הנחיות היועצת המשפטית לממשלה

מדינת ישראל

משרד הפנים

לשכת המנהל הכללי

חוזר מנכ"ל מיוחד

הנחיות היועצת המשפטית לממשלה לקראת

הבחירות לרשויות המקומיות

חוזר המנהל הכללי משרד הפנים

הנחיות היועצת המשפטית לממשלה לקראת הבחירות לרשויות המקומיות י"ז תמוז תשפ"ג, 6 יולי 2023

מדינת ישראל

משרד הפנים

לשכת המנהל הכללי

לכבוד

ראשי הרשויות המקומיות

הנחיות היועצת המשפטית לממשלה לקראת הבחירות לרשויות המקומיות

מובאות בזה לידיעתכם ולעיונכם הנחיות היועצת המשפטית לממשלה לקראת הבחירות לרשויות המקומיות.

אבקשכם להקפיד על הנחיות אלה, ככתבן וכלשונן, וכן להביאן לידיעת חברי המועצה ועובדי הרשות המקומית.

בברכה,

רונן פרץ

המנהל הכללי

חוזר המנהל הכללי משרד הפנים

הנחיות היועצת המשפטית לממשלה לקראת הבחירות לרשויות המקומיות י"ז תמוז תשפ"ג, 6 יולי 2023

הנחיות היועצת המשפטית לממשלה לקראת הבחירות לרשויות המקומיות בקובץ זה מרוכזות הנחיות היועצת המשפטית לממשלה לקראת הבחירות לרשויות המקומיות בשנת 2023.

נוכח מרכזיות הנושא, המספר הרב יחסית של נושאים המוסדרים בהנחיות והעובדה כי חלק מההנחיות הוכנו לקראת הבחירות הכלליות לכנסת, מצאנו לנכון לשוב ולסקור בקצרה במסמך אחד את העקרונות המרכזיים שבהנחיות המצורפות ואת השינויים המתחייבים כתוצאה מהתאמת ההנחיות לרשויות המקומיות, לרבות כתוצאה מפסיקה שניתנה לאורך השנים האחרונות. עם זאת יש להדגיש הדגש היטב – הנוסח המלא של ההנחיות ויתר ההוראות בעניין, לרבות הוראות חקיקה, חוזרי מנכ"ל משרד הפנים בנושא וכן כל הנחיות היועצת המשפטית לממשלה הרלוונטיות, בצירוף ההתאמות וההנחיות המיוחדות המפורטות במסמך זה, הוא המחייב את כלל הנבחרים והעובדים בשלטון המקומי, ועניינו הקפדה על מילוי החוק ועל טוהר המידות ומאבק בגילויי שחיתות.

הקפדה יתירה על מילוי ההנחיות מתחייבת מהדין, כמו גם מעצם טיבו של ההליך הדמוקרטי העומד בבסיס החברה בישראל. בשל כך בכוונת היועצת המשפטית לממשלה להקפיד על אכיפת הוראות החוק במכלול הנושאים הכרוכים בבחירות ברשויות המקומיות, באכיפה פלילית או משמעתית, או באכיפה מינהלית על -ידי שימוש בסמכויות מנהליות הנתונות למשרד הפנים, ובהן הסמכות לחיוב אישי (ראו הנחיית היועצת המשפטית לממשלה מספר 1.1903, ראו גם נוהל חיוב אישי של נושא משרה ברשות מקומית כפי שפורסם בחוזרי מנכ"ל משרד הפנים 1/2009 מיום 9.6.2009 ו-

6/2014 מיום 8.9.2014.)

במסגרת הליכים פליליים שנוהלו בעבר לאחר הבחירות הכלליות לרשויות המקומיות מצאנו גם טענות, כי נבחרי ציבור אליהם הגיעו הנחיות היועצת המשפטית לממשלה לא מצאו לנכון לקראן והסתפקו בהעברתם ל"גורמים המקצועיים". אין לקבל טענות מעין אלה. ההנחיות, לצד החיוב שיש בהן על עובדי הרשויות המקומיות, מיועדות בראש ובראשונה להנחייתם של נבחרי הציבור ושל המבקשים להיבחר. מן הראוי שאלו גם אלו יהיו בקיאים בהוראות החוק החלות על הליך הבחירות ולשם כך אנו מוצאים לנכון לפרסם הנחיות.

1. הנחיות הנוגעות לטוהר הבחירות (הנחיות היועצת המשפטית לממשלה 1.1910 ,

1.1911 ,1.1904)

טוהר הבחירות מחייב שכל בוחר יצביע בבחירות בהתאם לדעתו ולמצפונו. כל ניסיון להשפיע על שיקול הדעת של הבוחר באמצעות טובת הנאה אישית או איומים נקבע בחוק כעבירה חמורה שדינה חמש שנות מאסר. לעניין זה מדגישה הנחיית היועצת המשפטית לממשלה מס' 1.1910, כי עצם הצעת טובת הנאה, לרבות כסף, שווי כסף, שירות, עבודה וכדומה, לאדם כדי שיצביע או ימנע מלהצביע, מהווה עבירת שוחד בחירות. בדומה, די בעצם השימוש באיום בגרימת נזק, לרבות איום בפיטורין או במניעת עבודה, כדי להשלים ולהוות עבירה חמורה. יצוין כי במסגרת זו הוכללה במפורש גם עבירה של שידול להצביע או להימנע מלהצביע בדרך של השבעה, קללה, נידוי וכדומה.

יובהר, כי האיסור על מתן שוחד על מנת להשפיע על בוחר להצביע, חל גם אם השוחד נועד לעודד בוחר להצביע או לרפות ידיו מלהצביע באופן כללי ולא למועמד או לרשימה ספציפיים.

בנוסף לעבירה חמורה זו, נקבע בחוק הבחירות (דרכי תעמולה), התשי"ט-1959 (להלן– חוק דרכי תעמולה) איסור כללי על שימוש במתנות במסגרת תעמולת הבחירות. איסור לפיו לא תהא תעמולת בחירות קשורה במתן מתנות נדון בהרחבה בפני בית המשפט העליון בהרכב מורחב (דנג"ץ 1525/15 טיבי נ' מפלגת ישראל ביתנו 23.08.2017). פרשה זו עסקה בחלוקת גיליון של השבועון הצרפתי "שרלי הבדו" במסגרת מסע הבחירות לכנסת, בעקבות הטבח במערכת השבועון. השאלה שנבחנה היא האם מדובר ב"מתנה" שאסור לחלקה. לעניין זה נקבע ברוב דעות כי המבחן לפיו יש לקבוע אם הענקת חפץ מסוים היא בגדר מתנה אסורה לפי סעיף 8 האמור, הואמבחן התכלית הדומיננטית של הענקת החפץ מנקודת מבטו של הבוחר הסביר (להבדיל מנקודת מבטו של מעניק המתנה). כלומר, אם מבחינת הבוחר הסביר נועד החפץ להעברת מסר תעמולתי גרידא (שאז תותר הענקתו), או שמא הוא משמש שבעיקר לתכלית אחרת שאז תיאסר הענקתו. חלק מהשופטים הדגישו את החשיבות שיש ליתן לערכו הכלכלי של החפץ. דעת הרוב סברה כי חלוקת השבועון בנסיבות העניין לא עלתה לכדי מתנה אסורה, שכן חרף הערך הכלכלי של השבועון, מדובר במקרה חריג בו תעמולת הבחירות כרוכה במסר הטמון בעצם חלוקתו של השבועון. במישור העקרוני יותר, יש לבחון כל מקרה לגופו, תוך הסתייעות בהבחנה בין חפצים שאין להם ערך כלכל י בפני עצמם ועיקר שימושם הוא לצורך תעמולת בחירות לבין חפצים שיש להם ערך כלכלי בפני עצמם ושימוש במנותק ממערכת הבחירות.

בהקשר זה נציין, כי גם הענקת מתנה שיש לה ערך רוחני או מיסטי ממשי נכללת באיסור של סעיף 8 האמור לעיל (תב"כ44/21 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ש"ס – התאחדות הספרדים שומרי תורה מיום 04.04.2019.)

מבלי לגרוע מהוראות עונשין אחרות שנקבעו בדין, יצוין כי העונש בגין הפרת הוראה מהוראות חוק דרכי תעמולה, הינו עד שישה חודשי מאסר או קנס האמור בסעיף 61(א2) לחוק העונשין, התשל"ז-

1977.

לצד ההנחיה הכללית העוסקת בטוהר הבחירות, אשר עיקריה פורטו, קיימות מספר הנחיות העוסקות בנושאים ספציפיים, אשר לדאבוננו יש מקום, נוכח ניסיון העבר, להזהיר לגביהם.

הנחיה מספר 1.1911 מבהירה, כיאין לעשות שימוש בהסכם פוליטי כדי להבטיח משרה או טובת הנאה אחרת בתמורה לתמיכה בבחירות. במסגרת הסכם מעין זה ניתן אומנם להגיע להסכמות בין סיעות, לרבות הרכבה העתידי של הקואליציה וחלוקת התפקידים בין נבחרי הציבור, אלא שהענקת טובת הנאה אישית במסגרת ההסכם פסולה מיסודה, והיא עלולה להגיע לכדי עבירה פלילית. לעניין זה יש להדגיש, כי חל איסור גורף על הבטחת משרות בשירות הציבורי, ברשות המקומית או בכל גוף הקשור אליה בתמורה לעזרה או הצבעה בבחירות. לצד האפשרות, כי הסכם מעין זה יהווה עבירה פלילית, מדגישה ההנחיה האמורה שמדובר בהסכם בלתי חוקי, על כל המשתמע מכך מבחינת המשפט הפרטי והמשפט הציבורי. יצוין כי מעבר לאיסור הפלילי, הרי שיש בהסכם כאמור, בכדי להביא בנסיבות מסוימות, לפסילת הבחירות (וראו ה"פ (חי) 183/04 סבג נ' פרומר ורע"א 3055/05 פרומר נ' סבג

לעניין הסכמים פוליטיים מזכירה ההנחיה האמורה גם את חובתם של החתומים על הסכם לבחירת ראש המועצה, לקביעת הרכבה הסיעתי של המועצה וכדומה, למסור את ההסכם למזכיר המועצה על מנת שיהיה פתוח לעיון. הפרת חובה זו מהווה עבירה פלילית (ראו סעיפים 45א ו-93(5) לחוק הרשויות המקומיות (בחירות), התשכ"ה-1965 .))

הנחיה מספר 1.1904 עוסקת באיסור על מתן הבטחות קונקרטיות לחלוקת הט בות או הקצאת תקציבים בזיקה לבחירות. הנחיה זו נכתבה בהתייחס להבטחות של שרים במהלך סיורי בחירות, אלא שהרעיון העומד בבסיסה מבסס חובה להימנע מכל הבטחה מעין זו שנעשית בזיקה לבחירות, מאחר שיש בהבטחה זו כדי להעלות חשד לפגיעה בטוהר הבחירות ובמקרים מסוימים גם לגלוש לתחום הפלילי. מובן שאין באמור כדי לשלול את האפשרות של נבחר ציבור להבטיח לציבור בוחריו במסגרת תעמולת הבחירות הבטחות כלליות ברמת המדיניות, לרבות הבטחות הכרוכות בשינוי סדר עדיפויות תקציבי.

2. הנחיות הנוגעות לאיסור על שימוש במשאבי רשות מקומית לצרכי בחירות

(הנחיות היועצת המשפטית לממשלה מס' 1.1900 ,1.1901 ,1.1902 ,1.1908 ,1.1704 )

עקרון שוויוניות הבחירות ואמון הציבור במינהל הציבורי מחייב שהרשות המקומית ככזו לא תיקח כל חלק במערכת הבחירות, למעט הפעולות שהוטלו עליה בדין לצורך ארגון וקיום הבחירות.

במסגרת זו נאסר על נבחרי הציבור ועל עובדי הרשות לעשות שימוש במשאבי הרשות המקומית לצרכי מערכת הבחירות. שימוש מעין זה כאשר הוא נעשה בקשר עם תעמולת בחירות מהווה עבירה פלילית (סעיף 2א לחוק דרכי תעמולה וסעיפים 17 ו- 17א לחוק האמור), אשר על-יסודה אף רשאי יושב ראש ועדת הבחירות המרכזית ובתנאים מוגדרים גם יושב ראש ועדת בחירות אזורית ליתן צו מניעה (סעיפים 17ב ו -17ד לחוק האמור). ודוק, גם שימוש במשאבי הרשות המקומית לצרכים פוליטיים שאינם בגדר תעמולה הינו בגדר האסור – שימוש מעין זה עלול להוות עבירה פלילית של הפרת אמונים, והוא לכאורה הוצאה בלתי חוקית לעניין נוהל חיוב אישי.

עוד יודגש, כי האיסורים והמגבלות המפורטים לעיל אינם מוגבלים לתקופה מסוימת שלפני הבחירות. עם זאת, על נבחרי הציבור ועובדי הרשויות המקומיות להיזהר במיוחד בנושא זה במהלך השנה שקודמת למועד הבחירות או למועד המשוער של הבחירות, וככל שמועד הבחירות מתקרב יש להימנע מכל פרסום, או מעשה אחר, המעלה חשד לשימוש במשאבי הרשות כחלק ממערכת הבחירות.

סעיף 2א לחוק דרכי תעמולה קובע לאמור–

"איסור שימוש בנכסי הציבור

2א לא ייעשה שימוש, בקשר עם תעמולת בחירות, בכספים או בנכסים מוחשיים או בלתי מוחשיים של גוף מבוקר כמשמעותו בפסקאות (1( ,)2( ,)3( ,)4) ו-(9) של סעיף 9 לחוק מבקר המדינה, תשי"ח -1958 [

משתתפת בהנהלתו או בהונו, ולא ייעשה שימוש כאמור במקרקעין או במטלטלין המוחזקים למעשה על ידי גוף או תאגיד כזה, למעט שימוש כמפורט להלן:

(1) שימוש, בתמורה או שלא בתמורה, באולמות ובמקומות פומביים פתוחים העומדים כרגיל לשימוש כאמור;

(2) שימוש בנכסים שהועמדו על ידי המדינה לרשותו של שר, סגן שר או חבר הכנסת, או שהועמדו על ידי הרשות המקומית לרשותו של ראש הרשות; אין בהוראות פסקה זו כדי לגרוע מהגבלות על שימוש בנכסים כאמור שהוטלו לפי כל דין או כללי אתיקה."

לעניין הדיון הנוכחי יצוין במיוחד כי פסקה (4) בסעיף 9 לחוק מבקר המדינה אשר גם אליה מפנה סעיף 2א כמצוטט לעיל מדברת על "כל רשות מקומית

כפועל יוצא בין היתר מהאיסור על שימוש בנכסי הרשות המקומית בקשר עם תעמולת בחירות, נובעת גם ההנחיה המקובלת זה שנים רבות, כי אין לערוך פעילות פוליטית ברכוש הרשות המקומית. בלשונו הברורה של חוזר מנכ"ל משרד הפנים 5/2012 מיום 20.12.2012: "לא ייערכו במשרדי הרשות המקומית, במוסד או במתקן השייך לרשות המקומית, בכל דרך שהיא, בשעות העבודה או לאחריהן, אסיפה, הרצאה או פעילות דומה מטעם רשימה, או על בסיס של השתייכות מפלגתית או בעלות אופי מפלגתי".

לאיסור הקבוע בסעיף 2א שני חריגים אשר יש לפרשם בצמצום ולחומרה ראשית, השכרה בתמורה בהתאם למקובל של אולמות ומקומות פומביים פתוחים אשר הרשות המקומית נוהגת, בכל ימות השנה, להשכירם לציבור הרחב. חריג זה פורש ככולל גם מתן אפשרות לקיום תעמולת בחירות במסגרת אירועים הנערכים על ידי הרשות בשטחים עירוניים הפתוחים לציבור הרחב, ובלבד שניתנת הזדמנות שווה והוגנת לכל מתמודד לקיים תעמולת בחירות במקום ותוך הקפדה כי נבחרי הציבור לא מנצלים לרעה את הנגישות שיש להם לנכסי הציבור (אבעיה 10/20 עירית פתח-תקוה מיום 22.7.13 .)

החריג השני נוגע לשימוש בנכסיםשהועמדו על ידי הרשות המקומית לרשותו של ראש הרשות.

באשר ללשכה של ראש הרשות המקומית שהועמדה לרשותו על-ידי הרשות, יש לפנות להנחיית היועצת המשפטית לממשלה בעניין פעילות מפלגתית המתבצעת מלשכות שרים (הנחיה מספר 1.1704). על פי ההנחיה ניתן להשלים, ככורח המציאות, עם פעילות מפלגתית -פוליטית מתוך הלשכה רק ככל שמדובר בפעילות מצומצמת ביותר ומוגבלת בהיקפה. לפיכך, אין מניעה - מטעמי שכל ישר - שתוך כדי יום עבודתו של ראש רשות המוקדש בעיקרו לענייני הרשות תנוהל שיחת טלפון גם בעניינים פוליטיים, אך לעומת זאת אין להשלים עם מצב בו פעילות מתוכננת, דוגמת כנס פוליטי, סקר וכדומה, תבוצע תוך שימוש בלשכת ראש הר שות. פעילות מהסוג האחרון עלולה להיחשב כתעמולת בחירות אסורה וראו לעניין זה גם חוזר מנכ"ל4/2008 מיום 23.6.2008 בעניין פעילות מפלגתית המתבצעת מלשכת ראש הרשות.

בהקשר זה יובהר כי על כלל העובדים בלשכתו של ראש רשות מקומית חלים מכלול המגבלות והסייגים החלים על עובדי רשויות מקומיות ובהם האיסור לעסוק בפעילות פוליטית (ראו סעיף 1 להנחיה מספר 1.1902, אשר תידון להלן, בו מצוין גם כי על עובדי לשכתו של ראש רשות מקומית לא חל החלק בהנחיה מס' 1.1704 אשר עוסק בעוזרים פוליטיים). עובדים אלה המסייעים לראש הרשות בפעילותו המקצועית ברשות, אינם רשאים, ככלל, לעסוק בפעילות מפלגתית-פוליטית, אלא כשמדובר בפעילות מצומצמת ומוגבלת, הנלווית לפעילות המקצועית בלשכה. עם זאת, הם רשאים לעסוק בפעילות מפלגתית במסגרת פעילותם המנהלית. כך למשל, נהג רשאי להסיע את ראש הרשות ברכב ממשלתי לאסיפה מפלגתית. מנה ל הלשכה, המזכירה והעוזרים רשאים להדפיס נאומים מפלגתיים ולתאם פגישות פוליטיות. אולם, אסור להם לעסוק בפעילות מפלגתית מהותית וישירה, כגון גיוס תומכים, מצביעים ותרומות (ראו סעיף 11 להנחיה מספר 1.1704).

לעניין האיסור על שימוש במשאבי ציבור הקבוע בסעיף 2א נקבעו מספר הנחיות יועצת משפטית

לממשלה:

הנחיית היועצת המשפטית לממשלה מס' 1.1900 "איסור על תעמולת בחירות במימון כספי גוף מבוקר - פרסומים המופצים על ידי משרדי הממשלה", הנחיית היועצת המשפטית לממשלה מס'

1.1901 "איסור על תעמולת בחירות במימון כספי גוף מבוקר - עריכת סקרי ם על -ידי משרדי הממשלה בתקופת הבחירות, הנחיית היועצת המשפטית לממשלה מס' 1.1908 "איסור על תעמולת בחירות במימון כספי גוף מבוקר - עריכת אירועים על-ידי משרדי הממשלה בתקופת הבחירות". כן ראו הנחית היועצת המשפטית לממשלה 1.1704 "פעילות מפלגתית בלשכות שרים וסגני שרי ם"

והחלק השני בהנחית היועצת המשפטית לממשלה מס' 1.1902 "פעילות מפלגתית של עובדי מדינה ועובדי רשויות מקומיות".

ההנחיה שמספרה 1.1900 עוסקת בהקשר של פרסומים המופצים על-ידי משרדי הממשלה באיסור הקבוע בסעיף 2א לחוק דרכי תעמולה על עשיית שימוש בכספים או ברכוש של גופים מבוקרים המנויים בסעיף ובכללם רשויות מקומיות וכן של תאגיד שהממשלה או רשות מקומית משתתפת בהנהלתו או בהונו בקשר עם תעמולת בחירות. ההנחיה עוסקת בהרחבה באיסור הרחב והגורף על פרסומים שיש בהם תעמולת בחירות, וקובעת עקרונות מנחים, בצירוף דוגמאות, לקביעה מהו "פרסום בקשר עם תעמולת בחירות". כאמור בהנחיה, עמדתם העקבית של יושבי ראש ועדת הבחירות היא כי על רקע התכליות החשובות מאד העומדות ביסוד האיסור הקבוע בסעיף 2א בדמות שוויון ההזדמנויות, טוהר השירות הציבורי ואמון הציבור, יש לפרש לחומרה איסור זה שתחולתו אינה תחומה בז מן. בהתאם משתרע האיסור על פרסום מכל סוג, לרבות דברי דפוס, מודעות בעיתונים, חוזרים לתושבים, שלטי חוצות, סרטי קולנוע ווידיאו, פרסום באמצעות האינטרנט וכן תשדירים ברדיו ובטלוויזיה. ההנחיה מבהירה תוך הפניה גם להחלטות, כי אתרי אינטרנט, דפים ברשתות חברתיות ואפליקציות שהם ממשלתיים או עירוניים לרבות אלה המשמשים את התושבים לקבלת מידע על הנעשה בגופים המנויים בסעיף 2א הם 'משאב ציבורי' ושימוש בהם לצרכי תעמולת בחירות מנוגד להוראות החוק. הוא הדין אף במאגר המנויים של אתרים, דפים ואפליקציות אלה (ראו סעיפים 2 ו-3 להנחיה

לעניין המונח "תעמולת בח ירות" שבסעיף 2א האמור, נקבע בפסיקה כי יש להפעיל את מבחן הדומיננטיות: "לפי מבחן 'התכלית הדומיננטית' יש לבחון את תכליתו העיקרית של הפרסום בעיני הבוחר הסביר. אם התכלית העיקרית היא להשפיע על הציבור לבחור בפלוני או להימנע מלבחור בו, ותכלית זו גוברת על תכליות אחרות - יראו בפרסום משום 'תעמולת בחירות' כמשמעה בחוק דרכי תעמולה" (תר"מ 1/24 אטדגי נ' גלאם, מיום 03.11.2020, בסעיף 9 ועוד רבים אחרים לאורך השנים נקבע בפסיקה מבחני עזר שונים למבחן הדומיננטיות לעיל תוך מתן סימנים במבחן זה לסיווג פעולה מסוימת כתעמולת בחירות, כאשר כל מקרה צריך להיבחן לגופו, על-פי נסיבותיו, ועל-פי מבחן השכל הישר וההיגיון. נפסק כי יש להתחשב בין היתר במועד הפרסום, בשאלת יוזם דבר הפרסום, בשאלה האם עסקינן בפרסום שגרתי של הרשות או בפעולה ייחודית וחד פעמית; מה היקף ההשפעה הצפוי של הפרסום על ציבור הבוח רים ומה חשיבות התכלית האחרת העומדת בבסיס הפעולה והמחייבת את קיומה במתכונת זו. כן נפסק כי יש להתחשב גם בזהות המפרסם והאם הפרסום כורך את הישגי הרשות עם שמו של נבחר ציבור מכהן. בתב"כ 3/21 בן מאיר נ' שר החינוך מיום 20.1.2019, הוסיף כב' השופט מלצר מבחן עזר חדשלבחינת התכלית הדומיננטית הוא מבחן אמינות הפרסום והדיוק בעובדות.

יודגש כי לצד מבחני העזר הנזכרים לעיל, נודעת חשיבות רבה לתוכן הפרסום. ראו לעניין זה תב"כ 6/23 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ראש הממשלה מיום 19.1.2020: "נתון בעל משקל רב ואף מכריע הוא תוכן הפרסום שצריך לזכות בזרקור מרכזי בכל מקרה. ככל שהתוכן הוא בעל היבט תעמולתי דומיננטי ובולט, לא ניתן יהיה להכשירו, ככלל, על יסוד הליך הפרסום או נתונים חיצוניים אחרים...".

למבחן הדומיננטיות ולמבחני העזר השונים שנקבעו בקשר עמו ראו בהרחבה בהנחיית היועצת המשפטית לממשלה מס' 1.1900 .

השאלה האם פרסום מסוים מהווה תעמולת בחירות כמשמעה בסעיף 2א הנזכר לעיל נבחנת אפוא בהתאם לנסיבות המקרה, והיא תלויה במכלול רחב של משתנים, ובראשם האיזון בין האלמנט התעמולתי שבפרסום ובין התועלת לציבור בו (ראו בין היתר, תר"מ 1/93 סיעת צומת נ' ממשלת ישראל מיום 4.7.1993 וכן תר"מ22/19 ליבר נ' דרעי מיום 30.1.2013 .)

בקשר עם שאלת אופיו הדומיננטי של פרסום נתון והאם הוא מהווה תעמולת בחירות כמשמעה בסעיף 2א הושם בהחלטות יושבי ראש ועדת הבחירות דגש מיוחד לעניין מיהו המפרסם והאם הפרסום כורך את הישגי הרשות עם שמו של נבחר ציבור מכהן. ניתן לזהות בהחלטות אלה מגמה ברורה לפיה אסור לכרוך את שמו של נבחר הציבור בעשייתה של הרשות המקומית בה הוא מכהן.

בהתאם להחלטות האמורות ולעקרונות לעיל, יש להקפיד על ההפרדה שבין הרשות המקומית ובין נבחרי הציבור כאשר במסגרת פרסומים מטעם הרשות המקומית אין מקום לייחס לנבחרי ציבור פעולות של הרשות. מטעמים אלו, הפצת מידע, שהוא אמין ומדויק, לציבור מטעם הרשות אינה פסולה כשלעצמה, אולם אין לכרוך אותה עם פרסום שמו של ראש הרשות המקומית או נבחר ציבור (תב"כ 3/21 בן מאיר נ' בנט, מיום 20.01.2019 .)כך לדוגמה, נקבע כי אין זה ראוי ששמו או תמונתו של ראש הרשות המקומית יופיעו על גבי שלטים המודיעים לציבור על עבודות הנעשות על ידי הרשות המקומית, או כוללים מידע על שירותי הרשות המקומית וכו' (והוא הדין גם בפרסומים אחרים, למשל באגרות לתושבים ובפרסומים בעיתונות). יודגש כי הדברים לא נאמרו רק לגבי הצבת שלטים חדשים בתקופה שלפני הבחירות אלא נקבע מפורשות כי הוראות אלו חלות גם על שלטים שהוצבו בעבר ובמסגרת זאת, נקבע כי יש להסיר את שמו של ראש הרשות המקומית אף משלטים שהוצבו תקופה ארוכה לפני הבחירות (ראו לתר"מ 21/19 גרוס נ בן חמו מיום 9.1.2013 ומיום 17.2.2013 וכן תר"מ22/19 ליבר נ' דרעי מיום 30.1.2013 .)

כלי עזר לבחינת הפרסומים הבא לידי ביטוי בהחלטות שניתנו בהקשר זה הינו עריכת בחינה דו-

שלבית: ראשית, יש לבחון האם תוכנו הדומיננטי של הפרסום אינפורמטיבי או תעמולתי. בשלב השני, תיבחן תרומתם האינפורמטיבית של ציון שמו או פרסום תמונתו של נבחר הציבור לפרסום (ליישום הבחינה הדו-שלבית ראו למשל תר"מ 14/20 חברי סיעת 'למען התושבים' במועצת העיר רעננה נ' חופרי מיום 16.6.2014 ותר"מ238/20 יריב נ' בכר מיום 31.8.2014.)

לעניין זה נקבע כי ככלל, החיוניות והתרומה האינפורמטיבית של הכללת השם או התמונה של נבחר ציבור במסגרת פרסומים אינפורמטיביים לציבור היא מעטה, אם בכלל, ו"רק במקרים חריגים מאוד ייקבע כי שימוש בשמו או בתמונתו של נבחר ציבור אינו נחשב בגדר תעמולה אסורה בתקופה הסמוכה למועד הבחירות" (תר"מ 40/20 אברג'יל נ' דהרי, מיום 25.07.2013). מהחלטות אחרות עלה כי שילוב כאמור הוא מוקשה גם שלא בתקופה הסמוכה לבחירות (תר"מ 28/19 שמעוני נ' וקנין מיום 13.032013 .))

יצוין, כי האיסור על כריכת שמו של נבחר הציבור בעשייתה של הרשות המקומית בה הוא פועל חלה בכל עת. כך, כב' השופט מלצר עובר לפסילת תשדיר רדיו בו הזמינה שרת התרבות והספורט, בקולה ובציון תפקידה את הציבור בישראל לאירועי חגיגות ה-70 למדינת ישראל, קבע כב' השופט מלצר איסור גורף וכמעט קטגורי החל בכל עת על השתתפות נבחרי ציבור בתשדירים מכוח הוראת סעיף 2א (תב"כ2/21 כהן נ' רגב, מיום 18.4.2019 (ראו סעיפים 45 ,48 ו-49 להחלטה); ער"מ11/21 גלאם נ' סוויסה, מיום 17.12.2019 (ובפרט פסקה 41); ותר"מ1/24 אטדגי נ' גלאם מיום 2020 3.11 (פסקה 12 .)

נדגיש, כי אין פסול במתן אינפורמציה לתושבי הרשות המקומית לשם שמירת הקשר עם התושב או נשיאת דברים במסגרת טקסית (למשל: דברי ברכה), אולם יש להיזהר שלא לייחס לראש הרשות את הישגי הרשות (ער"מ 11/21 גלאם נ' סוויסה מיום 17.12.2019 .)

ויודגש כי בהתאם לפסיקה, מקום בו קיים ספק– יש להימנע מפרסום. כך למשל, ראו מדבריו של

כב' השופט ג'ובראן: "לגישתי, לאור הפוטנציאל הגלום לשימוש לרעה במשאבי ציבור על ידי נבחרי

ציבור מכהנים, יש לאמץ גישה פרשנית מחמירה. על פיה, מקרים המצויים ב'תחום אפור', קרי –

אינם בבירור בגדר תעמולת בחירות אסורה או מותרת, נכריע לרוב כי הינם בגדר תעמולה אסורה.

זאת, לאור הפגיעה האפשרית בשוויון בין המועמדים, טוהר השירות הציבורי, ואמון הציבור שייפגע אם כספיו שלו המוחזקים על ידי העירייה בנאמנות ולטובתו, ינותבו למען הגדלת סיכויו של נבחר ציבור מכהן להיבחר בשנית" (תר"מ 14/20 חברי סיעת 'למען התושבים' במועצת העיר רעננה נ חופרי מיום 16.6.2014) (וכן ערמ 11/21 הנזכר לעיל להלן כמה דוגמאות לפרסומים בהם שולב ראש הרשות, שנקבעו בהחלטות יושבי ראש ועדת הבחירות המרכזית כפרסומים אסורים (חלקן נזכרו גם לעיל): פרסומים בחשבונות הפייסבוק או הווטסאפ בנוגע לאירועים המתקיימים ברשות והפצת מסרים בדבר קידום ופיתוח הרשות תוך קידום אישי של ראש העירייה (ער"מ 2/25 עיריית טירת הכרמל נ' כהן, מיום 03.10.2022 ;)

פרסומים רשמיים של העירייה, הכוללים את סמלה, בדבר חלוקת בדיקות לאיתור נגיף הקורונה פרסום רישום לגני הילדים, פרסום תכנית מתאר של העיר ופרסומים הנוגעים לחג הפסח שכללו את תמונתו של ראש העירייה, דבריו ונחתמו בשמו (ער"מ 5/25 אוחנה נ' חוקתי– חרדים למדינה ולשלטון הציבורי, מיום 19.10.2022); הפצת גיליון עיתון לגמלאי הרשות, הכולל את סמל העירייה כאשר בשער ראש העירייה ובתוכו ריאיון עמו (תר"מ 1/24 אטדגי נ' גלאם, מיום 03.11.2020 ;)

פרסומים המבשרים על הקמתם של פרויקטים שונים כגון: בריכה עירונית, פארק תעשייה ומסחר ושכונה חדשה. השלטים נחתמו בסמל המועצה לצד שמו של ראש העירייה ונגעו לפרויקטים בשלבי פיתוח ראשוניים (ער"מ 9/21 גארלה נ' חפצי, מיום 30.10.2018); העירייה הציבה שלטים רבים בתחום שיפוטה המתארים את מעשיה והישגיה בנוגע לתקציב העירייה, עבודות פיתוח וסלילת כביש חדש, לצד שמו ותוארו של ראש העירייה (ער"מ 11/21 גלאם נ' סוויסה, מיום 17.12.2019 ;)

תליית שלטים על עבודות שיפוץ בהיכל התרבות עם שמו של ראש העירייה (תר"מ21/19 גרוס נ' בן חמו, מיום 17.02.2013); תליית שלטי חוצות הנושאים מסרים ציבוריים בדבר שמירת הניקיון ועידוד מחזור פסולת ביתי, כאשר שמו של ראש העירייה מאוזכר בתחתית (תר"מ 27/19 סיעת הליכוד במועצת העיר קרית גת נ' דהרי, מיום 11.03.2013); שלט "צאתכם לשלום" עם חתימת ראש המועצה (תר"מ 22/19 ליבר נ' דרעי, מיום 30.01.2013); תגובת ראש העיר לשאלות המועלות לדף הרשת החברתית או דף האינטרנט העירוני (תר"מ 58/20 רשימת מהפך ברמה בראשות נורית אבנר נ' רוכברגר, מיום 07.08.2013); סרטון תדמית בו מופיע ראש העיר (תר"מ23/19 גור נ' אדיב, מיום 17.02.2013); העלאת תמונתו וזהותו של ראש המועצה לאתר האינטרנט העירוני (תר"מ 115/20 כהן נ' שמם, מיום 17.09.2013). מובן כי אין להסתפק בעיון ברשימת דוגמאות זו אלא יש לעיין כמובן בהחלטות עצמן על מנת ללמוד על הנסיבות בכל מקרה. ובכלל זאת כמובן המועד ביחס לבחירות. כפי שנזכר לעיל ניתן לזה ות מגמה ברורה לאסור על כריכת שמו של נבחר הציבור בעשייתה של הרשות המקומית בה הוא פועל ומובן כי כך ביתר שאת ככל שמתקרב מועד הבחירות.

מבלי לפגוע במכלול האמור לעיל ובפרשנות שיש ליתן להוראות סעיף 2א לחוק דרכי תעמולה, מאחר שבתקופה של ערב בחירות עלול כל פרסום מטעם רשות מקומית המזכיר את שמו, או תוארו של נבחר ציבור, או שכולל את תמונת נבחר הציבור, להיתפס כתעמולת בחירות אסורה, בהמשך להנחיות קודמות בנושא (ראו כפי שפורסם בחוזר מנכ"ל מיוחד 5/2018 ,)מוסיף משרד הפנים ומנחה, כי במהלך ששת החודשים שקודמים למועד הבחירות, לא יפורסם, ככלל, על ידי הרשות המקומית, פרסום בשמו או בתוארו של נבחר הציבור, או שכולל את תמונתו. במהלך ששת החודשים שקודמים למועד הבחירות, יועבר כל פרסום מטעם הרשות המקומית, לאישור היועץ המשפטי לרשות המקומית שנתמנה בהתאם לחוק הרשויות המקומיות (ייעוץ משפטי), תשל"ו –

1975 (להלן– היועץ המשפטי לרשות המקומית). במקרה של ספק או בנסיבות מיוחדות שבהן רואה היועץ המשפטי של הרשות כי יש מקום לחריגה מהנחיה זו, ייוועץ היועץ המשפטי לרשות ביועץ המשפטי למשרד הפנים או במפקח על הבחירות במשרד הפנים. הנחיה זו ניתנת על מנת להפחית את החשש מביצוע עבירות פליליות ונוכח ניסיון העבר אשר בא לביטויו בדוחות מבקר המדינה בעניין.

יצוין כי הוראה זו חלה על פרסום בכל דרך שהיא, לרבות פרסום באתר האינטרנט של הרשות המקומית וכן בדפי הרשות המקומית ברשתות החברתיות (ראו תר"מ 23/19 גור נ' אדיב מיום 17.2.2013.)

בהקשר זה, נבקש להבהיר כי השימוש במשאבי הרשות המקומית ובעובדיה לטובת עמוד פייסבוק פרטי-פוליטי של נבחר ציבור הינה אסורה ואינה עולה בקנה אחד עם הוראות סעיף 2א לחוק דרכי תעמולה (ער"מ 11/21 גלאם נ' סוויסה, מיום 17.12.2019). רשות מקומית אינה רשאית אפוא לתחזק ולתפעל עמוד פייסבוק פרטי-פוליטי של העומד בראשה. בהמשך לכך ראו באותו בהקשר תב"כ 7/24 בן מאיר נ' חולדאי, מיום 24.01.2021 בו נקבע בנסיבות אותו העניין כי השימוש במשאבי עיריית תל אביב מהווה שיקול מרכזי לסיווג עמוד הפייסבוק ורשימת עוקביו ואוהדיו בתור נכס ציבורי לעניין חוק דרכי תעמולה.

בנוסף, גם תיוג עמוד אישי-פוליטי של נבחר ציבור במסגרת פרסום של רשות מקומית ברשתות החברתיות הוא אסור, בשל העירוב בין הפעילות הפוליטית לפעילות הציבורית.

לחידוד הנושא ודוגמאות נוספות ראו הנחיית היועצת המשפטית לממשלה 1.1900.

בנוסף יש מקום להדגיש, אף זאת נוכח ממצאי מבקר המדינה, כי חלוקת מתנות מטעם הרשות המקומית לתושבים סמוך למועד הבחירות, תוך ציון שם ראש הרשות המקומית או של חבר מועצה, מהווה לכאורה תעמולת בחירות אסורה.

כאמור לעיל לצד הנחייה מס' 1.1900 שעניינה פרסומים המופצים על -ידי משרדי הממשלה קיימות בהקשר של האיסור על שימוש במשאבי ציבור הקבוע בסעיף 2א לחוק דרכי תעמולה שלוש הנחיות נוספות העוסקות בנושאים קונקרטיים. באמור בהנחיות אלו, לצד הסדרת נושא

ההנחיה, יש גם חשיבות פרשנית לגבי נושאים דומים:

א. שימוש בעובדי רשויות מקומיות (חלק ב' להנחיה 1.1902): חל איסור חמור על שימוש

בעובדי הרשות המקומית לצרכים פוליטיים במסגרת שעות העבודה. לצד איסור זה ובנוסף לו, על בכירי הרשות המקומית, בפרט על הדרג הנבחר, להימנע מלפנות לכפופים להם גם בבקשה שיתנדבו לפעילות פוליטית שלא במסגרת שעות העבודה.

ב. עריכת אירועים על-ידי רשות בתקופת בחירות (הנחיה מספר 1.1908): הנחיה זו, אשר

נוסחה בהתייחס למשרדי הממשלה, חלה גם על אירועים, כנסים, טקסים וכדומה הנערכים על-ידי רשויות מקומיות. לעניין זה קובעת ההנחיה שעריכת אירועים פוליטיים או מפלגתיים המהווים תעמולת בחירות תוך שי מוש במשאבים ציבוריים בניגוד להוראת סעיף 2א מהווה עבירה פלילית. מובן שגם במסגרת זו קיים קושי בקביעת אופיו של האירוע ואף לעניין זה נעשה שימוש במבחן הדומיננטיות הנזכר לעיל ובמבחני העזר שנקבעו בהתאמה המתחייבת (ראו בהקשר זה את הנחייה 1.1908 ואת ער"מ3/21 עיריית חולון נ'

זכריה מיום 12.7.2018). במסגרת זו ומבלי לגרוע משאר השיקולים שפורטו בהנחיה, יש לבחון את עיתוי האירוע, הנחיצות בעריכתו במועד המבוקש והמרחק בין מועד האירוע למועד הבחירות. בהקשר זה יוער כי בער"מ 3/21 הנ"ל שעסק בהופעה שארגנה רשות מקומית מציין כב' השופט הנדל, כי בין היתר, "למשל, יש חשיבות - לפעמים רבה – גם לעיתוי ההופעה, ואין דין הופעה הנערכת בסמוך לבחירות כדין הופעה הנערכת שנתיים קודם הבחירות" (סעיף 5 להחלטה

תשומת הלב כי במידה ונבחר ציבור מבקש להשתתף באירוע יש להחיל את מבחן הדומיננטיות ומבחני העזר גם לצורך סיווג אופי השתתפותו, על מנת למנוע תעמולה של נבחרי ציבור באירועים מטעם הרשות. יצוין כי אף אם נמצא כי יש מקום לעריכת האירוע, אין בכך לגרוע מהאיסורים שנקבעו בחוק דרכי תעמולה בכל הנוגע לתעמולה על ידי נבחרי ציבור.

בדומה להנחיה לגבי פרסומים ובהמשך להנחיות קודמות בנושא (ראו כפי שפורסם בחוזר מנכ"ל מיוחד 5/2018), משרד הפנים מנחה כי עריכת אירוע רב משתתפים על-ידי רשות מקומית במהלך תקופה של שישה חודשים שקודמים למועד הבחירות תובא לאישור מראש של היועץ המשפטי לרשות המקומית. לעניין זה ראו גם את ההחלטה בער"מ 3/21 הנזכרת לעיל, בה נקבע: "כך או אחרת, העיקר הוא שכל רשות מקומית... יבחנו, גם באמצעות הייעוץ המשפטי, כל אירוע שמתרחש בחודשי תקופת הבחירות שלפני יום הבחירות... ובמידת הצורך אף לפני כן, בהתאם לנסיבות".

נוסיף ונציין כי במסגרת זאת, ואף ככל שנמצא כי יש מקום לעריכת האירוע ובנוכחות נבחרי ציבור, יש להבטיח ולנקוט באמצעים הנדרשים, על מנת להבטיח כי ככל שנבחרי הציבור עתידים לקחת חלק באירועים אלו, לא יהיה בדבריהם כדי לעלות ולהוות תעמולה אסורה (וראו בין היתר למשל תר"מ 64/18 הוכמן נ' הלוי מיום 22.9.2008 ופסקאות 19-22 בתר"מ34/20 קמיל נ' מועצה מקומית מזכרת בתיה מיום 14.7.2013 .)

במסגרת זו אירועים כדוגמת שבתות תרבות כשלעצמן אינן אסורות, אולם יש להקפיד על כך שלא תהיה בהן תעמולת בחירות אסורה. לצורך מבחן התכלית הדומיננטית לקביעה אם נעשתה תעמולת בחירות אסורה, ייבחן גם עקרון השוויון כך שגם אם גורם פוליטי נושא דברים שאינם מהווים תעמולה, אולם לא ניתנה הזדמנות שווה לגורמים פוליטיים אחרים ליטול חלק בשיח – יש בכך היבט תעמולתי. משהחליטה רשות מקומית לממן אירועי אקטואליה באזורה ובנוכחות נבחרי ציבור, חלים עליה הכללים החלים על שידורי טלוויזיה ורדיו, ועליה להזהיר מראש מפני תעמולת בחירות אסורה וכן לפקח בזמן אמת על הדיון ועל היועץ המשפטי של כל רשות המארגנת אירועי אקטואליה, להבהיר את הכללים למנחה האירועים בפרק זמן סביר לפני עריכתו (תב"כ 13/23 ארבל נ' עיריית באקה אל גרבייה, מיום 12.02.2020.)

בהקשר זה, הננו להפנות את תשומת הלב כי כעולה מהנחיות אלו, יש לנהוג זהירות יתירה וככלל להימנע מקיום סיורים של נבחרי הציבור בשיתוף עובדי הרשות המקומיות בתקופה שקודמת למועד הבחירות – אף ככל שסיורים כאמור נהגו קודם לכן – וזאת מתוך דגש על התקופה של שלושה חודשים בסמוך למועד הבחירות ועל מנת להימנע מחשש לתעמולת בחירות, שימוש במשאבי הרשות המקומית ופגיעה בתדמית הניטרלית של עובדי הרשות המקומית. במסגרת זאת, יש ליתן את הדעת ולהקפיד על תחולת הנחיות אלו, לגבי סיורים כאמור, הנערכים לקראת פתיחת שנת הלימודים או בתקופת החגים אשר חלים בתקופה הסמוכה לבחירות (ראו והשוו לעניין זה תר"מ 33/20 קוניק נ' בן שחר מיום 15.7.2013 ותר"מ125/20 סומך נ' נעים מיום 25.9.2013 .)

במקרים חריגים וכאשר קיים צורך חיוני בקיום סיור לצורך טיפול בנושא פרטני ובעל דחיפות הנדרש לטיפול הרשות המקומית ניתן יהיה לאפשר את קיום הסיור בהיקף ובאופן שימנעו חשש לתעמולת בחירות וזאת באישור היועץ המשפטי לרשות המקומית.

ג. עריכת סקרים (הנחיה מספר 1.1901): כפי שעולה מן ההנחיה עריכת סקרים על-ידי רשות

מקומית עלולה לעלות כדי עבירה פלילית של שימוש בכספי הרשות בקשר עם תעמולת בחירות. בהקשר זה נקבע - בחוזר מנכ"ל משרד הפנים 4/1998 מיום 15.7.1998 שאליו מפנה ההנחיה האמורה – על מנת להסיר מכשול, איסור גורף על עריכת סקרים על-ידי רשות מקומית במהלך התקופה של שישה חודשים שלפני הבחירות . גם על סקרים שנערכים לפני תקופה זו הוטלו מגבלות שפורטו בחוזר מנכ"ל משרד הפנים האמור.

3. הנחיות העוסקות בעובדי הרשות המקומית

(הנחיית היועצת המשפטית לממשלה מס' 1.1902, חוזר מנכ"ל משרד הפנים 5/2012 מיום 20.12.2012)

על עובד הרשות המקומית לשמור בעיני הציבור על תדמית ניטרלית, שאינה משועבדת להשקפה פוליטית מוגדרת, ולהקפיד שמעשיו או התנהגותו לא יתפרשו כאילו נועדו לקדם אינטרס של רשימה כלשהי או מועמד מסוים. בהתאם לכך נקבעו בדין מגבלות על מעורבות עובדי רשויות מקומיות בבחירות, מהן מגבלות שהפרתן עולה כדי עבירה פלילית, ומהן מגבלות שבגינן יוטלו סנקציות משמעתיות. הנחיית היועצת המשפטית לממשלה מפרטת מגבלות אלו ואת הסנקציות שיוטלו בגינן. בנוסף, חוזר מנכ"ל משרד הפנים מיום 20.12.2012 מנחה אודות המגבלות החלות על עובדי הרשויות המקומיות בהקשר זה.

במסגרת זו מתייחסת הנחיית היועצת המשפטית לממשלה לאיסור הפלילי הקונקרטי הקבוע בסעיף 75(א) לחוק הרשויות המקומיות (בחירות), התשכ"ה-1965 ולפיו חל על עובד מדינה או עובד רשות מקומית, שהוא בעל סמכות מינהלית או תפקיד שכרוך בו מגע עם קהל, איסור לקחת חלק בתעמולת בחירות. לעניין החשיבות שביסוד האיסור האמור על השתתפות עובדי ציבור בתעמולת בחירות וראו למשל תב"כ 15/24 בן מאיר נ' שמחון, מיום 05.02.2021, פס 5.

נוסיף ונבהיר בהקשר זה כי בהתאם להחלטות יושבי ראש ועדת הבחירות המרכזית, הכללים וההגבלות האמורים בסעיף 75(א לחוק הבחירות החלים על עובדי הרשות חלים גם על עובדים המועסקים בלשכת ראש הרשות בחוזה מיוחד (תר"מ 80/18 בן אסולין נ' בן דוד מיום 28.10.2008 ,)

עובדים המבצעים עבודתם בהתנדבות (תר"מ 64/20 חלבי נ' נסראלדין מיום 21.8.2013), עובדי תאגיד עירוני או מועצה דתית (תב"כ 3/19 אמסלם נ' סיעת ש"ס, מיום 26.12.2012, תר"מ123/20 לדרמן נ' עמותת מרכז מריאן לגיל הרך מיום 7.10.2013). עוד יצוין כי במספר החלטות אף ניתן צו מניעה לפי סעיף 75 האמור כנגד עובדים אף שאין להם סמכות מינהלית או מגע עם קהל (ראו תר"מ 83/20 וידל נ' לביא מיום 10.9.2013 ותר"מ87/20 רשימת מהפך בראשות נורית אבנר נ' רוכברגר מיום 8.9.2013). מכל מקום נקבע כי יש לתת ללשון החוק כאן פרשנות מרחיבה המקיימת את האינטרס הציבורי ביצירת ושמירת מינהל תקין החף ממראית עין של משוא פנים או נגיעה פוליטית.

עוד נקבע כי עצם ההתמודדות בבחירות עולה היא כשלעצמה כדי תעמולת בחירות שעל עובד רשות מקומית כאמור בסעיף 75(א) אסור לקחת בה חלק, וכי ההגבלה על השתתפות של עובד רשות מקומית בתעמולת בחירות תקפה גם כאשר מדובר בהתמודדות בבחירות ברשות מקומית אחרת מזו בה הוא עובד (תר"מ 69/21 לוי נ' עיריית כפר סבא מיום 23.9.2018 .)

לעניין נותני שירותים חיצוניים לרשות המקומית הפועלים גם למען מתמודדים בחירות, נקבע כי יש להימנע מהעסקה כפולה כאמור – אף בפרקי זמן נפרדים – בשל מראית עין ועל מנת למנוע ניגוד אינטרסים בעתיד (תר"מ 80/18 הנזכר לעיל

יובהר כי מגבלות אלה חלות על עובד רשות מקומית בעת היותו בחופשה, לרבות בחופשה ללא תשלום. עם זאת, מגבלה זו לא תחול על עובד שיצא לחופשה רצופה עד לאחר יום הבחירות לצורך התמודדות כמועמד בבחירות, ובכפוף לשאר הוראות הדין הרלוונטיות (השוו לעניין זה פסקה ל"ב בתב"כ 3/19 אמסלם נ' סיעת ש"ס, מיום 26.12.2012 ולעמדת היועץ המשפטי לממשלה כפי שהיא מצוינת במסגרתה וכן פסקה 48 בתר"מ69/21 הנ"ל

ההגבלות חלות על תעמולת בחירות על כלל צורותיה, כך למשל אמורים הדברים בארגון של או הרצאה בחוג על -ידי עובדים שחל עליהם סעיף 75(א) (תר"מ 12/20 אבן-זוהר נ' צור, מי ום 12.06.2013), בתליית שלטים בבית של עובד רשות מקומית כאמור (תר"מ 87/20 רשימת מהפך ברמה בראשות נורית אבנר נ' רוכברגר, מיום 08.09.2013; תר"מ123/20 לדרמן נ' עמותת "מרכז מריאן לגיל הרך", מיום 07.10.2013), ארגון חוג בית ע"י עובד רשות מקומית (תר"מ12/20 אבן-

זוהר נ' צור הנזכר לעיל) וכן בפרסומים והתבטאויות באתרי אינטרנט וברשתות חברתיות על רקע ההתפתחויות הטכנולוגיות (ראו ער"מ 5/21 פרי יגור נ' המועצה המקומית פרדס חנה כרכור, מיום 25.09.2018, לעניין התבטאות של עובד בדף הפייסבוק שלו ביחס למועמד בבחירות יצוין כי גם בהקשר של סעיף 75(א) נבחנת השאלה אם פעולה פלונית של עובד ציבור (בדגש על פרסום) היא תעמולת בחירות לפי מבחן הדומיננטיות ומבחני העזר שנקבעו בקשר עמו כנזכר לעיל (ראו למשל ער"מ 5/21 הנ"ל

4. מינויים בתקופת הבחירות (הנחיית היועצת המשפטית לממשלה מס' 1.1501)

מינוי בתקופת בחירות מעורר חשש כפול: ראשית, מפני שיקולים בלתי עניינים הכרוכים בהחלטה למנות בתקופה רגישה זו, ושנית – נוכח החשש לכבילת ידיהם של הנבחרים לאחר הבחירות באמצעות איוש המשרות הבכירות ערב הבחירות. על מנת לאזן בין החששות האמורים לבין הצורך למנוע פגיעה בעבודה השוטפת של רשויות המינהל, קובעת הנחיית היועצת המשפטית לממשלה אמות מידה לבחינת מינויים בתקופת בחירות, אשר מגבילות מינויים כאמור בשירות המדינה, בחברות ממשלתיות ובתאגידים ציבוריים.

בהתאם לכך, ההנחיה מבחינה בין סוגי מינוים בהתאם לגוף אליו ממנים, לדרגת בכירותם והדרך שבה המינוי מתבצע (מכרז, ועדת איתור וכד'). באשר למינויים בכירים, נקבע בהנחיה שיש להימנע ככלל מאיוש משרות בכירות על דרך מינוי של קבע בתקופה בחירות. יחד עם זאת, במקרים בהם אין מנוס מאיוש התפקיד שאם לא כן, ייווצר חלל העלול לפגוע באינטרס ציבורי חשוב, ולא ניתן לנקוט בחלופות אפשריות (כגון הארכת כהונה, מינוי בפועל, מינוי ממלא מקום וכדומה), ניתן לחרוג מהכלל האמור, והכל בהתאם לאמות המידה המפורטות בהנחיה. באותם מקרים בהם קיים צורך לבצע מינוי קבוע, יש להקפיד באופן מיוחד על אמות המידה להפעלת שיקול הדעת במינוי, ואין למנות בתקופת בחירות מועמדים בעלי זיקה אישית, פוליטית או עסקית לשר משרי הממשלה ובענייננו – לנבחרי הרשות.

מגבלות אלו נובעות מהוראות יסוד במשפט המנהלי, ולכן יש מקום להחילן גם לגבי מינויים ברשויות מקומיות ובתאגידים עירוניים, והכל בהתאם לנסיבות ולאופי המינוי.

משרד הפנים מנחה אפוא בנושא זה, לפעול בהתאם לכל האמור לעיל, לרבות באשר לאיוש המשרות ובאשר למועמדים בעלי זיקה אישית, פוליטית או עסקית. מבלי לגרוע מכך, נקבעו הנחיות בחוזר מנכ"ל מספר 10.2 מיום 05.01.2023 – הנחיות המנהל לשלטון מקומי לתקופת הבחירות ברשויות המקומיות, ועל הרשויות לפעול על פיהן. בנוסף, בהמשך להנחיות קודמות בנושא (ראו כפי שפורסם בחוזר מנכ"ל מיוחד 5/2018), בתקופה של ששת החודשים שקודמים לבחירות יובא כל הליך למינוי לאישורו של היועץ המשפטי לרשות המקומית, אשר יבחן את הנושא בהתאם לעקרונות הקבועים בהנחיה, ובמידת הצורך תוך התייעצות עם הלשכה המשפטית במשרד הפנים. מובן גם, כי ככל שמתקרב מועד הבחירות יש מקום לנהוג כפל זהירות בנושא.

לעניין מינוי דירקטורים ונציגים בגוף המנהל מטעם הרשות המקומית בתאגידים עירוניים, ככלל יש להימנע ממינויים בתקופת ששת החודשים שקודמים למועד הבחירות, ובפרט של נציגים מקרב הציבור, אלא אם התקיימו נסיבות מיוחדות וחריגות המצדיקות זאת.

5. תחולת חוקי עזר של רשויות מקומיות על תעמולת בחירות ועל שלטים ומודעות בעלי מסר

פוליטי (הנחיית היועצת המשפטית לממשלה מס' 1.1912)

אכיפת חוקי עזר של רשויות מקומיות על מודעות ושלטים שנושאם פוליטי, במיוחד בזמן מערכת בחירות, היא סוגיה רגישה ומורכבת, הדורשת אחריות והפעלת שיקול דעת זהיר מצד הרשות המקומית. מחד גיסא, יש חשיבות לאכיפת מכלול החיקוקים הנוגעים להצבה של שלטים ומודעות בתקופת בחירות, שכן בתקופה זו עלולים אינטרסים חיוניים שונים להיפגע קשות בהעדר אכיפה.

מאידך גיסא, עומדת ההנחיה על הזהירות שיש לנהוג מחשש לשימוש לרעה בסמכות, ולעניין זה קבועים בהנחיה מספר כללים מנחים. במסגרת זו מדגישה ההנחיה את החשיבות שיש באכיפה שוויונית של הוראות החוק, אשר מהווה ערך יסודי וחיוני במ שטר מתוקן, ובמיוחד אמורים הדברים כאשר מדובר בחיקוקים הנוגעים לחופש הביטוי.

בהמשך לכך, יצוין כי על הרשות המקומית להפעיל שיקול דעת זהיר ולהבטיח שקיפות ואכיפה שוויונית גם בתחומי אכיפה אחרים הנוגעים במישרין או בעקיפין לפעולות תעמולה. במסגרת זאת ובין היתר יש להקפיד כי ההגבלות על תעמולה בשטחים פתוחים וציבוריים ייאכפו באופן שוויוני ועל פי כללים שקופים וידועים לכלל המתמודדים (ראו בין היתר לתר"מ 58/20 רשימת מהפך ברמה נ' רוכברגר, מיום 7.8.2013, ער"מ7/21 לוי נ' בינמו מיום 28.10.2018). בעניין זה אף נקבע כי על הרשות המקומית תעדף הסרת שלטים שאינם עומדים בכללים שנקבעו בחוקי העזר המקומיים ודיני התעמולה (תב"כ 49/25 לדרמן נ' מפלגת יש עתיד, מיום 31.10.2022.)

להשלמת הדברים, הננו להפנות את תשומת הלב לצורך של הרשויות המקומיות להקצות לוחות מודעות בכמות הולמת ובאופן שוויוני לצורך פרסום מודעות על ידי כלל המתמודדים בבחירות, ולחובה שלא להפלות בין מועמדים ורשימות במסגרת הקצאת שטחי פרסום חוצות (תב"כ 11/21 שדולת הנשים בישראל נ' עיריית בני ברק, מיום 20.3.2019 .)

משפט מינהלי

ממשלה ־ מינויים בשירות הציבורי

הנחיות היועץ המשפטי לממשלה

מינויים בתקופת בחירות

תאריך: ט׳ שבט התשנ״ט, 26 ינואר 1999

עדכון חשון התשס״ו, נובמבר 2005

כסלו התשס״ט, דצמבר 2008

חשון התשע״ג, נובמבר 2012

כסלו התשע״ה, דצמבר 2014

ניסן התשע״ז, אפריל 2017

שבט התשע״ט, ינואר 2019

טבת התש״ף, ינואר 2020

טבת התשפ״א, ינואר 2021

מספר הנחיה: 1.1501

מינויים בתקופת בחירות

הגם שהכל מצווים, כמובן, להקפיד על אמות-המידה הראויות באשר למינויים בשירות המדינה, בחברות ממשלתיות ובתאגידים ציבוריים כל ימות השנה, למינויים בתקופת בחירות נודעת רגישות מיוחדת. להלן, אפוא, עיקרי הדברים הנוגעים לסוגיית המינויים בתקופה זו, בהתחשב בהיבטיה הייחודיים.

1. גללי

בהתאם לסעיף 30 לחוק-יסוד הממשלה, עקרון הרציפות חל על עבודת הממשלה, והפעילות השלטונית נמשכת כסדרה אף בתקופת הבחירות. עם זאת, בפסיקה נקבע, כי הממשלה והשרים בממשלת מעבר וערב בחירות מחויבים לנהוג "באיפוק הראוי למעמד של ממשלה יוצאת" בהפעלת סמכויותיהם לגבי כל אותם עניינים שאין כורח ודחיפות לפעול בהם בתקופת המעבר, וכי מתחם הסבירות של פעילות גוף שלטוני בתקופת ממשלת מעבר נבחן בשים לב למאפייניה של הסמכות הקונקרטית המופעלת ובהתחשב באיזון הנדרש בין הצורך בעשייה לבין דרישת האיפוק כאמור.

במילים אחרות: תקופת הבחירות אינה גוזרת חובה להימנע מכל פעולה שהיא, אלא צורך לבצע

איזון עדין בין החובה להבטיח יציבות והמשכיות שלטונית, לבין חובת השמירה על איפוק וריסון בהפעלת סמכויות שלטוניות, בהינתן תשתית הממשל המיוחדת המאפיינת ממשלה בתקופת מעבר (בג״ץ 5167/00 וייס נ׳ ראש הממשלה, פ״דנה(2) 455 (2001;) בג״ץ 8815/05 לנדשטיין נ׳ שפיגלר (26.12.2005,) להלן פרשת לנדשטיין). זאת ועוד. על־פי הפסיקה, ישנה הקרנה הדדית בין חובת העשייה לבין הריסון והאיפוק הנדרשים בכל מקרה ומקרה. ככל שמידת החיוניות הציבורית בפעולה השלטונית גוברת, כך תקטן מידת האיפוק הנדרשת, ולהיפך (פרשת לנדשטיין, בפסקה 9 לפסק דינה של השופטת פרוקצ׳יה).

בכל הנוגע לשאלת סמכות הממשלה והשרים בענייני מינויים בתקופת בחירות, הובהר בפסיקה כי זו היא "אך מקרה פרטי של שאלת השימוש בסמכויות אחרות העומדות לממשלח בתקופת בחירות״ (בג״ץ 1004/15 התנועה למשילות ודמוקרטיה נ׳ השר לבטחון פנים, פסקה 14 לפסק דינה של הנשיאה נאור (1.4.2015,) להלן פרשת התנועה למשילות ודמוקרטיה). וכך נקבע בעניין זה

בפרשת לנדשטיין:

"עקרון האיזון הנדרש בין איפוק לעשייה בעת שלטון מעבר מוצא את ביטויו, בין היתר, בתחום המינויים לתפקידים ציבוריים, מקום שמעורבים בכך גורמים פוליטיים שמעמדם המשפטי ערב הבחירות ניזון ממעמדה המיוחד של ממשלת מעבר, וגורלם בממשל הבא, שלאחר הבחירות, אינו ידוע. בגדר האיזונים הנדרשים בתחום זה, וככלל, נתקבלה ההשקפה כי ראוי הוא כי מינויים לתפקידים בשירות הציבורי לא יבוצעו בידי גורמי ממשל אלה אלא ימתינו עד לכינון ממשל חדש, אלא מקום שיש באיוש תפקיד מסוים צורך חיוני של ממש אשר אם לא ייענה, יצור חלל העלול לפגוע באינטרס ציבורי חשוב ...

בהקשר זה, די אף במראית פני הדברים, העלולה להעלות חשד או ספק לפגם בהליך המינוי, כדי להצדיק בדרך כלל הימנעות ממנו בתקופה של "בין השמשות" השלטוני, נוכח הפגיעה העלולה להיגרם בכך לאימון הציבור, גם אם, לגופו, לא דבק בהליך פסול מהותי. מנגד, מקום שעולה צורך חיוני באיוש משרה ציבורית, ולא ניתן למצוא לכך פתרון זמני חלופי, עשוי הכורח האמור להכריע את הכף ולהכשיר הליך מינוי גם בעת שלטון מעבר. כמו כן, מינוי לתפקיד ציבורי, הנעשה בידי גורם ממנה המנותק לחלוטין מהמישור הפוליטי, ואינו מושפע כלל מקיומן של בחירות קרבות ומשינויי שלטון צפוי, עשוי אף הוא לעמוד במבחן הסבירות אם ייעשה בתקופת המעבר״ (שם, בפסקה 10 לפסק דינה של השופטת פרוקצ׳יה).

עוד הבהיר בית המשפט בפרשת לנדשטיין, כי ביסוד המגבלות על מינויים בתקופת בחירות עומד

שיקול כפול: ראשית, הממשלה אינה פועלת עוד מכוח אמון הכנסת אלא מכוח עקרון הרציפות עד

לכינון ממשלה חדשה; ושנית, קיומו של חשש מוגבר לכריכת שיקולים מפלגתיים ואישיים בהליכי מינוי ערב בחירות, ובכלל זאת חשש מוגבר לניגוד עניינים במינוי ולהעדפת אינטרסים מפלגתיים על פני האינטרס הציבורי. שיקול רלוונטי נוסף לעניין זה נוגע לחשש מפני יצירת עובדות מוגמרות אשר עלולות להעמיד את הממשלה העתידה להיבחר בפני מצב בלתי-הפיך (ראו למשל: בג״ץ 2453/06 ההסתדרות הרפואית נ׳ היועץ המשפטי לממשלה (21.3.2006.)) שיקול זה מקבל משנה-

תוקף ככל שמדובר במינויים לתפקידים הבכירים והמשמעותיים יותר מבין אלה המצויים בסמכות הממשלה או השר הנוגע בדבר.

יש לציין, כי השיקולים הנוגעים לחשש המוגבר מכריכת שיקולים מפלגתיים ואישיים ולחשש מיצירת עובדות מוגמרות בפני הממשלה הבאה מתקיימים גם לעניינה של ממשלה יוצאת כתוצאה מקבלת חוק התפזרות הכנסת וקביעת בחירות מוקדמות. משכך, חלות גם עליה מגבלות הנובעות ממעמדה כממשלה זמנית עד לכינון ממשלה חדשה וגם היא נדרשת לאיפוק בהפעלת סמכויותיה.

דברים אלו יפים כמובן אף בהיבט של מינויים.

ההנחיות שלהלן נועדו לקבוע את אמות־המידה המאזנות בין השיקולים האמורים להגבלת מינויים ערבבחירות ועד לכינונה של ממשלה חדשה לבין הצורך למנוע פגיעה בעבודה השוטפת של רשויות השלטון. ככלל, יובהר, כיחרף העובדה שלמינויים בתקופתהבחירות נודעת רגישותמיוחדת ונדרש לגביהם איפוק רב, איןלומר כי קיימת מניעהמוחלטת לקיים מינויים גם בתקופת בחירות, אף אם הם בכירים באופיים - השאלה היא שאלה שלשיקול־דעת (בג״ץ 10134/02 ח״באושעיה נ׳ ראש־ הממשלה, פ״ד נז(2) 53,49 (2003.)) ההכרעה בדבר איוש משרה פלונית בתקופת בחירות תלויה, אפוא, בגורמיםשונים והיא פרי מלאכת איזון בין השיקולים המנחיםהצריכים לעניין. כך, לעיתים לא יהא מנוס מאיוש משרה או תפקידבמועד זה, ככל שיש באיושם צורך חיוני של ממש אשר אם לא ייענה, ייווצר חלל העלול לפגוע באינטרסציבורי חשוב (פרשתלנדשטיין, בפסקה 10.) במסגרת זאת, ראוי יהיה ליתן משקל לבכירות המשרה ואופייה, לרבות אם היא כוללת סמכויות סטטוטוריות; מידת הפגיעה הצפויה לתפקודה התקין של הרשות באי-איושה; קיומה של אפשרות להאריך כהונה בעל של תפקיד מכהן או לאיישה על־ידיממלא-מקום במינוי זמני; קיומו של הליך מקצועי לאיוש המשרה; המועד שבו מתעורר הצורך במינוי במסגרת תקופת הבחירות (למשל -

עובר ליום הבחירות או לאחריו); וכיוצא באלו. יפים לעניין זה דברי בית המשפט העליון בפרשת התנועה למשילותודמוקרטיה, אשר עסקה בשאלת מינויו של מפכ״ל המשטרה בתקופת בחירות:

שככלל היא המוצא נקודת זה, משפט בית של לפסיקותיו "בהתאם ... ציבוריים. תפקידים מאיוש בחירות תקופת במהלך להימנע יש בלתי משיקולים למינוי החשש הם לכך העיקריים הטעמים עקרון סמך על ורק אך הממשלה שפועלת שככל והעובדה ענייניים שכבר לקום העומדת הממשלה כבילת משום במינוי יהיה הרציפות לזכור חשוב זאת, עם יחד ... והכנסת. הציבור אמון מכוח תפעל היועץ בהנחיות נאמר שגם כפי בלבד. מוצא בנקודת שמדובר של אף מינויים, קיום על מוחלט איסור אין לממשלה, המשפטי דעת שיקול של שאלה היא השאלה בחירות. בתקופת בכירים, ניתן שלא משרה באיוש ממשי צורך קיים בהם במקרים ...ואיזון.

צריכה אינה בחירות בתקופת שמדובר העובדה מיותמת, להותירה קיימים ... תתפקד. לא בדבר הנוגעת הרשות בו למצב להביא חירות ב בתקופת למשרה אדם למנות שלא ההחלטה בהם מקרים במשרה כשמדובר במיוחד מאוישת, בלתי תיוותר שהמשרה באופן במ קרים סבירה. בלתי תהיה סטטוטוריים, תפקידים שלנושאה מ מלא מינוי להיות יכול בחירות בתקופת הסביר הפתרון כאלה (שם, עת" באותה במשרה שמכהן מי של כהונתו הארכת או מקום נאור). הנשיאה של דינה לפסק 15 בפסקה

על רקע דבריםאלו, יותוו להלן העקרונות המרכזיים שלאורם יש לנהוגבתחום המינוייםבתקופת בחירות. מטבע הדברים, לא ניתן יהיה להתייחס באופן ספציפי לכל סוגי המינוייםהאפשריים, שכן אלה הם רבים ומגוונים, ועל כןיידונוסוגי המינויים השכיחים ביותר והכללים שיחולו בעניינם.

יובהר, כי "המועד הקובע" לצורך ההנחיות שלהלן הוא המועד בו החלה "תקופת הבחירות", בהתאם לנסיבות הייחודיות והמשתנות בכל מערכת בחירות. ככלל, תקופת הבחירות מסתיימת

לאחר כינונה של הממשלה החדשה, אך יושם אל לב כי יישומם של השיקולים השונים הצריכים לעניין ההחלטות בנושא זה עשוי להשתנות כפועל יוצא מהמועד שבו נדרשת קבלת ההחלטה בתוך תקופת הבחירות.

יודגש כי במצבים שבהם ניתן להמשיך בהליך המינוי, יש לקיים את ההליך בלוח-זמנים מהיר ככל הניתן, זאת כדי לוודא כי הרשות פועלת "במהירות ראויה" בנסיבות ועל מנת להבטיח מתן מענה יעיל לצורך באיוש המשרה. ככל שהשלמת המינוי תתעכב, עלול הדבר, במקרים חריגים, לעורר קושי ולהצריך בחינה מחודשת של הדברים; כך לדוגמה במקרה בו עיכוב המינוי מוביל לכך שהמינוי יבוצע בסמוך למועד הבחירות.

2. מינויים בשירות המדינה ומעמיסנוספים בסמכות שד או הממשלה

א. מינויים באמצעות מכרז: כידוע, מינויים אלה מתבצעים בהליכים המנוהלים מכוח הנחיות

נציבות שירותהמדינה; מבוססים על אמות־מידהשוויוניות ושקופות (ובכלל זאת תיאורי-

תפקיד ותנאי-סף הנקבעים ומפורסמים מראש) ועל מנגנוני בחינה והערכה מקצועיים;

ואסורה בהם ממילא מעורבות הדרג הפוליטי (וזאת אף במקרים הנדירים שבהם השלמת הליך המינוי נעשית בדרךשל חתימת שר). לפיכך, אין מניעה כי מינויים הנערכים באמצעות מכרז כאמור יימשכו כסדרם אף בתקופת בחירות. זאת, מבלילגרוע מסמכותו הכללית של נציב שירות המדינה לדחות הליכי מכרז בנסיבות מיוחדות. מובן, כי בתקופת בחירות יש להקפיד על אי-מעורבות הדרג הפוליטי במשנה-תוקף.

ב. מינויים למשרות בכירות באמצעות ועדות לאיתור מועמדים: מאחר שבהליך המינוי

למשרות בכירות באמצעות ועדת איתור קיימת מעורבות של השר (ולרוב הוא גם מחייב אישור של הממשלה), הרישבהתאם לעקרונות שצוינו לעיל,איוש משרות כאמור בתקופת בחירות, ככלל, מעורר קושי. לצד זאת, יש ליתן את הדעת לכךשמדובר בהליךבחירה בעל אופי מקצועי, תחרותי, שוויוני ופומבי, אשר במסגרתו מחויב הגורם הממנה להעניק משקל רב להמלצת ועדת האיתור, תוך שנדרש טעם מהותי בעלמשקל מיוחד מצדו בכדי לסטות מהמלצתה (בג״ץ 8134/11 אשר נ׳ שר האוצר (29.1.2012.))

לאור זאת, ובהינתן הצורך לצמצם את הפגיעהבעשייה הממשלתית השוטפת, נציב שירות המדינה יהא רשאילאשר, בהחלטה מנומקת, לקיים הליכי ועדת איתור במקרים הבאים:

(1) חיוניות איוש המשרה: כאשר קיימת חיוניותבאיוש מיידי של המשרה (כך למשל, נוכח סמכויות סטטוטוריות המוחזקות בידי בעל התפקיד או האטה בלתי-סבירה שתיגרם לשירות הניתן לציבור עקב חסרונו), ולא ניתן למצוא לצורך באיוש קבוע של המשרה פתרון סביר והולם אחר, כגון על-ידי הארכת כהונת בעל התפקיד המכהן או על-ידי מינוי ממלא-מקום. לרבות מינוי בפועל. זאת, ובלבד שהמלצת ועדת האיתור תהיה על מועמד אחד בלבד (בג״ץ 4065/09 כהן נ׳ שר הפנים, פסקה 12 (20.7.2010)) ומועמד זה אינו בעל זיקה אישית, פוליטית או עסקית לשר משרי הממשלה.

(2) אופי המשרה: כאשר מדובר במשרה מקצועית מובהקת שאינה כוללת רכיב משמעותי של מימוש מדיניות השר ויצירת עובדה מוגמרת בעניינה בפני השר או

הממשלה הבאים אינה מעוררת קושי בנסיבות העניין; ובלבד שהמלצת ועדת האיתור תהיה על מועמד אחדבלבד ומועמד זה אינו בעל אישית, זיקה פוליטית או עסקית לשר משרי הממשלה.

(3) שלב הלין ועדת האיתור לפני המועד הקובע: כאשר ועדת האיתור הגישה את המלצתה לשר לפני המועד הקובע, אך הליך המינוי טרם הושלם, ובלבד שהמלצת ועדת האיתור תהיה על מועמד אחד בלבד. תנאי זה, ולפיו ועדת האיתורהמליצה על מועמד אחד בלבד, לא יחולבמקרים בהם השר בחר במועמד לפני המועד הקובע.

בהקשר זה יוזכר, כי בהתאם לכלל הרגיל, במקרים בהם אחד המועמדים הוא בעל זיקה לשר משרי הממשלה על ועדת האיתור להמליץ על מועמד אחד בלבד (ראו לעניין זה, הנחיית היועץ המשפטי לממשלה מס׳ 1.1554 ״ועדה לאיתור מועמדים -

מועמד בכל זיקה לשר משרי הממשלה״ והנחיית נציב שירותהמדינה מס׳ 1.2 "נוהל עבודת הוועדה לאיתור מועמדים"). בכל מקרה, גם במקרים תינתן אלההדעת לטיב המשרה ולאופייה.

במקרים אלו, ניתן יהיה לאפשר מינוי ועדות איתור, המשך פעילותן של ועדות איתור קיימות, השלמת הליך המינוי ואיוש המשרות באופן קבוע, וזאת לאחר בחינת מכלול נסיבות העניין ובשים לב גם לסמיכות ההחלטות למועד הבחירות.

יצוין, כי הכללים האמורים יחולו גם כאשר הליךועדת האיתור אינומתחייב על־פי חוק או החלטת ממשלה (ולמעט כשמדובר במשרות או בתפקידים הנדונים בפסקה 2.ה שלהלן);

וגם במקרה שוועדת האיתור החלה בפעילותה קודםלתקופת הבחירות אך טרם מסרה את המלצתה עללגורם מועמד הממנה.

ג. מינויים למשרות בכירות בפטור מלא מהליך תחרותי: מדובר במינוייםלמשרות הבכירות

ביותר בשירות הציבורי, אשר בשונה מתפקידים המאוישים באמצעות הליכי מכרז או ועדת איתור, לא מתקיים לגביהם הליך תחרותי, מקצועי ושקוף, ולגורם הממנה נתון בעניינם שיקול-דעת רחב ביותר. על רקע זאת,ככלל, בתקופת בחירות יש להימנע ממינויים של קבע למשרות אלה וכן מהפסקת כהונה של נושאי משרות כאלה. ככל שמשרה כזו התפנתה או צפויהלהתפנות, יש לבחון את האפשרות להאריך באופן זמני את כהונתו של בעל התפקיד המכהן, ולחלופין - לאייש את התפקיד באמצעות ממלא-מקום מתוך שירות המדינה, כמצוות סעיף 23א לחוק שירות המדינה (מינויים), התשי״ט־1959 (להלן חוק המינויים).

כפי שאף הובהר בפסיקה, ברי כי הארכת כהונה תיתכן רק במקרים שבהם הדבר אפשרי מבחינה משפטית וניתנת הסכמתו של המכהן במשרה (פרשת התנועה למשילות ודמוקרטיה, בפסקה 15 לפסק דינה של הנשיאה נאור). רק במקרים חריגים, בהם קיימת חיוניות באיוש מיידי של המשרה באופן קבוע ולא ניתן למצוא לכך פתרון סביר והולם אחר, תיבחן אפשרות לאפשר את איוש המשרה על יסוד בדיקה פרטנית של הנסיבות. ככלל, מינוי של קבע בפטור מלא מהליך תחרותי בתקופת בחירות יתאפשר, במקרים החריגים האמורים, רק כשמדובר במינוי מקצועי מובהק ובתנאי שלמועמד אין זיקה אישית, פוליטית או עסקית לשר משרי הממשלה.

יצוין כי תחת מינויים אלו נכלל גםמינוי משנה למנכ״ל משרד ממשלתי, בהתאם להחלטת ממשלת ישראל מס׳ 3075, מיום 15.10.2017, שהינו מינוי המצויבסמכות מנכ״ל המשרד.

ד. מינוי מנכ״לים: ככלל, על שר המכהן בתקופת בחירות להימנע מהחלפת מנכ״ל המשרד.

אמנם, דרך־כלל, שר רשאי למנות מנכ״ל בהתאם לשיקול־דעתו, בכפוף לבדיקת כישורי המועמד, כמו גם לסיים את כהונתו; מדובר במינוי אישי של השר, ושרים אכן נוהגים לעתים להחליף את מנכ״ל המשרד עם כניסתם לתפקיד, או בסמוך לאחר מכן. עם זאת, הוא המנכ״ל הדרג המקצועי הבכיר במשרד ואינוחלק מהדרג הפוליטי, והחלפתו בתקופת בחירותעלולהלגרום לחוסר יציבותשלטונית, לתפקודלקוי של המשרד ואף לניצול לרעה של סמכויות שלטוניות.מכאן העיקרון האמור שלפיו, ככלל, יש להימנע משינויים בתפקידי מנכ״לים בתקופת בחירות. לצד זאת, יש לזכור כי מנכ״ל המשרד משמש גם כגורם מתווך בין הדרג המקצועי ובין השר ועבודה תקינה של המשרד מחייבת יחסי עבודה ואמון תקינים בין השניים. לכן, במקרה בו השתכנע נציב שירות המדינה כי קיים צורך ממשי בהחלפת המנכ״ל לשם תפקודו התקין של המשרד, ניתן יהיה לחרוג מן הכלל האמור. במסגרת זו יהיה מקום ליתן משקל ממשי לשאלה האם המנכ״ל המכהן הוא מנכ״ל שמונה מתוך שירות המדינה, או מנכ״ל שמונה על־ידי השר הקודם מחוץ לשירות הציבורי. במקרה בו קיים צורך כאמור בהחלפת המנכ״ל, על השר למנות, ככלל, עובד מדינה בכיר כממלא-

מקום המנכ״ל, בכפוף למגבלות הקבועות בסעיף 23א לחוק המינויים. זאת, תוך מתן עדיפות למינוי ממלא מקום מקרב עובדי המשרד, על מנת לצמצם ככל הניתן את הפגיעה האפשרית בתפקודהמשרד. במקרים חריגים, יהיה מקום למנות מנכ״ל קבוע ולא להסתפק במינוי ממלא מקום, ואף במקרים אלה יהיה מקום להעדיף מינוי מנכ״ל מקרב עובדי המשרד, מהטעם האמור.

ה. מינויים לתפקידים נוספים ולמשרות לא בכירות שלא באמצעות מכרז: ישנם משרות

ותפקידים נוספים שאינם בכירים באופיים אשר הגם שאישור המינוי להם מצוי בסמכות השר (או במקרים מסוימים - מנכ״ל המשרד), על־פי רוב, הליך האיתור והבחירה להם מבוסס על המלצותיו של הדרג המקצועי במשרד או של מומחים אחרים בתחום, בלא מעורבות מהותית של השר או שלנושאי משרת אמון מטעמו. המדובר, בין היתר, במינויים לתפקידים כגון חברי ויושבי־ראש בוועדות ערר לסוגיהן, מועצות מייעצות, ועדות פרס, ועדות רפואיות, ועדות תביעות וכדומה, למעט מינוי של עובדי מדינה לגופים אלה, עליו תחול הוראת סעיף קטן (ו) להלן. ככלל, ועל מנת לצמצם את הפגיעה ביציבות וברציפות הפעילות הממשלתית, לא תהיה מניעה לאייש משרות ותפקידים אלה בתקופת בחירות,

וזאתבכפוף לתנאים המפורטים להלן:

(א) השר, המנכ״ל ונושאי משרות האמון בלשכותיהם לא היו מעורבים בשום דרך בהצעת המועמדיםאובהליך בחירתם (למעט, כאמור, באישורו הסופי שלהמינוי).

(ב) למועמד המוצע אין זיקה אישית, פוליטית, או עסקית לשר משרי הממשלה.

(ג) המשרה או התפקיד אינםכוללים רכיב משמעותי שלמימוש מדיניות השר.

מינויים שאינם עומדים בתנאים שלעיל ייבחנו בהתאם לעקרונות הקבועים בסעיף 2.ג להנחיה זו, היינו - ניתן יהיה לאפשרםאך בנסיבות שבהן קיימת חיוניות באיוש מיידי של המשרה באופן קבועולא ניתןלמצוא לכך פתרון סבירוהולם אחר. למען הסר ספק, יובהר כי ההנחיות שלעיל יחולו גם על מינויים לתפקידים קצרי-טווח, כדוגמת מינוי ועדות או צוותים מקצועיים לצורך מטרה מוגדרת ולמשך פרק זמן מוגדר. זאת, שכן, ככלל, גם בהתייחס למינויים כאמור עלולים להתעורר החששות העומדים ביסוד ההוראות שלעיל (ראו והשוו: בג״ץ 1311/15 דיין נ׳ שר החינוך, פסקה 16 לפסק דינה של השופטת חיות (20.5.2015.))

ו הקניית סמכות לעובדי מדינה מכהנים: המגבלות האמורות בהנחיה זו לא יחולו על מינוי שאינו אלא הקניית סמכות סטטוטורית או תפקיד נוסף לעובד מדינה מכהן במסגרת תפקידו.

ז. נושאי משרות אמון בלשכות שרים ומנכ״לים: אין מניעה למנות נושאי משרות אמון

בלשכת שר או בלשכת מנכ״ל, אשר העסקתם מסתיימתעם חילופי הנבחר.

3. מיגוייס בגופים ביטחוגייס

למען הסר ספק, יובהר כי עקרונות ההנחיה יחולו, בשינויים המחויבים, גם על מינויים הנעשים במשטרה (החל מדרגת ניצב), שירות בתי הסוהר (החל מדרגת גונדר) וצה״ל (החל מדרגת אלוף), וזאת ככל שיש בהם מעורבות של הדרג הפוליטי. במסגרתיישום ההנחיה על מינויים אלו, תינתן הדעת, בין היתר, לצרכים ייחודיים שלגופים אלו במישור המבצעי-ביטחוני ולאופי הליכי המינוי הנערכים בהם.

4. מינויים בחברות ממשלתיות ובתאגידים ציבוריים

כללי - מאפייניהם הייחודיים של התאגידים בהם עוסק חלק זה של ההנחיה החברות הממשלתיות הוקמו כאישיות משפטית נפרדת מן הממשלה, לשם הגשמת מטרותשונות שהממשלה הפקידהבידיהן. על החברה הממשלתית לפעול, ככלל, לפי השיקולים העסקיים שעל-

פיהם נוהגת חברה שאינה ממשלתית (סעיף 4 לחוק החברות הממשלתיות, התשל״ה-1975 (להלן חוק החברות הממשלתיות)). המדינה היא בעלת מניותבחברה, ומכוח חוק החברות הממשלתיות מתמנים הדירקטורים בחברה בידי השרים, כהגדרתם בחוק זה. השרים גם מאשרים את מינוי יושב ראש הדירקטוריון והמנהל הכללי בחברה הממשלתית, לאחר שאלו נבחרים על-ידי דירקטוריון החברה. השרים מפעילים את סמכות המינוי כנאמני הציבור (בג״ץ 932/99 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ׳ יושב ראש הוועדה לבדיקת מינויים, פ״ד נג(3) 787,769 (1999.))

בניגוד למינויים בשירות המדינה, דירקטור, משעה שנתמנה, אינו חב חובתאמונים אלא לחברה שבה הוא מכהן (סעיף 254 לחוק החברות, התשנ״ט־1999.) אין הואזרועו הארוכה של השר הממנה אותו, ואין הוא כפוף להוראות השרים באשר לאופן פעולתו. עליו להפעיל שיקולדעת עצמאי(ראו סעיף 106 לחוק החברות, התשנ״ט־1999.)

תאגיד ציבורי הוא תאגיד שמוקם בחוק מיוחד או בחיקוק מיוחד (להלן: החוק המקים), ופועל על־פי הסדרים מיוחדים שנקבעו בחוק המקים. התאגידים הציבוריים הינם חלק מן המגזר הציבורי, אולם הם בעלי אישיות משפטית נפרדת מזו של המדינה. האישיות המשפטית הנפרדת מאפשרת מידה רבה יחסית של גמישות ניהולית ועצמאות, בכפוף להסדרים הקבועים בחוק המקים. התאגידים הציבוריים ממלאים תפקידים ציבוריים מגוונים, הנקבעים בחוק המקים או בחוקים אחרים, ולעתים מופקדות בידיהם סמכויות שלטוניות למילוי תפקידם הציבורי. חברי המועצה המכהנים בתפקידם הציבורי כפופים להוראות החוק המקים ומונחים לפעול לקידום מטרות התאגיד שנקבעו בו. הם אינם כפופים להוראות השר שמינה אותם.

מאפיינים אלה של החברות הממשלתיות והתאגידים הציבוריים משליכים על האופן שבו יש להחיל על המינויים בהם את הכללים החלים על מינויים בתקופת בחירות. יש ליצור איזון בין החשש ממינויים פוליטיים והצבת עובדות בפני הממשלה החדשה לבין הצורך בהתנהלות תקינה של הגופים.

נקודת האיזון שנקבעה היא התייחסות שונה למינויים שהחלו לפני המועד הקובע לבין מינויים שהחלו לאחריו. בעניין זה ניתן משקל לכך שההחלטה על מינוי דירקטור בחברה ממשלתית או חבר מועצה בתאגיד ציבורי מקבלת ביטוי מעשי בהצעת המינוי המועברת, על דעת השרים הממנים, לבחינת הוועדה לבדיקת מינויים. לכן, אם ההחלטה על המינוי, קרי, העברתו לבחינת הוועדה לבדיקת מינויים, נתקבלה לפני המועד הקובע, החששכי ההחלטה נבעה משיקולי בחירות, קהה. במקרים אלה יש ליתן משקל רב יותר לצורך בהתנהלות תקינה של החברות והתאגידים ולאפשר את המשך הליכי המינוי.

א. מינויים שהועברו לבדיקה לפני המועדהקובע

(1) הליכי מינוי שלמועמדים שהועברו לוועדה לבדיקתמינויים יושלמו כרגיל.

(2) אם המינוי הועבר לוועדה לבדיקת מינויים אך טרם נבחן על-ידיה עד המועד הקובע, ולמועמד זיקה אישית, פוליטית או עסקית לשר משרי הממשלה, אישור המינוי יותנה בעמידה במבחן מחמיר ביחס לקיומםשל "כישורים מיוחדים".

ב. מינויים שהועברו לבדיקה החל מהמועד הקובע

יש להימנע מקידום הליכי מינוי שטרם הועברו לגורם הבוחן את המינוי במועד הקובע, למעט במקרים חריגים שבהם קיימת הצדקה מיוחדת להשלמת המינוי בתקופת הבחירות. להלן יפורטו העקרונות המנחים לפיהם יאושרו מינויים אלה. במקרהשל ספק יש לקבל את אישור

היועץ המשפטי לממשלה למינוי:

(1) מינוי דירקטורים, חברי מועצהויושבי ראש: בקשות למינויים אלהיאושרו בהתקיים שני

תנאים מצטברים בלבד:

א. המינוי נחוץ לשם הבטחת פעילותם התקינה של החברה הממשלתית או התאגיד

הציבורי או הגוף בהם מדובר, או לצורך שמירה על אינטרסים של המדינה כבעלת מניות בחברה;

דוגמאות (לא ממצות) למקרים בהם המינוי נחוץ:

(א) המינוי דרוש להבטחת מאזן הכוחותבין המדינהובין בעלי מניות נוספים;

(ב המינוי הוא של עובד מדינה בחברה שלדעת רשות החברות הממשלתיות או הוועדה לבדיקת מינויים אין בה ייצוג מספיק לעובדיהמדינה;

(ג) המינוי דרוש להשלמת או להבטחת המניין החוקי בדירקטוריון או במועצה. על אף האמור, עד למינוי 2/3 מחברי דירקטוריון של חברה ממשלתית, ניתן יהיה למנות מועמד מקרב מאגר "נבחרת הדירקטורים" המנוהל על-ידי רשות החברות הממשלתיות, וזאת, מעבר למינוי הדרוש לשם הבטחת המניין החוקי בדירקטוריון;

(ד) המינוי הוא בחברה אובתאגיד בהקמה, אובחברה או בתאגיד הנמצאים בשלב מתקדם של שינוי מבני משמעותי, או בחברה המצויה בשלב מתקדם של הליך הפרטה;

(ה) המינוי הוא של מועמד בעל מומחיות חשבונאית או פיננסית לפי סעיף 16א2 לחוק החברות הממשלתיות, לחברה בהלא מכהןדירקטורבעל מומחיותכזו.

ב. למועמד אין זיקה פוליטית, אישית או עסקית לשר משרי הממשלה.

באשר למינוי יושבי ראש לדירקטוריונים של חברות ממשלתיות; על פי העקרונות המפורטים בהנחיה זו הכלל הוא כי בתקופת הבחירות יש להימנע ממינויקבע מקום בו ניתן לפעול בדרך חלופית מתאימה. בהעדר יו״ר מכהן בחברה ממשלתית במהלך תקופת הבחירות, דרך המלך הפתוחה בפני החברה תהא מינוי יו״ר לישיבה בהתאם לסעיף 96(ב לחוקהחברות, התשנ״ט-1999. בנסיבות מסוימות שבהן הצורך בהבטחת תפקודה התקין של החברה מחייב זאת, ניתן יהיה למנות יו״ר דירקטוריון לתקופה קצרה,באופן שיבטיח כי המינוי לא יכבול את שיקול דעת הממשלה הבאה. לעניין זה, ככלל, שנה תחשב לתקופת כהונהקצרה שאין בה לכבול אתשיקול דעת הממשלה הבאה. עקרונות אלויחולו גם על מינוי יושבי ראש בתאגידים הציבוריים בשינויים המחויבים ולאמור בחוק שהקים את התאגיד, לרבות לעניין תקופת הכהונה.

(2) מינוי חברי מועצה בתאגידים מקרב עובדי המדינה: כשמדובר במינוי של עובדי מדינה עליהם מוטל תפקיד נוסף במסגרת תפקידם בשירות המדינה לתאגידים, החששות הנוגעים למינויים בתקופת בחירות הם פחותים באופן ניכר, ועל כן ככלל לא חלות עליהם מגבלות (ר׳ סעיף 2(ו לעיל). לפיכך, ככלל, ניתן יהיהלקדם בתקופתהבחירות את מינויים של עובדימדינה כחברים במועצות התאגידים ובגופים הנוספים המנויים בתוספת השניה לחוק החברות הממשלתיות, בכפוף לבחינה שתבוצע בייחס לאיזון הנדרש בין עובדי המדינה לנציגים האחרים המנוייםבחוק המקים.

(3) דירקטורים מקרב העובדים בחברות ממשלתיות: לעניין מינוי דירקטורים מקרב העובדים לפי סעיפים 17(ג ו-18ד לחוק החברות הממשלתיות, ניתן יהיה להמשיך בהליכי המינוי אם הבחירות לקביעת הנציג הנבחר נערכו לפני המועד הקובע. אולם לא ימונה דירקטור מקרב העובדים בתקופת הבחירות אם הוא בעל זיקה פוליטית, אישית או עסקית לשר משרי הממשלה.

(4) מנכ״ל חברה ממשלתית ותאגיד ציבורי: מנכ״ל חברה ממשלתית ותאגיד ציבורי נושא באחריות ראשונה במעלה להשגת מטרותיו של הגוף שבראשו הוא עומד, והוא ממלא תפקיד מרכזי בהתנהלותו התקינה. משכך, ישנה חשיבות מיוחדת לאיוש משרות אלו במינוי קבוע. מכיווןשקיימים הליכי מינוישונים לצורך בחירת מנכ״ל בחברה ממשלתית ובתאגיד ציבורי, ההסדר לגבי מינוי מנכ״ליהיה בהתאם למאפייני הגוף והחוק המסמיך.

א.מנכ״ל חברה ממשלתית: מינוי מנכ״ל בחברה ממשלתית נערך בהליך תחרותי ושוויוני, באמצעות ועדת איתור, בהתאם לחוזר רשות החברות הממשלתיות, ובפיקוחה. לכן, תפקידו של השר בהליךמתמצה באישור המועמד שנבחר על-ידי ועדת האיתור. לפיכך, ונוכח חשיבות תפקיד המנכ״ל בחברה הממשלתית, ניתן לקבוע נקודת

איזון גמישה יותר ביחס למינויים אלה בחברותממשלתיות :

(1) אם הליך איתור המנכ״ל נמצא בעיצומו "במועד הקובע", קרי, לאחר שכבר התקבלו ההחלטות על אופי ההליך, הקריטריונים והמשקולות, וכן חלף המועד האחרון להגשת המועמדויות - ניתן להשלים את הליך המינוי, בכפוף לבדיקת הרשות בדבר תקינות ההליך. עם זאת, לא ימונה בתקופה זו מנכ״ל שהוא בעל זיקהאישית, פוליטית אועסקית לשר משרי הממשלה.

(2) במקרים אחרים יש להימנע ממינוי של קבע ויש לפעול למינוי מנכ״ל בפועל (לפי סעיף 42(ג לחוק החברות הממשלתיות; ראו גם הנחיה 6.5000 עמ׳ 25-24.) מינוי מנכ״ל בפועל ייעשה, ככלל, מקרב עובדי החברה. במקרים החריגים בהם ייעשה המינוי לתפקיד שלא מקרב עובדי החברה, על המועמד להיות נעדרזיקה פוליטית, אישית או עסקית לשר משרי הממשלה. יצוין כי, במקרים בהם בחרה החברה לפעול בהתאם לאמור בסעיפים (3) ו4) שלהלן ניתן לפעול במקביל למינוי מנכ״ל בפועל.

(3) במקרים חריגים, ובאישור היועץ המשפטי לממשלה, מנהל רשות החברות הממשלתיות יהיה רשאי לאשר לחברה ממשלתית לנקוט בהליכי מינוי מנכ״ל באמצעות ועדת איתור גםלאחר "המועד הקובע", אם התקיימו התנאים לפי סעיף 4(ב1) לעיל

(4) החליט דירקטוריון חברה לפתוח בהליך איתור מנכ״ל לאחר המועד הקובע, בלי שנתבקשאו נתקבל אישור היועץהמשפטי לממשלה מראש - יקיים אתההליך עד לשלב קביעת המועמד שנבחר על-ידיו. בדיקת המועמד הנבחר בידי הוועדה לבדיקת מינויים ואישור השרים, ייעשו רק לאחרכינון הממשלה החדשה. בדיקת זיקותיו של המועמד, תיעשה הן ביחס לשרי הממשלה היוצאת והן ביחס לשרי הממשלה החדשה.

ב.מנכ״ל תאגיד ציבורי: הליך מינוי המנכ״ל בתאגיד ציבורי נקבע בחוק המקים. הליך זה אינו אחיד והוא משתנה בין תאגיד לתאגיד בסוגיות כמו זהות הגורם הממנה, קיומה של ועדתאיתור, מאפייני הליך האיתור ועוד. לפיכך, לא ניתןלקבוע כלל אחיד שיחולעל מינויים אלה. מינויים אלה יבחנו לגופם בהתחשב בעקרונות הנחיה זו.

ג מינויים שנעשים ללא מעורבות שר או הממשלה

מינויים מסוימים בתאגידים ציבוריים ובגופים אחרים שהוועדה לבדיקת מינויים בוחנת, נעשים בידי גורמים מוסמכים ללא מעורבות של שרים. דוגמה מרכזית הם המינויים של דירקטורים בתאגידי מיםוביוב. מינויים אלה אינם כפופים להוראות הנחיה זו, ואין מניעה שיימשכו כרגיל גם בתקופת הבחירות לכנסת. לגבי מינויים כאלה נאמר בפרשתלנדשטיין: "מינוי לתפקיד ציבורי, הנעשה בידי גורם ממנה המנותק לחלוטין מהמישור הפוליטי, ואינו מושפע כלל מקיומן של בחירות קרבות ומשינויי שלטון צפוי עשוי אף הוא לעמוד במבחן הסבירות אם ייעשה בתקופת המעבר". על הוועדה לבחון היטב מינויים אלה ובמקרה בו קיים חשש להשלכות של תקופת הבחירות על מינויזה יופעלו לגביו מבחנים מחמירים.

משפט מינהלי

ממשלה-אתיקה

הנחיות היועץ המשפטי לממשלה

פעילות מפלגתית בלשכות שרים

תאריך: י״ג חשון התשנ״ח, 13 נובמבר 1997

עדכון אדר ב׳ התשס״ג, מרץ 2003

אייר התשס״ו, מאי 2006

חשון התשע״ג, נובמבר 2012

כסלו התשע״ה, דצמבר 2014

שבט התשע״ט, ינואר 2019

טבת התשפ״א, ינואר 2021

מספר הנחיה: 1.1704

פעילות מפלגתית בלשכות שרים וסגני שרים

1. כידוע המינהל הציבורי בישראל הוא בעלאופי מקצועי, ממלכתי וא־פוליטי. שימור עיקרון זה

מחייב להקפיד כי פעילות משרדי הממשלה תהיה מקצועית במהותה, ותימנע פוליטיזציה של השירות הציבורי. כן מחייב עיקרון זה להבטיח כי משאבים תקציביים ואחרים המוקצים לעבודת משרדי הממשלה ינוצלו לקידום מטרות המשרדים ולא לקידום מטרות מפלגתיות-

פוליטיות או מטרותאישיות אחרות של נבחרי הציבורועובדי הציבור. כך, אף תישמר התדמית הממלכתית והא-פוליטית של משרדי הממשלה. תפיסה עקרונית זו מצאה ביטוי למשל, גם בפסק דינו של בית המשפט המחוזי בירושלים בע״א (מחוזי י-ם)4459/98 מדינת ישראל - משרד החקלאות נ׳ פלסטיין פוסטבע״מ, פ״מ התשס״א (2) 204 (2002.)

2. לצד זאת, מאחר שהשר

[הטקסט קוצץ - הקובץ המלא זמין בקישור למקור]