.19 הדרישה כי לא תיפתח חקירה פלילית נגד חבר הכנסת בטרם קבלת אישור של תשעים חברי כנסת תמנע לחלוטין קיום חקירות סמויות בידי רשויות אכיפת החוק נגד חברי הכנסת.

לשם הדוגמה נתייחס לעבירה שבה הורשע לפני מספר שנים חבר כנסת לאחר סיום כהונתו - יבוא סמים.

לפי הצעת החוק, במקרה שבו נודע למשטרה על מעורבותו של חבר כנסת מכהן ביבוא סמים, היא לא תהא רשאית לעשות כל פעולת חקירה סמויה נגדו (ובעקיפין גם נגד שותפיו) עד שתפנה לכנסת ותבקש את אישורה לפתיחה בחקירה. מובן כי הליך זה, הן בשל לוחות הזמנים והן בשל הפומביות, יסכל את היכולת של המשטרה להביא לחשיפת העבריינים.

גם כאשר מדובר בחקירה גלויה, הדרישה לקבל את אישור הכנסת לפתיחה בחקירה יש בה כדי להקשות

על החקירה באופן שעלול לסכלה ולמנוע את מיצוי הדין לא רק עם חבר הכנסת אלא גם עם גורמים אחרים.

24 המשנה לנשיא (כתוארו אז) ברק בבג"ץ פנחסי.

9

ראשית, העיכוב בפתיחת החקירה בשל ההליכים בכנסת יכול לשבש את היכולת של גורמי אכיפת החוק

למצות את יכולותיהם. בחקירה מורכבת שבה מעורבים חשודים נוספים הדבר עלול לסכל את החקירה

של אותם חשודים ולהביא לשיבוש חקירה והעלמת ראיות.25

שנית, הצגה פומבית של חומרים המבססים את התשתית לפתיחה בחקירה יכולה במקרים מסוימים

לצמצם את היכולת לחקירה אפקטיבית.

ושלישית, על רשויות אכיפת החוק ללמוד את פרטי האירוע בטרם יפנו לכנסת. בעוד שחבר הכנסת יכול לנסות ולשכנע את הכנסת כי העבירה קשורה למילוי תפקידו, למשטרה לא תהיה כל יכולת לאסוף מידע באופן שיאפשר לה לשכנע אחרת. וכפי שיתואר בהמשך, כל האמור נכון ביחס לכמעט כל סוגי העבירות, לרבות כאלה שברור כי אינן יכולות להיות קשורות למילוי התפקיד.

בהקשר זה ניתן אף לציין כי באופן מעשי ההצעה מרחיבה את חסינות חברי הכנסת מעבר לזו המוקנית לנשיא המדינה. לפי חוק-יסוד: נשיא המדינה, לנשיא חסינות מהותית, לפיה לא יתן את הדין לפני בית משפט בשל דבר הקשור בתפקידיו (סעיף 13), וחסינות דיונית לפיה לא יובא לדין פלילי בזמן כהונתו (סעיף

14). ואולם, לשם פתיחה בחקירה נגד הנשיא לא נדרש הליך מיוחד, וכפי שהבהיר בית המשפט העליון, "חסינותו הדיונית של הנשיא אינה מתפרשת על פני פעולות חקירה פלילית ושימוע, הקודמות לשלב הגשת כתב אישום והעמדה לדין פלילי". בית המשפט הסביר כי "פרשנות זו של החסינות הדיונית הנתונה לנשיא הולמת את האיזון הראוי בין ערך השמירה על כבודו של מוסד הנשיאות לבין ערך שלטון החוק ושוויון כל אזרח בפני החוק." על כך התווספה ההנמקה שלפיה "לבדיקת חשדות ותלונות נגד נשיא מכהן עשויה להיות חשיבות רבה גם לצורך הפרכת חשדות-סרק שאין בהם ממש, ולצורך טיהור האווירה הציבורית...

השארת חשדות בלתי חקורים עלולה להביא לפגיעה אנושה בנשיא מכהן ובמעמדו, ולהידרדרות מוסד

הנשיאות ואמון הציבור בו... תוצאות החקירה המשטרתית עשויות להיות חשובות לגיבוש דעת קהל שהיא ממאפייני ההליך הדמוקרטי".26

(2) הקשיים בפתיחה בהליך אזרחי נגד חברי הכנסת

.20 כפי שתואר לעיל, לפי סעיף 1 לחוק, החסינות העניינית עומדת לחבר הכנסת גם בהליכים אזרחיים שנעשו במילוי התפקיד או בקשר אליו. לשם מימושה על חבר הכנסת לטעון טענת חסינות בבית המשפט, ללא שיתקיים הליך בכנסת. במקרה שבו מתקבלת טענת החסינות יופסקו ההליכים המשפטיים.27 כאמור, לפי הצעת החוק, כל אדם הרוצה לפתוח בהליך משפטי נגד חבר הכנסת - בין אם מדובר באדם המשכיר דירה לחבר הכנסת וטוען לחוב בשל אי תשלום דמי שכירות, בן זוג של חבר הכנסת שרוצה לתבוע בבית משפט לענייני משפחה, בעל חנות הטוען שחבר הכנסת לא שילם לו עבור מוצר שקיבל, שותף עסקי

25 כאשר דחה בית המשפט העליון טענה שלפיה חסינות נשיא המדינה מונעת קיום חקירה פלילית נגדו, הוא ציין כי "קיום חקירה פלילית בזמן אמת הוא חיוני לאפקטיביות של הליך הבדיקה והבחינה של חשדות ותלונות העולים בעניינו של נשיא מכהן. דחיית החקירה עד לאחר פרישת הנשיא עלולה להיות גורלית למידת יכולתה של המערכת המשטרתית לאסוף ראיות ולבחון את הסוגיות המחייבות חקירה." בג"ץ 962/07 לירן נ' היועץ המשפטי לממשלה (1.4.2007).

26 שם.

27 ראו גם סעיף 13(1) לחוק איסור לשון הרע, תשכ״ה-:1965 "לא ישמש עילה למשפט פלילי או אזרחי פרסום המוגן לפי סעיף 1 לחוק חסינות חברי הכנסת, זכויותיהם, וחובותיהם, תשי"א-1951".

10

מהתקופה שקדמה לכהונה וכו' - יצטרך להתייצב בפני הכנסת ולהציג את טענותיו לפיהן התביעה אינה קשורה למילוי תפקידו של חבר הכנסת. התייצבות זו תידרש ביחס לכל הליך, גם כאשר מדובר בתביעות בעניינים פעוטים.

ולא רק זאת, אלא שיהיה צריך לגייס תשעים חברי כנסת כדי שיתייצבו במליאה ויצביעו על כך. מטבע הדברים, דרישות אלה יצמצמו מאד את האפשרות המעשית לפתוח בהליך אזרחי נגד חבר הכנסת, ויציבו את חבר הכנסת כמי שעומד מעל החוק לעומת יתר אזרחי המדינה.

תוצאה נלווית של ההסדר המוצע עלולה להיות שאנשים יירתעו ואף יימנעו מלהתקשר עם חברי הכנסת

בחוזים ביודעם כי במקרה של סכסוך, צד אחד יהיה רשאי להביא את טענותיו לבירור משפטי בעוד זכות הגישה לערכאות של הצד השני תוגבל עד מאד.

(3) הצורך לגייס תשעים חברי כנסת להצבעה במליאה

.21 חוק החסינות מקנה כבר היום למליאת הכנסת סמכויות שעניינן קביעת חסינות דיונית בפני דין פלילי או נטילה של חסינות או זכות אחרת הקבועה בחוק (למשל חיפוש, מעצר, זכות יתר לחופש תנועה), והכול לפי הצעה של ועדת הכנסת. על פי הדין הקיים, החלטות אלה מתקבלות הן בוועדת הכנסת והן במליאת הכנסת ברוב רגיל של המשתתפים בהצבעה.

לעומת זאת, לפי הצעת החוק, כדי לפתוח בחקירה נגד חבר הכנסת (הליך שהוא פחות פוגעני מהאפשרות לעצור אותו), אין להסתפק בהחלטה ברוב רגיל אלא נדרש רוב חריג ביותר של תשעים חברי כנסת.

.22 כידוע, בהתאם לסעיף 25 לחוק-יסוד: הכנסת, ככלל ההחלטות בכנסת מתקבלות ברוב רגיל של

המשתתפים בהצבעה. לכך ישנם חריגים מעטים כמו תיקון של חוקי יסוד משוריינים או חקיקה מכוח חוק יסוד (אז בד"כ נדרש רוב של 61 חברי כנסת ולעתים 80) או הצבעה על חוקים תקציביים (אז נדרש רוב של

50). דרישת רוב של תשעים חברי כנסת קיימת במקרים בודדים, ורק בקשר להעברת נושא משרה

מתפקידו, אירוע שלא התקיים מעולם בתולדות הכנסת.28

.23 יודגש כי במקרה שבפנינו ההצעה כי תשעים חברי כנסת יצביעו אינה רק עניין מספרי, אלא הקושי הוא בעצם הדרישה ממי שמעוניין לקיים הליך משפטי נגד חבר הכנסת - ולא מחבר הכנסת עצמו - לדאוג להתייצבותם של תשעים חברי כנסת במליאת הכנסת ולהצביע באופן שיאפשר את תחילתו של ההליך.

הדברים נכונים הן לגבי רשויות אכיפת החוק המעוניינות לפתוח בחקירה פלילית נגד חבר הכנסת והן - ביתר שאת - לגבי אדם פרטי המעוניין לתבוע את חבר הכנסת.

28 מדובר באפשרות להפסיק את כהונתו של ח"כ אם התקיים בו האמור בסעיף 7א(א)(2) ו-(3) לחוק-יסוד: הכנסת (סעיף 42א(ג) לחוק- יסוד: הכנסת), ולהעביר מכהונה מחמת התנהגות שאינה הולמת נושאי תפקיד שנבחרו במליאת הכנסת (סעיפים 20 לחוק-יסוד:

נשיא המדינה ביחס לנשיא, 13 לחוק-יסוד: מבקר המדינה ביחס למבקר, 8 לחוק הכנסת ביחס ליושב ראש הכנסת וסגניו).

11

.24 זאת ועוד, כאשר מובאת למליאה חקיקה הדורשת רוב מיוחד, גם אם זו נמצאת בקונצנזוס, לעתים ישנו קושי להביא לכך ש-61 חברי כנסת ינכחו במליאה ויצביעו.29 ואם במקרים של חקיקה קונצנזואלית יש קושי לגייס 61 חברי כנסת, מה הסיכוי לגייס תשעים חברי כנסת להצבעה המשתמעת כפגיעה באחד מחבריהם?

.25 לשם המחשה, בדקנו את הרוב שבו הצביעו חברי הכנסת על בקשות לקביעת חסינות או נטילת חסינות בפני דין פלילי מאז קום המדינה, ומצאנו כי גם במקרים שבהם היה רוב גדול, והסכמה חוצת מפלגות וגושים, הוא מעולם לא התקרב לתשעים.30 הרוב הגדול ביותר שמצאנו בהצבעה בעד נטילת חסינות היה ביום 17.7.78 בעניינו של חה"כ שמואל רכטמן, אז הצביעו 71 חברי כנסת בעד נטילת החסינות מול 2 מתנגדים ו-3 נמנעים (באותה העת ועד תיקון התקנון ביום 11.10.1993 ובהמשך תיקון מס' 12 לחוק ביום ,15.2.1995 ההצבעה על נטילת חסינות במליאה הייתה חשאית). עם זאת, חשוב לציין כי את הרוב הגדול ניתן להסביר, בין היתר, בכך שבתחילת הדיון במליאה ציין יו"ר ועדת הכנסת כך: "מחובתי למסור לבית כי חבר הכנסת רכטמן ביקש מן הוועדה כבר עם פתיחת דיוניה ליטול ממנו את החסינות כדי שתינתן לו ההזדמנות להוכיח את חפותו בבית המשפט." חבר הכנסת רכטמן הוסיף כי "לא שאפתי להגיע לכנסת על מנת "להחזיק בקרנות המזבח" ולא על מנת לרכוש לעצמי זכויות יתר שאין לאזרח רגיל. עם פניית היועץ המשפטי ליושב ראש הכנסת בדבר הסרת חסינותי הודעתי מיד ליושב ראש הכנסת, ליועץ המשפטי ולוועדת הכנסת כי אני מצטרף לבקשה ומבקש כי תוסר חסינותי בגין האשמה שיוחסה לי."

.26 גם במקרים שבהם ניטלו מחבר הכנסת זכויות לפי חוק החסינות, אז לכאורה הפגיעה בחבר הכנסת פחותה מאשר החלטה בדבר נטילת חסינות בפני דין פלילי, לא התקרב מספר התומכים לתשעים.31 29 למשל: לאחרונה ביום 5.8.2024 נפלה בקריאה הראשונה הצעה לתיקון חוק-יסוד: הממשלה מטעם ועדת החוקה בשל העובדה שלא תמכו בה ,61 אף שזכתה לתמיכת ח"כים מהקואליציה ומהאופוזיציה (הצעת חוק-יסוד: הממשלה (תיקון מספר 17) (ביטול ממשלת החילופים)); ביום 11.9.2019 נפלה בקריאה הראשונה הצעת חוק ממשלתית - הצעת חוק הבחירות לכנסת (תיקון מס' 73) (תיעוד חזותי או קולי בקלפיות), התשע"ט-2019 שזכתה לרוב של 58 ואפס מתנגדים (הצעה שלא הייתה בקונצנזוס והמתנגדים יצאו מהאולם); ביום 22.7.2014 נפלה בקריאה הראשונה הצעת חוק-יסוד: הממשלה (תיקון מס' 3) (כשירות לכהונה של חבר הממשלה או סגן שר שהורשע בעבירה שיש עמה קלון) בשל העובדה שלא זכתה לרוב של 61 אף שלא היו מתנגדים.

30 דוגמאות למספר מצביעים גדול במיוחד בדיוני חסינות (עד 11.10.1993 ההצבעה הייתה חשאית):

א. ביום 1.8.1979 הצביעו 61 ח"כים בעד נטילת החסינות מחה"כ שמואל פלאטו שרון מול 30 מתנגדים וקול אחד פסול.

ב. ביום 13.1.1981 הצביעו 63 ח"כים בעד נטילת החסינות מהשר אהרן אבוחצירא מול 33 מתנגדים, 5 נמנעים וקול אחד פסול.

יו"ר ועדת הכנסת ציין כי "השר אבוחצירא... ביקש ליטול ממנו את החסינות כדי שיוכל להוכיח בבית המשפט את חפותו."

ג. ביום 5.11.1990 הצביעו 45 ח"כים בעד נטילת החסינות מחה"כ מוחמד מיעארי מול 49 מתנגדים (לא הוסרה).

ד. ביום 13.11.1991 הצביעו 48 ח"כים בעד נטילת החסינות מחה"כ יאיר לוי מול 33 מתנגדים ו-5 נמנעים.

בדבריו ציטט יו"ר ועדת הכנסת את מכתבו של חה"כ לוי: "כדי למנוע לזות שפתיים כאילו אני מבקש להיאחז בחסינות כבקרנות המזבח, החלטתי להסכים לנטילת חסינותי."

ה. ביום 17.3.1993 הצביעו 58 ח"כים בעד נטילת החסינות מחה"כ רפאל פנחסי מול 41 מתנגדים, 8 נמנעים ושני קולות פסולים.

ו. ביום 29.7.1993 הצביעו 50 ח"כים בעד נטילת החסינות מחה"כ רפאל פנחסי מול 54 מתנגדים ו-8 (לא הוסרה).

ז. ביום 12.10.1993 הצביעו 66 ח"כים בעד נטילת החסינות מחה"כ אריה דרעי מול 9 מתנגדים ו-1 נמנע. חה"כ דרעי אמר: "אפתח את דברי בבקשה ברורה וחד-משמעית, כי ... תסירו את חסינותי ותעניקו לי את האפשרות לטהר את שמי בבית המשפט."

ח. ביום 7.11.2001 הצביעו (2 הצבעות על 2 אישומים) 65/61 ח"כים בעד נטילת חסינות מחה"כ בשארה מול 24/30 מתנגדים ו-2 נמנעים.

ט. ביום 17.2.2020 הצביעו (2 הצבעות על 2 עילות) 62/63 ח"כים בעד קביעת חסינות לחה"כ חיים כץ מול 43/42 מתנגדים ו-2/1 נמנעים.

31 דוגמאות להחלטות בדבר שלילת זכויות לפי חוק החסינות:

א. ביום 25.12.1984 החליטה הכנסת ליטול מחה"כ מאיר כהנא את זכות היתר לחופש תנועה - ברוב של 58 תומכים מול 36 מתנגדים.

ב. ביום 25.2.1987 החליטה הכנסת ליטול מחה"כ מאיר כהנא את הזכות לדואר פטור מתשלום - ברוב של 34 תומכים מול 10 מתנגדים, נמנע אחד וקול פסול אחד.

ג. ביום 6.1.1993 החליטה הכנסת ליטול מחה"כ האשם מחאמיד את זכות היתר לחופש תנועה לשלושה חודשים - ברוב של 54 תומכים מול 48 מתנגדים.

12

.27 בהקשר זה נכון גם להזכיר כי לא אחת הביעו חברי כנסת אי נחת מהעובדה שעליהם להצביע על ענייניו המשפטיים של עמיתם, והעדיפו שלא להשתתף בהליך זה. גם ועדת ניסים, שכאמור היו חברים בה שלושה חברי כנסת לשעבר (משה נסים, חיים צדוק ואוריאל לין), ציינה בדוח שהגישה את "הקושי הנפשי הקיים אצל חברי הכנסת בבואם להחליט על העמדה לדין של חבריהם".32 המחשה לכך ניתן למצוא בדבריהם בישיבת ועדת הכנסת ביום 25.6.1985 של חברי כנסת משתי הסיעות הגדולות בכנסת באותה עת (המערך והליכוד) שבה נדונה נטילת חסינותו של חה"כ שלמה עמר בקשר לעבירה שנגעה לעבודתו בתקופה שלפני תחילת כהונתו בכנסת. חברי הכנסת נימקו את הקושי להשתתף בהצבעה בנושאי חסינות בכלל ובמקרה זה בפרט:

חה"כ שבח וייס:

"הגעתי למסקנה שאני צריך לומר זאת פה ולא לנהוג בדרך של הסתלקות מהישיבה בלי הסבר... אני נמצא בנושא הזה בדילמה אישית קשה. אני מכיר את שלמה במשך הרבה מאוד שנים ואנחנו מקיימים בינינו יחסי חברות ... כולנו בשר ודם. אינני חושב שאני מסוגל להגיע לדרגת אובייקטיביות כל כך נשגבת כדי לשבת כאן בכיוון של כל החלטה. אם אמצא את עצמי מתנגד להמלצה של היועץ המשפטי לממשלה, עלול הדבר להתפרש כי יחסי הרעות שלי עם שלמה הם היו אלה שעמדו בשלב כזה או אחר בליבה של החלטה כזאת.

אם אמצא את עצמי תומך בבקשת היועץ המשפטי לממשלה, יהיה לי קשה מאוד רגשית - ואני מגלה פה

חולשת אנוש - לתמוך בה. כי, כפי שאמרתי, כבשר ודם אינני מסוגל. עמדה לפני ברירה נוספת - פשוט לא לבוא. או כמו שעשו חברים אחרים בישיבות קודמות שלא באו, איחרו וכן הלאה. אינני חושב שזאת דרך נכונה. אשר על כן אני פשוט מבקש להסביר לוועדה מדוע אני פוסל את עצמי לדיון הזה. אני מרגיש את עצמי אולי כאותו שופט שמביאים לפניו מקרה כלשהו והוא מתוך קירבה או הכרה שהאיש שבא לפניו למשפט פוסל את עצמו... אני משאיר לראש סיעתי את ההחלטה: האם בכלל לשגר מישהו במקומי; או אם לשגר."

וחה"כ אליעזר קולס:

"יש לנו בעיה שאני חושב שכדאי שנדון בה עוד לפני תחילת הדיון בענין הסרת החסינות והיא הנושא של החלפת חברים בוועדת הכנסת בנושאים הנוגעים להסרת חסינות של חברי הכנסת על פי בקשת היועץ המשפטי לממשלה... בסופו של דבר כולנו, כל מאה עשרים חברי הכנסת, חיים כאן במשפחה אחת גדולה כל אחד ירגיש בצורה זו או אחרת שהוא בגלל סיבה זו או אחרת לא יכול להשתתף ואזיימצאו כאלה שיבואו לכאן או לעזור או להרע ולא מסיבה שתלויה בענין. אני מבקש לקבל החלטה עקרונית שבנושאים הקשורים להסרת חסינות של חברי הכנסת על פי בקשת היועץ המשפטי לממשלה שהפורום הקבוע של חברי הוועדה כפי שנקבע במליאת הכנסת הוא הפורום שיחליט בנושא ואין להחליף את חברי הוועדה בדיון בנושא זה."

חשש דומה הביעו חברי כנסת בדיון במליאה ביום 11.10.1993 שעסק בפומביות ההצבעה על נטילת חסינות.

ראו למשל דברי חה"כ אברהם בורג:

"אני מוטרד מאוד מסוגיית הלבנת הפנים ברבים. בסופו של דבר, זה לא תפקיד נעים להצביע בעד או נגד הסרת חסינותו של חבר הכנסת, כשבסופו של דבר כולנו שווים בפני הבוחר, כולנו שווים בפני המחוקק, כולנו שווים בפני מליאתה של הכנסת, ואני צריך לעמוד ולעשות מעשה שהוא כמו-שיפוטי, אף שאינני שופט, ועלי לבוא לאדם ולהגיד לו, או בפומבי או במעט פחות פומבי: הנה חלק מהאצבע המאשימה כלפיך.

המלבין פני חברו ברבים כאילו דחפו לכבשן האש."

ד. ביום 25.6.2002 החליטה הכנסת ליטול מחה"כ אחמד טיבי את זכות היתר לחופש תנועה - ברוב של 29 תומכים מול 23 מתנגדים.

ה. ביום 13.7.2010 החליטה הכנסת לשלול זכויות יתר מחברת הכנסת חנין זועבי - ברוב של 34 תומכים מול 16 מתנגדים.

32 דוח ועדת נסים, עמ' .32

13

.28 האמור לעיל ממחיש אף הוא את העובדה שדרישת החלטה פוזיטיבית של תשעים חברי כנסת אינה עולה בקנה אחד עם המקובל בכנסת ותסכל למעשה את היכולת לפתוח הליכים משפטיים נגד חברי הכנסת, בוודאי כאלה מסיעות הקואליציה או מסיעות גדולות שחבריהן יעדיפו שלא להצביע במליאת הכנסת בהצבעה הנתפסת כפוגעת בחבר הכנסת. וכך, החסינות שנתפסה ככזו המגינה בעיקר על חברי כנסת מסיעות המיעוט או השוליים, תהפוך למגן עבור חברי הכנסת מהסיעות הגדולות.33

(4) סוגי העבירות והעוולות שעליהן יחול התיקון

.29 לפי הצעת החוק, הדרישה להחלטת המליאה ברוב של תשעים חברי כנסת לשם פתיחה בחקירה או ניהול הליך אזרחי לא תחול על שני אלה: עבירת מרמה והפרת אמונים - לפי סעיף 284 לחוק העונשין; עבירות השוחד - לפי סימן ה' לפרק ט' לחוק העונשין.

ההצעה משקפת את העמדה המקובלת שלפיה עבירות אלה מתחום טוהר המידות אינן יכולות להיחשב

כאלה שבוצעו "במילוי תפקידו של חבר הכנסת". ואולם, ניתן לחשוב על סוגים רבים מאד של עבירות שקשה להלום כיצד יכולות להתבצע במילוי התפקיד. רק לשם הדוגמה ניתן למנות עבירות פליליות שבהן הואשמו או הורשעו חברי כנסת בעת כהונתם - גרימת מוות בתאונת דרכים ועבירות תעבורה נוספות לרבות כאלה שגרמו לתאונות דרכים, עבירה לפי הפקודה למניעת טרור בנוגע לקשר עם ארגון טרור, זיוף חתימה על שיקים לשם הוצאת כסף במרמה, ציד ללא רישיון, עבירות מין, תקיפה, ניסיון לקבלת תעודת תואר אקדמי כוזבת, גניבה בידי מנהל, הברחת טלפונים לבית סוהר.

.30 זאת ועוד, כבר היום ישנן עבירות שהחוק מחריג מגדרי החסינות, ולא ברור מה דינן לפי הצעת החוק:

סעיף 1(א1) לחוק קובע כי עבירות שיש בהן אחד מאלה לא יראו אותן כנעשות במילוי התפקיד: שלילת קיומה של מדינת ישראל כמדינתו של העם היהודי, שלילת אופייה הדמוקרטי של המדינה, הסתה לגזענות בשל צבע או השתייכות לגזע או למוצא לאומי-אתני, תמיכה במאבק מזוין של מדינת אויב או במעשי טרור נגד מדינת ישראל או נגד יהודים או ערבים בשל היותם יהודים או ערבים, בארץ או בחוץ לארץ.

סעיף 4 קובע כי לעניין עבירות תעבורה, עבירות קנס ועבירות מנהליות שדינן קנס מנהלי קצוב, לא ניתן לבקש שהכנסת תקבע חסינות ודינו של חבר הכנסת לעניינן כדין כל אדם. כמו כן, אף שחוק החסינות ככלל חל גם על שרים לרבות כאלה שאינם חברי הכנסת, סעיף 1 אינו מגן על עבירות שבוצעו במילוי התפקיד המיניסטריאלי אלא במילוי התפקיד כחבר הכנסת.34 .31 כמו כן, הצעת החוק מחייבת החלטה של הכנסת לפיה עבירה או עוולה לא נעשו במילוי התפקיד גם אם אלה בוצעו, לפי הנטען, לפני תחילת כהונתו של חבר הכנסת.

33 בעניין זה ראו דברי הנשיא ברק בבג"ץ בשארה: "החסינות העניינית מגנה על זכותם של האזרחים כולם שדעותיהם והשקפותיהם תישמענה, באמצעות נציגיהם הנבחרים, במסגרות השונות של הדיון הציבורי בכלל ובבית הנבחרים בפרט. הגנה זו חיונית היא בעיקר לאזרחים חברי קבוצות המיעוט באוכלוסייה. במובן זה החסינות העניינית אף מקדמת את השוויון האזרחי בכך שהיא מגנה גם על זכותם של חברי קבוצות המיעוט באוכלוסייה לייצוג פוליטי מלא ואפקטיבי, ומגנה עליהם בהגִ נה על חבר הכנסת המייצג את ענייניהם ואת השקפותיהם מפני כוחו של הרוב."

34 בג"ץ 620/85 מיעארי ואח' נ' יו"ר הכנסת ואח' (11.10.87); בג"ץ פנחסי. וליישום ראו: ע"א (י-ם) 4459/98 מ"י-משרד החקלאות נ' פלסטיין פוסט, רפאל איתן ואח' (26.3.2002); ת"א (ת"א) 70065-11-19 חפץ נ' אוחנה (15.6.2021).

14

(5) הסכמת חבר הכנסת לניהול הליך משפטי נגדו וויתור על ניהול הליך במליאה

.32 כפי שצוין בפרק א' לעיל, כיום במקרים רבים חבר הכנסת יכול להסכים לקיום הליך משפטי בעניינו בלי שתיבחן שאלת החסינות ובלי שיתקיים הליך בכנסת (אף שבהליך פלילי החלטת היועץ המשפטי לממשלה כי חלה החסינות העניינית אינה נתונה לשיקול דעתו של חבר הכנסת ותמנע קיום הליך משפטי).

כך למשל, בכל סוגי ההליכים - חבר הכנסת יכול להימנע מלהעלות טענת חסינות בבית המשפט. בנוסף, בהליך פלילי שבו קיימת חסינות דיונית - מאז תיקון מס' 33 לחוק בשנת ,2005 חבר הכנסת יכול להימנע מלבקש שהכנסת תקבע לו חסינות במקרה שבו היועץ המשפטי לממשלה סבר שלא חלה החסינות העניינית, ואזי לא יתקיים כל הליך בוועדת הכנסת או במליאה. כפי שצוין לעיל, מרבית חברי הכנסת שהתבקשה העמדתם לדין בחרו באפשרות זו. בדומה, בהתאם לסעיף 13 לחוק, כאשר מדובר בהליך לנטילת חסינות (בפני חיפוש או מעצר) או זכות, חבר הכנסת רשאי להודיע כי הוא מסכים לנטילה, ואז ועדת הכנסת תחליט בעניין ללא קיום דיון נוסף במליאה.

.33 חשוב לציין כי האפשרות שלא לקיים דיוני חסינות בכנסת לא הייתה חידוש שנקבע בתיקון מס' 33 שכן מאז תיקון מס' 17 לחוק בשנת ,1995 כאשר נדרש עדיין הליך של נטילת חסינות בכל מקרה של העמדה לדין פלילי, היו רשאים חברי הכנסת להודיע על הסכמתם לנטילת החסינות, ואז התקיימה רק הצבעה בוועדת הכנסת ללא הליך במליאה. ואכן, ברובם של המקרים שבהם הוגשה בקשה לנטילת חסינות הסכימו לכך חברי הכנסת, ולאחר הליך בוועדת הכנסת שהיה בדרך כלל קצר ביותר, הוגש כתב האישום לבית המשפט.35 בדברי ההסבר לתיקון מס' 17 הוסבר התיקון בכך ש"אחת הזכויות הבסיסיות של כל אדם היא לטהר את שמו מכל רבב. יש לאפשר גם לחבר הכנסת אשר דבק בו רבב, לנקות את שמו אם הוא מעוניין בכך." כלומר, במשך קרוב לשלושה עשורים, הליכים הנוגעים לחסינות בפני הליך פלילי במליאת הכנסת היו עניין נדיר ביותר.36 .34 הצעת החוק משנה באופן מהותי את ההסדרים הנוגעים לעצם קיום ההליכים בכנסת, וקובעת כי גם במקרה שבו חבר הכנסת סבור כי החקירה או ההליך האזרחי אינם קשורים למילוי תפקידו או שהוא אינו מעוניין שהכנסת תדון בנושא, או שחשוב לו שיתקיים דיון בבית המשפט, עדיין נדרשת המליאה לדון ולהחליט.

(6) מועד תחילת החוק

.35 הצעת חוק זו היא דוגמה חריגה ומובהקת למצב שבו "הכנסת מחוקקת לעצמה". קבלתה של הצעת החוק בנוסח שהונח על שולחן הכנסת יביא להפסקת חקירות פליליות והליכים אזרחיים המתנהלים בעת הזאת כנגד חברי הכנסת.

35 למשל הסכימו לנטילת החסינות בין 1995 ל-2005 חברי הכנסת: מאיר שטרית (1995), אבי יחזקאל (1996), סאלח טריף (1996), רפאל איתן (1996), רפאל פנחסי (1996), אהוד אולמרט (1996), ראפיק חאג' יחיא (1998), סאלח סלים (1999), יצחק מרדכי (2000), אביגדור ליברמן (2001), סאלח טריף (2002), נעמי בלומנטל (2003), יחיאל חזן (2004), יאיר פרץ (2004).

36 מאז תיקון מס' 17 בשנת 1995 ועד תיקון מס' 33 בשנת 2005 מצאנו כי התקיים בכנסת דיון אחד בלבד על נטילת חסינות בפני דין פלילי של חה"כ עזמי בשארה (7.11.2001).

15

בדיון המוקדם במליאת הכנסת ביום 27.11.2024 אמרה יוזמת הצעת החוק בהקשר זה כך: "ראשית,

אבקש להבהיר כי לשיטתי, גם בנוסחה הנוכחי, וגם שכוונתי כיוזמת הצעת החוק היא שההצעה תחול רק לעתיד... וכדי להימנע מקידום הצעת חוק שיש בה עניין אישי, אני מבהירה שבמהלך הליך החקיקה ייקבע כי ההסדר לא יחול ... על הליכים משפטיים תלויים ועומדים או חקירות פליליות."

.36 לעמדתנו דברים אלה הם בבחינת המינימום המובן מאליו, וכדי למנוע ניגוד עניינים ואף מראית עין של ניגוד עניינים, מן הראוי שההסדר המוצע, ככל שיתקבל, יחוקק "מאחורי מסך בערות" וייכנס לתוקף רק בכנסת הבאה.

(7) התאמות נוספות שיידרשו בהמשך הליכי החקיקה

.37 בהציגו את תמיכת הממשלה בהצעת החוק במליאת הכנסת ביום 4.12.2024 אמר שר המשפטים, חה"כ

יריב לוין, כי "אני חושב שהצעת החוק של חברת הכנסת גוטליב היא באמת גולמית, כמו הצעות חוק

בקריאה טרומית בדרך כלל. היא מצריכה ליבון, דיון מעמיק והתאמות משמעותיות ותיקונים

משמעותיים. אין בזה בכלל ספק."

ואכן, ככל שהליכי החקיקה יתקדמו, יהיה צורך לקבוע התאמות והסדרים שחסרים בנוסח שאושר בדיון המוקדם. בין היתר, יידרשו התאמות לסעיף 1(ג) לחוק ולשאלת תוקף החלטת הכנסת לאחר תום הכהונה;

לסעיפים ,2 2א ו-3 העוסקים בחסינות בפני חיפוש, האזנת סתר ומעצר, סייגים לחסינות זו והסמכות ליטול אותה; ולסעיפים 4 ו-13 שעוסק בקביעת החסינות הדיונית. כמו כן יהיה צורך להסדיר את אופן ניהול ההליך במליאת הכנסת לרבות לוחות זמנים ומתן זכות טיעון, שכן כיום דיוני חסינות במליאה יכולים להיערך רק בעקבות המלצה של ועדת הכנסת לאחר שקיימה דיון שיפוטי.

(8) מבט משווה

.38 לבסוף יוזכר כי הוראות בעניין חסינות חברי פרלמנט קיימות במדינות רבות וניתן ללמוד מהניסיון והתקדימים שנקבעו בהן. במחקר שנערך בכנסת בשנת 2021 נכתבו דברים אלה (המסמך המלא נמצא באתר הכנסת37):

"בשנים האחרונות, המגמה העולמית במדינות שבהן קיימת חסינות דיונית היא להגביל את היקפה, כך שלא יהיה צורך באישור הפרלמנט בכדי לפתוח בהליכים פליליים, אלא רק בכדי לבצע מעצר או פעולות משפטיות ספציפיות אחרות. מגמה זו של צמצום החסינות הדיונית נובעת מכך שמוסד החסינות נתפס כפוגע בעקרון השוויון בפני החוק, כמו גם בשל הניצול לרעה של החסינות הדיונית כדי לחמוק מענישה פלילית ומניעת הצדק, העלולים להוביל לפגיעה באמון הציבור בנציגיו הנבחרים ובמוסדות הפוליטיים.

37 עו"ד צח בן יהודה "חסינות פרלמנטרית ופתיחה בחקירה פלילית נגד חבר פרלמנט בשל התבטאויותיו", הכנסת, הלשכה המשפטית תחום חקיקה ומחקר משפטי, .22.2.2021 המסמך נמצא באתר הכנסת בקישור הבא:80b9976d-e223-eb11-811a_https://fs.knesset.gov.il/globaldocs/MMM/80b9976d-e223-eb11-811a-00155d0af32a/217829.pdf_11_00155d0af32a ראו גם אסף שפירא, חסינות בהשוואה בינלאומית, המכון הישראלי לדמוקרטיה, .27.5.2019

16

כך, במסמך של נציבות ונציה (Commission Venice) משנת ,2014 המליצה הנציבות למדינות אירופה, בין השאר, להימנע מלהחיל את החסינות הדיונית על חקירות מקדמיות, בתנאי שהן מנוהלות באופן שאינו מטריד את חבר הפרלמנט שלא לצורך. לפי הנציבות, זאת משום שחקירות נועדו לבסס את עובדות המקרה, והן הכי יעילות כאשר הן מתבצעות בסמיכות זמנים למועד ביצוע העבירה, ולא שנים לאחר מכן, כשהחסינות פוקעת." בהמשך צוין כי "בכל המדינות הנסקרות, החסינות המהותית אינה מונעת או מגבילה פתיחה בחקירה פלילית של חבר פרלמנט בגין התבטאות שאין לה שום קשר למילוי תפקידו."

.39 המחקר הנ"ל מלמד שהחסינות בישראל כבר היום רחבה מאד בהיקפה ותחולתה. כך לשם הדוגמא:

באוסטריה, החסינות המהותית חלה רק על דברים שנעשו בתוך הפרלמנט - התבטאויות במליאה ובוועדות או במסמכים פרלמנטריים, וביחס לעבירות של הוצאת דיבה או מסירת מידע מסווג רשאיות רשויות החוק לפתוח בחקירה ולהגיש כתב אישום; בבריטניה, על דברים שנאמרו מחוץ לכותלי הפרלמנט אין לחברי הפרלמנט חסינות; בגרמניה, החסינות חלה על התבטאות בפרלמנט, אך לא על אמירות שנחשבות כהוצאת דיבה, ורשויות החקירה רשאיות לבצע חקירה מקדמית לבד ממקרים של אמירות בעלות אופי פוליטי;

בדנמרק, דברים שנאמרו מחוץ לפרלמנט אינם חוסים תחת הגנת החסינות המהותית, והחסינות הדיונית אינה מגינה מפני חקירות או מפני הליכים אזרחיים; בסלובקיה, ניתן לפתוח בחקירה פלילית נגד חבר פרלמנט בשל אמירות מחוץ לפרלמנט אשר מעלות חשד לעבירה פלילית; בפינלנד, אם חבר פרלמנט ביצע עבירה בנסיבות שאינן קשורות לפעילותו הפרלמנטרית בתוך הפרלמנט, ניתן להעמידו לדין או לתבוע אותו ככל אזרח אחר; בקנדה, החסינות חלה על דברים שנאמרו במסגרת הליכים בתוך הפרלמנט והיא אינה מגינה מפני העמדה לדין בשל מעשים פליליים. כאמור, גם במדינות שבהן ההגנה שפורסת החסינות רחבה מאד ויוצאת מתחומי הפרלמנט (למשל פולין), לא נמצאה אף מדינה שבה חל הסדר דומה למוצע בהצעת החוק. מן הראוי להביא גם דברים אלה בחשבון בעת דיוני החקיקה.

מסמך זה הוא עמדה ראשונית ותמציתית שאנו מבקשים להביא לתשומת לבם של חברי הכנסת לקראת תחילת הדיונים בהצעת החוק בוועדת הכנסת. עם התקדמות הליכי החקיקה נבקש להציג את עמדתנו המפורטת בישיבות הוועדה.

בברכה,

ארבל אסטרחן

היועצת המשפטית לוועדת הכנסת

הלשכה המשפטית

הייעוץ המשפטי לוועדת הכנסת

סימוכין: 2025-062155

ירושלים, 9 במרץ 2025

ט' באדר תשפ"ה

לכבוד: חברי ועדת הכנסת

שלום רב,

נייר הכנה מס' 2 לישיבת ועדת הכנסת: הצעת חוק חסינות חברי הכנסת, זכויותיהם וחובותיהם (תיקון - אישור הכנסת לפתיחה בהליך פלילי או אזרחי), התשפ"ה-2024 (פ/5037/25) של חה"כ טלי גוטליב מסמך זה נכתב בהמשך למסמך הכנה מיום 22.1.2025 (להלן – מסמך ההכנה הראשון), ומתייחס לנוסח מעודכן של הצעת החוק מטעם היוזמת, חה"כ טלי גוטליב, מיום 24.2.2025 (להלן – הנוסח המעודכן).

אלה הם השינויים בנוסח המעודכן שהציעה חה"כ גוטליב:

א) מספר חברי הכנסת שצריכים לאשר פתיחה בחקירה או קיום הליך אזרחי נגד חבר הכנסת כמפורט בהצעה הופחת מ-90 ל-.75

ב) לעניין הליכים פליליים מוצע כי הדרישה לאישור הכנסת לשם פתיחה בחקירה לא תחול על שורה של עבירות מתוך חוק העונשין (ריגול, זנות ותועבה, מרמה והפרת אמונים, שוחד, גרימת מוות, אחריות לחסרי ישע, חובת הורה או אחראי לקטין, סיכון החיים והבריאות, עבירות מין, עבירות כלפי קטינים ונכים, פגיעה בקטינים ובחסרי ישע, גניבה, שוד, מרמה, סחיטה ועושק), וכן עבירות לפי פקודת הסמים המסוכנים למעט עבירות שעניינן צריכה עצמית של סם מסוכן לרבות גידולו.

ג) לעניין הליכים אזרחיים מוצע כי הדרישה לאישור הכנסת כתנאי לדיון בבימ"ש תחול רק אם התביעה היא לפי חוק איסור לשון הרע, חוק הגנת הפרטיות, או עוולות של הסגת גבול והפרת חובה חקוקה בפקודת הנזיקין.

ד) הבהרה כי אישור הכנסת ביחס לפתיחה בחקירה או קיום הליך אזרחי יידרש גם ביחס לחברי הכנסת לשעבר, ביחס למעשים שבוצעו בתקופת הכהונה (הדבר לא היה ברור מהנוסח הקודם ונאמר ע"י היוזמת בדיון הראשון בוועדת הכנסת ביום 28.1.2025).

ה) מועד תחילת החוק – שלושים ימים מיום פרסומו ברשומות.

התייחסות לנוסח המעודכן:

.1 בנוסח המעודכן יש התייחסות למעשים או התבטאויות שנראה כי אינם יכולים להיעשות במילוי התפקיד של חבר הכנסת, והם מוצאים מתחולת החוק (בלי לפגוע בכלל היסוד של החסינות המהותית שבסעיף 1 לחוק). כמו כן, בהקטנת הרוב הדרוש במליאה יש כדי להקל במידת מה על הגורמים המעוניינים להביא את מעשיו של חבר הכנסת לבירור משפטי.

.2 ואולם, לגישתנו הנוסח המעודכן אינו פותר את הקשיים היסודיים שהוצגו במסמך ההכנה הראשון (שלא נחזור על האמור בו), ועדיין משנה באופן מהותי את דיני החסינות באופן שיעמיד את חברי הכנסת מעל לחוק ואף עלול לעודד ביצוע עבירות פליליות ועוולות אזרחיות. יוזכר כי לא מצאנו אף מדינה שחל בה הסדר דומה למוצע.

2

.3 לעניין הליכים פליליים, מוצע להחריג מתחולת החוק רשימה של עבירות, אך רשימה זו מתייחסת לחלק קטן מכלל העבירות הפליליות הקיימות בדין הישראלי, ונותרו עבירות רבות מאד (בחוק העונשין ובמאות חוקים אחרים) שקשה לראות כיצד יכולות להתבצע במילוי התפקיד אך עדיין ייהנו מההגנה הרחבה המוצעת.

כמצוין במסמך ההכנה הראשון, הצעת החוק תסכל את היכולת לקיים לגבי עבירות אלה חקירה סמויה, ותקשה עד כדי תסכל קיום חקירות אפקטיביות ואיסוף ראיות נגד חברי הכנסת ושותפים נוספים למעשים הנחקרים.

מובן כי כאשר נפתחת חקירה נגד חבר הכנסת או חבר הכנסת לשעבר, וגורמי האכיפה, ובראשם היועץ המשפטי לממשלה, מגיעים למסקנה כי מדובר בעבירה שנעשתה במילוי התפקיד או למען מילוי התפקיד, ייפסקו ההליכים הנוגעים לחברי הכנסת, ואולם הצעת החוק לא תאפשר לגורמי האכיפה אפילו להתחיל בחקירה שתאפשר להגיע למסקנה כזו.

.4 לשם הדוגמה, נתאר מצב שבו מוגשת למשטרה תלונה שלפיה חבר כנסת נהג בשכרות כאמור בפקודת התעבורה, פעל בניגוד להוראות חוק איסור הלבנת הון, או נחשד כחבר בארגון טרור לפי חוק המאבק בטרור.

בהתאם לדין הקיים היום, רשויות האכיפה רשאיות לבצע חקירה, סמויה או גלויה (בחריגים הקבועים בחוק לעניין חיפוש, מעצר והאזנת סתר) ולהחליט אם העבירה נעשתה במילוי התפקיד ואם יש מקום להעמיד לדין את חבר הכנסת (ואנשים נוספים). לאחר מסירת טיוטת כתב האישום לחבר הכנסת וליו"ר הכנסת, חבר הכנסת רשאי לבקש כי הכנסת תקבע לו חסינות דיונית שתחול באותה קדנציה, וכן רשאי הוא לטעון בבית המשפט כי העבירה נעשתה במילוי התפקיד ויש לו חסינות מהותית. קבלת טענת החסינות המהותית תפסיק את ההליכים.

במקרה כזה חבר הכנסת גם יכול להיות זכאי להשתתפות בהוצאותיו המשפטיות לפי סעיף 10א לחוק החסינות.

בהתאם להצעת החוק, רשויות האכיפה לא יוכלו להתחיל בבירור העניין עד שיציגו בפני מליאת הכנסת את המידע המצוי ברשותן, שייתכן כי הוא מועט ביותר, וינסו לשכנע כי העבירה לא בוצעה במילוי התפקיד. רק אם 75 חברי כנסת יקבלו את טענת המשטרה, ניתן יהיה לפתוח בחקירה ובאיסוף הראיות (מה מהן שיוותר בשלב זה). ההליך המוצע יקשה מאד על מיצוי הדין עם חברי כנסת שעברו עבירות פליליות, והעובדה כי החוק יחול גם לאחר סיום הכהונה ביחס לעבירות שנעברו בתקופת הכהונה יעניק לחברי הכנסת הגנה לכל החיים, לעתים ביחס למעשים שבמובהק אינם קשורים למילוי התפקיד ורק בשל הקושי לגייס חברי כנסת להצבעה. הפגיעה בשוויון בפני החוק יכול שתחול לא רק ביחס לחבר הכנסת אלא גם ביחס לשותפיו לעבירה, שכן בפועל, יהיה קושי להעמיד גם אותם לדין, והם אף יוכלו לעשות שימוש בחבר הכנסת לצורך התארגנות עבריינית.

.5 לעניין הליכים אזרחיים, צומצמה מאד רשימת העוולות שעליהן יחול החוק המוצע. אולם יש לזכור כי במקרה זה הגורם העומד מול חבר הכנסת הוא בד"כ אזרח מן השורה, שעליו תחול החובה לשכנע את הכנסת כי לא מדובר במעשה או התבטאות במילוי התפקיד, ולגייס 75 חברי כנסת שיצביעו על כך (והרחבנו במסמך ההכנה הראשון בדבר הקושי לגייס מספר גדול של חברי כנסת על מנת לאפשר הליך משפטי כאמור). במקרה זה הפער בזכות הגישה לערכאות בין חבר כנסת לבין כל אדם אחר וביכולתם לקבל הגנה שווה מכוח הדין בולט מאד.

בנוסף, הכללת העילה של "הפרת חובה חקוקה" בגדר ההליכים האזרחיים שעליהם יחול החוק, ספק אם עולה בקנה אחד עם מגמת הצמצום האמורה, שכן מדובר ב"עוולת מסגרת", היכולה לשמש כעילת תביעה במקרים מגוונים בהם תיטען טענה שחבר הכנסת גרם נזק לתובע בכך שהפר חובה המוטלת עליו בחיקוק כלשהו, ובכלל זה מקרים שבאופן מובהק אין להם קשר לתפקיד של חבר הכנסת.

3

.6 לשם הדוגמה, נתאר מצב שבו אדם טוען כי חבר כנסת שגר בשכנות אליו הפר את פרטיותו בכך שפרסם בעיתון השכונתי שילדו מאומץ, עובדה שנשמרה עד אז בסוד, או מצב שבו חבר כנסת מפרסם פעם אחר פעם שקרים בוטים נגד אזרח מהשורה על רקע סכסוך משפחתי.

בהתאם לדין הקיים היום, האדם שטוען כי נפגע רשאי להגיש תביעה לבית משפט, וחבר הכנסת יכול לטעון בכתב הגנתו כי מדובר במעשה שנעשה במילוי התפקיד כחבר הכנסת. אם בית המשפט יקבל את הטענה - ייפסק ההליך (וישנן דוגמאות רבות לכך). במקרה כזה חבר הכנסת גם יכול להיות זכאי להשתתפות בהוצאותיו המשפטיות מתקציב הכנסת לפי סעיף 10א לחוק החסינות.

בהתאם להצעת החוק, בית המשפט שאליו הוגשה התביעה לא יוכל לדון בה אלא לאחר שהאזרח שטוען לפגיעה יפנה לכנסת וישכנע כי העוולה לא בוצעה במילוי התפקיד. רק אם 75 חברי כנסת יגיעו להצבעה ויקבלו את טענתו ניתן יהיה לקיים את ההליך, והסיכויים לכך הם קלושים, בוודאי לגבי חברי כנסת מסיעות גדולות.

.7 ניתן בהקשר זה להזכיר מקרה שאירע באוסטרליה בשנת 2016 ואשר נהוג להתייחס אליו בדיונים אגב היקף החסינות הפרלמנטרית. באוסטרליה, כמו בבריטניה ובמדינות נוספות, החסינות על התבטאויות הנעשות במליאת הפרלמנט ובוועדות היא מוחלטת, בעוד שאין חסינות ביחס להתבטאויות הנעשות מחוץ לכותלי הפרלמנט. באותו מקרה, חבר פרלמנט בשם Hinch Derryn חשף בנאום הבכורה שלו במליאת הפרלמנט שמות של פדופילים מורשעים ששמם היה אסור בפרסום. הדבר עורר ביקורת בהיבטים של שימוש לרעה בחסינות ושימוש במליאת הפרלמנט כעיר מקלט. בישראל, כאמור, הדין שונה: החסינות רחבה הרבה יותר, שכן היא אינה ייחודית לבניין הכנסת, ומרבית ההתבטאויות שלגביהן קיבלו בתי המשפט טענת חסינות מהותית לא התרחשו במשכן; במובן הטריטוריאלי היא צרה יותר, שכן אין חסינות מוחלטת על דברים שנאמרו במליאה או בוועדות, ותמיד ייעשה שימוש במבחן שנקבע בפסיקה לפני עשרות שנים ומאז נעשה בו שימוש פעמים רבות - מבחן "מתחם הסיכון המקצועי" (שעליו הרחבנו במסמך ההכנה הראשון).

בהתאם להצעת החוק, אם חבר כנסת יחליט לפרסם כי אדם מסוים שעמו יש לו סכסוך אישי הוא פדופיל, בין אם הפרסום נכון ובין אם לאו, בין אם הדברים נאמרו בכנסת ובין אם פורסמו בפייסבוק או נאמרו בחוג בית, הדרך היחידה הנתונה בידי אותו אדם להביא את העניין לבחינה משפטית עוברת דרך גיוס 75 חברי כנסת שיצביעו כי הדברים לא נאמרו במילוי התפקיד. אם הוא לא הצליח לגייס מספר כזה או שהצביעו אחרת, הוא לא יוכל לעולם להביא את העניין להכרעה משפטית (יוזכר כי לא ברור מהצעת החוק כיצד נעשית הפנייה לכנסת, מה יש להציג בפני המליאה, האם ומתי ניתן לשוב ולפנות אם הכנסת לא אישרה את קיום ההליכים המשפטיים, מהם השיקולים המנחים את חברי הכנסת וכו', ועם התקדמות הליכי החקיקה יהיה צורך להסדיר סוגיות אלה).

.8 לעניין מועד תחילת החוק – כפי שציינו במסמך ההכנה הראשון, לא רק שזהו מקרה מובהק שבו "הכנסת מחוקקת לעצמה", אלא שקבלת החוק תביא להפסקת הליכים המתנהלים בעת הזאת כנגד חברי הכנסת, בוודאי ביחס להליכים אזרחיים שלגביהם נכתב כי התביעה לא תידון אלא לאחר החלטת הכנסת. גם יוזמת הצעת החוק התייחסה לנושא באומרה שהחוק לא יכול על הליכים שהחלו בעניינה. לפיכך לעמדתנו לכל הפחות יש לקבוע כי החוק ייכנס לתוקף מהכנסת הבאה, ואף יש לשקול להוסיף הוראת מעבר שלפיה הוא לא יחול על הליכים תלויים ועומדים.

בברכה,

ארבל אסטרחן

היועצת המשפטית לוועדת הכנסת

10 במארס 2025

י' באדר התשפ"ה

לכבוד ח"כ אופיר כץ

יו"ר ועדת הכנסת

חברי ועדת הכנסת

הנדון: הצעת חוק חסינות חברי הכנסת, זכויותיהם וחובותיהם (תיקון – אישור

הכנסת לפתיחה בהליך פלילי או אזרחי), התשפ"ה-2024 –

נוסח לדיון בוועדת הכנסת ביום 11.3.25

תקציר הדברים:

תוכן הצעת החוק:

הצעת החוק מבקשת לתקן את חוק חסינות חברי הכנסת באופן שיקשה מאוד לפתוח

בחקירה פלילית או לנהל הליך אזרחי כנגד חבר כנסת או חבר הכנסת לשעבר. על פי המנגנון המוצע, ביחס למרבית העבירות הפליליות וכן ביחס למספר הליכים אזרחיים משמעותיים, יידרש אישור של הכנסת, ברוב של 75 מחבריה, כי המעשה או ההתבטאות המיוחסים לחבר הכנסת לא נעשו במסגרת מילוי תפקידו, כדי לנקוט בהליכים כאמור.

גם בגרסה הנוכחית, הצעת החוק לוקה בפגמים משמעותיים:

.1 פגיעה בעקרון שלטון החוק והשוויון בפני החוק: התיקון המוצע מעניק לחברי הכנסת הגנה חסרת תקדים ומאפשר להם לעבור עבירות פליליות כמעט ללא חשש מהעמדה לדין. הרף המוצב, 75 חברי כנסת, הוא עודנו רף גבוה למדי, ומשכך, מוענק לחברי הכנסת אור ירוק לפעול כאוות נפשם, ללא כל מגבלות אפקטיביות ומבלי שתהיה אפשרות לאכוף עליהם את הדין. במקום להיות שווים בפני החוק, חברי הכנסת יזכו למעמד כמעט חסין לחלוטין, מה שיוביל לאובדן האמון במערכת השלטונית ויוביל לתהליכים מסוכנים ובלתי רצויים כגון:

o הפיכת הכנסת ל"עיר מקלט": כאמור, המנגנון המוצע מאפשר לחברי

הכנסת ליהנות מחסינות כמעט מוחלטת מפני הליכים פליליים

ואזרחיים. מצב זה פוגע באמון הציבור בכנסת והופך אותה ל"עיר

מקלט" עבור חברי כנסת, במקום לשמש דוגמה ומופת לשלטון החוק

ולמנהל תקין. ללא אפשרות לחקור חברי כנסת ולבחון את מעשיהם, לא

ניתן יהיה לאכוף עליהם את החוק.

o שיבוש הליכי חקירה: הצורך לפנות בשלב כה מקדמי לכנסת ולבקש

אישור מקדמי על פתיחה בחקירה יביא לשיבוש הליכי חקירה. זאת,

מאחר שבהתאם לתיקון המוצע, גופי האכיפה יידרשו לפרוש בפני

הכנסת את התשתית הראייתית שיש בידיהם ובכך תסוכל האפשרות

לקיים חקירה אפקטיבית ולהגיע לחקר האמת.

.2 פגיעה בזכויות יסוד: התיקון מבטל דה-פקטו את זכותם של אזרחים לתבוע

חברי כנסת שנפגעו ממעשיהם בשלושה סוגים של תביעות אזרחיות: לשון הרע,

פרטיות וסוגים מסוימים של תביעות בנזיקין. כיום, אזרח יכול להגיש תביעה

אזרחית, ובית המשפט יכריע אם מדובר במעשה שנעשה במסגרת תפקידו של

חבר הכנסת. לעומת זאת, התיקון דורש רוב בלתי סביר של 75 חברי כנסת אותם

יצטרך לגייס אותו אזרח כדי לנהל תביעות אזרחיות בעבירות המוזכרות, תוך

הותרתו כמעט ללא אפשרות לקבל סעד.

.3 פגיעה בעקרון הפרדת הרשויות: הצעת החוק מבקשת להפוך את הכנסת,

הרשות המחוקקת, גם לרשות השופטת, בכל הנוגע לענייני החסינות. על פי

התיקון, הכנסת גם מתווה את גבולות הגזרה של החסינות וגם אחראית באופן

בלעדי לבחון האם חבר כנסת אכן פועל בגדרי גבולות אלה. הכנסת הופכת להיות

הפרשן המוסמך של החוק בענייני חסינות ובכך מרוקנת מתוכן את תפקידם של

היועץ המשפטי לממשלה ושל בתי המשפט. בכך יש כמובן משום פגיעה מהותית

בעקרון הפרדת הרשויות.

.4 חריגות במבט השוואתי: החסינות בישראל היא רחבה במיוחד. בדמוקרטיות

רבות, החסינות המהותית חלה מלכתחילה רק על הצבעות והתבטאויות, לעתים

אף רק ביחס להתבטאויות בתוך הפרלמנט, ואין מניעה לפתוח בחקירה פלילית

בגין מעשים שבוצעו מחוץ לפרלמנט. באשר לחסינות הדיונית, במדינות רבות

היא מלכתחילה לא חלה על שלב החקירה.

.5 הליך חקיקה בעייתי: העובדה שהחקיקה נועדה להיטיב עם חברי הכנסת עצמם

יוצרת ניגוד עניינים מוסדי. התיקון העומד על הפרק – הרחבת גבולותיה של

החסינות הפרלמנטרית – הוא ללא ספק תיקון המציב את הכנסת בניגוד עניינים

מובנה. מן הראוי – ככל שמבקשים לערוך שינוי בהסדר החסינות – להקים ועדה

ציבורית לבחינת הנושא, ולאחר מכן להקפיד על קיום הליך חקיקה רציני

ומעמיק.

לסיכום:

הצעת החוק מבקשת להפוך את הכנסת לעיר מקלט. היא מעוררת קשיים חוקתיים

משמעותיים נוכח הפגיעה הקשה בליבת המאפיינים הגרעיניים של מדינת ישראל כמדינה דמוקרטית, ובראשם עקרון שלטון החוק, עקרון השוויון בפני החוק ועקרון הפרדת הרשויות. בנוסף, התיקון פוגע בליבת זכויות האדם ובכלל זה בזכות לשם טוב ובזכות לפרטיות. התיקון המוצע, היוצר הסדר חסינות חריג גם מבחינה השוואתית, יביא לפגיעה ממשית באמון הציבור ברשות המחוקקת. בשל כל אלה, אנו מתנגדות נחרצות להצעת החוק.

התייחסותנו לשינויים שהוטעמו בהצעה:

אנו מתנגדות להצעת החוק שבנדון בנוסח שהופץ לקראת דיון ביום .11.3.25 כפי

שנראה, התיקונים שהוכנסו מקהים אך במעט את הקשיים הטמונים בהצעת החוק

המקורית. המנגנון החדש, המצריך אישור מוקדם של הכנסת כדי לפתוח בחקירה

פלילית או כדי לדון בתביעה אזרחית, עדיין תקף ביחס למספר הליכים אזרחיים

משמעותיים וכן לגבי עבירות פליליות רבות, תוך שהרף הנדרש כדי לאפשר נקיטה

בהליכים – עודנו גבוה. אשר על כן, גם במתכונתה הנוכחית, הצעת החוק מעוררת

קשיים חוקתיים משמעותיים, נוכח הפגיעה במאפיינים הגרעיניים של מדינת

ישראל – בראשם עקרון שלטון החוק, עקרון השוויון בפני החוק, עקרון הפרדת

הרשויות וליבת זכויות האדם ובכלל זה – בזכות לשם טוב ובזכות לפרטיות.

החשש מפני הפיכת הכנסת לעיר מקלט – עומד בעינו. לפיכך, התיקון המוצע,

היוצר הסדר חסינות חריג גם מבחינה השוואתית, יביא לפגיעה ממשית באמון

הציבור ברשות המחוקקת. ולבסוף, ככל שמבקשים לערוך שינוי מהותי בהסדר

החסינות, נושא שבו הכנסת נמצאת בניגוד עניינים מובנה, מן הראוי להקים ועדה ציבורית שתבחן את נחיצות התיקון.

חוות הדעת המלאה:

.1 הצעת החוק שבנדון מבקשת לתקן את הסדר החסינות המהותית של חברי

הכנסת ולהוסיף בו מחסום מפני פתיחה בחקירה פלילית כמו גם מפני ניהול

הליך אזרחי נגד חבר הכנסת או חבר הכנסת לשעבר, בגין מעשים או

התבטאויות שנעשו על ידו בתקופה שבה כיהן כחבר הכנסת.

במישור הפלילי – בהתאם למנגנון המוצע, רק אם הכנסת תקבע ברוב של 75

מחבריה, כי המעשה שבגינו התבקשה החקירה לא נעשה במילוי תפקידו או

למען תפקידו של חבר הכנסת, ניתן יהיה לפתוח בחקירה פלילית, כאשר

ההצעה מחריגה מתחולת המנגנון החדש שורה של עבירות הקבועות בחוק

העונשין, התשל"ז-1977 וכן עבירות לפי פקודת הסמים המסוכנים [נוסח חדש],

התשל"ג-1973 (למעט צריכה עצמית של סם מסוכן לרבות גידולו).

באשר למישור האזרחי, הצעת החוק קובעת כי תידרש קביעה של הכנסת ברוב

של 75 מחבריה, כי התבטאות או מעשה של חבר הכנסת לא נעשו במסגרת

מילוי תפקידו או למען מילוי תפקידו כחבר הכנסת, כדי שבית המשפט יוכל

לדון בתביעות נגד חבר הכנסת או חבר הכנסת לשעבר, לפי אחד משלושת

החוקים הבאים: חוק איסור לשון הרע, התשכ"ה-,1965 חוק הגנת הפרטיות,

התשמ"א-1981 ופקודת הנזיקין [נוסח חדש], פרק ג' סימנים ג' ו-י'.

על החסינות פרלמנטרית ותכליותיה

.2 נקודת המוצא לדיון בסוגיית חסינות חברי הכנסת היא סעיף 17 לחוק-יסוד:

הכנסת, הקובע כי לחברי הכנסת תהא חסינות וכי פרטים ייקבעו בחוק.

החסינות הפרלמנטרית היא, אם כן, מוסד חוקתי. החוק המרכזי הקובע את

גבולות והיקף החסינות הפרלמנטרית הוא חוק חסינות חברי הכנסת,

זכויותיהם וחובותיהם, התשי"א-1951 (להלן: "חוק החסינות" או "החוק").

החסינות המהותית (חסינות במילוי תפקיד)

.3 סעיף 1 לחוק זה קובע כי לחברי הכנסת תהא חסינות מפני נקיטה בהליכים

משפטיים, לרבות מפני העמדה לדין פלילי, על כל התבטאות או פעולה –

בכנסת או מחוצה לה – שנעשו "במסגרת מילוי תפקידו של חבר הכנסת או

למען מילוי תפקידו". חסינות זו, המוכרת כחסינות מהותית או עניינית

(חסינות במילוי תפקיד), אינה ניתנת להסרה והיא עומדת לחברי הכנסת גם

לאחר סיום כהונתם.

לחסינות המהותית תכליות רבות. ראשית ועיקר, היא נועדה להגן על חופש

הביטוי של חבר הכנסת ועל יכולתו לממש את תפקידו, מבלי לחשוש שיהא

חשוף להליכים משפטיים.1 הבטחת חופש הפעולה של חבר הכנסת מאפשרת

את מימוש עקרון הייצוגיות, ועקרון זה מקבל משנה תוקף כאשר מדובר בחברי

כנסת המייצגים את המיעוט.2 החסינות המהותית מבקשת להבטיח את

פעילותה התקינה של הכנסת כמו גם את עצמאותה של הכנסת כמוסד, בד בבד

עם הבטחת עצמאותם ואי תלותם של חברי הכנסת ברשויות השלטון

האחרות. 3

.4 חשוב להדגיש כי החסינות המהותית במתכונתה כיום איננה מוחלטת.

ראשית, המחוקק קבע סייגים לתחולתה של חסינות זו. בהתאם להוראת סעיף

1(א1) לחוק החסינות, החסינות לא תחול לגבי מעשה או התבטאות, שאינם

אקראיים, שיש בהם אחד מאלה: שלילת קיומה של מדינת ישראל כמדינתו של

העם היהודי; שלילת אופייה הדמוקרטי של המדינה; הסתה לגזענות בשל צבע

או השתייכות לגזע או למוצא לאומי-אתני; תמיכה במאבק מזוין של מדינת

1 בג"ץ 11298/03 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ועדת הכנסת, פ"ד נט(5) ,865 פס' 15 לפסק דינו של הנשיא ברק (2005) (להלן: פרשת גורולובסקי).

2 בג"ץ 11225/03 בשארה נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד ס(4) 287 (2006) (להלן: פרשת בשארה).

3 סוזי נבות "ארבע הערות קצרות על חסינות חברי הכנסת" המכון הישראלי לדמוקרטיה (2.10.11) https://www.idi.org.il/parliaments/4455/8073; אור טוטנאור "שני פנים לחסינות הפרלמנטרית" המכון הישראלי לדמוקרטיה (2.10.11) https://www.idi.org.il/parliaments/4455/8074

אויב או במעשי טרור נגד מדינת ישראל או נגד יהודים או ערבים בשל היותם

יהודים או ערבים, בארץ או בחוץ לארץ.

שנית, גם ביחס להתבטאויות או מעשים שאינם נכנסים לגדר סייגים אלה, הרי

שאין הם נחשבים "אוטומטית" כפעולות במילוי תפקיד, אלא יש לבחון אותם

לאור המבחן שפותח בפסיקה: "מבחן מתחם הסיכון הטבעי". על פי מבחן זה,

יש לבחון האם מדובר במעשה או התבטאות (אסורים) שהם מתוכננים מראש

או שמא פעולות שנעשו באקראי או בלהט הרגע, ולא היו פרי תכנון מוקדם.

כמו כן, נוכח חשיבותו של חופש הביטוי הפוליטי, הפסיקה מצביעה על צורך

מוגבר להעניק הגנה נרחבת במיוחד להתבטאויות, להבדיל ממעשים. זאת,

הואיל והצבעות, נאומים, ראיונות וכיוצ"ב, הם הכלים הבסיסיים העומדים

לרשותו של חבר הכנסת לצורך מימוש תפקידו וייצוג ציבור בוחריו. 4

הנה כי כן, החסינות לא נועדה להעניק לחברי הכנסת "רישיון" לעבור עבירות

פליליות, כדבריו של הנשיא ברק:

"אכן, החסינות אינה חומה שמאחוריה יכול חבר הכנסת לתכנן ביצוען

של עבירות פליליות, אפילו הן קשורות בתפקידו כחבר-כנסת. מדינה

דמוקרטית, המבוססת על שלטון החוק ועל שוויון הכול בפני החוק, אינה

מתיישבת עם מצב דברים זה... החסינות העניינית לא נועדה להוות

מכשיר לניצול לרעה. היא נועדה להוות מגן מפני הימנעות מריסון עצמי

מזיק... החברות בכנסת אינה הופכת "לעיר מקלט" לחברי-כנסת

המבצעים עבירות פליליות תוך כדי ביצוע תפקידם כחברי-כנסת. חבר-

כנסת אינו רשאי, תוך כדי ביצוע תפקידו כחבר-כנסת, להפר את החוק

בריש גלי ובאופן הפגנתי ולטעון לחסינות עניינית."5 (ההדגשות שלנו).

החסינות הדיונית

.5 לצד החסינות המהותית, חוק החסינות מעניק לחברי הכנסת גם חסינות מפני

העמדה לדין פלילי על פעולות שביצע חבר הכנסת שלא במסגרת מילוי

תפקידו, שנהוג לכנותה חסינות דיונית.

חסינות"

המכון

הישראלי

לדמוקרטיה

(6.2.24)

4

לעולם

"לא

נבות

סוזי

https://www.idi.org.il/articles/52726

5 בג"ץ 1843/93 פנחסי נ' כנסת ישראל, פ"ד מט(1) ,661 פס' 21-22 לפסק דינו של הנשיא ברק (1995) (להלן: פרשת פנחסי).

עד לשנת ,2005 חבר הכנסת היה זכאי אוטומטית לחסינות דיונית, שהיא

חסינות זמנית החלה רק בתקופת כהונתה של הכנסת. לכן, במקרה שהיועץ

המשפטי לממשלה ביקש להעמיד לדין כבר כנסת, היה עליו לפנות לכנסת

בהתאם להליך שהיה קבוע אז בחוק ולבקש את הסרת החסינות. בשנת ,2005

על רקע ביקורת ציבורית על כך שהכנסת הפכה ל"עיר מקלט" לעבריינים,6

תוקן חוק החסינות. ונקבע כלל הפוך – כך שברירת המחדל היא כי לחברי

הכנסת אין חסינות דיונית, אך במקרה שהיועמ"ש מחליט על העמדתו לדין,

הוא יכול לפנות לכנסת בבקשה להעניק לו חסינות, על סמך ארבע עילות

הקבועות בחוק.7 החסינות הדיונית נועדה להבטיח את פעולתה התקינה של

הכנסת ולהגן על חברי הכנסת מפני התנכלות מצד הרשות המבצעת ורשויות

אכיפת החוק. 8

.6 לצד החסינות מפני העמדה לדין פלילי על פעולות שלא נעשו במילוי תפקיד,

חוק החסינות מעניק לחברי הכנסת חסינויות דיוניות נוספות: חסינות מפני

מעצר, חסינות מפני חיפוש וחסינות מפני האזנות סתר. חסינויות אלה ניתנות

להסרה על ידי הכנסת, ברוב רגיל, בהתאם להליך המפורט בחוק החסינות.

חסינות וחקירה

.7 על פי התפיסה המקובלת, החסינות המוענקת לחברי הכנסת אינה חלה על שלב

החקירה הפלילית.9 בשל רגישות העניין, קיים נוהל משטרתי מיוחד המסדיר

סוגיה זו. לפי נוהל זה, פתיחה בחקירה נגד אישי ציבור בכירים, לרבות חברי-

כנסת, טעונה אישור של ראש אגף החקירות והמודיעין במטה הארצי, שנדרש

6 סוזי נבות "פרשת ההצבעות הכפולות: על מחירן של טעיות – בעקבות בג"ץ 11280/03 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ועדת הכנסת" הארת דין ג(1) ,20 34 (התשס"ו).

7 בסמוך לתיקון התקבל פסק הדין בעניין גורולובסקי, לעיל ה"ש ,1 בו אומצה תפיסה צרה ביחס לשיקולים שמותר לוועדת הכנסת לשקול בעת החלטה על הסרת חסינות.

8 פרשת גורולובסקי, לעיל ה"ש ,1 פס' 39 לפסק דינו של הנשיא ברק; פרשת פנחסי, לעיל ה"ש ,5 פס' 31 לפסק דינו של הנשיא ברק.

9 בבג"ץ 962/07 לירן נ' היועץ המשפטי לממשלה (נבו 1.4.2007), קבע בג"ץ כי חסינותו הדיונית של הנשיא אינה משתרעת גם על שלב החקירה הפלילית, תוך שמסקנתו זו התבססה, בין היתר, על הדין החל לגבי חברי כנסת. הוא ציין כי "בצד הוראות החסינות הדיונית הנוגעות לחבר הכנסת, מוכרת, ככלל, כפיפותו של חבר הכנסת לחקירה פלילית" ובהמשך "החסינות הדיונית הנתונה לחבר הכנסת, כזו הנתונה לנשיא" אינה מונעת, אפוא, חקירה פלילית ושימוע", פס' 53-54 לפסק דינה של השופטת פרוקצ'יה; עמדה זו עמדה גם ביסוד תפיסתם של חברי הוועדה הציבורית לבחינה מחדש של נושא חסינות חברי-הכנסת, שהציעו להוסיף הסדר בעניין חקירת חברי כנסת ולפיו פתיחה בחקירה תיעשה בהסכמת היועץ המשפטי לממשלה, תוך שמובהר כי "אין בחוק הוראה כלשהי המתנה חקירה פלילית נגד חברי הכנסת, בהסכמתו של היועץ המשפטי לממשלה", דוח הוועדה הציבורית לבחינה מחדש של נושא חסינות חברי-הכנסת 31 https://www.odata.org.il/dataset/db2ae6a9-2d3e-4d2d-b875(1997), ce9d76030227/resource/ef0e4e05-c683-4962-a8ed-e02804e087ab/download/-1997.pdf; כן ראו בהחלטת ועדת האתיקה בקובלנה של היועץ המשפטי לממשלה בעניין תיקי חקירה של ח"כ אחמד טיבי וח"כ מוחמד ברכה, אימצה ועדת האתיקה את עמדתו של היועץ המשפטי לממשלה כפי שהובאה בפניהם וקבעה לעניין סירובם של השניים להתייצב לחקירה כי "על פי חוק החסינות, אין לחבר הכנסת חסינות מפני חקירה במשטרה וחובתו, ככל אדם, להתייצב לחקירה אליה הוזמן". עוד קבעה כי אי ההתייצבות מהווה הפרה של כללי האתיקה ומשכך השניים ננזפו, ראו החלטת ועדת האתיקה מיום .8.7.2003

ליידע את היועמ"ש על החלטה לפתוח בחקירה כאמור.10 אם החקירה מעלה כי

העבירה שנעשתה בוצעה במסגרת מילוי תפקיד, אזי חלה החסינות המהותית

ולא ניתן יהיה להעמיד לדין את חבר הכנסת. אם, לעומת זאת, החקירה מעלה

כי המעשים שנעשו לא בוצעו בזיקה לתפקידו של חבר הכנסת - אזי ניתן יהיה

להמשיך עם ההליך הפלילי ובסיומו אף להגיש כתב אישום נגד חבר הכנסת.

במקרה כזה יחול ההסדר שבחוק החסינות, המאפשר לחבר הכנסת לפנות

בבקשה לקבל חסינות. אף אם חבר הכנסת לא יקבל חסינות מן הכנסת, ככל

שהוא סבור כי מעשיו חוסים תחת החסינות המהותית, הרי שהוא יוכל לטעון

במסגרת ההליך הפלילי כי מעשיו נעשו במסגרת מילוי תפקידו.

התיקון המוצע

.8 כאמור, חוק החסינות אינו מונע פתיחה בחקירה נגד חבר הכנסת. הצעת החוק

הנוכחית מבקשת בפועל למנוע פתיחת חקירה נגד חבר הכנסת. מטרת ההצעה

היא להציב מחסום בפני חקירה פלילית (למעט בעבירות שהוחרגו) וכן מפני

תביעות אזרחיות מסוימות, בדמות דרישה לאישור מוקדם של הכנסת, ברוב

של 75 מחבריה, כי העבירה שבגינה נדרשת חקירה או ההתבטאות או המעשה

שבגינם הוגשה התביעה לא נעשו במסגרת מילוי תפקידו או למען מילוי

תפקידו של חבר הכנסת. משמעות הדבר – הרחבה של החסינות המהותית.

השלכות התיקון והקשיים שהוא מעורר

.9 התיקון המוצע מערער את עקרונות יסוד הנמצאים בלב המשטר החוקתי:

עקרון שלטון החוק, עקרון השוויון בפני החוק ועקרון הפרדת הרשויות.

בנוסף, הוא פוגע בשורה של זכויות יסוד. משכך, תיקון זה כרוך בפגיעה קשה

במאפיינים הגרעיניים של מדינת ישראל כמדינה דמוקרטית. לצד קשיים

אלה, הנוגעים לגופו של התיקון, הצעת החוק אינה מקודמת בהליך הראוי

בשים לב למהותו טיבו של התיקון המוצע, כפי שיפורט להלן.

10

(1.2.2014)

בכירים"

ציבור

אישי

"חקירת

300.16.193

אח"ם

נהלי

P.pdf_1_.https://www.police.gov.il/menifa/05.300.16.193 לפי הנוהל, ביצוע חקירה גלויה ראשונה, ובכלל זה חקירה פרונטלית, יובא מראש לידיעת פרקליט המדינה או פרקליט המחוז הרלוונטי.

עוד קובע הנוהל כי אם שוכנע ראש אגף החקירות כי יש צורך לזמן לחקירה בעל חסינות (לרבות חבר הכנסת) עליו לדווח על כך למפכ"ל. אם חבר הכנסת נדרש לחקירה כחשוד יש צורך ליידע על כך את יו"ר הכנסת, בכפוף לטובת החקירה. במקרה שבעל החסינות (כולל חבר הכנסת) מסרב להתייצב לחקירה, ראש יחידת החקירות ירשום על כך דו"ח זיכרון דברים מפורט. כמו-כן ,עליו לפנות אל ראש אגף החקירות והמודיעין לצורך קבלת הנחיות באשר להמשך הטיפול, כאשר האחרון יוועץ על כך, בהתאם לצורך, בפרקליטות המדינה, בטרם ינחה את ראש יחידות החקירות

הפגיעה בעקרון שלטון החוק ובעקרון השוויון בפני החוק

.10 כאמור לעיל, אחת התכליות החשובות העומדות ביסוד מוסד החסינות, היא

הצורך להבטיח את עצמאותם ואת אי תלותם של חברי הכנסת. ואולם,

החסינות הפרלמנטרית, מעצם טיבה וטבעה, עומדת בסתירה לעקרונות של

שלטון החוק ושוויון בפני החוק. זאת, מאחר שחבר הכנסת לא נותן את הדין

למרות הפרת החוק, מקום שאדם אחר היה נותן את הדין. החוק מופר, אך לא

ניתן להטיל סנקציה על הפרה זו. לפיכך, לחסינות יש תכליות התומכות

בהכרתה, ומנגד, החסינות מתנגשת עם ערכים וזכויות שגם הם ראויים להגנה.

.11 כיום, חוק החסינות קובע איזון הולם בין האינטרסים השונים, כך שמחד גיסא נשמרת עצמאותם ואי תלותם של חברי הכנסת, אך מאידך גיסא, בהתאם לחוק ולסייגיו ולפרשנותו בפסיקה, ההגנה המוענקת לחברי הכנסת על עבירות שנעשו שלא בזיקה לתפקידם אינה מוחלטת . 11 .12 הצעת החוק מבקשת לערער את האיזון הקיים באופן שמביא לפגיעה חריפה ובלתי מוצדקת בעקרון שלטון החוק ובעקרון השוויון בפני החוק. אם יתקבל התיקון, הכנסת תהפוך ל"עיר מקלט", באופן שחוטא לתכליות המקוריות של מוסד החסינות. זאת, מאחר שההצעה מבקשת לחסום בפני גורמי האכיפה את האפשרות לחקור את חברי הכנסת וכתוצאה מכך, לא תהיה בידי גורמי המקצוע האפשרות לגבש תשתית עובדתית ומשפטית הדרושה לשם הכרעה בשאלה האם מעשה או התבטאות של חבר כנסת נעשו במסגרת מילוי תפקידו או לאו. לכך יש להוסיף, כפי שעולה מחוות הדעת של הייעוץ המשפטי לממשלה, כי לעתים חקירות נפתחות על יסוד מידע מודיעיני שלא ניתן להציגו בפני חברי הכנסת. 12 יובהר כי החשש להפיכתה של הכנסת לעיר מקלט שריר וקיים גם בגרסה הנוכחית של הצעת החוק. זאת, מאחר שלא הוחרגו מן המנגנון החדש שורה ארוכה של עבירות הקבועות בחוק העונשין, כגון: עבירות בגידה13 [בהן סיוע

11 על האיזון הנדרש בין האינטרסים השונים ראו גם כאן: The ,SY Salome Sarah and Raffaelli Rosa

JURI the for analysis In-Depth :Parliament European the of Members of Immunity ,Committee ,7-8 11 European( ,Parliament )2014

https://www.europarl.europa.eu/cmsdata/90772/The%20immunity%20of%20MEPs%20Internal%20in-depth%20analysis.pdf 12 חוות דעתה של המשנה ליועצת המשפטית לממשלה (משפט ציבורי-חוקתי), עו"ד אביטל סומפולינסקי https://ynet:24.11.24 מיום לממשלה) המשפטית היועצת של דעתה (על /files/2024/11/24/SJzKu5lm1l_upload_pic1.yit.co.il/picserver6/wcm .pdf 13 חוק העונשין, פרק ז, סימן ב

לאויב במלחמה], עבירות שעניינן סודות רשמיים14 [בהן הסתרת מידע בידי

עובד ציבור ומעשי התחזות], עבירות שעניינן פגיעות בסדרי המשטר

והחברה15 [בהן המרדה, הסתה לגזענות או אלימות ועבירות שנאה], עבירות

של בריונות ותקלה ציבורית16 [כניסה בכוח, תגרה, שכרות], עבירות שעניינן

משחקים אסורים הגרלות והימורים,17 עבירות של שיבוש עשיית משפט18

[בהן עדות שקר, בידוי ראיות, שיבוש מהלכי משפט, הדחה בחקירה, הדחה

בעדות, הטרדת עד, השפעה לא הוגנת, זילות בית משפט, אי מניעת פשע],

עבירות של תקיפת שוטרים וסוהרים,19 עבירות בשירות הציבור וכלפיו20 [בהן

שימוש לרעה בכוח המשרה והפרעה לעובד ציבור], עבירות של תקיפת זקנים,21

עבירות של פגיעה בחירות22 [בהן חטיפה וכליאת שווא], עבירות תקיפה23 [בהן

תקיפת עובד ציבור], עבירות פריצה והתפרצות,24 עבירות הונאה25 [בהן

הונאת נושים] ועבירות זיוף כספים ובולים.26

מעבר לכך, לא הוחרגו מן התיקון עבירות לפי חוקים נוספים, כגון: החוק

למניעת הטרדה מינית, התשנ"ח-,1998 חוק איסור הלבנת הון, התש"ס-

,2000 חוק המאבק בטרור, התשע"ו-2016 ופקודת מס הכנסה [נוסח חדש],

התשכ"א-.1961

.13 באשר לשאלת הרוב הנדרש, הרי שגם לאחר הפחתת הרוב מ-90 חברי

הכנסת ל-75 חברי הכנסת, מדובר במשוכה גבוהה למדי. ולראייה, הרוב

הגדול ביותר שגויס אי פעם בהצבעה על חסינות היה 71 חברי הכנסת, וזאת

במקרה שחבר הכנסת ביקש שייטלו לו את החסינות.27 הרף הגבוה מביא לכך

שבפועל, לא ניתן יהיה להעמיד לדין את חברי הכנסת גם על מעשים

והתבטאויות שאינם קשורים כלל למילוי תפקידם. כלומר, אם עד כה, על פי

הפרשנות של החוק, היה ברור כי ככלל, עבירות שהן פרי תכנון מראש לא יזכו

לחסינות מהותית, הרי שאם יתקבל התיקון, חברי הכנסת יקבלו "אור ירוק"

לפעול כאוות נפשם, ללא כל מגבלות אפקטיביות ומבלי שתהיה אפשרות

14 חוק העונשין, פרק ז, סימן ה

15 חוק העונשין, פרק ח

16 חוק העונשין פרק ח סימן ט

17 חוק העונשין פרק ח סימן י"ב

18 חוק העונשין, פרק ט, סימן א

19 חוק העונשין, פרק ט, סימן ג

20 חוק העונשין, פרק ט, סימן ד

21 חוק העונשין, פרק י, סימן ו2

22 חוק העונשין, פרק י, סימן ז

23 חוק העונשין, פרק י, סימן ח

24 חוק העונשין, פרק יא, סימן ד

25 חוק העונשין, פרק יא, סימן ז

26 חוק העונשין, פרק יב, סימן א

27 ראו בנייר ההכנה לישיבת ועדת הכנסת של היועצת המשפטית לוועדת הכנסת, עו"ד ארבל אסטרחן, מיום :22.1.2025 5559962.pdf_bk_ls_https://fs.knesset.gov.il/25/law/25

לאכוף עליהם את הדין. חבר הכנסת יוכל לבצע עבירות פליליות רבות מבלי

שניתן יהיה לחקור אותו על כך, בבחינת "רישיון לעבור על החוק". למעשה,

כמעט כל מה שחבר כנסת עושה או אומר יהיה חסין מפני העמדה לדין - לרבות

התבטאויות ומעשים שאינם במילוי תפקיד.

.14 המנגנון שמבקש התיקון לאמץ טומן בחובו סכנה ממשית לעקרון השוויון בפני החוק גם בהיבט נוסף. הרוב הנדרש בהצעת החוק לצורך פתיחה בחקירה – 75 חברי הכנסת, מעורר חשש ממשי כי בעוד שלגבי חברי כנסת מטעם סיעות המשתייכות לקבוצת הרוב היהודי – הן מהקואליציה והן מהאופוזיציה – לא יימצא הרוב הנדרש לצורך אישור על פתיחה בחקירה, סביר להניח כי רוב כזה יימצא בנקל כאשר יהיה מדובר בחברי כנסת מן המיעוט הערבי. זאת, שעה שהחסינות נועדה במיוחד להגן על חברי כנסת המשתייכים קבוצות מיעוט. 28 .15 הצורך לפנות בשלב כה מקדמי לכנסת ולבקש אישור מקדמי על פתיחה בחקירה יביא לשיבוש הליכי חקירה. זאת, מאחר שבהתאם לתיקון המוצע, גופי האכיפה יידרשו לפרוש בפני הכנסת את התשתית הראייתית שיש בידיהם ובכך תסוכל האפשרות לקיים חקירה אפקטיבית ולהגיע לחקר האמת. חשש זה כנראה עמד לנגד עיניו של המחוקק בגרמניה. נספח 6 לתקנון הבית התחתון, הבונדסטאג, קובע כי לכל רשויות החקירה יש אישור מהפרלמנט לנהל חקירה מקדמית על עבירות שביצעו (להוציא מקרים של אמירות מעליבות בעלות אופי פוליטי). רשות החקירה נדרשת ליידע את יו"ר הבית וכן את חבר הפרלמנט שנגדו מתנהלת החקירה, ככל שהדבר לא יפגע בחקירה ובתהליך בירור האמת.29 ברוח זו, ועידת ונציה הדגישה כי הכללים ביחס לחסינות הדיונית אינם צריכים למנוע חקירות מקדמיות הואיל והן קריטיות לצורך קביעת העובדות ומשכך צריכות להתנהל כאשר התיק טרי. 30 .16 ולבסוף, דומה כי גם בגרסה הנוכחית של הצעת החוק טענת השרירותיות עומדת בעינה. עדיין קיימות עבירות חמורות רבות שברור כי אין ולא יכול להיות כל קשר בינן לבין המלאכה הפרלמנטרית, כגון הטרדה מינית, הלבנת הון, עבירות מיסים, עבירות תקיפה, עדות שקר וזוהי רשימה חלקית בלבד.

28 פרשת בשארה, לעיל ה"ש ,2 פס' 8 ו-10 לפסק דינו של הנשיא ברק.

29 Mediation the of Procedure of Rules and Bundestag German the of Procedure of Rules https://www.btg-bestellservice.de/pdf/80060000.pdf 117 .pg ,.Committee יוער עם זאת כי בהתאם לכללים, הפרלמנט יהא עדיין מוסמך להורות על השעיית ההליכים וזאת בהתבסס על סעיף 46 לחוק היסוד הגרמני.

30 26 Immunities Parliamentary of lifting and scope the on Report ,Commission Venice )14.5.2014( https://rm.coe.int/report-adopted-by-the-venice-commission-at-its-98th-plenary-sessionde/1680b17bcb

הפגיעה במימוש זכויות יסוד של אזרחים

.17 כאמור, התיקון מחייב אזרח המבקש לתבוע חבר כנסת מכוח אחד משלושת

החיקוקים שצוינו לעיל, להתייצב בפני הכנסת ולשכנע רוב של 75 חברי הכנסת

שהתביעה שלו אינה נוגעת למילוי תפקידו של חבר הכנסת. מחסום זה מפני

נקיטה בהליכים משפטיים נגד חבר הכנסת יפגע בזכות הגישה לערכאות של

אזרחים שנפגעו ממעשה או התבטאות של חבר הכנסת. זאת, מאחר שאין

בידיהם אפשרות מעשית למצות עמו את הדין. כיום, אין כל הגבלה על אזרח

המבקש לתבוע חבר כנסת בתביעה אזרחית. ו. ככל שערכאה שיפוטית מוצאת

כי העבירה לא נעשתה במילוי תפקיד, הרי שהאזרח יכול לקבל סעד (ככל

שהוכיח את תביעתו). אפיק התביעה האזרחית, הוא אם כן כלי ראשון במעלה

להגנה על הזכויות המוגנות מכוח שלושת החיקוקים, בהן הזכות לשם טוב,

הזכות לפרטיות והזכות לקניין.31 מדובר ברף גבוה במיוחד הפוגע באופן

מהותי ביכולם של האזרחים לממש את זכויותיהם.

הפגיעה בעקרון הפרדת הרשויות

.18 הצעת החוק מבקשת להפוך את הכנסת - הרשות המחוקקת - גם לרשות

השופטת, בכל הנוגע לענייני החסינות. על פי התיקון, הכנסת גם מתווה את

גבולות הגזרה של החסינות וגם אחראית באופן בלעדי לבחינה האם חבר כנסת

אכן פועל בגדרי גבולות אלה. הכנסת הופכת להיות הפרשן המוסמך של החוק

בענייני חסינות. בכך יש משום פגיעה מהותית בעקרון הפרדת הרשויות.

.19 מדברי ההסבר, מדבריו של שר המשפטים במסגרת הדיון בהצעת החוק

במליאת הכנסת מיום 4.12.24 וכן מדבריה של יוזמת הצעת החוק בדיון

בוועדת הכנסת ביום 28.1.25 עולה כי ברקע התיקון ניצבת התנגדות נחרצת

למעורבותו של בית המשפט בשרטוט גבולותיה של החסינות המהותית. לשון

אחרת, השאיפה היא להותיר בידי הכנסת בלבד את קביעת המותר והאסור

עבור חברי הכנסת, בבחינת "לתת לחתול לשמור על השמנת".

בדברי ההסבר להצעת החוק נכתב כך:

31 סעיף 13(1 ) לחוק איסור לשון הרע, קובע כי פרסום המוגן לפי סעיף 1 לחוק חסינות חברי הכנסת, לא ישמש עילה למשפט פלילי או אזרחי. המדובר בהגנה "יחסית", הואיל וסעיף 1 לחוק החסינות אינו מעניק הגנה מוחלטת להתבטאויות של חברי כנסת, אלא רק על ביטויים שהם במסגרת "מילוי תפקיד" או "למען מילוי תפקיד", מונחים שיש לפרש לאור הסייגים שבסעיף 1(א1) ובהתאם למבחן "מתחם הסיכון הטבעי" שגובש בפסיקה, ראו על כך: סוזי נבות "חופש הביטוי של חבר הכנסת והזכות לשם טוב" משפטים ט ,67 99 (התשע"א). יוער כי סעיף 18(1 ) לחוק הגנת הפרטיות קובע כי במשפט פלילי או אזרחי בשל פגיעה בפרטיות תהא זו הגנה טובה אם הפגיעה נעשתה דרך של פרסום המוגן מכוח סעיף 13 לחוק איסור לשון הרע. גם במקרה זה, כמובן, ההגנה היא יחסית בשים לב לגבולות הגזרה של החסינות המהותית כפי שהם עוצבו בחוק החסינות ובפסיקה.

"הניסיון לטעון כי אמירות ומעשים של חבר כנסת אינם חסינים באופן

מוחלט אינו מתיישב עם הוראות החוק הברור מאליו. לבית המשפט אין

כל כלי להתערב, להעריך או לקבוע את מסגרת מילוי תפקידו של חבר

הכנסת או מה נעשה למען מילוי התפקיד. אין זה מתפקידו של בית

המשפט ואין בידיו הכלים להחליט מהו היקף תפקידיו של חבר הכנסת".

שר המשפטים, העיר מצידו בדיון במליאת הכנסת כי:

"המצב שהולך ומתקבע והוא מצב אבסורדי, שבו המילה האחרונה בסוגית

החסינות ניתנת לבתי המשפט, הוא מצב שחותר תחת כל היסוד של רעיון

החסינות... החסינות היא דבר שצריך להישאר בידי המוסד, בידי הכנסת,

משום שהיא נועדה להגן על הכנסת כמוסד מפני המערכות האחרות.. מה

ההיגיון בה, אם בסוף אותם אלה שמולם היא אמורה לתת לחבר הכנסת

ולכנסת את ההגנה הם אלה שמחליטים אם היא קיימת או להפעיל אותה?

זה עולם הפוך. אגב, זה לא קיים באף מקום בעולם בצורה כזאת, כי זה

באמת חותר תחת ההיגיון היסודי של העניין".

גם יוזמת הצעת החוק ביטאה עמדה דומה בדיון בוועדה בציינה כי "יש כאן

עיוות מהותי בפרשנות החוק. ומי שרומס את החסינות זה בית המשפט והייעוץ

המשפטי לממשלה".32

.20 אנו סבורות כי הן ניתוח הדין הקיים והן התפיסה שבאה לידי ביטוי בדברים המצוטטים לעיל - שגויים מן היסוד, וכי קבלת התיקון תביא לפגיעה חמורה בעקרון הפרדת הרשויות.

.21 ראשית, המחוקק מעולם לא התכוון להעניק חסינות מוחלטת לחברי הכנסת.

תפיסה זו אף לא עולה מבעד ללשון החוק, שכן החוק קובע כי החסינות

המהותית תוענק רק ביחס לפעולות שנעשו ב"מילוי תפקיד" או "למען מילוי

תפקיד".

שנית, בית המשפט העליון, כאשר פירש את המונח "מילוי תפקיד" ופיתח את

מבחן "מתחם הסיכון הטבעי", מילא בכך את התפקיד הבסיסי של ערכאה

שיפוטית – הבהרת והנהרת הדין. במדינות רבות בעולם, למשל בספרד,33

32 ראו באתר הכנסת: https://main.knesset.gov.il/news/pressreleases/pages/press28012025i.aspx 33 צח בן-יהודה "חסינות פרלמנטרית ופתיחה בחקירה פלילית נגד חבר פרלמנט בשל התבטאויותיו"

אוסטריה34 ואיטליה,35 בית המשפט קובע את גבולות החסינות ומרחב

התפרשותה.

התיקון מבקש לעקוף את מבחני הפסיקה ובכך "לשחרר" את חברי הכנסת

מהמגבלות שעוצבו בקפידה בפסיקתו של בית המשפט העליון. מגבלות,

שלאורן פעל גם הייעוץ המשפטי לממשלה לאורך השנים, כאשר נדרש לבחון

האם יש מקום לפתוח בחקירה או להגיש כתב אישום נגד חבר כנסת.

עיצובו של מבחן "מתחם הסיכון הטבעי" כמו גם יישומו לאורך השנים

בפסיקתו של בית המשפט, נעשו תוך הבטחת איזון עדין בין התכליות

החשובות העומדות ביסוד מוסד החסינות, לבין עקרונות היסוד של המשטר

החוקתי המתנגשים עם מוסד החסינות – ובראשם עקרון שלטון החוק ועקרון

השוויון בפני החוק.

אם יתקבל התיקון, גורמי אכיפת החוק ובראשם היועץ המשפטי לממשלה

ובית המשפט, לא יוכלו עוד לקיים פיקוח ובקרה אפקטיביים בתחום רגיש זה

של חסינות חברי הכנסת. בכך יש משום פגיעה בעקרון האיזונים והבלמים

שהוא מיסודותיו של כל משטר דמוקרטי. לכך יש להוסיף כי יכולתו של בית

המשפט להושיט סעד לאזרח נפגעת באופן דרמטי, הואיל ולא ניתן לקיים

שורה של הליכים אזרחיים נגד חבר הכנסת ללא הסכמתם של 75 חברי

הכנסת.

.22 שלישית , הלכה למעשה, כבר כיום חברי הכנסת שותפים לעיצוב גבולותיה של

החסינות המהותית. כך, בהתאם להוראות חוק החסינות, במקרה שהיועץ

המשפטי לממשלה מחליט בתום חקירה פלילית כי המעשים בגינם נחקר חבר

הכנסת אינם חוסים תחת החסינות המהותית הוא מוסמך להגיש כתב אישום

נגד חבר הכנסת. בשלב זה עומדים לרשות חבר הכנסת 30 יום בהם הוא רשאי

לפנות לכנסת בבקשה להעניק לו חסינות מפני העמדה לדין פלילי, כאשר אחת

מארבע העילות בגינן ניתן להגיש בקשה זו, היא העילה לפיה העבירה בה

הלשכה המשפטית – תחום חקיקה ומחקר משפטי, הכנסת 20 (22.2.2021) (להלן: המחקר ההשוואתי של הכנסת).

34 שם, עמ' ,6 ה"ש .21

35 of Members the of Immunity and Incompatibilities the on Handbook Parliament European the European Parliament ,)2020( .pg ,21 footnote 255 62193)2020(STU_https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2020/621936/IPOL EN.pdf_.6 לגבי זהות הגורם המכריע אם הדעה הובעה במילוי תפקיד, החוק מסדיר את ההליך בו יש לנקוט. אם שאלת תחולתה של החסינות המהותית עולה במהלך הליך פלילי או אזרחי, השופט – אם סבור כי יש לדחות את הטענה כי החסינות חלה – צריך להפנות את ההחלטה לפרלמנט שיפסוק בעניין. גם חבר פרלמנט שנתון להליכים שיפוטיים שסבור כי מה שנעשה חוסה תחת החסינות מוסמך לבקש החלטה של הפרלמנט. ואולם, השופט מוסמך תמיד להפנות את התיק לבית המשפט החוקתי (בהתאם להליך שקבוע בחוקה) – וההחלטה הסופית אם ההצהרה חוסה תחת החסינות המהותית – תתקבל על ידי בית המשפט לחוקה, שם.

מואשם חבר הכנסת נעברה במילוי תפקידו או למען מילוי תפקידו וחלות

הוראות סעיף .1 היינו, הכנסת מוסמכת לקבוע, בניגוד לעמדתו של היועץ

המשפטי לממשלה, כי העבירה המיוחסת לחבר הכנסת נעברה במילוי תפקיד.

כמובן שהחלטה זו – ככל החלטה – כפופה לביקורת שיפוטית של בג"ץ.

הנה כי כן, כיום שלוש רשויות השלטון שותפות להגדרת גבולותיה של

החסינות, ודומה כי יש בכך משום יישום נאות של עקרון האיזונים והבלמים,

שהוא מיסודותיו של כל משטר דמוקרטי, בנושא רגיש וחשוב זה.

.23 רביעית, בניגוד לנטען, נראה כי דווקא בתי המשפט בישראל מעניקים הגנה

נרחבת ביותר לחסינותם של חברי הכנסת.36 דוגמא בולטת היא בתחום דיני

לשון הרע. לא אחת, נמתחה ביקורת על הענקת משקל רב מדי לחופש הביטוי

על חשבון הזכות לשם טוב של האזרח. מכאן כי לא מן הנמנע כי התיקון

הנדרש הוא דווקא בכיוון ההפוך. 37

ולבסוף, דווקא התיקון המוצע חריג במבט השוואתי, וזאת בהינתן שהחסינות

הפרלמנטרית בישראל היא מלכתחילה רחבה במיוחד בהשוואה למדינות

אחרות, כפי שיוצג להלן.

גבולותיה של החסינות הפרלמנטרית - מבט השוואתי

חסינות מהותית

.24 ראשית, בדמוקרטיות רבות החסינות המהותית חלה מלכתחילה רק על

הצבעות והתבטאויות, לעתים אף רק ביחס להתבטאויות בתוך הפרלמנט. כך,

למשל, בבריטניה, ניו זילנד, קנדה, גרמניה, דנמרק ועוד רבות אחרות.38 לכן,

במדינות אלה אין מניעה לפתוח בחקירה כאשר מדובר במעשים או

התבטאויות מחוץ לכותלי הפרלמנט. יתרה מכך, בחלק מהמדינות יש סייגים

להגנה הניתנת להתבטאויות גם בתוך הפרלמנט, כך שניתן במקרים מסוימים

להעמיד לדין חבר פרלמנט גם בגין התבטאות בתוך הפרלמנט. כך, למשל,

באוסטריה, החסינות המהותית אינה חלה על מסירת מידע מסווג לפי החוק

36 ראו בנייר ההכנה של היועצת המשפטית לוועדת הכנסת, לעיל ה"ש .27

37 לקריאה לצמצום ההגנה על חסינות במקרה של פגיעה בזכות לשם טוב, ראו: סוזי נבות, לא לעולם חסינות, לעיל ה"ש 4; סוזי נבות "חופש הביטוי של חבר הכנסת והזכות לשם טוב", לעיל ה"ש .31 38 המחקר ההשוואתי של הכנסת, לעיל ה"ש ,33 עמ' .4

הפדרלי.39 שנית, בחלק מהמדינות, למשל סלובקיה, החסינות המהותית חלה

רק ביחס להליכים פליליים. 40

.25 עוד ראוי לציין כי בניגוד לתיקון המוצע, המבקש להרחיב את ההגנה על

החסינות במקרה של לשון הרע, במדינות רבות נקטו בגישה הפוכה, של צמצום

גבולות החסינות במקרים של פגיעה בשמו הטוב של אדם אחר. כך, למשל,

בגרמניה, באוסטריה, ביוון, בליטא ובלטביה, החסינות המהותית אינה חלה

על הוצאת דיבה או לשון הרע.41 גם בפסיקה הזרה ניכרת מגמה של צמצום

החסינות במקרה של פגיעה בזכות לשם טוב.42

.26 באשר ליחס שבין חסינות מהותית לבין חקירה פלילית, הרי שגם במדינות

שבהן החסינות חלה על חקירה פלילית, קיימים הסדרים פחות גורפים. כך,

למשל, בצרפת, החסינות חלה רק ביחס למעשים שנמצאים בזיקה ברורה

לתפקיד הפרלמנטרי. לכן, החסינות תחול ביחס להצבעות או אמירות במליאה

אך לא ביחס להתבטאויות בתקשורת.43 בבלגיה, החסינות המהותית משתרעת

גם על שלב החקירה, אך שופט הוא מי שמכריע אם הדברים נאמרו במסגרת

התפקיד וזאת בהתאם לקריטריונים שפותחו בפסיקה.44 מעניין לציין כי

לחברי הפרלמנט האירופי מוענקת חסינות מהותית על הצבעות ודעות שהובעו

במסגרת מילוי תפקידם. חסינות זו חלה גם על שלב החקירה. עם זאת, בית

המשפט האירופי לצדק )CJEU( פסק כי שמכריע לגבי תחולתה של

החסינות המהותית במקרה נתון הוא בית המשפט הלאומי במדינה ולא

הפרלמנט האירופי. 45

39 ראו המחקר ההשוואתי של הכנסת, לעיל ה"ש ,33 בעמ' .6

40 שם, בעמ' .14

41 סעיף 46(1) לחוק היסוד הגרמני וכן סעיף 36 לקוד הפלילי הגרמני: -https://www.gesetze-im stgb.pdf_stgb/englisch_internet.de/englisch; לגבי ליטא ראו סעיף 62 לחוקה; לגבי יוון - ראו סעיף 61 לחוקה; לגבי אוסטריה ולטביה, ראו בהרחבה במחקר ההשוואתי של הכנסת, לעיל ה"ש ,33 בעמ' 6 ו- 20 וכן אצל סוזי נבות, לעיל ה"ש ,31 בעמ' .88-90 למדינות נוספות ראו: -Non ,Parliament European

Overview An :Immunities Parliamentary of Challenge The ?Untouchable ?Inviolable ?liable

https://www.agora-parl.org/sites/default/files/agora:18

)2012(

web.pdf_final_immunities_documents/parliamentary; בפולין, המאוזכרת במסמך לעיל, סעיף 105 לחוקה קובע כי החסינות לא תחול במקרה של פגיעה בזכויות של צדדים שלישיים, ולכן ניתן לנקוט בהליכים אזרחיים נגד חבר פרלמנט במקרה של הוצאת דיבה או לשון הרע, בכפוף לאישור הפרלמנט, ראו: Handbook Parliament ,European לעיל ה"ש ,35 בעמ' .176 42 סוזי נבות, לעיל ה"ש ,31 בעמ' ,89 .91-94 43 שם, עמ' .23 44 שם, עמ' .18 45 )2014( -18 17 Parliament European the of Members of Immunity The ,Parliament European https://www.europarl.europa.eu/cmsdata/90772/The%20immunity%20of%20MEPsthe on Handbook Parliament European %20Internal%20in-depth%20analysis.pdf;

European the of Members the of Immunity and ,Incompatibilities לעיל ה"ש ,35 בעמ' .34-35

חסינות דיונית

.27 ראשית , יש מדינות שבהן קיימת רק חסינות מהותית ואין כלל חסינות דיונית.

זהו המצב, למשל בריטניה וניו-זילנד.46 שנית, ברוב המדינות החסינות

הדיונית אינה משתרעת על שלב החקירה הפלילית.47 בסלובקיה, החסינות

דיונית לא חלה על חקירה – ולכן ניתן לפתוח בחקירה פלילית נגד חבר

פרלמנט על התבטאויות מחוץ לפרלמנט אשר מעלות חשד לעבירה פלילית.

כך, למשל, בצרפת, תיקון לחוקה ב-1995 צמצם את היקף החסינות – כך שלא

נדרש אישור כדי לפתוח בחקירה. היינו החסינות אינה מונעת את חקירתו של

חבר הפרלמנט.48 גם במדינות הבודדות שבהן החסינות הדיונית מונעת פתיחה

בחקירה, ההסדר הוא פחות קיצוני. כך, למשל, בקפריסין, לא ניתן לעצור או

להעמיד לדין חבר פרלמנט (אלא אם נתפס בעת מעשה על עבירה שהעונש

בצידה הוא חמש שנים יותר) ללא הסכמה של בית המשפט העליון, ולא

הפרלמנט.49

ההיבט ההליכי: "כנסת מחוקקת לעצמה"

.28 בימים אלה מתנהלים הליכים פליליים ואזרחיים כנגד מספר חברי כנסת,

ובכלל זה כנגד יוזמת הצעת החוק, חברת הכנסת טלי גוטליב. באשר לחברת

הכנסת גוטליב, בהתאם להנחיית הייעוץ המשפטי לכנסת,50 היא ערכה גילוי

נאות במליאת הכנסת בטרם ההצבעה על הצעת החוק בקריאה טרומית.51 כמו-

כן, נקבע כי ייקבע כי התיקון לא יחול על הליכים משפטים תלויים ועומדים על

חקירות פליליות שנפתחו. 52

.29 ואולם, פעולות אלה, לרבות החלתו של התיקון, אינן מקהות את ניגוד

העניינים המוסדי הטמון בתיקון שעל הפרק. זאת, מאחר שהתיקון נועד

להיטיב עם קבוצה מצומצמת – חברי הכנסת. כאשר הכנסת מסדירה את

46 המחקר ההשוואתי של הכנסת, לעיל ה"ש ,33 עמ' ,4 כן ראו: סקירה: חסינות של חברי פרלמנט מפני העמדה לדין פלילי – השוואה בין-לאומית המכון הישראלי לדמוקרטיה (23.5.2019) https://www.idi.org.il/articles/26799 47 המחקר ההשוואתי של הכנסת, לעיל ה"ש ,33 עמ' .4-5 48 of Members the of Immunity and Incompatibilities the on Handbook Parliament European European ,the לעיל ה"ש ,35 בעמ' ,108 ה"ש .227 49 המחקר ההשוואתי של הכנסת, לעיל ה"ש ,33 עמ' .17 50 מכתב מעו"ד שגית אפיק, היועצת המשפטית לכנסת, לח"כ אמיר אוחנה, יו"ר הכנסת, בעניין הצעת חוק חסינות חברי הכנסת, זכויותיהם וחובותיהם (תיקון – אישור הכנסת לפתיחה בהליך פלילי או

(27.11.24)

גוטליב

טלי

הכנסת

חברת

של

התשפ"ה-,2024

אזרחי),

.https://main.knesset.gov.il/About/Departments/LDQueryResponse/6.pdf היועצת המשפטית לכנסת ציינה כי מאחר שחברת הכנסת גוטליב היא יוזמת יחידה של הצעת החוק, בכוונתה להמשיך ולבחון את הסוגיה בהקשר האתי בהמשך הליכי החקיקה.

51 פרוטוקול ישיבה 224 של הכנסת ה-,25 עמ' 85 (27.11.2024).

52 מכתבה של היועצת המשפטית לכנסת, לעיל ה"ש 50; פרוטוקול ישיבה ,224 לעיל ה"ש ,51 עמ' .86-87

עניינה שלה, "מחוקקת לעצמה" - היא נמצאת בניגוד עניינים מוסדי. היטיב

לתאר תופעה זו השופט חשין בציינו:

"המאפיין קבוצת עניינים אלה – המאפיין והמייחד אותה לעצמה – הוא

היסוד החריף של ניגוד עניינים המעורב בה. היסוד של ניגוד עניינים מקומו

אינו נפקד גם בנושאים אחרים שבהם מחוקקת הכנסת לעצמה, ואולם

בענייננו שלנו – ובעניינים דומים לו כנושאי החסינות וזכויות-היתר

המוענקים לחברי-הכנסת – מצוי יסוד זה במינון גבוה במיוחד... ואולם

כולנו נסכים, דומה, כי לעת קביעת משכורת, קיצבה ושאר זכויות ממון –

וכיוצא באלו: מקום שחברי-הכנסת קובעים את היקף חסינותם – היסוד

האישי-הפרטי יסוד דומיננטי הוא במערכת, דומיננטי יותר מאשר

בנושאים אחרים. בנושאים אלה – נושאים שבהם מחוקקים חברי-הכנסת

לעצמם – עדים אנו להתנגשות בלתי נמנעת של אינטרסים המושכים

לצדדים מנוגדים בתכלית: מזה, האינטרס הציבורי המלמדנו כיצד ראוי

שאיש הציבור ינַהֵ ג את דרכיו, ומזה, האינטרס האישי".53 (ההדגשה שלנו)

.30 התיקון העומד על הפרק – הרחבת גבולותיה של החסינות הפרלמנטרית – הוא

ללא ספק תיקון המציב את הכנסת בניגוד עניינים מובנה.54 אחת הדרכים

היעילות להתמודד עם חקיקה מעין זו היא להקים ועדה ציבורית מקצועית

שתגבש המלצות בנושא, ורק לאחר מכן לקדם תיקון חקיקה בנושא. 55

עמדה על כך היועצת המשפטית לכנסת, בדבריה ביחס להצעת חוק שירות

הציבור (מתנות) (תיקון – תרומה למימון הליך משפטי או טיפול רפואי וחובת

דיווח), התשפ"ג–2023 (פ/2303/25):

"התייחסתי לזה קודם בהקשר של טענת הכנסת מחוקקת לעצמה,

ואמרתי שכשיש לנו חשש לניגוד עניינים מובנה של חברי הכנסת,

שמחוקקים לעצמם – טיעון שאני באופן אישי מאוד נזהרת מלהשתמש בו,

ואני משתמשת בו כאן – הנטייה שלנו היא קודם כול לומר שראוי היה

53 בג"ץ 971/99 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ועדת הכנסת, פ"ד נו(6) ,117 פסקאות 41-42 לפסק דינו של השופט חשין (2002) (להלן: פרשת גמלאות חברי הכנסת); עוד ראו על כך: ע"א 6821/93 בנק המזרחי המאוחד בע"מ נ' מגדל כפר שיתופי, פ"ד מט(4) ,221 פס' 99 לפסק דינו של השופט חשין (1995); בג"ץ 7111/94 מרכז השלטון המקומי נ' הכנסת, פ"ד נ(3) ,485 פס' 20 לפסק דינו של השופט חשין (1996 ); עוד בנושא ראו: יואב דותן "איסור 'החקיקה העצמית' כמגבלה חוקתית בפסיקת בית המשפט העליון" משפטים לא(4) 771 (התשס"א) וכן סוזי נבות "קביעת שכרם של חברי הכנסת: 'המחליטים הם גם הזוכים'" המשפט ט 253 (התשס"ד).

54 על הקושי בהסמכת המחוקק להסדיר היבטים שונים הנוגעים לחסינות (סייגים להעמדה לדין, למעצר או לחקירה של חברי הכנסת) מן ההיבט של כנסת מחוקקת לעצמה, ראו: סוזי נבות "הצעת החוקה:

שלוש הערות על פרק הכנסת" משפט וממשל י ,593 623 (התשס"ז).

55 השוו: יגאל מרזל "ניגוד עניינים של חברי כנסת: בין הנאמנות למפלגה לנאמנות לציבור" ניגוד עניינים במרחב הציבורי ,389 422-423 (דפנה ברק-ארז, דורון נבות ומרדכי קרמניצר עורכים תשס"א).

שהסדרים מהסוג הזה ייבחנו ראשית על ידי ועדה ציבורית ומקצועית,

שתביא את ההמלצות שלה לפני שחברי הכנסת יחוקקו"56

.31 הקמת ועדה מקצועית לבחינת גבולותיה הראויים של החסינות תצמצם (גם

אם לא תנטרל לחלוטין) את החשש מפני ניגוד עניינים וכמובן תגביר את אמון

הציבור בהליך החקיקתי. לא בכדי, התיקון המהותי האחרון שבוצע במוסד

החסינות, ב-,2005 התבסס על דוח של ועדה ציבורית בראשות שר המשפטים

לשעבר משה ניסים, שעסקה בנושא חסינות חברי הכנסת ואשר פורסם שנים

ספורות קודם לכן. 57

.32 אם כן, מן הראוי – ככל שמבקשים לערוך שינוי בהסדר החסינות – להקים

ועדה ציבורית לבחינת הנושא, ולאחר מכן להקפיד על קיום הליך חקיקה רציני

ומעמיק, כאשר בהקשר זה יוער כי "חקיקה של הכנסת לעצמה" עשויה להיות

חשופה לביקורת שיפוטית צפופה יותר, נוכח ניגוד עניינים המובנה בו נמצאת

הכנסת. 58

סיכום

.33 הצעת החוק, גם בגרסתה הנוכחית, מעוררת קשיים חוקתיים משמעותיים

רבים. היא מפרה את האיזון הרגיש הקיים כיום בחוק החסינות ובפסיקת בית

המשפט העליון באופן שמאיים להפוך את הכנסת ל"עיר מקלט".

.34 התיקון פוגע באופן ממשי בעקרון שלטון החוק ובעקרון השוויון בפני החוק.

הוא מאפשר לרוב בכנסת לחסום כליל את האפשרות למצות את הדין עם

נבחריו, גם בהעדר כל זיקה בין העבירה לבין תפקידו של חבר הכנסת. הדרישה

לקבל את אישורם של 75 מחברי הכנסת בטרם פתיחה בחקירה פלילית

משמעותה אחת – סיכול כל אפשרות לקיים חקירה אפקטיבית ויצירת ערוץ

פתוח לשיבוש הליכי חקירה.

.35 שלילת סמכותו של הייעוץ המשפטי לממשלה ובהמשך של בית המשפט לבחון

האם מעשיו של חבר הכנסת חוסים תחת החסינות המהותית יש בה משום

פגיעה בעקרון הפרדת הרשויות. הפקדת מלאכת הסיווג בידי הכנסת בלבד,

מעוררת קושי מובנה ואף חשש מעריצות הרוב כלפי המיעוט.

56 פרוטוקול מס' 34 של ועדת הכנסת, הכנסת ה-25 (26.3.2023).

57 דוח הוועדה הציבורית לבחינה מחדש של נושא חסינות חברי הכנסת, לעיל ה"ש .9 הכנסת אימצה לבסוף את דעת המיעוט של פרופ' קלוד קליין, שתמך בהיפוך הנטל (קביעה כי אין חסינות דיונית אלא אם חבר הכנסת מבקש אותה).

58 פרשת גמלאות חברי הכנסת, לעיל ה"ש ,53 פס' 51 לפסק דינו של השופט חשין.

.36 בנוסף, התיקון פוגע באופן ממשי בזכויות יסוד, הואיל והרף הנדרש לצורך

קבלת היתר לנהל תביעה אזרחית נגד חבר כנסת מכוח שלושת החיקוקים

שאוזכרו לעיל, חוסם, או לכל הפחות מצמצם באופן משמעותי את האפשרות

לנקוט בהליכים אזרחיים נגד חבר הכנסת.

.37 העובדה כי תיקון זה - המציב את הכנסת בניגוד עניינים מובנה – מקודם ללא בחינה מקצועית של ועדה ציבורית, יוצרת קושי ממשי בפן ההליכי ומחריפה את הפגיעה באמון הציבור בכנסת ובנבחריו, מעבר לפגיעה הטמונה בו נוכח תוכנו של התיקון המוצע.

.38 בשל כל אלה אנו מתנגדות נחרצות להצעת החוק.

בכבוד רב,

פרופ' סוזי נבות

ד"ר מורן קנדלשטיין-היינה

נייר עמדה על הצעת חוק חסינות חברי הכנסת,

זכויותיהם וחובותיהם (תיקון -אישור הכנסת

לפתיחה בהליך פלילי או אזרחי), התשפ"ה-2024

התנועה למען איכות השלטון בישראל

אפריל ,2025 אייר תשפ"ה

א. פתח דבר

.1 נוכח הדיונים הצפויים בוועדת הכנסת (להלן: "הוועדה") להכנה לקריאה ראשונה על הצעת חוק חסינות חברי הכנסת, זכויותיהם וחובותיהם (תיקון - אישור הכנסת לפתיחה בהליך פלילי או אזרחי), התשפ"ה-2024 (להלן: "הצעת החוק"), אנו מתכבדים להעביר אליכם את עמדתה של התנועה למען איכות השלטון בישראל, ע"ר (להלן: "התנועה") בנושא.

.2 במסמך זה, נבקש לעמוד על התנגדותנו להצעת החוק, אשר משנה באופן מהותי את מוסד החסינות בישראל ומעניקה לחברי הכנסת, הלכה למעשה, חסינות כמעט מוחלטת הן בהליכים פליליים והן בהליכים אזרחיים המתנהלים נגדם. זאת, בניגוד לעקרונות היסוד של המשטר החוקתי בישראל.

.3 כפי שיפורט להלן, הצעת החוק פוגעת במאפייניה הגרעיניים של מדינת ישראל כמדינה דמוקרטית;

פוגעת בעיקרון השוויון בפני החוק וצפויה להפוך את הכנסת "לעיר מקלט" של עבריינים; פוגעת בזכות לגישה לערכאות ובזכות לפרטיות; ותביא לפוליטיזציה בהליך החקירה הפלילי של חברי הכנסת; והכל כאשר חברי הכנסת מחוקקים דין לעצמם, אשר ישפיע על הליכים משפטיים תלויים ועומדים בעניינם וכאשר אין כל הצדקה נורמטיבית לשינוי מוסד החסינות בדין הישראלי.

ב. המצב החוקי הקיים

.4 דיני החסינות הקיימים מעניקים לחברי הכנסת הגנה רחבה, שנועדה לאזן בין הצורך להבטיח את עצמאותם של חברי הכנסת ואת תקינות עבודתה של הכנסת, לבין שמירה על עקרונות יסוד חוקתיים, ובראשם השוויון בפני החוק ושלטון החוק במדינה דמוקרטית. היטיב להסביר זאת בית המשפט בבג"ץ 11298/03 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ועדת הכנסת נט(5) 865 (2005):

"איזון זה צריך להבטיח את עצמאותו וחופש פעולתו של חבר הכנסת, ובכך גם את

פעולתה התקינה של הכנסת ואת הדמוקרטיה הישראלית. איזון זה צריך להבטיח

פגיעה מועטה ככל האפשר בשלטון החוק ובשוויון הכול בפני החוק, כפי

שמתבקש במדינה דמוקרטית" (פס' 18 לפסק דינו של כב' הנשיא בדימוס ברק).

.5 החוק העיקרי הקובע את גבולות החסינות הפרלמנטרית הוא חוק חסינות חברי הכנסת, זכויותיהם וחובותיהם, תשי"א-1951 (להלן: "החוק" או "חוק החסינות"). סעיף 1 לחוק החסינות, מעניק לחברי

2

www.mqg.org.il :Site Web | mqg.org.il@office :E-mail | 02-5000076 :Fax | 02-5000073 :Tel

הכנסת חסינות מהותית על כל התבטאות או פעולה שנעשית במסגרת מילוי תפקידם או למען מילוי תפקידם כחברי כנסת. זאת, כחלק מאותו איזון עדין שנועד לאפשר לחברי הכנסת למלא את תפקידם ללא פחד מפני העמדה לדין, תוך הבטחת פעילותה התקינה של הכנסת ואת מעמדה כרשות עצמאית. 1 .6 החסינות המהותית תקפה הן בתקופת כהונתו של חבר הכנסת והן בתום כהונתו והיא חלה הן בהליכים אזרחיים והן בהליכים פליליים, כאשר המבחן להחלתה בפסיקה הוא "מבחן הסיכון הטבעי", אשר בוחן אם הפעולה של חבר הכנסת נעברה אגב מילוי תפקידו. 2 .7 בתביעות אזרחיות, החסינות חלה ככל שחברי הכנסת מבקשים להחילה וככל שבית המשפט הדן בתיק מחליט שהפעולה נעשתה תוך מילוי תפקיד חבר הכנסת, או למענו.

.8 בהליכים פליליים, החסינות אינה חלה על שלב החקירה הפלילית. אם זאת, בשל רגישות הנושא קיים נוהל משטרתי הקובע כי פתיחה בחקירה תעשה רק באישור ראש האגף לחקירות ומודיעין במשטרת ישראל, שנדרש ליידע את היועץ המשפטי לממשלה. בשלב הבא, ניתן להגיש כתב אישום רק אם ימצא בחקירה כי העבירה לא בוצעה במסגרת מילוי תפקידו של חבר הכנסת ולאחר שנתקבל אישור מטעם הייעוץ המשפטי לממשלה.3 .9 נוסף לכך, לחברי הכנסת מוקנית חסינות דיונית מפני העמדה לדין פלילי בזמן כהונתם כחברי כנסת, אף אם העבירה לא בוצעה במילוי תפקידם ואף אם נעברה לפני בחירתם לכנסת. חסינות זו חלה רק בזמן כהונתם כחברי כנסת ורק בתנאי שחבר הכנסת ביקש להחילה באופן ייזום, בהתאם לארבע עילות המנויות בחוק ובקשתו התקבלה בהצבעה של רוב חברי הכנסת.4

ג. עיקרי הצעת החוק והשלכותיה

.10 הצעת החוק של חה"כ טלי גוטליב המונחת כעת לפניכם, מבקשת לשנות באופן מהותי את דיני החסינות בישראל, באמצעות הקניית שליטה כמעט מוחלטת לחברי הכנסת בחסינות המוענקת להם מכוח החוק, כך שלא ניתן יהא לפתוח בחקירה פלילית או לדון בתביעה אזרחית נגד חבר כנסת, ביחס למרבית העבירות הפליליות וחלק מהעילות האזרחיות המנויות בחוק הישראלי, אלא אם הכנסת הצביעה באופן אקטיבי, ברוב מיוחס של חבריה, שהמעשה נעשה לא במסגרת מילוי תפקידו.

.11 לצד זאת, הצעת החוק מבקשת להשיט את החסינות באופן אוטומטי כבר בשלב החקירה הפלילית.

זאת, תוך העברת המשקל של ההחלטה בנושא מגורמי המקצוע – היעוץ המשפטי לממשלה, משטרת ישראל ובתי המשפט לידיהם של חברי הכנסת, משל החתול שומר על השמנת.

.12 במתכונת המקורית של הצעת החוק שהונחה על שולחן הכנסת עוגן רוב של 90 חברי כנסת להסרת החסינות ובהמשך הוגש ביום 24.2.2025 נוסח מתוקן, אשר עיגן רוב של 75 חברי כנסת – שאין חולק כי גם הוא רוב מיוחד וחריג בדין הישראלי. לצד זאת, כאמור, בנוסח החדש הוחרגו עבירות מצומצמות, רובן אשר בלאו הכי אינן יכולות להיעשות למען מילוי תפקידו של חבר הכנסת, כדוגמת גרימת מוות, אחראיות לחסרי ישע, חובת הורה או אחראי לקטין, עבירות מין וזנות ותועבה. כן, הובהר כי השינוי

1 בג"ץ ,11298/03 פס' 15 לפסק דינו של כב' הנשיא ברק.

2 בג"ץ ,11298/03 פס' 19 לפסק דינו של הנשיא ברק.

3 הנחיית היועץ המשפטי לממשלה 4.2200 "חקירת איש ציבור" (03.07.2002); נוהל אח"מ "חקירת אישי ציבור בכירים" מס'

300.16.193; ונדגיש, כי למעשה, גם במהלך ההליך המשפטי חבר הכנסת זכאי לטעון כי מעשיו נעשו במסגרת מילוי תפקידו ושחלה בעניינו חסינות מהותית.

4 סעיף 4(3) לחוק החסינות.

3

www.mqg.org.il :Site Web | mqg.org.il@office :E-mail | 02-5000076 :Fax | 02-5000073 :Tel

יחול גם ביחס לחברי כנסת לשעבר, ביחס למעשים שנעשו בתקופת כהונתם.5

.13 זאת ועוד, בנוסח המתוקן של הצעת החוק ובניגוד לאופן בו הוצגה ההצעה על ידי חה"כ טלי גוטליב בעבר, ככזו שלא תחול על הליכים המתנהלים בעניינה, נקבע כי הצעת החוק תיכנס לתוקף תוך 30 ימים מיום פרסומה ברשומות.6 זאת, מבלי להחריג הליכים תלויים ועומדים נגד חברי כנסת, באופן כזה שיביא להפסקת הליכים המתנהלים בעניינם.

.14 כפי שנראה להלן, הצעת החוק – הן במתכונתה המקורית והן בנוסחה המתוקן –7 עומדת בניגוד לעקרונות היסוד של המשטר הדמוקרטי במדינת ישראל; פוגעת אנושות בשלטון החוק ובזכויות יסוד בסיסיות; ומביאה לשינוי מהותי ובסיסי בדיני החסינות בישראל, כך שמעתה ואילך יהיה קשה עד בלתי אפשרי לקיים הליך משפטי בעניינם של חברי כנסת, גם במקרים בהם המעשה או ההתנהגות לא נוגעים לעצם מילוי תפקידם.

ד. הצעת החוק פוגעת בעקרונות דמוקרטים בסיסיים – שוויון בפני החוק, שלטון

החוק והפרדת רשויות במדינה דמוקרטית

.15 הצעת החוק מבקשת לערער את האיזון העדין הקיים היום בדיני החסינות, באופן שיוביל לפגיעה קשה ובלתי מידתית במאפייניה הגרעיניים של מדינת ישראל כמדינה דמוקרטית.

.16 הפגיעה הראשונה היא הפגיעה בעיקרון הפרדת הרשויות. הצעת החוק מעבירה, הלכה למעשה, את סמכות היישום של הסדרי החסינות מבתי המשפט אל המחוקק. בכך נוצר כפל תפקידים. מחד גיסא, הכנסת קובעת את ההסדר הכללי של דיני החסינות, ומאידך גיסא, הכנסת הופכת להיות הפרשן המוסמך של החוק וזו שאחראית ליישם אותו בעניינו הפרטי של כל חבר כנסת. זהו מצב חריג, אשר מפקיע מרשויות התביעה ומבתי המשפט את תפקידם בהעמדת חברי כנסת לדין.

.17 מצב זה, לפיו חברי הכנסת הם גם הדיינים וגם קובעים מהו הדין, הוא מצב שאין שני לו בדין, החורג מאמות המידה המקובלות והידועות במשפט החוקתי בארץ ובעולם.

.18 על כן, לעמדת התנועה, העברת הסמכות האמורה לידיה של הכנסת כרשות המחוקקת, תוביל להפרה של האיזון השלטוני העדין בין רשויות השלטון. וראו לעניין זה את דבריו של כבוד השופט (כתוארו אז) סולברג בבג"ץ 10042/16 קוונטינסקי נ' כנסת ישראל (6.8.2017):

"ברם, אין בעקרון הפרדת הרשויות כדי להעניק ריבונות מוחלטת לרשות

המחוקקת ... הרשות המחוקקת אינה כל-יכולה. באיזונים ובבלמים עסקינן.

לעיתים דווקא התערבות ביקורתית של רשות אחת בפעולתה של רשות אחרת,

היא אשר שומרת על מעמדן ההולם של רשויות השלטון כולן, ומונעת ניצול לרעה

של הכוח המסור להן. הפרדת הרשויות בהתגלמותה מחייבת ריסון מזה

וביקורתיות מזה. ... הלכה למעשה, אין הרשויות נפרדות לגמרי זו מזו; אדרבה

– הן אחוזות ושלובות זו בזו, כך שאין האחת חופשית לחלוטין מתלות

באחרת: 'הפרדת רשויות משמעותה איזון ובקרה הדדיים בין הרשויות השונות.

לא חומות בין הרשויות אלא גשרים מאזנים ומפקחים.'" (שם, פס' 16).

.19 עיקרון דמוקרטי נוסף, שנפגע כתוצאה מהצעת החוק הוא עיקרון השוויון בפני החוק. הצעת החוק, כאמור, מבקשת לקבוע כי לא ניתן לתבוע או לחקור חברי כנסת, אלא אם הכנסת תקבל החלטה 5 סעיף 1א לנוסח החדש להצעת חוק.

6 סעיף 2 לנוסח החדש להצעת חוק.

7 כאן המקום לציין כי בנוסחה המתוקן של הצעת החוק בוצעו למעשה שינויים מינוריים ביחס להצעת החוק המקורית, אשר אינם מסירים את הפגמים המהותיים העומדים בבסיס ההצעה,כפי שנראה בנייר העמדה, במקרים מסוימים – כמו במקרה של קביעת סעיף תחילה ל-30 יום לאחר מועד הפרסום ברשומות – אף מחריפים אותם.

4

www.mqg.org.il :Site Web | mqg.org.il@office :E-mail | 02-5000076 :Fax | 02-5000073 :Tel

פוזיטיבית המאפשרת זאת ברוב של 75 חברי כנסת. מדובר ברף גבוה ובלתי מושג, שיסכל כמעט כל אפשרות להעמדה לדין או לתביעה של חברי כנסת. ולראייה, בבדיקה שערך היעוץ המשפטי לוועדה נמצא כי הרוב הגדול ביותר שגויס בהצבעה על חסינות של חבר כנסת עמד על 71 חברי כנסת בלבד. 8 .20 ויובהר, מאחר שהצעת החוק תסכל כל אפשרות מעשית לחקור או לתבוע חברי כנסת, החסינות תחול בהכרח גם על מעשים אשר חורגים מתפקידם.

.21 לפיכך, לשיטתנו, הצעת החוק מערערת את האיזון העדין המעוגן בחוק החסינות והיא תגרום לפגיעה בלתי מידתית בעקרונות היסוד של המשפט החוקתי הישראלי – ובראשם, עיקרון השוויון בפני החוק ועיקרון שלטון החוק. זאת, תוך הפרת האיזונים והבלמים הנדרשים בין רשויות השלטון במדינה דמוקרטית.

ה. הצעת החוק תשבש הליכי חקירה ותוביל לפוליטיזציה של הליכי העמדה לדין של

חברי כנסת

.22 הצעת החוק מקנה חסינות עוד משלב החקירה הפלילית ומשכך תסכל, הלכה למעשה, את האפשרות לחקור חברי כנסת ובכך גם את ההיתכנות להעמידם בהמשך לדין פלילי.

.23 מסקנה זאת מתבקשת ממספר טעמים. הטעם הראשון לכך הוא שההצעה מחייבת את רשויות אכיפת החוק לפרוס בפני חברי הכנסת את התשתית הראייתית שיש בידן לצורך הצבעה על הסרת החסינות, קודם לפתיחת חקירה בנושא. כך, בהכרח יהא בפני חברי הכנסת מידע מוגבל ובלתי מספק שיסכל הגעה לחקר האמת וימנע מהם להצביע בעד הסרת החסינות.

.24 טעם נוסף הוא שבהתאם להצעת החוק, לא ניתן לנקוט עוד בפעילויות חקירה סמויות נגד חברי כנסת

– דבר ש צפוי לפגוע באופן מהותי באפקטיביות החקירות. דוגמא לכך ניתן למצוא בהנחיות היועץ המשפטי לממשלה מס' ,2.1003 בעניין "חסינות חברי הכנסת - חיפוש משטרתי בדירת חבר הכנסת":9 "אולם, בנוגע לפעולות חקירה, שחיוני לבצען באופן חשאי, קיימת חשיבות ניכרת לשאלה, אם ניתן לבצען ללא הליך מקדים ופומבי של הסרת חסינות, הליך שברוב המקרים יהפוך את הפעולה המתבקשת לבלתי יעילה."

.25 הטעם האחרון הוא הפוליטיזציה שתגרם להליך הסרת החסינות. בהתאם להצעת החוק, רוב של 75 חברי כנסת נדרש להצביע באופן פוזיטיבי בעד הסרת החסינות, על מנת לפתוח בחקירה. משכך, ומשלא ניתן יהיה לגבש תשתית ראייתית לפתיחה בחקירה ללא אישור של הכנסת, ההחלטה להסרת החסינות תתבסס על טעמים שאינם מקצועיים ועניינים ואף על שיקולים פוליטיים צרים.

.26 הקניית סמכויות אלה לידיהם של חברי הכנסת, אם כן, צפויה להביא לכדי פוליטיזציה של הליכי העמדה לדין של חברי כנסת ואף להוביל לפגיעה חמורה בעצמאות של מערכת אכיפת החוק.

.27 זאת, מאחר והצעת החוק מקנה לחברי הכנסת סמכות לחסום פעולות חקירה ואף לגבור על שיקול הדעת המקצועי של מערכת אכיפת החוק. כך, למעשה תהא מערכת אכיפת החוק תלויה בחברי הכנסת, בהפעלת סמכויותיה בעניין וביכולתה להגיע לחקר האמת.

8 וגם אז, באותו מקרה חבר הכנסת הוא זה שביקש שייטלו ממנו את החסינות. וראו: הצעת חוק חסינות חברי הכנסת, זכויותיהם וחובותיהם (תיקון - אישור הכנסת לפתיחה בהליך פלילי או אזרחי) – התשפ"ה, 2024 (פ5037/25) (פ/(,5037/25 חוות דעתה של ארבל אסטרחן, פס' 25 (22.01.2025)( להלן: "חוות הדעת של היועץ המשפטי).

9 סעיף 7 להנחיות היועץ המשפטי לממשלה מס' ,2.1003 בעניין "חסינות חברי הכנסת - חיפוש משטרתי בדירת חבר הכנסת"

(03.07.2002).

5

www.mqg.org.il :Site Web | mqg.org.il@office :E-mail | 02-5000076 :Fax | 02-5000073 :Tel

.28 ונדגיש כי עיקרון עצמאות מערכת אכיפת החוק, מהווה אחד מאבני היסוד הבסיסיים ביותר של המשטר הדמוקרטי במדינת ישראל, והוא נגזר מעיקרון הפרדת הרשויות שנועד ליצור מערכת איזונים ובלמים, שימנעו מרשות יחידה לצבור כוח רב שיאיים על יסודות המשטר הדמוקרטי במדינה.

.29 זאת ועוד, נדגיש כי לאור השיבוש של הליכי החקירה, סביר להניח שתופעות כגון ההדלפות מהקבינט יתגברו ויתחזקו. במהלך מלחמת חרבות ברזל, דווח פעמים רבות על הדלפות חמורות מהקבינט הבטחוני – דבר אשר כידוע פוגע פגיעה קשה בביטחון המדינה.10 בהינתן שרוב חברי הקבינט הם גם חברי כנסת, קבלת הצעת החוק עשויה לגרום למצב שבו לא ניתן יהיה לעצור את ההדלפות, לאור העובדה שהצעת החוק תמנע את האפשרות לקיים חקירות סמויות בעניינן ושיידרש רוב של 75 חברי כנסת כדי להסיר חסינות של חבר הכנסת שהדליף מידע.

ו. הצעת החוק תהפוך את הכנסת "לעיר מקלט" ותפגע קשות באמון הציבור

.30 מהאמור לעיל עולה כי הצעת החוק מקימה חשש ממשי להפיכת הכנסת ל-"עיר מקלט" עבור חברי כנסת שביצעו עבירות פליליות, באופן העלול להביא לפגיעה קשה באמון הציבור ברשויות המדינה ובשלטון החוק. זאת, מאחר והנחת העבודה של חברי הכנסת תהיה מעתה כי לא ניתן לחקור אותם, בטח לא בצורה אפקטיבית, מה שייצור תחושה כללית של היעדר דין וחשבון – "בלא דיין, אין דין."

.31 בנסיבות אלה, הליכי אכיפת החוק כלפי חברי כנסת עלולים להיתפס בעיני הציבור כמונעים משיקולים פוליטיים ולא ככאלה החותרים לגילוי האמת. מוסד החסינות יזוהה ככלי המאפשר לנבחרי הציבור לפעול ללא אחריות וללא כפיפות לכללי המשפט החלים על כלל האזרחים במדינה.

.32 מצב זה לא רק עומד בניגוד מוחלט לעקרונות היסוד של הדמוקרטיה הישראלית, אלא אף צפוי לפגוע באופן ממשי וישיר באמון הציבור ברשויות השלטון ובכנסת בפרט.

ז. הצעת החוק פוגעת בזכויות יסוד חוקתיות ובזכות הגישה לערכאות

.33 לצד האמור, הצעת החוק המבקשת להקנות לחברי הכנסת חסינות מהליכים משפטיים, פוגעת פגיעה קשה בזכות הגישה לערכאות של אזרחי המדינה, שהוכרה כבעלת מעמד נורמטיבי עליון במשפט הישראלי.11 .34 כאמור, כאשר נדרש רוב מיוחס של 75 חברי כנסת להסרת החסינות, נמנעת בפועל האפשרות של האזרח שנפגע ממעשה או מהתבטאות של חבר כנסת להביא את עניינו לבירור שיפוטי. זאת, בפרט כאשר בטרם יוכל לפנות לערכאות משפטיות יידרש האזרח לפנות לחברי הכנסת עצמם בבקשה להסיר את החסינות.

.35 לכך יש להוסיף כי לפי הצעת החוק, בית המשפט נותר נטול סמכות אפקטיבית להושיט סעד לאזרח שנפגע.

מימוש סמכויותיו של בית המשפט מותנה מעתה ואילך בקיום הליך פוליטי מקדים, שימנע כמעט קליל כל בירור משפטי אפקטיבי וממצה בעניין.

.36 זאת ועוד, הפגיעה בזכות הגישה לערכאות צפויה לגרור פגיעה בזכויות חוקתיות נוספות של האזרח, שלא יוכל למצות את הדין כאשר זכויותיו – ובראשן זכותו לפרטיות או לשם טוב – נפגעת על ידי חבר כנסת. כך, בתקופה האחרונה התרבו המקרים בהם חברי כנסת עושים שימוש ברשתות החברתיות ככלי לניגוח באזרחים פרטיים, לעיתים תוך חשיפת פרטיהם המזהים. בשל אופייה הציבורי והוויראלי

10 איתמר אייכנר "נתניהו בקבינט: 'יש שטף בלתי פוסק של הדלפות. למה לא חוקרים?'" ynet (22.11.2024).

11 ע"א 733/95 ארפל אלומיניום בע"מ נ' קליל תעשיות בע"מ, נא(3) 577 (1997).

6

www.mqg.org.il :Site Web | mqg.org.il@office :E-mail | 02-5000076 :Fax | 02-5000073 :Tel

של הרשת החברתית, הפגיעה בפרט היא מיידית, נרחבת ולעיתים בלתי הפיכה.

.37 הצעת החוק, אשר תחסום את האפשרות להגיש תביעות אזרחיות מכוח חוק איסור לשון הרע, התשכ"ה-,1965 חוק הגנת הפרטיות, התשמ"א-1981 ופקודת הנזיקית [נוסח חדש], פרק ג' סימנים ג' ו-י', צפויה להסיר את הבלם המשפטי המרכזי הקיים כיום נגד תופעה זו. בהיעדר כלים אפקטיביים להרתעה או לפיצוי, קיים חשש ממשי שהצעת החוק תעודד שימוש לרעה בדיני החסינות ותביא להעמקת הפגיעה בזכויות חוקתיות של אזרחים.

ח. ההסדר החוקי חריג בראי דין משווה

.38 בשולי הדברים, מן הראוי לציין כי גם במסגרת ההסדר הקיים, חוק החסינות בישראל מעניק לחברי הכנסת הגנה רחבה ביחס למקובל במדינות אחרות.

.39 כך למשל, באוסטריה מוענקת חסינות מהותית רק בגין אמירות שנאמרו במסגרת פעילות פרלמנטרית.

בבריטניה ובגרמניה אף מתקיימים הסדרים דומים המגבילים את תחולת החסינות. בדנמרק, החסינות הדיונית מוגבלת מאוד בהיקפה והחסינות המהותית אינה חלה על התבטאויות שנעשו מחוץ לפרלמנט.

הדין בסלובקיה ובמדינות נוספות מצביע אף הוא על מגמה של צמצום.12

.40 מהשוואה עולה כי הדין בישראל כבר כיום מעניק לחברי הכנסת חסינות חריגה ומרחיבה בראי משפט משווה. המגמה העולמית היא לצמצם את היקף מוסד החסינות, מתוך רצון להבטיח את עקרון השוויון בפני החוק ולמנוע שימוש לרעה בהגנות פרלמנטריות. הצעת החוק הנדונה, אשר מבקשת להרחיב עוד יותר את תחולת החסינות, עלולה להרחיק את מדינת ישראל מן הנורמות המקובלות בדמוקרטיות אחרות ולהעמיק את הפגיעה באמון הציבור ובערכי יסוד של המשטר הדמוקרטי.

ט. חברי הכנסת "מחוקקים לעצמם" במטרה להשפיע על הליכים תלויים ועומדים

.41 מועד התחולה שנקבע להצעת החוק – 30 ימים מיום פרסומה – מציב דוגמה מובהקת וחריגה למצב דברים בו "הכנסת מחוקקת לעצמה". אולם, מעבר לניגוד העניינים המוסדי המובנה הטמון בה, הצעת החוק בנוסחה הנוכחי אינה מהווה שינוי חקיקתי הצופה פני עתיד, אשר נעשית מאחורי "מסך בערות", אלא צפויה להביא, בפועל, להפסקת הליכים פליליים ואזרחיים תלויים ועומדים נגד חברי כנסת מכהנים ובכלל זה שורת הליכים המתנהלים כנגד יוזמת הצעת החוק, חה"כ גוטליב.

.42 כלומר, בעניינו, נדמה כי הצעת החוק מבקשת ליתן מענה לבעיה פרסונלית של חברי כנסת מכהנים וביניהם ליוזמת הצעת החוק.13 חשש זה מתחזק מעיון בדברי ההסבר הנלווים להצעת החוק, אשר במסגרתם צוין במפורש כי קידום הצעת החוק נובע מ"ריבוי תביעות המוגשות בימים אלה נגד חברי כנסת בניסיון להשתיקם".14 לעניין זה יפים הם דבריו של כב' השופט חשין בבג"ץ 971/99 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ועדת הכנסת, נו(6) 117 (2002):

"היסוד של ניגוד עניינים מקומו אינו נפקד גם בנושאים אחרים שבהם מחוקקת

הכנסת לעצמה, ואולם בענייננו שלנו – ובעניינים דומים לו כנושאי החסינות

וזכויות-היתר המוענקים לחברי-הכנסת – מצוי יסוד זה במינון גבוה במיוחד...

בדברינו למעלה עמדנו על התופעה של כנסת המחוקקת לעצמה. גם עתה

12 להרחבה ראו: עו"ד צח בן יהודה "חסינות פרלמנטרית ופתיחה בחקירה פלילית נגד חבר פרלמנט בשל התבטאויותיו" הלשכה המשפטית של הכנסת, מיום .22.2.2021 13 להרחבה ראו: בג"ץ 5119/23 התנועה לטוהר המידות נ' הכנסת, פסקה 59 לפסק דינו של השופט פוגלמן (26.10.2023).

14 דברי הסבר להצעת חוק חסינות חברי הכנסת, זכויותיהם וחובותיהם (תיקון – אישור הכנסת לפתיחה בהליך פלילי או אזרחי), התשפ"ה–.2024

7

www.mqg.org.il :Site Web | mqg.org.il@office :E-mail | 02-5000076 :Fax | 02-5000073 :Tel

מדברים אנו בכנסת המחוקקת לעצמה, ואולם דומה שראוי כי נדייק ונדבר לא

בכנסת אלא בחברי-הכנסת, ולא בכנסת המחוקקת לעצמה אלא בחברי-הכנסת

המחוקקים (או המחליטים) לעצמם... מקום שחברי-הכנסת קובעים את היקף

חסינותם – היסוד האישי-הפרטי יסוד דומיננטי הוא במערכת, דומיננטי יותר

מאשר בנושאים אחרים." (פס' 41-42 לפסק דינו של כב' השופט חשין).

.43 ויובהר, על אף שחה"כ גוטליב התחייבה כי הצעת החוק לא תחול על הליכים תלויים ועומדים, בציינה כי "כוונתה כיוזמת הצעת החוק היא שההצעה תחול רק לעתיד ולא על הליכים שכבר תלויים ועומדים בבית המשפט או על חקירות פליליות שנפתחו".15 בפועל, הצעת החוק בנוסחה הנוכחי עיגנה בדיוק ההפך, ונקבע בה כי תחול בתום שלושים ימים מיום פרסום החוק ברשומות.16 דהיינו, הצעת החוק תחול באופן גורף ומידיי על כל חברי הכנסת – גם אלו נגדם יש הליכים תלויים ועומדים.

.44 על כן, לעמדת התנועה, גם במידה והצעת החוק תעבור בנוסחה הנוכחי וללא כל שינוי – דבר שאנו כמובן מתנגדים לו בכל תוקף – לכל הפחות, יש לקבוע בה תחולה נדחית באופן שימנע את החלת השינויים המעוגנים בה על הליכים תלויים ועומדים.

י. סוף דבר

.45 הבאנו בפניכם התנגדות חריפה להצעת חוק, הפוגעת בעקרונות היסוד של שיטת המשטר הדמוקרטי במדינת ישראל והופכת את הכנסת ל"עיר מקלט", בניגוד גמור לתכליות של דיני החסינות. על כן, נוכח כל הטעמים שפורטו, נבקש מחברי הכנסת הנכבדים להתנגד להצעת החוק ולהסירה מסדר היום.

סתיו לבנה להב, עו"ד

מנהלת מחלקת מדיניות וחקיקה

דיאגו גלגובסקי

רכז מחלקת מדיניות וחקיקה

15 מכתב מטעם עו"ד שגית אפיק, היועצת המשפטית לכנסת, בעניין הצעת החוק, סעיף 6 (27.11.2024).

16 סעיף 2 להצעת החוק.

8

www.mqg.org.il :Site Web | mqg.org.il@office :E-mail | 02-5000076 :Fax | 02-5000073 :Tel