ישיבת ביקורת מס' 33 - חוקי העזר העירוניים ואכיפתם · דוח ביקורת מס' 33- חוקי עזר עירוניים ואכיפתם

כ"ט בחשון תשפ"ו

20 בנובמבר 2025

סימוכין: 2025-103-969

דו"ח מישיבה מס' 33 של ועדת ביקורת

שהתקיימה ביום חמישי, י"א באלול תשפ"ה ()4.9.2025

השתתפו: מר אלדד רבינוביץ, חבר מועצה ויו"ר ועדת ביקורת

נכחו: גב' עופרה ברכה, מבקרת העירייה

עו"ד חיים נרגסי, משנה ליועמ"ש וראש התביעה העירונית

עו"ד דני ליבמן, משנה ליועמ"ש לנושאים מיוחדים

מר ינון נוימן, מנהל אגף לביקורת ובקרת יועצים

מר נמרוד לוי, מנהל מחלקה בכיר להנדסת סביבה

גב' מלי דוידאן, ממונה על תכלול תכניות ופרויקטים מיוחדים

מר יוסי רחמן, ממונה על תקציבי בינוי ופיתוח

מר יורם מועלם, מנהל מרחב אכיפה בכיר

מר שמואל שפט, ראש צוות בכיר חקיקה-ייעוץ וחקיקה

גב' מיכל תורג'מן, עוזרת מקצועית למבקרת העירייה

עו"ד שירלי דגן, יועצת חיצונית

רו"ח ירון דגן, יועץ חיצוני

מר ישראל בלנקו, מזכיר הוועדה

על סדר היום:

דוח מבקרת העירייה בנושא: חוקי עזר עירוניים ואכיפתם

פתיחת הדיון:

מר אלדד רבינוביץ, יו"ר הוועדה: קיימת חשיבות גדולה לאכיפת החוק בירושלים, לרבות חוקי

העזר שמהווים חקיקה לכל דבר ולכל עניין. הבדיקה של חוקי העזר חשובה ומראה את הכבוד

שרוחשים למעשה החקיקה העירוני.

חשוב לומר כהקדמה שאני מכיר את הנפשות הפועלות, ומעריך מאוד את פועלם. חשוב שנבין עד

כמה מורכבת החקיקה העירונית. עד בתחילת הקדנציה ישבתי עם עו"ד שפט לנסות להבין את

מנגנון החקיקה, וגיליתי שמדובר בתהליך מורכב שתלוי בהרבה מאוד גורמי חוץ שלעיתים לא

מחויבים לאינטרסים העירוניים.

בעניין יישום חוקי העזר אפשר להטעים גם שהארנונה בירושלים גבוהה מאוד וייתכן וזה משליך

על הרצון להטיל היטלים ולממש אותם. אכיפה של חוקי העזר תלויה לעיתים בשאלות ערכיות

שנתונות בידי הנהלת העיר, ברור מנגד שאם קיים היטל שלא מתכוונים לממש צריך לבטלו. כמובן,

כנגד מפגעים וכנגד שימוש פרטי ברכוש ציבורי צריך להכביד את ידנו ולפעול באכיפה מלאה.

גב' עופרה ברכה, מבקרת העירייה: החשיבות של חוקי העזר ככלי עזר לפעילות העירייה זה לעצם

שמם, אנחנו כולנו מבינים את החשיבות, עם כל הקושי של העבודה עדיין יש חשיבות רבה בעדכון

שלהם, ביטול וכו' וזה חלק מהעבודה של העירייה. זה משפיע כלפי פנים וחוץ ואני בהחלט רואה

חשיבות בדוח הביקורת הנוכחי. נוכחתי שחלק מהדברים כבר הגיעו למועצה בעדכון חוקים, ביטול

וכו' זו דוגמה נוספת לתרומה של הביקורת, ואשמח לשמוע מה נעשה בעניין.

דיון הוועדה:

פרק :1

המלצת המבקרת:

• להגדיר בתוכניות העבודה יעד מפורט ומדיד של מיפוי חוקי העזר, עדכונם או ביטולם בהתאם

לצורך והבאתם לאישור מועצת העירייה.

• לתאם פגישות תקופתיות קבועות של ראש צוות חקיקה עם נציגי האגפים השונים לבחינת

צרכים חדשים בנושא חקיקת חוקי עזר, לרבות בדיקת הצורך בייזום חקיקה חדשה, בביטול

חקיקה לא רלוונטית ובעדכון ותיקון של חקיקה קיימת.

• לתעד את תהליך החקיקה משלב הייזום, לרבות הפנייה שקיבל ראש צוות חקיקה מהגורם

היוזם, מועדה ופרטי ההתייעצויות עם הגורם היוזם.

• לעיין בחוקי עזר של רשויות מקומיות אחרות שפורסמו בשנים האחרונות, כאלה שחוקיותם

וסבירותם נשקלו לאחרונה, כדי ללמוד מניסיונם של אחרים ולבחון את הצורך בחקיקת חוקי

עזר דומים.

• לשקול לבטל 12 חוקי עזר שהם בגדר "אות מתה" כיום, כלומר אינם נאכפים בשל חוסר

רלוונטיות (לכאורה) הנובע משינוי נסיבות עובדתי או משפטי.

• למחוק מצו עבירות הקנס את סעיפי חוק עזר לדוגמה לרשויות מקומיות (הזרמת שפכי תעשיה

למערכת ביוב), התשמ"ב-,1981 שהעירייה אימצה בעבר ובהמשך ביטלה אך טרם הסירה מהצו.

כמו כן להסדיר שבצו עבירות הקנס יוסר חוק העזר הישן בנושא שילוט מ-1980 ובמקומו ייקבע

חוק העזר החדש באותו נושא מ-.2019

• לבחון את הצורך בעדכון ותיקון של חוקי עזר או הכללת סעיפי עבירה נוספים בצו עבירות הקנס

לשם הגברת האכיפה של חוקי עזר. למשל: חוק למניעת מפגעים – זיהום אוויר, חוק עזר צמצום

זיהום אוויר מתחבורה ,2021 החוק בעניין מבנים מסוכנים מ-1980 וכן דברי החקיקה בעניין

שווקים עירוניים ובעניין צעצועים מסוכנים.

• להיערך מבעוד מועד לחידוש הוראות שעה העומדות לפוג, במיוחד במקרים שצפויים

מורכבויות או עיכובים בתהליך האישור.

תגובת המבוקר:

ההמלצות מקובלות ומבוצעות ברובן.

כלל החוקים שנראים לא רלוונטיים בטיפול, ובסיומו יגיעו להחלטת מועצה. ישנם חוקים שבוטלו

במועצה וממתינים לאישור השר הממונה בממשלה למתן תוקף.

חשוב ליצור תזכורות, אך היעילות שלהן במקרה זה מוגבלת כיוון שעיקר העיכובים נגרמים

מהמורכבות המשפטית של הנושא ובגלל ממשקים מול הכנסת והשרים.

המלצת ועדת ביקורת:

לקבל את המלצות המבקרת.

פרק :2

המלצת המבקרת:

• לבחון את הצורך בעדכון הנוסחים של חוקי העזר העירוניים לפי הנחיות משרד הפנים ומשרד

המשפטים. כמו כן לבחון את הצורך בהתאמת נוסח חוקי העזר של העירייה לנוסח חוקי העזר

לדוגמה והנוסחים המומלצים שפרסם משרד הפנים.

• אם נערכו תיקונים בנוסח חוק העזר לאחר אישורו במועצה, יש לבחון את הצורך בהחזרת הנוח

המתוקן לדיון ואישור מחדש במועצה.

• לבחון את הפרסומים באתר העירוני על אודות חוקי העזר, ובהתאם לכך לעדכן את המידע

באתר, לרבות עדכון שוטף של כל שינוי שחל בחוקי העזר.

• לפרסם מדי תקופה הודעה בדבר השיעורים המעודכנים של האגרות, ההיטלים והתשלומים כפי

שהם משתנים עקב עדכון המדד.

תגובת המבוקר:

התיקונים שנערכו אחרי החלטות מועצה אלה רק תיקוני ניסוח. מקבל את ההמלצה להעביר שוב

להחלטת מועצה לאחר תיקוני נוסח.

מרבית החוקים מתפרסמים באתר העירייה.

המלצת ועדת ביקורת:

לקבל את המלצות המבקרת.

בנוסף, עו"ד שפט מתבקש לערוך חוו"ד בדבר הצורך לתקף מחדש בפני מועצת העיר את חוקי העזר

ששונו ללא החלטת מועצה כנדרש. חוות דעת זו תוגש למבקרת ולוועדת הביקורת עד סוף השנה

הקלנדרית.

מומלץ לעתיד לנהוג 'לחומרה' ולהביא כל תיקון להחלטת המועצה. ההשלכות של תקיפת חוק עזר

עירוני בשל טעות כה קטנה, קשות.

פרק :3

המלצת המבקרת:

• לבצע בדיקה יסודית של היקף אובדן ההכנסות בגין אי-גביית אגרות והיטלים שנקבעו בחוק.

יש לתעד החלטה של הנהלת העירייה לכל מקרה של אי-גבייה שיטתית של אגרה או היטל.

• לבחון את תעריפי האגרות וההיטלים בתום חמש שנים לכל היותר מהעדכון האחרון, ובמידת

הצורך לעדכנם ולתקנם באמצעות הגשת תיקון לחוק העזר.

• לשקול לבצע במערכות פיתוחים שיאפשרו ליחידות הרלוונטיות לשלוף נתונים זמינים

ומפורטים על אופן החיוב והיקף הגבייה של אגרות השילוט, היטלי הפיתוח ואגרת חניית

מוניות.

• לבצע מיפוי מלא ומדויק של כלל חוקי העזר לשם הזנת נתוני האגרות וההיטלים למערכת

הייעודית שבפיתוח.

תגובת המבוקר:

המלצות המבקרת מקובלות.

כיום יש מערכת שכל חודש מצמידה את התעריפים ומפרסמת אותם בהתאם באתר העירייה.

המלצת ועדת ביקורת:

לקבל את המלצות המבקרת.

פרק :4

המלצת המבקרת:

• לשקול להוסיף לכתבי המינוי וההסמכה של הפקחים הרב-תכליתיים חוקי עזר שכיום אינם

רשומים בהם, וזאת כדי לאפשר אכיפה מרבית של חוקי העזר העירוניים.

• לא לאפשר לפקחים חדשים לרשום דוחות לפני חתימת כתבי המינוי וההסמכה שלהם.

• לבחון את הסיבות לאי-איוש משרות פקחים ואת הצורך ברכישה של שירותים וציוד הנדרשים

להגברת האכיפה.

• לערוך נוהלי עבודה מעודכנים בנושא אכיפת חוקי העזר – במתכונת של נוהל עירוני.

• לפתח במערכת האכיפה הממוחשבת אפשרות להצגה ברורה ומפורטת של שם החוק ומספר

הסעיף שבגינו נרשמה כל הודעת תשלום קנס. כמו כן לפתח יכולת להפקת דוחות שיאפשרו

פילוח וניתוח של היקף אכיפת חוקי העזר, לפי כל חוק עזר וסעיפיו.

• לבחון נקיטת צעדים להגברת האכיפה של נושאים שאכיפתם עד כה הייתה מצומצמת יחסית

(לפי נתוני המערכת) כגון מיחזור, מקלטים ומניעת רעש.

• לבחון צעדים לשיפור המענה לפניות הציבור בנושא האכיפה, תוך צמצום החריגה מזמני התקן

שנקבעו באמנת השירות.

תגובת המבוקר:

ההמלצות מקובלות, אך ישנה בעיית כוח אדם שגורמת גם לחוסר בפקחים ופוגעת גם ביכולת לבצע

הסמכות מסודרות.

בעניין פקחים חדשים ללא כתב מינוי, ההמלצה מקובלת ויבוצע חוות דעת מקצועית בנושא האם

צריך לבטל את הדוחות לאלתר או לסדר את זה רטרואקטיבית.

על מנת לשפור את המענה לפניות ציבור צריך לאייש תקנים. מתקשים לבצע זאת.

המלצת ועדת ביקורת:

לקבל את המלצות המבקרת.

בנוסף, מוסכם כי בתוך 90 יום תבוצע הכשרה לפקחים שתאפשר להם לאכוף את כלל החוקים

העירוניים ולתת בהם קנסות.

סוכם כי אגף אכיפה יפעל לקבל חוות דעת משפטית בנוגע לדוחות שניתנו ללא כתב מינוי, ויפעל

בהתאם לאמור בה. חוות דעת זו תועבר לעיון המבקרת וועדת הביקורת עד לסוף השנה הקלנדרית.

סוכם כי תנאי ההעסקה והתמריצים לפקחים ייבחנו מחדש על מנת לשפר את איוש התקנים.

סיכום:

מר אלדד רבינוביץ, יו"ר הוועדה: קיימת מעורבות של הרבה גורמים עירוניים בנושאי הדו"ח

שבפנינו. חקיקה, תביעה, פיקוח, כולם עובדים מסורים שעושים את עבודתם נאמנה ובמקצועיות.

אני מודה למבקרת על מיקוד תשומת הלב בחוקי העזר, נושא משמעותי לתפקוד העיר וליכולת שלנו

כתושבים לחיות כאן בשמחה ובבטחה.

חוקי העזר מהווים כלי משמעותי כדי לאכוף את הסדר, לאפשר לתושבים איכות חיים ולגבות את

מה שמגיע לנו וממנו אנו מתקיימים.

אני מקבל את המלצות הדוח בהתאם למפורט לעיל, ממליץ למועצה לאמץ את מסקנות הוועדה.

טבלת הממצאים וההמלצות המצורפת, מהווה חלק בלתי נפרד מפרוטוקול הדיון.

הישיבה נעולה.

בברכה,

אלדד רבינוביץ

חבר מועצת העיר ירושלים

יו"ר ועדת ביקורת

פרק אחד עשר

חוקי העזר העירוניים ואכיפתם

תוכן העניינים

תקציר // 551

מבוא // 557

פירוט הממצאים

פרק ראשון:

ייזום חקיקה, ביטולה ועדכונה // 563

פרק שני:

הטיפול בהצעות החוק ופרסומן // 586

פרק שלישי:

גביית אגרות והיטלים שנקבעו בחוקי העזר // 604

פרק רביעי:

אכיפת חוקי עזר // 613

סיכום // 626

נספחים // 627

חוקי העזר העירוניים ואכיפתם || 553

תקציר

רקע

פקודת העיריות מסמיכה את הרשות המקומית להתקין חוקי עזר שיאפשרו לה לבצע את הפעולות שהיא נדרשת לבצע ולקבוע הוראות בדבר אגרות והיטלים.

לאחר שהוחלט על ייזום חוק עזר בעירייה, לניסוח הצעת החוק אחראי ראש צוות בכיר לחקיקה באגף ייעוץ וחקיקה שבמינהל היועץ המשפטי לעירייה. נוסח ההצעה מועבר לאישור של מועצת העירייה וראש העירייה. לאחר מכן יש להביאו לידיעת שר הפנים, ולעיתים גם לשרים נוספים לפי העניין.

נוסף לפרסום חוק העזר המאושר ברשומות, על העירייה לפרסמו באתר האינטרנט העירוני. נכון לחודש מאי ,2024 מפורסמים 36 חוקי עזר באתר האינטרנט של העירייה.

אגף התביעה העירונית שבמינהל היועץ המשפטי אחראי לאכיפת חוק העזר באמצעות הגשת כתב אישום לבית משפט נגד מי שלכאורה עבר על חוק העזר. דרך נוספת לאכיפת חוק העזר, החוסכת הליך משפטי ממושך, היא מתן הודעת תשלום קנס (דוח) על ידי פקחי אגף אכיפה ושיטור למי שעבר לכאורה עבירה על חוק עזר הכלול בצו העיריות (עבירות קנס), התשל"א-1971 (להלן: צו עבירות הקנס).

נוסף על כך יחידות עירוניות שונות אחראיות לגביית אגרות והיטלים שנקבעו בחוקי עזר, לפי העניין.

עיקרי הממצאים

1. מאחר שהעירייה לא יזמה הצעות חוק בנושאים שהוסדרו כבר לפני שנים בחקיקת עזר ברשויות

אחרות, נמנעה מהעירייה אפשרות להסדיר פעילויות ולהרתיע מפני פעולות שמסכנות או מטרידות את הציבור או מזהמות את הסביבה. כן נמנעת האפשרות לגבות דמי השתתפות מתושבים ועסקים, ובכך להגדיל את הכנסות העירייה.

2. לפחות 12 חוקי עזר, שהם כשליש מחוקי העזר העירוניים התקפים, הם בגדר "אות מתה",

כלומר אין בכוונת העירייה לאוכפם בשל חוסר רלוונטיות הנובע משינוי נסיבות עובדתי או משפטי. כן קבועים בצו עבירות הקנס שני חוקי עזר עירוניים שבוטלו לפני שנים. נוסף לכך נמנעה אכיפה יעילה של חלק מחוקי העזר בשל אי-עדכונם או אי-הכללתם בצו עבירות הקנס.

ממצאים אלה עלולים לגרום לאי-בהירות משפטית ולפגוע בתדמית העירייה, בכושר ההרתעה שלה ובאמון הציבור בה.

3. הליכי חקיקה שנועדו לחדש או להחליף הוראות שעה קודמות שפג תוקפן החלו במועד מאוחר

יחסית, באופן שגרם למורכבות משפטית ולסיכונים מיותרים.

554 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2024

4. לאחר שמועצת העירייה אישרה את חוק עזר צמ"ה ,2023 תוקן נוסח החוק לבקשת משרדי

הממשלה הרלוונטיים והוחזר למשרדי הממשלה לקבלת אישור נוסף לנוסח המתוקן. כן התבקשה חתימה חוזרת של ראש העירייה על הנוסח המתוקן. כל זאת מבלי שהנוסח המתוקן הועבר לאישור חוזר של מועצת העירייה, על אף היותה הסמכות המקומית לחקיקת חוקי עזר.

5. באתר האינטרנט העירוני לא פורסם חוק עזר אחד, ואף לא פורסמה הודעה בדבר עדכון שיעורי

האגרות וההיטלים (שחלקם נקובים בחוקי העזר בלירות או בשקלים ישנים) עקב עליית המדד.

נוסף לכך הוצג באתר העירוני מידע שגוי ובלתי מעודכן לגבי שלושה חוקים. בכך נמנע מהתושבים מידע נאות על אודות הוראות מחייבות או תעריפי תשלומים, והעירייה אף עלולה להפר את חובת הפרסום, כפי שהיא עולה מהחוק ומדוח מבקר המדינה.

6. מתוך 18 סוגי היטלים ואגרות שנקבעו במדגם חוקי העזר, 12 אינם נגבים. ברוב המקרים הללו

אף אין תיעוד להחלטה עירונית לפטור. אי-גביית התשלומים עלולה לעמוד בניגוד למדיניות העירייה, כפי שבאה לידי ביטוי בחקיקת מועצת העירייה, ולפגוע בפעילותה ובמיצוי הכנסותיה.

7. ריבוי חוקי עזר ישנים מאוד, שתעריפיהם לא נבדקו שנים רבות, עלול לגרום לכך שתעריפי

האגרות וההיטלים הקבועים בהם לא ישקפו את עלויות השירות בפועל והשינויים במשק ולהפסד כספי לעירייה.

8. בכתבי המינוי וההסמכה של הפקחים, שהביקורת בדקה מדגמית, לא הוענקה להם סמכות

לפיקוח על חלק מחוקי העזר. בכך עלולה להיפגע אכיפתם של חוקי עזר, הנדרשים להסדרת השירותים המוניציפליים בעיר.

9. מבדיקה מדגמית של קובץ הדוחות שניתנו מינואר 2021 עד אוגוסט 2024 עלה כי חלק

מהפקחים החדשים רשמו הודעות תשלום קנס (דוחות) לתושבים עוד לפני שראש העירייה או מועצת העירייה ערכו את כתב מינוים. מצב זה אינו תקין.

10. מקובץ הדוחות עלה כי יש תחומים המוסדרים בחוקי עזר שכלל לא נאכפו בשלוש וחצי השנים

האחרונות, כגון גידור דוכנים מטעמי ביטחון, מכירת בשר ומוצריו, התנהגות באתרי תיירות. כמו כן יש חוקי עזר שנאכפו באופן מצומצם יחסית בתקופה זו, כגון אלו העוסקים בשמות רחובות ולוחיות מספר בבניינים, מיחזור ומקלטים.

11. מבדיקת קובץ פניות הציבור המשויכות לאגף אכיפה ושיטור לשנת ,2023 עלה כי %42 מהן

נסגרו תוך חריגה מזמני התקן באמנת השירות (,)SLA כלומר יש עיכובים וחריגות בסגירת הפניות. נתון זה עלול להעיד אף הוא על ליקוי במתן השירות לתושבים המבקשים אכיפה.

המלצות מרכזיות

1. לתאם פגישות תקופתיות קבועות של ראש צוות חקיקה עם נציגי האגפים השונים ולבחון צרכים

חדשים בנושא חקיקת חוקי עזר. בין היתר יש לבחון את הצורך בייזום חקיקה חדשה כמו זו שחוקקו רשויות מקומיות אחרות, בביטול חקיקה לא רלוונטית, בעדכון ותיקון של חקיקה קיימת ובהכללת סעיפי עבירה נוספים בצו עבירות הקנס.

2. להיערך מבעוד מועד לחידוש הוראות שעה העומדות לפוג.

חוקי העזר העירוניים ואכיפתם || 555

3. אם נערכו תיקונים בנוסח החוק לאחר אישורו בידי מועצת העירייה, יש לבחון את הצורך

בהחזרת הנוסח המתוקן למועצה לאישור מחודש.

4. לעדכן באופן שוטף את אתר האינטרנט העירוני בכל שינוי שחל בחוקי העזר. כמו כן לפרסם

מדי תקופה הודעה בדבר שיעורי האגרות וההיטלים כפי שהם משתנים עקב עדכון המדד.

5. לבצע בדיקה יסודית של היקף אובדן ההכנסות בגין אי-גביית אגרות והיטלים שנקבעו בחוק.

כמו כן לתעד החלטת הנהלה לכל מקרה של אי-גבייה שיטתית של אגרה או היטל.

6. לבחון את תעריפי האגרות וההיטלים בתום חמש שנים לכל היותר מאז עדכונם האחרון, ובמידת

הצורך לעדכנם ולתקנם באמצעות הגשת תיקון לחוק העזר.

7. לשקול להוסיף לכתבי המינוי וההסמכה של הפקחים הרב-תכליתיים חוקי עזר שכיום אינם

רשומים בהם, וזאת כדי לאפשר אכיפה מרבית של חוקי העזר העירוניים.

8. אין לאפשר לפקחים חדשים לרשום דוחות לפני חתימת כתב מינוים והסמכתם.

9. לבחון נקיטת צעדים להגברת האכיפה של נושאים שאכיפתם עד כה הייתה מצומצמת יחסית

(לפי נתוני המערכת).

10. לבחון צעדים לשיפור המענה לפניות הציבור בנושא האכיפה, תוך צמצום החריגה מזמני התקן

שנקבעו באמנת השירות.

תמצית זו אינה כוללת את כל הממצאים שעלו וגם אינה מוסרת את כל ההמלצות והפרטים המופיעים בגוף הדוח. לקבלת מידע זה יש לקרוא את הדוח המפורט.

סיכום

אחת הסמכויות החשובות של העירייה היא הסמכות לחוקק חוקי עזר.

מדובר בסמכות חקיקה, כלומר קביעת נורמות משפטיות בעלות אופי של הסדרים כלליים. סמכות החקיקה היא אחד האמצעים השלטוניים המצויים בידי העירייה לטובת מילוי תפקידיה ולהגשמת התכליות של העניינים שנמסרו לטיפולה.

בכלל זה: הסמכות לגבות תשלום חובה (אגרה, היטל, דמי השתתפות) עבור אספקת השירות ולשם

מימונו; הוראות הנחוצות לפיקוח על העניינים שבסמכות העירייה ולאכיפתם (לדוגמה: מתן הודעות, דרכי הפיקוח של עובדי עירייה, רישיונות שיש לקבל והתנאים לנתינתם, לחילוטם ולביטולם); ענישה – עבירות על איסורים בחוקי עזר יכולות להביא להטלת קנס או להגשת כתב אישום.

מפני שחוקי העזר הם המכשיר המרכזי שבאמצעותו העירייה יכולה, בין היתר, להטיל מיסים עירוניים (שאינם ארנונה) ולהסדיר את הפעילויות בתחומה, הרי חשוב שהטיפול בחוקים אלה ייעשה כהלכה.

מבדיקת שלב ייזום החקיקה עלה כי העירייה לא ערכה הצעות חוק בנושאים שהוסדרו כבר לפני שנים רבות ברשויות אחרות. מצד שני, כשליש מחוקי העזר העירוניים הם למעשה "אות מתה" שאין בכוונת העירייה לאוכפם בשל חוסר רלוונטיות. עוד נמצא כי נמנעה אכיפה יעילה של חלק מחוקי 556 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2024 העזר בשל אי-עדכונם או אי-הכללתם בצו עבירות הקנס. ממצאים אלה עלולים בין היתר לפגוע בקופת העירייה או בכושר הרתעתה ובאמון הציבור בה.

איחור בייזום חידושן של הוראות שעה שפג תוקפן, אי-העברת נוסח חוק לאישור חוזר של מועצת העירייה (לאחר שנוסח זה תוקן לבקשת משרדי הממשלה הנוגעים בדבר) וליקויים בפרסום המידע בדבר חוקי העזר באתר האינטרנט העירוני – עלולים לגרום בין היתר למורכבות משפטית או להפרת חובות העירייה לפי חוק או סדרי מינהל תקין.

כמו כן נמצא כי מרבית האגרות וההיטלים שנקבעו בחוקי העזר העירוניים אינם נגבים, וזאת ללא תיעוד להחלטה עירונית לפטור הגורף מהם. יתרה מזו, התעריפים בחוקי העזר לא נבדקו שנים רבות, והם עלולים שלא לשקף את השינויים במשק וכך לגרום לאי-מיצוי פוטנציאל ההכנסות של העירייה.

חלק מחוקי העזר לא הוזכרו בכתבי המינוי של פקחים, וישנם חוקי עזר שכלל לא נאכפו על ידם או נאכפו במידה מועטה. חריגה מזמני התקן בטיפול ב-%42 מפניות הציבור שהגיעו לאגף אכיפה ושיטור עירוני עלולה להעיד אף היא על ליקוי במתן השירות לתושבים המבקשים אכיפה.

עוד נמצא כי פקחים מאגף אכיפה ושיטור רשמו דוחות לתושבים עוד לפני שנערך כתב מינוים, וזאת בניגוד לסדרי מינהל תקין.

על הנהלת העירייה להקדיש תשומת לב רבה יותר לטיפול בחוקי העזר ולתכלולם ולפעול באופן יעיל ונמרץ יותר בכל הנוגע לקובץ חוקי העזר העירוניים.

חוקי העזר העירוניים ואכיפתם || 557

מבוא

חוק עזר הוא דבר חקיקת משנה הנחקק בידי רשויות מקומיות או איגודי ערים.

פקודת העיריות מסמיכה את הרשות המקומית להתקין חוקי עזר שיאפשרו לה לבצע את הפעולות שהיא נדרשת לבצע (סעיף .)250 כן מוסמכת הרשות, לפי הפקודה, לקבוע בחוקי העזר שלה הוראות בדבר אגרות, היטלים או דמי השתתפות ובדבר מתן רישיונות והיתרים (סעיף .)251 לאחר שגורמים שונים בעירייה או מחוצה לה מחליטים על ייזום חוק עזר, ינסח את הצעת החוק ראש צוות בכיר לחקיקה באגף ייעוץ וחקיקה שבמינהל היועץ המשפטי לעירייה (להלן: ראש צוות חקיקה). לאחר ניסוח ההצעה, היא תועבר לאישור הגורמים המוסמכים.

לפי סעיף 258 לפקודת העיריות, חוק העזר צריך לקבל את אישורם של מועצת העירייה (להלן:

המועצה) וראש העירייה. לאחר מכן יש להביאו לידיעת שר הפנים. לשר הפנים סמכות לעכב את פרסום חוק העזר לשם שינויו או ביטולו. אם השר לא עיכב את פרסומו, חוק העזר ייכנס לתוקף לאחר פרסומו ברשומות. חוקי עזר בנושאים מסוימים מצריכים אישור או הסכמה של שרים נוספים.

על הרשויות המקומיות לדאוג לפרסום חוקי העזר שלהן באתרי האינטרנט שלהן, כעולה מסעיף 248ב לפקודה. נכון לחודש מאי ,2024 באתר האינטרנט העירוני מפורסמים 36 חוקי עזר של העירייה.

חוקי העזר באתר נחלקים לשישה תחומים – סביבה, ביטחון ובטיחות, כספים, חנייה, עסקים, בריאות – ובכל תחום יש מספר חוקי עזר. לפירוט חוקי העזר המפורסמים באתר האינטרנט העירוני במועד תחילת הביקורת, ראו נספח .1

בשנים תשפ"ב–תשפ"ד (ספטמבר 2021 – ספטמבר )2024 אישרה ופרסמה העירייה 12 חוקי עזר.

רוב דברי החקיקה הללו הם תיקונים ועדכונים לחוקים קיימים: שני תיקונים לחוק עזר בנושא העמדת רכב וחנייתו, שלושה תיקונים לחוק עזר בנושא שמירת הסדר והניקיון וחמישה תיקונים לחוק עזר בנושא מניעת רעש. שני חוקי עזר – בנושא צמצום זיהום אוויר מכלי ציוד מכני הנדסי (אוגוסט )2023 וצמצום זיהום אוויר הנובע מתחבורה (אוקטובר )2021 – הם חוקים חדשים שאינם תיקונים או עדכונים לחקיקה קיימת (לפירוט ראו נספח .)2 כמו כן נכון לאוגוסט 2024 נמצאו בתהליך חקיקה שני תיקונים לחוק עזר לירושלים (מניעת רעש). (לפירוט ראו נספח .)3 558 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2024

תרשים :1 שלבים עיקריים בתהליך חקיקת חוק עזר

אפשר לאכוף חוקי עזר עירוניים באמצעות הגשת כתבי אישום לבית משפט נגד מי שלכאורה עברו על חוקי עזר. אגף התביעה העירונית שבמינהל היועץ המשפטי לעירייה הוא שאחראי על ההליכים המשפטיים הכרוכים באכיפת חוקי עזר.

דרך נוספת לאכיפת חוקי העזר, החוסכת הליכים משפטיים ממושכים, היא מתן דוחות על ידי פקחי הרשות המקומית למי שלכאורה עברו על החוק (סעיף 265 לפקודת העיריות). הרשות המקומית קובעת אילו עבירות אפשר לאכוף בדרך זו, ולשם כך היא מבקשת להכלילן בצו העיריות (עבירות קנס), התשל"א-.1971 גם עבירות בנושא העמדת רכב וחנייתו הן עבירות קנס, לפי צו התעבורה (עבירות קנס), התשס"ב-.2002 אדם שקיבל דוח מפקח עירוני בגין עבירות קנס יכול לבקש להישפט אם הוא מעוניין בכך. אם לא ביקש להישפט בתקופה המוקצבת לו, הקנס הופך לחלוט ועליו לשלמו. בעיריית ירושלים אגף אכיפה ושיטור עירוני (להלן: אגף אכיפה ושיטור) שבמינהל תפעול מעסיק כ-450 פקחים, האחראים בין היתר לבצע פעולות פיקוח, אכיפה והרתעה באמצעות מתן דוחות בגין עבירות קנס.

נוסף על כך יחידות שונות אחראיות לגביית אגרות, היטלים ודמי השתתפות שנקבעו בחוקי עזר, לפי

העניין. לדוגמה: על חיוב מכוח חוק עזר לירושלים (סלילת רחובות), התשע"ב-2012 אחראית

מחלקת היטלי סלילה שבמינהל תכנון ותשתיות, על אגרות שילוט אחראי האגף לקידום עסקים, ועל אגרת תחנת מוניות – אגף תחבורה ופיתוח תשתיות (להלן: אגף תושי"ה).

מטרת הבדיקה

בחינת היבטים בתהליך חקיקת חוקי העזר, לרבות תיקונם, ביטולם ועדכונם. כן נבדקה נאותות הפרסום של חוקי העזר באתר האינטרנט העירוני. מלבד זאת נבחנו הנאותות וההיקף של אכיפת חוקי העזר (למעט חוק עזר העמדת רכב וחנייתו), ונבדקה גביית האגרות וההיטלים הקבועים בהם.

חוקי העזר העירוניים ואכיפתם || 559

היקף הבדיקה

הביקורת בחנה את תהליכי החקיקה, האכיפה והגבייה של חוקי העזר לירושלים שהותקנו והתפרסמו ברשומות עד ל-.1.6.2024

דוחות קודמים בנושא

• דוח מבקר המדינה בנושא "חקיקת חוקי עזר של רשויות מקומיות", מתוך דוח על הביקורת בשלטון המקומי, .2016

• דוח מבקר המדינה בנושא "מעקב – חקיקת חוקי עזר של רשויות מקומיות", מתוך דוח על הביקורת בשלטון המקומי, התשפ"ב-.2022

• דוח מבקרת העירייה בנושא "אכיפת חוקי עזר בענייני איכות הסביבה" (שנת .)2008/9

תקופת הביקורת

הביקורת נערכה בחודשים יולי – דצמבר .2024

פירוט הממצאים

חוקי העזר העירוניים ואכיפתם || 563

פרק ראשון

ייזום חקיקה, ביטולה ועדכונה

כללי

לפי דוח מבקר המדינה בנושא "מעקב – חקיקת חוקי עזר של רשויות מקומיות" (דוח על הביקורת בשלטון המקומי, התשפ"ב-,2022 להלן: דוח מבקר המדינה התשפ"ב), השלב הראשון בהליך הטיפול של הרשות המקומית בחוקי העזר הוא "העלאת הצורך להכנת חוק העזר או עדכונו". הכוונה היא להפנות זרקור לבעיה מסוימת ברשות ולהציע דרכים מעשיות לפתרונה באמצעות חקיקת עזר.

ההסדר החוקי הקיים אינו קובע מי הגורם המוסמך להציע חוק עזר בפני מועצת הרשות. העלאת הצורך והצעת הפתרון באמצעות חוק עזר יכולים לבוא מצד גורמים שונים בתוך הרשות ומחוצה לה.

לדברי ראש צוות חקיקה, תיקוני חקיקה יכולים לעלות ביוזמה של ראשי המינהלים או מנהלי האגפים ובאישור מנכ"ל העירייה, ביוזמת המנכ"ל ובאישור ראש העירייה, ביוזמת הנהלת העירייה או ביוזמת ראש העירייה. במקרים מסוימים מינהל היועץ המשפטי יכול ליזום תיקונים בעקבות פסק דין או חקיקה ארצית. בכל מקרה התיקונים נעשים בתיאום עם האגפים השונים.

יצוין כי בתקופת הביקורת עבד בצוות חקיקה עובד אחד בלבד – ראש הצוות. בהגדרת תפקידו נרשם כי הוא אחראי, בין היתר, ל"גיבוש מדיניות עירונית בטיפול בהיבטים משפטיים של נושאים בתחום החקיקה המוניציפאלית". מצופה ממנו לגלות יוזמה בנושאי חקיקה גם של השלטון המקומי וגם של השלטון המרכזי.

כשמועלה הצורך בחקיקת חוק עזר, בין הגורמים ברשות המעורבים בהליך מתנהלים דיונים בנוגע לחוק העזר, למטרותיו, לתועלתו, להשלכות של חקיקתו, עדכונו ותיקונו בהתאם לעניין ולאכיפתו.

לאחר מכן אפשר להתחיל בהליך החקיקה בהתאם לצורך שהתגלה ולמטרות או היעדים שנקבעו.

מבדיקת הביקורת עולה כי בעירייה לא פעלו בעניין דברי חקיקה שנחוצים, ובין היתר: לא יזמו חקיקה בנושאים המוסדרים בחקיקת עזר ברשויות אחרות, לא ביטלו חקיקה שאינה רלוונטית, לא עדכנו את צו עבירות הקנס בביטול של סעיפי עבירה, לא יזמו חקיקה לייעול האכיפה, לא יזמו עדכונים לאגרות והיטלים ולא יזמו הארכת מועד להוראות שעה.

564 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2024

תרשים :2 סיבות לדוגמה לייזום חקיקת עזר

תיעוד ייזום ההליך

לפי נספח י' לנוהל משרד הפנים לאישור ופרסום חוקי עזר משנת ,2021 אחת הדרכים לבחון את הנאותות והתקינות של הצעת חוק העזר היא השאלה "אם הוא מבטא את רצונה של הרשות המקומית". לדעת הביקורת, כדי לבחון אם החוק מבטא את "רצון הרשות המקומית" יש לתעד את הצורך או הבעיה שבגינם הוצע חוק העזר ברשות ואת זהות הגורם שהעלה אותם.

בדוח מבקר המדינה התשפ"ב בדק מבקר המדינה את משך הטיפול בחקיקת עזר בחמש רשויות.

לגבי הרשות השישית, רחובות, ציין מבקר המדינה כי "לא נכללו נתונים ביחס לעיריית רחובות כיוון שבידי העירייה אין פרטים על מועד העלאת הצורך בהצעת החוק או בעדכונו". כלומר במרבית הרשויות שדגם מבקר המדינה תועדו פרטים בדבר מועד העלאת הצורך בהצעת חוק (או עדכונו או תיקונו), הנדרשים לצורך מעקב אחר סבירות משך הטיפול.

הביקורת בחרה אקראית מדגם של שישה מקרים: חמישה חוקי עזר (מתוך )12 שפורסמו בשנים תשפ"ב–תשפ"ד וכן הצעת חוק אחת שעודנה בתהליך חקיקה במועד הביקורת (מתוך שתי הצעות שטרם אושרו). אלה חוקי העזר והצעת החוק שנבדקו (להלן: מדגם לבחינת תהליכי חקיקה):

• חוק עזר לירושלים (מניעת רעש) (הוראת שעה) (תיקון), התשפ"ד-,2024 שעניינו הארכת הוראת השעה למועדי פינוי אשפה עד ל-28.2.2025 (להלן: תיקון לחוק עזר מניעת רעש .)2024 • חוק עזר לירושלים (שמירת הסדר והניקיון) (תיקון והוראת שעה), התשפ"ג-,2023 שקובע אגרה עדכנית להוצאת מתקנים לרחוב ומאריך את הוראת השעה למתן פטור מאגרת הוצאת מתקנים לרחוב בשל תוצאות הקורונה (להלן: תיקון לחוק עזר שמירת הסדר והניקיון .)2023 • חוק עזר לירושלים (צמצום זיהום אוויר הנובע מתחבורה) (הוראת שעה), התשפ"ב-,2021 שעוסק באיסור כניסת רכב מזהם לתחום ירושלים (להלן: חוק עזר צמצום זיהום אוויר מתחבורה .)2021

• חוק עזר לירושלים (העמדת רכב וחנייתו) (הוראת שעה) (תיקון), התשפ"ד-,2024 שעניינו עדכון תעריפי אגרת החנייה (להלן: תיקון חוק עזר חנייה .)2024 חוקי העזר העירוניים ואכיפתם || 565

• חוק עזר לירושלים (צמצום זיהום אוויר הנובע מכלי צמ"ה) (הוראת שעה), התשפ"ג-,2023 שעניינו צמצום זיהום אוויר הנובע מכלי תחבורה המשמשים לצורכי עבודות בנייה ותשתיות (ציוד מכני הנדסי – צמ"ה) ומחוללים זיהום (להלן: חוק עזר צמ"ה .)2023 • הצעת חוק עזר לירושלים (מניעת רעש) (תיקון), התשפ"ד-,2024 שעניינו מתן אפשרות לראש העירייה לאשר ביצוע עבודת לילה שחשיבותה הציבורית מחייבת את ביצועה – החוק טרם פורסם (להלן: הצעה לתיקון חוק עזר הרעש .)2024

תרשים :3 מדגם לבחינת תהליכי חקיקה

הביקורת בדקה את התיעוד הקיים אצל ראש צוות חקיקה בקשר לשלב הייזום ("העלאת הצורך").

כאמור, תיעוד זה נדרש כדי לבחון את מועד העלאת הצורך בחוק העזר ואת המענה שניתן בחוק לאור המידע על הגורם שיזם אותו, מהות הצורך שהועלה ונאותות ההתייעצות המקצועית שנלוותה ליוזמה. מתוך ששת המקרים שנבחנו, במקרה אחד (תיקון לחוק עזר חנייה )2024 לא נמצא אצל ראש צוות חקיקה תיעוד לפנייה, להתייעצות או לדיון מקצועי בנוגע להעלאת בעיה או צורך בעירייה ולאפשרות של פתרונם המעשי באמצעות חוק עזר.

לגבי תיקון לחוק עזר שמירת הסדר והניקיון ,2023 תועדו התכתבויות בין מנהל האגף לקידום עסקים ובין ראש צוות חקיקה החל מספטמבר .2022

לגבי חוק עזר צמצום זיהום אוויר מתחבורה 2021 וחוק עזר צמ"ה ,2023 הצורך בחוקי העזר נבע מאישור תוכנית חמש-שנתית לצמצום זיהום אוויר הנובע מתחבורה ,2026-2021 תוכנית שאושרה במועצת העירייה ב-.26.8.2021 עם זאת לטענת הגורמים העירוניים המעורבים (הרשות לאיכות הסביבה וראש צוות חקיקה), ייזום חוק עזר צמ"ה 2023 החל למעשה רק כשנה לאחר אישור התוכנית, בעקבות הוראה מהנהלת העירייה, אך זו לא תועדה בתיקיה הרלוונטית של ראש צוות חקיקה ולא נמסרה לביקורת.

במקרה של תיקון לחוק עזר מניעת רעש ,2024 דובר בהארכת מועד בלבד להוראת שעה שפקעה, ולא בהעלאת צורך חדש.

566 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2024 במקרה של הצעה לתיקון חוק עזר הרעש ,2024 תועדה אצל ראש צוות חקיקה התכתבות המעידה בדיעבד על מועד הפנייה של היועץ המשפטי ומנכ"ל העירייה לצוות חקיקה לצורך חקיקה דחופה של חוק עזר שיאפשר עבודות לילה. באותו מכתב נרשם גם שנוהלה שיחת טלפון עם נציג חברת מוריה לקבלת הסבר על החוק המבוקש.

ייזום חוקי עזר חדשים הקיימים ברשויות אחרות

הצורך בייזום חוק עזר, עדכונו, תיקונו או ביטולו עשוי לעלות מגורמים מגוונים כגון: יחידות בעירייה במסגרת תחומי אחריותן, נהלים וחוזרים של משרד הפנים, ממצאים והמלצות מדוחות מבקר המדינה, חקיקה ראשית בתחומים מסוימים.

משרד הפנים פרסם חוקי עזר לדוגמה ונוסחים מומלצים של חוקי עזר, בין היתר בנושאים: מבנים מסוכנים, סימון בניינים ורחובות, סלילת רחובות, שווקים, החזקת מקלטים, גידור דוכנים, העמדת רכב וחנייתו, שירותי שמירה. מבדיקת הביקורת עלה כי כל הנושאים הללו הוסדרו בחוקי העזר של ירושלים. גם המלצת מבקר המדינה לחקיקת חוקי עזר בנושאים כגון הדברת מזיקים וסימון רחובות ולוחיות מספר בבניינים יושמו בירושלים באמצעות הסדרת נושאים אלה בחוקי עזר כלליים יותר כגון חוק עזר ירושלים (שמירת הסדר והניקיון), התשל"ח-1978 וחוק עזר לירושלים (שילוט), התש"ם-

.1980

לשאלת הביקורת השיב ראש אגף אכיפה ושיטור כי בכל הקשור לאגפו, הוא אינו סבור שנחוץ להסדיר תחומים נוספים בחוקי עזר.

לפי נוהל אישור ופרסום חוקי עזר, המצורף לחוזר מנכ"ל משרד הפנים מספר :2/98 "מומלץ לעיין בחוקי עזר של רשויות מקומיות אחרות בנושא המבוקש, על מנת ללמוד מניסיונם של אחרים. מומלץ לעיין בחוקי עזר חדשים אשר פורסמו בשנים האחרונות, על מנת שנוסח חוקי העזר יתבסס על הוראות חוק עזר אשר חוקיותם וסבירותם נשקלו לאחרונה".

הביקורת סקרה אפוא את רשימות חוקי העזר של רשויות אחרות, כפי שהם מפורסמים באתר האינטרנט של משרד הפנים, לשם איתור של נושאים, אגרות והיטלים המוסדרים בחוקי עזר של רשויות אחרות אך לא בחוקי העזר בירושלים. הביקורת אכן מצאה נושאים המוסדרים בחוקי עזר של מספר רשויות אחרות, אך לא בירושלים. בחלקם העירייה החלה בייזום שנים לאחר הרשויות האחרות, בסוף תקופת הביקורת, ולגבי אחרים לא החל ייזום תהליך חקיקה כלל. לדוגמה:

• היטל שטחים ציבוריים פתוחים – חוק עזר המאפשר לרשות, בנסיבות המצוינות בחוק, לדרוש השתתפות בעלויות פיתוח והקמה של שטחים ציבוריים האמורים לשמש את הנכס.

החוק חוקק ברשויות רבות (נמצאו 123 רשומות באתר משרד הפנים), ובהן: רמת גן, ראש העין, קריית ביאליק, קריית אונו, נתניה, מודיעין מכבים רעות, כפר סבא, חולון. בחלק מהרשויות חוקקו חוקי עזר בנושא לפני יותר מעשור. הביקורת ביררה מהו מצב החקיקה בעירייה, ומנהלת מחלקת היטלי סלילה השיבה כי ביולי 2024 (במהלך תקופת הביקורת) הוצגה הצעה בנושא להנהלת העירייה. בדצמבר 2024 ראש צוות חקיקה עדכן את הביקורת כי הצעת חקיקה זו נדחתה בינתיים. הביקורת מעירה כי במשך כעשור לא יזמו בעיר חקיקה בנושא.

• אגרת תפיסת רכב – חוק עזר המסדיר אפשרות תפיסת רכב כגון אופניים ואופניים חשמליים ואת אופן שחרורו וכן אגרה בעד תפיסת רכב ואפשרות מכירתו. חוק זה מאפשר לעירייה חוקי העזר העירוניים ואכיפתם || 567

להפעיל אכיפה בנושא עבריינות תנועה וכן יש בו פוטנציאל הכנסה. הצורך בהסדרת הנושא עולה למשל מכתבה שפורסמה ב-23.11.2024 באתר MYNET ירושלים ושכותרתה "עוד הולכת רגל נפלה קורבן לקורקינטים חשמליים ועיריית ירושלים מורחת לה את הזמן". לפי הכתבה, הולכת רגל כבת 70 אושפזה במצב בינוני עם פגיעות ראש וחזה מגלגינוע (קורקינט חשמלי), וזהו "המקרה הרביעי תוך חודש שבו הולכי רגל תמימים נפגעים מרוכבי האופניים והקורקינטים החשמליים שדוהרים ברחובות הבירה במהירות מופרזת... ונראה שאף אחד לא טורח לעשות דבר. 76 בני אדם נפגעו בשנה האחרונה בתאונות דרכים בבירה שבהן היו מעורבים אופניים חשמליים. בניגוד לעיריית תל אביב, שבה פקחי העירייה אורבים וקונסים את אלו שנוסעים על המדרכות ומסכנים את הולכי הרגל, בירושלים לא מתבצעת כל אכיפה בנושא".

חוקי עזר בנושא זה חוקקו מכוח חוק לייעול הפיקוח והאכיפה העירוניים ברשויות המקומיות (תעבורה), התשע"ו-.2016 הם חוקקו ברשויות רבות החל משנת ,2017 כגון חוק עזר לתל אביב-

יפו (תפיסת רכב), התשע"ח-,2017 חוק עזר לראשון לציון (תפיסת רכב), התשע"ט-,2018 חוק עזר לרמת גן (תפיסת רכב), התשע"ח-,2018 חוק עזר לגבעתיים (תפיסת רכב), התשע"ח-

,2018 חוק עזר לאשדוד (תפיסת רכב), התשע"ט-,2018 חוק עזר לרעננה (תפיסת רכב), התשע"ח-.2018 החוק חוקק בחלק מהרשויות לפני כשש-שבע שנים, אך עיריית ירושלים החלה בהליך הסמכת הפקחים בנושא (לפי החקיקה הראשית מ-)2016 רק בספטמבר 2024 (ישיבת מועצה מ-.)25.9.2024 כלומר העירייה החלה ליזום הליכים להסדרת הנושא שמונה שנים לאחר החקיקה הראשית בעניין, שבע שנים לאחר עיריית תל אביב-יפו ושש שנים לאחר רשויות רבות אחרות.

• אגרת היתרי לילה – בחלק מהעיריות, כגון תל אביב-יפו, חיפה ונתניה, הוראות שונות בחוקי העזר (דוגמת חוקי עזר בדבר פתיחת עסקים וסגירתם או שמירת הניקיון) מאפשרות להטיל אגרה עבור היתר לפתיחת עסק בשעות הלילה. הוראה כזו, המאפשרת להסדיר פתיחת עסקים בלילה ואף לקבל הכנסות מכך, לא חוקקה בירושלים.

• אגרת פסולת עודפת או פסולת מפעל – בחלק מהעיריות, כגון תל אביב-יפו, חיפה, אשקלון וראשון לציון, נכללות בחוקי עזר הוראות המאפשרות לרשויות לגבות אגרה בגין פסולת מפעל או פסולת עודפת. בירושלים הייתה הוראה כזו, אך היא בוטלה בשנת תשע"ב–,2012 לפני 12 שנה. לדברי ראש צוות חקיקה, ההוראה בוטלה בהנחיית ראש העירייה הקודם, שביקש לסייע למפעלים בעיר. בחלוף כמעט עשור מביטול ההוראה, בשנת 2021 חיבר משרד הפנים נוהל בנושא (נוהל עריכת תחשיב לאגרת פינוי פסולת עודפת ברשויות המקומיות – משרד הפנים, תשפ"א-.)2021 הנוהל מתייחס בחיוב לגביית האגרה מתוך "עיקרון של צדק סביבתי, המטיל את מימון הטיפול והמיחזור של פסולת על יצרניה". לפי הנוהל, האגרה משרתת שתי תכליות:

1) הטלת עלויות הטיפול בזיהום על הגורם המזהם ולא על כלל החברה. )2 השגת התייעלות

סביבתית, כלומר יצירת אינטרס למזהם להפחית את ייצור הזיהום עד למינימום הכלכלי

האפשרי מבחינתו. בנוהל נכתב: "בהתאם לתפיסה זו, התשלום בעד פינוי פסולת מפעל מעבר

לרמה בסיסית, איננו בגדר תשלום מוניציפאלי אלא חלק אינטגראלי מתהליך הייצור. חוק העזר אמור לאפשר לרשות המקומית לגבות מבעלי העסקים את כל העלויות של היקף הפסולת העולה על היקף הפסולת הבסיסית, באופן שסך ההכנסות הצפויות מהאגרה יכסו את כל הוצאות הרשות לצורך פינוי האשפה העודפת וישמר העיקרון של משק כספים סגור. העלויות המוכרות לרשויות המקומיות כוללות את ההוצאות הישירות וכן את כל ההוצאות העקיפות".

לדעת הביקורת, נוכח ההנחיות החדשות של משרד הפנים, מן הראוי היה לשקול ייזום של גביית האגרה מחדש. אולם לדברי ראש צוות חקיקה, הוא לא קיבל פנייה לייזום הליך כזה.

568 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2024 • בריכות שחייה – ברשויות רבות, כגון ראשון לציון, רמת השרון, נהריה, עפולה ובאר יעקב, חוקקו חוקי עזר המסדירים את אופן ההתנהגות בבריכות שחייה, לרבות מקומות הלבשה, ציוד הצלה, סמכויות של פקח עירוני ומציל, הסדרת דמי כניסה לבריכה עירונית. החוק הראשון בנושא חוקק עוד בשנת .1955 בירושלים אין חוק המסדיר את ההתנהגות ודמי הכניסה בבריכות השחייה, על אף שיש בה בריכות עירוניות.

לוח :1 דוגמאות לנושאים ותשלומים המוסדרים בחוקי עזר ברשויות אחרות

רשויות

שנות לדוגמה מצב בירושלים

נושא בחוק מספר חקיקה שחוקקו חוק (לדברי ראש צוות

העזר הוראות עיקריות רשומות* עיקריות עזר בנושא חקיקה)

היטל שטחים חוק עזר המטיל היטל 123 2012–2023 רמת גן, ראש ביולי 2024 הוצגה ציבוריים שצ"פ לכיסוי הוצאות העין, קריית הצעה להנהלת פתוחים בשל פיתוח והקמה אתא, קריית העירייה, אך ההצעה של שטחים ציבוריים ביאליק, קריית נדחתה בינתיים פתוחים המיועדים אונו, סביון,

לשמש את הנכס – נתניה, מודיעין

במקרים המצוינים מכבים רעות,

בחוק מסעדה, לוד,

כפר סבא, כפר

שמריהו, חולון

אגרת תפיסת חוק עזר כגון חוק עזר 10 2017–2019 תל אביב-יפו, העירייה החלה רכב לתל אביב-יפו ראשון לציון, בהליך ב-,25.9.2024 (תפיסת רכב), רעננה, אשדוד, בסוף תקופת

התשע"ח-,2017 גבעתיים, יבנה, הביקורת ו-8 שנים

שחוקק מכוח חוק נתניה, לוד לאחר חקיקת

לייעול הפיקוח החקיקה הראשית

והאכיפה העירוניים בנושא

ברשויות המקומיות

(תעבורה), התשע"ו-

,2016 ומסדיר את

אופן התפיסה של

רכב, לרבות אופניים

ואופניים חשמליים,

אופן שחרורו, אגרה

בעד תפיסתו, מכירתו

אגרת היתרי הוראות בחוקי עזר - - תל אביב-יפו, לא התקבלה פנייה לילה בדבר פתיחת עסקים (סעיף בתוך חיפה, מודיעין וסגירתם או שמירת חוקי עזר) מכבים רעות,

הניקיון, המאפשרות נתניה

להטיל אגרה עבור

היתר לפתיחת עסק

בשעות הלילה

חוקי העזר העירוניים ואכיפתם || 569

רשויות

שנות לדוגמה מצב בירושלים

נושא בחוק מספר חקיקה שחוקקו חוק (לדברי ראש צוות

העזר הוראות עיקריות רשומות* עיקריות עזר בנושא חקיקה)

אגרת פסולת הוראות הנכללות - - תל אביב-יפו, ההוראה בוטלה עודפת או בחוקי עזר בנושא (סעיף בתוך חיפה, אשקלון, בתשע"ב-.2012 פסולת שמירת הסדר והניקיון ראשון לציון, לדברי ראש צוות חוק עזר)

מפעל** או פינוי פסולת, רעננה חקיקה, החוק בוטל המסדירות אגרה בגין בהוראת ראש

פסולת מפעל או העירייה הקודם –

פסולת עודפת. שרצה לסייע

ב-2021 ערך משרד למפעלים – ולא

הפנים נוהל בנושא, התקבלה פנייה לייזום

ובו הוסבר שאגרה זו חקיקה מחדש

תורמת לשמירה על

איכות הסביבה

ומשרתת תכליות

נוספות

בריכות שחייה חוק עזר המסדיר 45 1995–2004 ראשון לציון, לדברי ראש צוות (לרבות דמי מקומות הלבשה, רמת השרון, חקיקה, הוא לא קיבל כניסה) מקומות מיועדים רחובות, נהריה, פנייה לייזום חוק מסוג לרחצה, תחנות וציוד עפולה, דימונה, זה

הצלה, דמי כניסה, חולון, באר

סמכויות של פקח יעקב, אור

ומציל ועוד יהודה, אילת

* מספר רשומות במאגר חוקי העזר באתר האינטרנט של משרד הפנים. כל רשומה כוללת חוק עזר של רשות מקומית בנושא, לרבות חקיקה המבטלת או מתקנת את החוק.

** בשנת 2021 פרסם משרד הפנים נוהל לחישוב אגרת אשפה עודפת, המפרט את תכליות האגרה ואופן חישובה.

ייזום ביטול חקיקה שאינה רלוונטית

תיקון או ביטול חוקי עזר ייעשה בדרך שבה נחקק חוק העזר, כלומר גם תיקונים וביטולים של חוק עזר קיים דורשים הליך חקיקה. לפי "מדריך להכנת חוקי עזר וצווי עבירות קנס של רשויות מקומיות", שערכה המחלקה לחקיקת משנה במשרד המשפטים (:)2009 "גם תיקון של חוק העזר, אפילו הוא תיקון קטן, הוא חוק עזר בפני עצמו ולא להירתע במקרים המתאימים מהתקנת חוק עזר חדש".

חקיקה של ביטול חוק עזר יכולה להיעשות בסוף חוק עזר חדש שמחליף את חוק העזר המבוטל, או במסגרת חוק עזר נפרד מחוק העזר החדש.

לפי המדריך, "כאשר עושים שינוי מהותי בחוק העזר, מן הראוי להחליף אותו לגמרי. אם עושים תיקונים רבים, תוספות ומחיקות עדיף למען הסדר הטוב והבהירות לציבור, להחליף את חוק העזר בחוק עזר חדש".

570 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2024 לפי דוח מבקרת העירייה בנושא "אכיפת חוקי עזר בענייני איכות הסביבה" משנת ,2008/9 חוקי עזר שאינם נאכפים כלל עלולים לפגוע בתדמית העירייה ובכושר ההרתעה שלה. עוד הוער כי "ישנם חוקים שאינם מעודכנים או שאינם רלוונטיים. הביקורת המליצה לסרוק את כל חוקי העזר העירוניים, ולבדוק את מידת עדכניותם והרלוונטיות שלהם, ובמקרים שבהם יתברר שיש צורך לעדכן, לתקן ואף לבטל חוקי עזר יש לעשות זאת בדרך המקובלת".

כעבור כ-16 שנה, במהלך איסוף הממצאים לביקורת הנוכחית (שנת ,)2024 עלה כי בעירייה יש לפחות 12 חוקי עזר, שהם כשליש מחוקי העזר העירוניים התקפים, שכלל אינם נאכפים ואף אין בכוונת העירייה לאוכפם בשל חוסר רלוונטיות.

כלומר כיום חוקים אלה הם בגדר "אות מתה". למרות זאת צוות חקיקה לא יזם מהלך לביטולם במשך שנים רבות. לשאלת הביקורת השיב ראש צוות חקיקה כי בכוונתו ליזום תהליך לביטול חלק מהחוקים הללו.

להלן דוגמאות:

• חוקי עזר שאינם מתאימים לנסיבות או לרוח התקופה: למשל הוראות המנסות לצמצם

זיהום אוויר ממבערי מזוט, שהוא חומר דלק שכמעט אינו בשימוש עוד בעיר – חוק עזר לירושלים למניעת מפגעים (זיהום אוויר ממבערי מזוט), התש"ם-1980; חוק המסדיר הקמת תורני אנטנות טלוויזיה בעידן של כבלים ולוויינים – חוק עזר לירושלים (תרנים אזוריים לאנטנות טלוויזיה בעיר העתיקה), התשמ''ד-1984; חוק עזר לירושלים (בית המטבחיים), התש''ן-,1990 המסדיר התנהלות בית מטבחיים, על אף שזה אינו קיים בעיר זה שנים רבות.

• חוקי עזר שאינם רלוונטיים עקב עדכון החקיקה הראשית או הסדרה של המדינה: לפי

הרשות לאיכות הסביבה, חוק עזר המחייב מפעלים להגיש דוח על זיהום האוויר שלהם אינו רלוונטי מאחר שהנושא עבר לטיפול המשרד להגנת הסביבה. כמו כן שורת חוקי עזר העוסקים במים וביוב אינם רלוונטיים עוד עקב חקיקת חוק תאגידי מים וביוב, התשס"א-,2001 המבטל את סמכויות הרשות המקומית בנושא מים וביוב ומעביר אותן לתאגידי מים וביוב. נוסף לכך שני חוקי עזר העוסקים בשחיטת עופות ובדיקת בשר עוף אינם נאכפים, לדברי הווטרינר העירוני, משום שבוטל הצורך בהם עקב חקיקה ראשית ארצית מלפני מספר שנים (תיקון מספר 6 משנת 2015 לחוק הרופאים הווטרינרים, התשנ"א-1991 או חוק בריאות הציבור [מזון], התשע"ו-.)2015 חוקי העזר העירוניים ואכיפתם || 571

לוח :2 דוגמאות לחוקי עזר שאינם נאכפים מפאת חוסר רלוונטיות

תשובת ראש

שנת צוות חקיקה

חקיקת הסיבה לאי-ביטול

חוק העזר החוק לאי-רלוונטיות או אי-תיקון הערת הביקורת

זיהום אוויר 1980 מנהל בכיר להנדסת "הדרישה סעיפים ,3 4 לחוק מוגדרים ממבערי הסביבה ברשות לאיכות המופיעה בחוק כעבירת קנס. חוק עזר בנושא

מזוט הסביבה מסר: "לא רלוונטי העזר אינה איכות הסביבה משנת ,1980

כי החוק מגדיר מזוט כחומר רלוונטית... שאינו רלוונטי, טרם בוטל בעל תכולת גופרית שכבר בכוונתנו להביא

איננה קיימת היום במזוט בהקדם למועצה

המסופק" הצעה לביטול

חוק העזר"

הגנת מנהל בכיר להנדסת ראש צוות חקיקה בדוח המבקרת משנת 2008/9 הסביבה – הסביבה ברשות לאיכות סבור (נאמר צוין: "ייתכן שיש מקום... לשדרג

הגשת דין הסביבה מסר: "דרישה ישנה בשיחה את החוק ולהתאימו לצורכי

וחשבון מאוד – לא רלוונטי... היום מ-)3.12.2024 כי הימים האלה". בינתיים, כעבור המשרד מנטר זאת במסגרת החוק אינו מיותר. כ-16 שנה, החוק אינו נאכף, מנגנון היתר הרעלים שלו. טרם מסר את לדברי נציג הרשות לאיכות הדבר נבדק במחלקה חוות דעתו הסביבה משום שהנושא בהיבט של היתרי בנייה, אבל המנומקת באחריות המשרד להגנת בשוטף במפעלים גדולים הסביבה

הבדיקה באחריות המשרד

להגנת הסביבה... למיטב

הידיעה... אין שימוש בחוק

הזה"

אגרת ביוב 1966 חוקי העזר מסדירים מתן הממונה על במכתב מ-14.2.2017 (לפני 7 שירותים וגביית תשלומים החקיקה השיב שנים) ביקש ראש צוות חקיקה אספקת מים 1960

עבור מים וביוב. אולם חוק לביקורת: מהיועץ המשפטי של חברת בניית ביבים 1980 תאגידי מים וביוב, "בכוונתי לפנות הגיחון לבטל את חוקי העזר התשס"א-2001 מבטל את ליועץ המשפטי הללו. יועמ"ש הגיחון סירב היטל ביוב 1963

סמכויות הרשות המקומית לעירייה לשקול בטענה שנותרו חיובים מ-2014 ניקוי בורות 1955 בנושא מים וביוב, ומעביר את המשך שיש לגבותם לפי התעריף של שופכין אותן לתאגידי מים וביוב הטיפול בנושא חוק העזר וציין: "ניתן יהיה לפעול וביבים זה" לביטול אחרי שנת 2021" (לאחר

התיישנות החיובים). אך נכון

לסוף שנת ,2024 החוקים עדיין

מופיעים באתר העירייה. בסיום

תקופת הביקורת מסר ראש צוות

חקיקה כי קיבל אישור עקרוני

מהגיחון והחוקים בתהליך ביטול

572 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2024

תשובת ראש

שנת צוות חקיקה

חקיקת הסיבה לאי-ביטול

חוק העזר החוק לאי-רלוונטיות או אי-תיקון הערת הביקורת

תרנים 1984 נמסר לביקורת כי חוק זה, חוק לא רלוונטי מדובר בחוק ישן שאינו נאכף אזוריים הדן בהקמת תורן עם

לאנטנות אנטנות לטלוויזיה או לרדיו

טלוויזיה על ידי העירייה, אינו נאכף

ורדיו בעיר משום שהוא ישן ולא רלוונטי

העתיקה

בית 1990 חוק בן למעלה מ-30 שנה, ראש צוות חקיקה -

המטבחיים שלא עודכן כלל במהלך מסר שבכוונתו

השנים. הווטרינר העירוני לדון עם הווטרינר

מסר לביקורת כי זה שנים העירוני בנחיצות

רבות אין בעיר בית מטבחיים שורת חוקים

עירוני המשויכים

ליחידתו ולבחון

בדיקת בשר 2010 הווטרינר העירוני מסר כי -

אם יש צורך

עוף עקב חקיקה ארצית משנת

לבטלם

,2017 חוקים אלה אינם

שחיטת 1964 -

רלוונטיים

עופות

חזירים ובשר 1957 נמסר שהחוק אינו נאכף החוק לא מבוטל -

חזיר מטעם של

שמירה על

סטטוס קוו

ייזום ביטול סעיפי עבירה בצו עבירות הקנס

צו העיריות (עבירות קנס), התשל"א-1971 (להלן: צו עבירות הקנס) קובע כי עבירות מסוימות בחוקי עזר של רשויות מקומיות יהיו עבירות קנס. פקח של הרשות המקומית יכול לתת דוח (מסוג ברירת משפט) לאדם העובר עבירת קנס, כלומר מבצע עבירה על סעיף בחוק העזר הקבוע בצו עבירות הקנס, זאת במקום להגיש כתב אישום. צו עבירות הקנס מותקן בידי שר הפנים בהסכמת שר המשפטים ובאישור ועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת. הכללת עבירת קנס בצו עבירות הקנס היא חקיקת משנה המפורסמת ברשומות.

הביקורת מצאה כי בצו עבירות הקנס כלולים (נכון למועד הביקורת) סעיפים מתוך שני חוקי עזר של העירייה שבוטלו זה מכבר. הדבר עלול לגרום לתושבים אי-בהירות בנוגע לסעיפים שבגינם יוכלו להיקנס, וכן פקחים עלולים לרשום קנסות בגין עבירות על סעיפי חוק שבוטלו זה מכבר.

חוקי העזר העירוניים ואכיפתם || 573

לוח :3 דוגמאות לחוקי עזר שבוטלו, אך נותרו קבועים בצו עבירות הקנס

מועד ביטול סעיפים הכלולים

חוק העזר החוק בצו עבירות קנס הערת הביקורת

חוק עזר לדוגמה לרשויות 12.7.2018 ,2 ,4 9 עם ביטול החוק, היה צורך מקומיות (הזרמת שפכי תעשיה לבטל אף את הסעיפים

למערכת ביוב), התשמ"ב-1981 הרלוונטיים הכלולים בצו – אומץ בידי העירייה עבירות הקנס

חוק עזר לירושלים (שילוט), בשנת תש"ף (2א), ,5 ,11 בצו עבירות הקנס כלולות התש"ם-1980 (,)2019 למעט (13א), ,18 ,20 ,23 עבירות רבות על חוק עזר הפרק החמישי ,24 (26א), לירושלים (שילוט),

סעיפים 28–31 (29ב)(ג), ,30 ,31 התש"ם-,1980 שכבר בוטל (32א), ,34 ,35 למעט הפרק החמישי בו

(37ב)

ראש צוות חקיקה מסר לביקורת לעניין חוק העזר בנושא הזרמת שפכי תעשייה, כי יפעל להסרת החוק מצו עבירות הקנס.

לעניין חוק העזר בנושא שילוט, מסר ראש צוות חקיקה לביקורת כי עיריית ירושלים פנתה למשרד הפנים בבקשה לתקן את צו העיריות (עבירות קנס), התשל"א-.1971 ב-20.6.2023 התקיים דיון בוועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת. יו"ר הוועדה לא נכח בדיון וסוכם כי ייפגש עם נציגי העירייה במועד שייקבע, אך עדיין לא נקבע מועד.

יצוין כי חוק העזר ישן, והותקן חדש במקומו בשנת .2019 לדעת הביקורת אי-הסדרת צו עבירות הקנס בהתאם למצב זה, נכון לסוף שנת 2024 (כחמש שנים מאוחר יותר), אינה תקינה.

ייזום חקיקה לשם ייעול האכיפה

בדוח מבקרת העירייה משנת 2008/9 בנושא אכיפת חוקי עזר בענייני איכות הסביבה נקבע כי "אכיפת החוקים להגנת הסביבה נועדה להבטיח שיצייתו להם, וכן להעניש את מפריהם ולהרתיע עבריינים בכוח מפני הפרתם. לאי-אכיפה עלולות להיות תוצאות קשות ובהן – אובדן ההרתעה והפסד כספי ניכר לעירייה".

אכיפת חוק עזר עשויה להימנע או להיתקל בקשיים אם יש לקונה (חסר) בחוק או השתנו נסיבות באופן המונע את אכיפתו. לחלופין, אכיפה יעילה עלולה להיתקל בקשיים אם סעיפים מחוק העזר אינם נכללים בצו עבירות הקנס. במקרה כזה, כדי לאוכפם נחוץ הליך ממושך ומסורבל יותר של הגשת כתב אישום, במקום מתן דוח בידי פקח. לעיתים צירוף של שתי הסיבות הללו – אי-תיקון נדרש בחוק ואי-הכללת החוק בצו עבירות הקנס – עלול לגרום לכך שחוק לא נאכף או נאכף פחות מהרצוי.

574 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2024

תרשים :4 ייזום חקיקה לשם ייעול האכיפה

חוקי עזר שיש לתקנם כדי שייאכפו

ייתכן שחוק לא ייאכף משום שנוסחו המקורי מונע את אכיפתו, מפאת שינוי נסיבות או מסיבות אחרות. לפי "המדריך להכנת חוקי עזר וצווי עבירות קנס של רשויות מקומיות" מטעם המחלקה לחקיקת משנה במשרד המשפטים (,)2009 "יש חשיבות גדולה, כבר בעת התקנת חוקי העזר, לנסח את סעיפיו בצורה ראויה, ברורה וסבירה מבחינה משפטית, כך שניתן יהיה 'להמיר' אותם לעבירות קנס בלא בעיה וניתן יהיה לאכוף אותם". לפיכך, במקרים שהשתנו הנסיבות באופן שאינו מאפשר את אכיפת חוק העזר או שנוסחו מקשה את אכיפתו או שאכיפתו בעייתית מסיבה אחרת, ראוי לשקול את תיקון חוקי עזר. התיקון ייעשה, כאמור, בדרך שבה נחקק חוק העזר מלכתחילה, כלומר נדרש הליך חקיקה לשם תיקון ועדכון של חוק עזר קיים.

להלן דוגמאות לחוקי עזר (בתחום איכות הסביבה) שאינם נאכפים בשל נסיבות שהשתנו או בעיות אחרות, על אף שסעיפים מהם נכללים בצו עבירות הקנס: חוק עזר לירושלים (מניעת מפגעים –

זיהום אוויר), התשס"ז-2007 וחוק עזר לירושלים (מיחזור), התשס"ח-.2008 לדברי מנהל בכיר להנדסת הסביבה ברשות לאיכות הסביבה, חוקים אלה (או לפחות סעיפים בהם) אינם נאכפים בדרך כלל משום שיש לתקנם כדי שיהיו אופרטיביים.

לגבי חוק עזר לירושלים (מניעת מפגעים – זיהום אוויר), התשס"ז-,2007 מסר מנהל בכיר להנדסת הסביבה כי כדי שיהיה אפשר לאוכפו ביעילות, יש צורך בהגדרת הגז הטבעי כמקור אנרגיה קביל.

חוקי העזר העירוניים ואכיפתם || 575

ראש צוות חקיקה מסר לביקורת שלאחרונה (לקראת סוף תקופת הביקורת) פנו אליו לגבי חוק זה מהרשות לאיכות הסביבה.

לגבי חוק עזר לירושלים (מיחזור), התשס"ח-,2008 מסר מנהל בכיר להנדסת הסביבה כי "החוק כללי מאוד ולא נגזרו ממנו הוראות אופרטיביות לאכיפה" וכי החוק אינו פותר את הבעיה הקשה של מיחזור פסולת בנייה. ראש צוות חקיקה השיב לביקורת כי לא פנו אליו מהרשות לאיכות הסביבה לייזום תיקונים בחוק העזר לשם שיפור האכיפה, והוא אינו רואה בחוק בעיה המקשה את האכיפה.

עם זאת לעניין מיחזור פסולת בנייה, לדבריו פנו אליו לאחרונה מהרשות לאיכות הסביבה בבקשה לייזום הוראות בנושא, ונעשה ניסיון להסדרת הנושא באמצעות חוק העזר בנושא שמירת הסדר והניקיון.

לוח :4 דוגמאות לחוקי עזר שיש לתקנם כדי שייאכפו

חוק העזר תשובת הרשות לאיכות הסביבה תשובת ראש צוות חקיקה

חוק עזר לירושלים פרק ב – יש להגדיר גם את הגז לאחרונה (בתקופת הביקורת)

(מניעת מפגעים – הטבעי כמקור אנרגיה קביל פנו אליו בנושא מהרשות לאיכות זיהום אוויר), הסביבה

התשס"ז-2007

חוק עזר לירושלים "החוק כללי מאוד ולא נגזרו ממנו לא פנו אליו מהרשות לאיכות (מיחזור), הוראות אופרטיביות לאכיפה. משמש הסביבה לשם שיפור האכיפה.

התשס"ח-2008 במידה מסוימת את אגף תברואה... עם זאת לאחרונה (בתקופת חוק העזר למיחזור לא נותן מענה ל... הביקורת) פנו אליו מהרשות מיחזור פסולת בנייה, כלכלה מעגלית לאיכות הסביבה לצורך הסדרת במיחזור פסולת בנייה (חוסך ייצור של מיחזור פסולת בנייה באמצעות פסולת בנייה במקור, משתמש חוק עזר אחר

בשימוש חוזר)"

חוקי עזר שיש להכלילם בצו עבירות הקנס

אכיפה עשויה להיתקל בקשיים במקרים שסעיפי החוק אינם נכללים בצו עבירות הקנס. כאמור, אחת הדרכים המרכזיות לאכיפה היא מתן דוח על ידי פקח והטלת קנס. כדי שרשות תוכל להטיל קנס, עליה לקבוע בצו (הנכנס לתוקף לאחר פרסומו ברשומות) כי עבירה על הוראה מסוימת בחוק עזר היא עבירת קנס. לאחר אישור הצו במועצת הרשות, הצו טעון אישור של שר הפנים, בהסכמת שר המשפטים, וכן אישור של ועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת. בשלב הבא, בהיותו חקיקת משנה, יפורסם הצו ברשומות.

חוקי עזר בנושא איכות הסביבה

בדוח מבקרת העירייה משנת 2008/9 בנושא אכיפת חוקי עזר בענייני איכות הסביבה נטען לגבי שני חוקי העזר בנושא איכות הסביבה שנדונו לעיל (חוק עזר לירושלים [מניעת מפגעים – זיהום אוויר], התשס"ז-2007 וחוק עזר לירושלים [מיחזור], התשס"ח-,)2008 שהיו אז בגדר חוקים חדשים, כי הם אינם נאכפים בשל אי-הכללתם בצו עבירות הקנס:

576 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2024 "לאחר תהליך שנמשך שנים נחקקו חוקי עזר חדשים בנושאים סביבתיים. כל עוד אין מנגנון אכיפה מובנה ויעיל, החוקים האלה הם חסרי משמעות ולעירייה אין כל סיבה להתהדר בהם... תהליך אישור חוקי העזר ארך זמן רב. הביקורת סבורה כי בד בבד עם התהליך הזה היה על העירייה ליצור מערכת אכיפה יעילה... בשלב זה, יותר משנה לאחר אישור רוב החוקים החדשים, טרם אושרו בצו העיריות ברירות הקנס לחוקי העזר הללו". בינתיים שני חוקי העזר שהוזכרו לעיל, שנחקקו לפני כ-17 שנה, כבר נכללו בצו עבירות הקנס. אולם הדברים שצוינו בעניינם בדוח המבקרת משנת 2008/9 יפים לגבי חוקים אחרים שקשה לאוכפם בשל אי-הכללתם בצו עבירות הקנס.

חוקי העזר החדשים בתחום איכות הסביבה – חוק עזר צמ"ה 2023 וחוק עזר צמצום זיהום אוויר מתחבורה 2021 – טרם הוכללו בצו עבירות הקנס, נכון למועד הביקורת. זאת על אף שחלפו שנה עד שלוש שנים מאז פורסמו ברשומות.

חוק השילוט

בשנת 2019 בוטל חוק עזר לירושלים (שילוט), התש"ם-,1980 למעט הפרק החמישי העוסק בשמות רחובות ומספרי בניינים, והוחלף בחוק עזר לירושלים (שילוט), התש"ף-.2019 למרות זאת לא רק שלא בוטלו בצו עבירות הקנס הסעיפים מחוק העזר הקודם, אלא שנכון לסוף שנת ,2024 בחלוף כחמש שנים, טרם עודכן צו עבירות הקנס בחוק העזר החדש.

נוכח מצב משפטי זה, ב-21.1.2020 פנה ראש צוות חקיקה למשרד המשפטים בשאלה: "האם ניתן לתת ברירת משפט על עבירה לפי חוק עזר חדש שהוסדרה כעבירת קנס בחוק עזר הישן עד לתיקון צו העיריות (עבירות קנס), התשל"א-1971?"

כחודש לאחר מכן, ב-,20.2.2020 התקבלה תשובה מנציגת משרד המשפטים, ובה נכתב: "העברנו את פנייתך למחלקה הפלילית, בשאלה האם ניתן להישען על סעיף 25 לחוק הפרשנות לצורך אכיפה של עבירה בצו עבירות הקנס מחוק עזר שבוטל. לטעמם ניתן לאכוף עבירות שהיו גם בצו הישן... ולכן, על היועץ המשפטי שלכם לבחון אם האמור מתקיים ביחס לסעיף שבחוק העזר כפי שמופיע בצו, בשים לב לכך שכאמור לא ניתן יהיה לאכוף לגבי הוראות שבסעיף החדש אם לא

הופיעו בסעיף הישן. נציין, כי דרך המלך היא תיקון הצו הקיים ובינתיים כמובן שניתן

להשתמש בכלי של הגשת כתב אישום, שהם אינם מעוררים פרשנות משפטית" (ההדגשה

אינה במקור).

ראשת צוות בכירה בתביעה העירונית השיבה לביקורת בנושא: "אכן תוקן חוק עזר שילוט בשנת ,2019 אשר פורסם ברשומות ונכנס לתוקף מיום שפורסם, וניתן להגיש כתבי אישום לפי פקודת העיריות. עם זאת לגבי צו עבירות הקנס, משרד המשפטים עדיין לא אישר את הצו החדש של העירייה, ולכן למעשה לא ניתן לאכוף ברירות משפט על פי חוק העזר החדש".

באותו מכתב היא מציינת גם: "קיבלנו מסמך ממשרד המשפטים ולפיו ניתנה הפרשנות שאם מדובר באותו הסעיף בחוק החדש והוא רק מחליף את הסעיף בחוק הישן, ניתן לאכוף ברירות משפט על פי הסעיף בחוק העזר הישן (התש"ם-)1980 והוא אכן מופיע בצו עבירות הקנס. כלומר ניתן לאכוף סעיפי עבירות שהיו קיימים בחוק הישן וקיימים בחוק החדש (סעיף (3א) לחוק העזר)" (ההדגשה במקור).

חוקי העזר העירוניים ואכיפתם || 577

הביקורת מציינת כי במהלך השנים 2021–2024 כתבו פקחי אגף אכיפה ושיטור 3,770 דוחות בגין עבירה על סעיף (3א) בחוק העזר החדש משנת ,2019 שאינו קבוע כלל בצו עבירות הקנס כעבירת קנס. בצו עבירות הקנס מופיע סעיף (2א) לחוק העזר משנת ,1980 שכאמור בוטל, כלומר אין מדובר באותו סעיף – (3א).

עוד יצוין כי על אף שזהו חוק העזר הנאכף ביותר בעירייה אחרי חוק העזר בנושא שמירת הניקיון, הוא נאכף על סמך חוות הדעת האמורה ממשרד המשפטים, שהועברה ללא ציון שם ותפקיד של עורכה. יתרה מזו, האכיפה מבוצעת בדרך שמחוות הדעת עצמה משתמע שהיא "מעוררת פרשנות משפטית" ולכל הפחות אפשר לומר שהיא אינה "דרך המלך" לאכיפת חוק זה.

חוק מבנים מסוכנים

חוק עזר נוסף שאינו נכלל בצו עבירות הקנס הוא חוק עזר (מבנים מסוכנים), התשמ"א-.1980 לשאלת הביקורת השיב ראש צוות חקיקה כי לדעתו הכללת חוק עזר זה בצו עבירות הקנס אינו יעיל משום שמדובר בעבירה חמורה המצריכה הרתעה משמעותית יותר מאשר דרגות הקנס המוטלות בצו עבירות הקנס. בעניין מבנים מסוכנים הביקורת סבורה כי בשל חומרת העבירה ראוי להגיש כתב אישום ולא לאכוף באמצעות ברירת משפט.

בדוח מבקר המדינה בנושא "טיפול רשויות מקומיות במבנים מסוכנים" (דוח על הביקורת בשלטון המקומי, יולי )2022 הוער והומלץ להכליל עבירות בגין חוק עזר בנושא מבנים מסוכנים בצו עבירות הקנס ואף להשתמש בצו להגברת האכיפה בתחום: "מומלץ כי עיריות באר שבע, בת ים, קריית ים ותל אביב-יפו יבחנו באופן שוטף את מיצוי האמצעים העומדים לרשותן מול בעלי המבנים המסוכנים, וזאת כדי להבטיח טיפול יעיל במבנים אלו. מבקר המדינה ממליץ למשרד הפנים למפות את כלל הרשויות שלא פעלו להשלמת הסמכתן להטלת קנסות ולהנחותן בנושא ולתת את הדעת על הפעלת סמכות הרשויות המקומיות להטיל קנס על בעלי מבנים שלא תיקנו את הליקויים הנדרשים, וזאת כדי לסייע לרשויות המקומיות להגביר את השימוש בכלי אכיפה זה, שיכול לתרום למאמציהן בהסרת הסכנות מהמבנים".

לוח :5 דוגמאות לחוקי עזר שטרם נכללו בצו עבירות הקנס

תשובות הגורמים הממונים לביקורת באוגוסט-

חוק העזר מועד פרסום ספטמבר 2024

חוק עזר לירושלים (צמצום 9.8.2023 תשובת עורך הדין המלווה את הרשות לאיכות הסביבה זיהום אוויר הנובע מכלי ציוד בפרויקט: "הנושא... מורכב יותר, שכן העבירה המוגדרת מכני הנדסי), התשפ"ג-2023 הינה חדשה, ייחודית לירושלים (רשויות נוספות מעוניינת להעתיק), מבוססת על המלצות של המשרד להגנת הסביבה ולא על תקנות. ביחס לאמור, אנו פועלים לקדם את הנושא"

578 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2024

תשובות הגורמים הממונים לביקורת באוגוסט-

חוק העזר מועד פרסום ספטמבר 2024

חוק עזר לירושלים (צמצום 21.10.2021 תשובת ראש צוות חקיקה: מינהל היועץ המשפטי פנה זיהום אוויר הנובע למשרד התחבורה בבקשה לתקן את הצו ולהוסיף את חוק מתחבורה) (הוראת שעה), העזר של ירושלים. לפני כחודש התקיים דיון בוועדת התשפ"ב-2021 הכלכלה של הכנסת, ובו יו"ר ועדת המשנה של ועדת הכלכלה נזף במשרד התחבורה על שאינם מקדמים את

תיקון הצו בהתאם לפניית העירייה. לאחרונה (לאחר הדיון), פנתה שרת התחבורה לשר המשפטים וקיבלה את הסכמתו לתיקון הצו כאמור.

הביקורת מעירה כי החוק פורסם ב-,2021 אך הפנייה המתועדת הראשונה לשרת התחבורה לשם אישור עבירת

קנס בוצעה לראשונה בדצמבר 2023

חוק עזר לירושלים (שילוט) 2019 תשובת ראש צוות חקיקה: העירייה פנתה למשרד הפנים התש"ף-2019 בבקשה לתקן את צו עבירות הקנס. ב-20.6.2023 התקיים דיון בוועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת. יו"ר הוועדה לא נכח בדיון וסוכם כי ייפגש עם נציגי העירייה במועד שייקבע, אך עדיין לא נקבע מועד.

בינתיים העירייה אוכפת חוק זה (אלפי דוחות) בהתבסס על פרשנות שהתקבלה ממשרד המשפטים לפני כ-5 שנים (ללא ציון שם ותפקיד נותן חוות הדעת), ועל אף שבחוות הדעת צוין כי זו אינה "דרך המלך" לאכיפה, וכי היא "מעוררת פרשנות משפטית"

חוק עזר לירושלים (מבנים 1980 תשובת ראש צוות חקיקה: הכללת החוק בצו עבירות הקנס מסוכנים), התשמ"א-1980 אינה מתאימה ואינה יעילה

חוקי עזר שיש לעדכנם וגם להכלילם בצו עבירות הקנס

לגבי שני חוקי עזר, שנחקקו בשנים 1959-1943 בנושא שווקים עירוניים וצעצועים מסוכנים, מסר ראש צוות חקיקה כי הם אינם נאכפים בין היתר משום שהם ישנים מאוד, ויש צורך לבדוק את הרלוונטיות שלהם.

הביקורת מציינת כי הם אינם נכללים בצו עבירות הקנס על אף שרשויות רבות אחרות כללו דברי חקיקה באותם נושאים בצו עבירות הקנס.

לשאלת הביקורת בעניין אי-אכיפת שני חוקי העזר הללו, ב-2.9.2024 השיב ראש צוות חקיקה כך:

מדובר בחוקי עזר ישנים (בני יותר מ-60 שנה), וההחלטה לגבי אי-הכנסתם לצו עבירות הקנס התקבלה בעבר (ככל הנראה בשנת התשל"א-,1971 כשהותקן חלק א – ירושלים בתוספת לצו עבירות הקנס). מי שהיה האחראי על חוקי העזר בזמנו אינו בעירייה, ואינני יודע מדוע לא הוכנסו לצו. הטיפול השוטף שלי בצו עבירות הקנס נוגע לחוקי העזר החדשים שנחקקים, כדי לנסות להסדיר להם ברירות משפט. אציין כי לא פנו אליי מהאגפים בבקשה להכניס סעיף מסוים לצו.

חוקי העזר העירוניים ואכיפתם || 579

לוח :6 דוגמאות לחוקי עזר שיש לשקול את עדכונם והכללתם

בצו עבירות הקנס

שנת החשש לאי-רלוונטיות החוק הערה לגבי אי-הכללת החוק

חוק העזר חקיקה והצורך לתקנו בצו עבירות הקנס

שווקים 1943 חוק המסדיר התנהלות בשוק בניגוד לעיריית ירושלים, עבירות על עירוניים עירוני. החוק לא עודכן מאז חתימת חוקי עזר בנושא שווקים נקבעו המזכיר הראשי מטעם הוד מעלתו כעבירת קנס בעיריות אחרות כגון מלך אנגליה (המנדט הבריטי), צפת, נתניה, אשדוד, רחובות, קריית למעט הוראה אחת בדבר מיסים ביאליק וכרמיאל

ושכירות שעודכנה ב-1983 והוראת

העונשין שהייתה קבועה בו ובוטלה

בשנת תשע"ו.

יצוין כי ב-1972 הוכן חוק עזר

לדוגמה בנושא שווקים, שרשויות

רבות אימצו, אך הוא לא גרם לשינוי

בחוק העזר בעיריית ירושלים

צעצועים 1959 סעיף ההגדרות של החוק עודכן בניגוד לעיריית ירושלים, עבירות על מסוכנים ב-.1993 החוק לא עודכן כ-30 שנה חוקי עזר בנושא צעצועים מסוכנים ולא נאכף, מאחר שהוראת העונשין נקבעו כעבירת קנס בעיריות אחרות שהייתה קבועה בו בוטלה בשנת כגון הרצליה, חולון, רמת גן, עכו, תשע"ו, והוא אינו קבוע כעבירה בצו אשדוד, נהריה, אילת ורחובות עבירות הקנס

ייזום הארכת מועד להוראות שעה

תיקון חוק עזר ייעשה בדרך שבה נחקק, והדבר יפה גם להארכת מועד של הוראות שעה. חלק מחוקי העזר של העירייה נקבעו לתקופה מוגבלת. נכון ליולי ,2024 חמישה חוקי עזר היו במעקב של ראש צוות חקיקה לשם חידוש הוראות השעה שלהם, הצפויות לפוג בתקופה שמדצמבר 2024 עד אוגוסט 2026 (לפירוט ראו נספח .)4

במדגם לבחינת תהליכי חקיקה שערכה הביקורת, שלושה מתוך שישה תהליכי החקיקה שנבחנו נועדו (בלעדית או חלקית) לחדש או להחליף הוראות שעה שפג תוקפן. במקרה אחד (הוראת השעה לצמצום זיהום אוויר מתחבורה) ניתן הסבר מבוסס לפער הזמנים שהתגלע בין מועד תום תוקף ההוראה הקודמת לבין מועד פרסום הוראת השעה החדשה.

אולם בשניים משלושת המקרים הללו החלו ההליכים לחידוש או להחלפה של הוראות השעה הקודמות באיחור יחסי, לדעת הביקורת, וזאת באופן העלול לגרום למורכבות וסיכונים מיותרים.

• חוק עזר לירושלים (מניעת רעש) (הוראת שעה) (תיקון), התשפ"ד-,2024 החיוני למניעת סיכונים תברואתיים, בטיחותיים ומשפטיים, פורסם בדיוק ביום שבו פגה הוראת השעה הקודמת. זאת לאחר שהתבקשה החלטה דחופה של השרה הרלוונטית והופעל באופן חריג נוהל הצבעה טלפונית של חברי מועצת העירייה.

580 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2024 • חוק עזר לירושלים (שמירת הסדר והניקיון) (תיקון והוראת שעה), התשפ"ג-2023 – נוצר פער של מספר חודשים בין תום תוקף הוראת השעה הקודמת לבין תחילתה של הוראת השעה החדשה.

במקרה של הוראת השעה לחוק לשמירת הסדר והניקיון, הוראת השעה הוחלה רטרואקטיבית כדי לממש את מדיניות העירייה בפער הזמנים שנוצר (בין תום תוקף ההוראה הקודמת לבין מועד פרסום ההוראה החדשה). החלה רטרואקטיבית של דבר חקיקה היא בעייתית לפי נוהל משרד הפנים, ולפיכך נדרש עבורה אישור מיוחד של המשנה ליועץ המשפטי לממשלה.

(ראו פירוט לעיל בהמשך הפרק).

לוח :7 מועדים רלוונטיים להוראות שעה במדגם לבחינת תהליכי חקיקה

תיקון לחוק עזר מניעת תיקון לחוק עזר שמירת

רעש 2024 הסדר והניקיון 2023

נושא הוראת השעה חריגים בעניין שעות פינוי הארכת פטור מאגרת מתקני האשפה רחוב

תום תוקף הוראת השעה הקודמת 29.2.2024 31.12.2022 מועד אישור מועצה לחידוש ההוראה 30.1.2024 24.11.2022 מועד פרסום חידוש הוראת השעה 29.2.2024 16.5.2023 להלן פירוט הליקויים בעניין זה:

תיקון לחוק עזר מניעת רעש 2024

ב-26.11.2020 התקינה מועצת העירייה את חוק עזר לירושלים (מניעת רעש) (הוראת שעה), התשפ"א-,2021 הדן בפינוי אשפה במוצאי שבת ובמועדי ישראל ובלילות חגי המוסלמים והרמדאן.

תוקפו של חוק העזר היה עד דצמבר ,2022 והוא נועד לאפשר לעירייה להתמודד עם עשרות טונות נוספות של אשפה בחגים ובמועדים הקבועים בו, כמויות העלולות להביא למפגע תברואתי ובטיחותי. בנובמבר 2022 ביקשה המועצה להאריך את הוראת השעה לשנתיים, אולם השרה להגנת הסביבה הסכימה לאשרה לשנה בלבד. לפיכך התקינה העירייה הוראת שעה נוספת ב-,22.2.2023 שתוקפה עד ל-.29.2.2024

ב-,30.1.2024 פחות מחודש לפני תום תוקף הוראת השעה, ניתנה חוות דעת של היועץ המשפטי לעירייה "בדבר הצורך לקבל החלטה דחופה של המועצה, הדרושה לפי כל דין להתקנת חוק עזר לירושלים", עקב נסיבות שאינן מאפשרות לכנס את המועצה כדין.

היועץ המשפטי קבע כי במקרה הנדון מתקיימים התנאים החריגים המאפשרים להביא להחלטת חברי המועצה הצעת חוק שלא במסגרת ישיבת מועצה, וזאת בשל החשש שאם ההחלטה לא תתקבל בדחיפות, ייגרמו נזק לרכוש וחשיפה למפגעים תברואיים ובטיחותיים וכן עלולים להיווצר סיכונים משפטיים ברמת ודאות גבוהה (לפירוט הנימוקים ראו נספח .)5 חוקי העזר העירוניים ואכיפתם || 581

לפיכך, ומפאת דחיפות החקיקה, התבקשו חברי המועצה לתת את אישורם לחידוש הוראת השעה באמצעות טלפון, ווטסאפ או דואר אלקטרוני. האישורים נרשמו בין התאריכים 2.2.2024–.13.2.2024 לאחר שחתמו ראש העירייה והיועץ המשפטי לעירייה בתאריכים 18.2.2024–,19.2.2024 התבקשה ב-19.2.2024 השרה להגנת הסביבה לתת "אישור בהקדם" להצעה הואיל "והוראת השעה מסתיימת כאמור ב-29.2.2024". לאחר תזכורת, חתמה השרה על הצעת החוק ב-,29.2.2024 וביום זה, שהיה היום האחרון לפני תפוגת הוראת השעה הקודמת, פורסם החוק ברשומות.

יוער כי מועד תום התוקף של הוראת השעה היה ידוע שנה מראש. למרות זאת הליך החידוש החל פחות מחודש לפני שפג תוקפה, באופן שלא אפשר את כינוס המועצה כדין ועל אף שהיה ידוע כי תהליכי האישור במשרד הממשלתי הרלוונטי אורכים זמן. כתוצאה מכך, וכדי למנוע סיכונים תברואיים, בטיחותיים ומשפטיים, נדרש לנקוט בהליך החריג לקבלת החלטת חברי המועצה ללא כינוסה, וכן לבקש לזרז את הליך האישור במשרד להגנת הסביבה.

תיקון לחוק עזר שמירת הסדר והניקיון 2023

מדובר בתיקון לחוק עזר המעדכן תעריפים לאגרת מתקני רחוב וכן מאריך את תוקפה של הוראת שעה המעניקה פטור מאגרה עבור הצבת מתקנים ברחוב. הוראת השעה הקודמת בעניין – חוק עזר לירושלים (שמירת הסדר והניקיון) (הוראת שעה), התשפ"ב-2022 – חלה עד .31.12.2022 אישור המועצה לחידוש הוראת השעה בדבר הפטור מאגרה התקבל ב-,24.11.2022 כחודש לפני שפג תוקף הוראת השעה הקודמת.

לאחר תהליך קבלת אישורם של ראש העירייה, הגזבר, היועץ המשפטי, משרד הפנים ומשרד המשפטים, פורסם חוק העזר ב-16.5.2023 – כמעט חצי שנה לאחר תום תוקף ההוראה הקודמת.

החוק קובע, בעיצומה של שנת ,2023 כי "היתר שניתן לשנת 2023 פטור מאגרה", כלומר למעשה תוקפו רטרואקטיבי.

לפי נוהל משרד הפנים לאישור ופרסום חוקי עזר משנת :2021 "תחילה מוקדמת ליום הפרסום (רטרואקטיבית)... היא בעייתית ורצוי להימנע מכך במידת האפשר. אם בכל זאת עולה הצורך לחוקק חוק עזר עם תחולה מוקדמת, יש לקבל אישור לכך מהמשנה ליועץ המשפטי לממשלה (ייעוץ). הפנייה אליו תהיה באמצעות הממונה על חקיקת משנה במשרד המשפטים" (ההדגשה אינה במקור). כתוצאה מהצורך בהחלה רטרואקטיבית של הוראת השעה, נדרש ראש צוות חקיקה בעירייה לבקש ב-2.3.2023 "את אישור המשנה ליועץ המשפטי לממשלה לתחולה רטרואקטיבית לחוק העזר המצורף". האישור התקבל וההוראה הוחלה רטרואקטיבית.

582 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2024

תרשים :5 החלה רטרואקטיבית של התיקון לחוק שמירת הסדר והניקיון

1. תיעוד תהליך החקיקה על כל שלביו, לרבות הליך הייזום וההתייעצויות עם הגורם היוזם,

נדרש לשם בקרה ומעקב אחר משך ההליך, בחינת התאמת החוק לצורך שהועלה ותקינות הקשר עם הגורמים שהעלו את הצורך. אי-הקפדה על תיעוד כזה מקשה את הבקרה הנחוצה ואת בדיקת התאמת החוק לצורך שבגינו חוקק.

2. העירייה לא יזמה הצעות חוק בנושאים שהוסדרו לאורך השנים בחקיקת עזר ברשויות

אחרות, ולכן נמנעה מהעירייה אפשרות להסדיר פעילויות ולהרתיע מפני פעולות שמסכנות או מטרידות את הציבור או מזהמות את הסביבה. כן נמנעת האפשרות לגבות אגרות ודמי השתתפות מתושבים ועסקים, ובכך להגדיל את הכנסות העירייה.

3. לפחות 12 חוקי עזר, שהם כשליש מחוקי העזר העירוניים התקפים, הם בגדר "אות מתה",

כלומר אינם נאכפים ואף אין בכוונת העירייה לאוכפם בשל חוסר רלוונטיות. חוסר הרלוונטיות נובע משינוי נסיבות עובדתי או משפטי שאירע במהלך השנים. מצב זה עלול לפגוע בתדמית העירייה, בכושר ההרתעה שלה ובאמון הציבור ולהפוך תושבים תמימים לעבריינים פוטנציאליים.

4. בבחינה מדגמית איתרה הביקורת מקרים שבהם אי-ייזום של עדכון חוקי עזר עקב שינוי

נסיבות, או אי-הכללת סעיפי עבירה בצו עבירות הקנס, מנעו אכיפה יעילה של חוקי עזר.

הפגיעה במנגנוני האכיפה מחלישה את הרתעתם של עבריינים פוטנציאליים ואף עלולה לגרום הפסד כספי לעירייה.

חוקי העזר העירוניים ואכיפתם || 583

5. חוק העזר בנושא שילוט משנת 2019 הוא אחד מחוקי העזר שטרם הוכללו בצו עבירות

הקנס, נכון לשנת 2024 (בצו עדיין קבוע חוק העזר הקודם, שבוטל ברובו זה מכבר).

למרות זאת הוא בין חוקי העזר שבגינם נרשם מספר הדוחות הרב ביותר (בשנים 2021–

2024 נרשמו בגינו יותר מ-3,000 דוחות). דרך אכיפה זו מתבססת על פרשנות שהתקבלה מהמחלקה הפלילית במשרד המשפטים לפני כחמש שנים, ללא ציון שם ותפקיד נותן חוות הדעת. צוין בה כי היא דרך "המעוררת פרשנות משפטית" ואינה "דרך המלך"

לאכיפת חוקי עזר.

6. הליכי חקיקה שנועדו לחדש או להחליף הוראות שעה קודמות שתוקפן פג החלו במועד

מאוחר יחסית, באופן שגרם למורכבות משפטית כגון החלה רטרואקטיבית של החוק או הצבעה חריגה במועצה, ואף לסיכון מיותר שהמדיניות העירונית לא תוחל למשך תקופה.

1. להגדיר בתוכניות העבודה יעד מפורט ומדיד של מיפוי חוקי העזר, עדכונם או ביטולם

בהתאם לצורך והבאתם לאישור מועצת העירייה.

2. לתאם פגישות תקופתיות קבועות של ראש צוות חקיקה עם נציגי האגפים השונים לבחינת

צרכים חדשים בנושא חקיקת חוקי עזר, לרבות בדיקת הצורך בייזום חקיקה חדשה, בביטול חקיקה לא רלוונטית ובעדכון ותיקון של חקיקה קיימת.

3. לתעד את תהליך החקיקה משלב הייזום, לרבות הפנייה שקיבל ראש צוות חקיקה מהגורם

היוזם, מועדה ופרטי ההתייעצויות עם הגורם היוזם.

4. לעיין בחוקי עזר של רשויות מקומיות אחרות שפורסמו בשנים האחרונות, כאלה שחוקיותם

וסבירותם נשקלו לאחרונה, כדי ללמוד מניסיונם של אחרים ולבחון את הצורך בחקיקת חוקי עזר דומים.

5. לשקול לבטל 12 חוקי עזר שהם בגדר "אות מתה" כיום, כלומר אינם נאכפים בשל חוסר

רלוונטיות (לכאורה) הנובע משינוי נסיבות עובדתי או משפטי.

6. למחוק מצו עבירות הקנס את סעיפי חוק עזר לדוגמה לרשויות מקומיות (הזרמת שפכי

תעשייה למערכת ביוב), התשמ"ב-,1981 שהעירייה אימצה בעבר ובהמשך ביטלה אך טרם הסירה מהצו. כמו כן להסדיר שבצו עבירות הקנס יוסר חוק העזר הישן בנושא שילוט מ-1980 ובמקומו ייקבע חוק העזר החדש באותו נושא מ-.2019

7. לבחון את הצורך בעדכון ותיקון של חוקי עזר או הכללת סעיפי עבירה נוספים בצו עבירות

הקנס לשם הגברת האכיפה של חוקי עזר. למשל: חוק למניעת מפגעים – זיהום אוויר, חוק עזר צמצום זיהום אוויר מתחבורה ,2021 החוק בעניין מבנים מסוכנים מ-1980 וכן דברי החקיקה בעניין שווקים עירוניים ובעניין צעצועים מסוכנים.

8. להיערך מבעוד מועד לחידוש הוראות שעה העומדות לפוג, במיוחד במקרים שצפויים

מורכבויות או עיכובים בתהליך האישור.

584 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2024

תגובת המבוקרים

ראש צוות חקיקה

מסקנה :2 הסעיף נוסח כך שמשתמע שהעירייה אינה יוזמת חקיקה, אולם עיריית ירושלים יזמה בשנים האחרונות מספר חוקי עזר לפני רשויות אחרות: הוראת שעה לפטור מאגרת היתר להוצאת מתקנים לרחוב עקב הקורונה והוראת שעה נוספות בצל הקורונה, הוראת שעה לפטור מאגרת היתר להוצאת מתקנים לרחוב עקב מלחמת חרבות ברזל וחוק המטיל מגבלות על הפעלת כלי ציוד מכני הנדסי מזהם.

מסקנה :4 העירייה פעלה רבות להחלפת חוק עזר לירושלים (שילוט), התש"ם-1980 בחוק עזר לירושלים (שילוט), התש"ף-2019 בצו עבירות הקנס. הפעילות כללה אישור המועצה, הכנת נוסח מוצע ומשא ומתן מול ועדת החוקה, חוק ומשפט ומשרד הפנים. הדיון בוועדה נדחה ולא נקבע מועד לדיון על אף פנייתנו. היועץ המשפטי לעירייה סבור כי ההליך המסורבל של התקנת צווי עבירות קנס גורם לכך שאפילו תיקון קל של הצו מתעכב זמן רב הן על ידי השרים והן על ידי ועדות הכנסת, במיוחד בשנים האחרונות שבהן היו חמש מערכות בחירות.

מסקנה :6 הסעיף מנוסח באופן גורף ואינו מתייחס לסוגים שונים של הוראות שעה, למורכבות בהארכת הוראת שעה במועד מוקדם ולאחריות של האגף המקצועי ביוזמה כולל מתן נימוקים מקצועיים בהארכות של הוראות שעה. הסעיף מתעלם מהניסיונות החוזרים של העירייה להתקין את הוראות השעה האפשריות או מותנות בהסכמה או אישור של שרים, כמפורט להלן:

• תיקון לחוק עזר מניעת רעש 2024 (חריגים בעניין פינוי אשפה במוצאי שבת וכו') – הבחירות לעירייה נקבעו לנובמבר ,2023 ולפיכך הארכת הוראת השעה תוכננה להתבצע על ידי המועצה החדשה שתיבחר. עקב מלחמת חרבות ברזל נדחו הבחירות, והדבר עיכב את הבאת חוק העזר לאישור המועצה. למרות זאת, לאחר מאמצים מרובים הוראת השעה הוארכה במועדה.

• תיקון לחוק עזר שמירת הסדר והניקיון 2023 (פטור בגין קורונה) – היה צריך לבחון אם נחוצה שנה נוספת עקב הקורונה, ולא היה אפשר לבחון זאת מוקדם. כמו כן חוק העזר כלל גם תיקון שהסדיר את גובה האגרה וסוגי המתקנים, ועלתה שאלה נוספת אם בשנת בחירות ניתן להתקין הוראת פטור מאגרה. מאחר שהתארך הטיפול של משרדי הממשלה, הוראת השעה והתיקון פורסמו ברשומות רק במאי .2023

במבחן התוצאה בכל השנים הותקנה הוראת השעה המבוקשת של עיריית ירושלים ופעלנו במועד האפשרי להתקנתה.

המלצה :1 ההמלצה מקובלת ויישומה תלוי בכוח אדם.

המלצה :2 ההמלצה מקובלת ויישומה תלוי בהוספת עו"ד לצוות חקיקה.

המלצה :3 ההמלצה מקובלת. באחריות הגורם היוזם את החקיקה לפנות בכתב ולקבל החלטה מסודרת של הגורמים המאשרים (ראש העירייה או מנכ"ל העירייה).

המלצה :4 ראש צוות בכיר לחקיקה מעיין בקביעות בחוקי העזר של הרשויות המקומיות האחרות, המתפרסמים ברשומות, ולומד מניסיונם של אחרים ככל שהגורמים המקצועיים והנבחרים מעוניינים בכך.

המלצה :5 ההמלצה מקובלת.

חוקי העזר העירוניים ואכיפתם || 585

המלצה :6 ההמלצה מקובלת. מותנה בצו של שר הפנים לפי סעיף 265 לפקודת העיריות ובאישור ועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת.

המלצה :7 ההמלצה מקובלת. באחריות התובע העירוני הראשי ומנהל אגף אכיפה ושיטור. בעניין מבנים מסוכנים אנו סבורים כי מדובר בעבירה חמורה, ולכן ראוי להגיש כתב אישום ולא לאכוף באמצעות ברירת משפט.

המלצה :8 באופן עקרוני ההמלצה מקובלת. באחריות נציגי היחידות הרלוונטיות לפנות בזמן ולדאוג בזמן לחוות הדעת המקצועית של האגף. הסעיף מנוסח באופן גורף ואינו מתייחס לסוגים שונים של הוראות שעה ולמורכבות בהארכת הוראת שעה במועד מוקדם (כגון: הוראת שעה עקב הקורונה או עקב מלחמת חרבות ברזל ומהו המועד המוקדם שבו ניתן להאריך את הוראת השעה).

התייחסות הביקורת

מסקנה :4 לבקשת הביקורת, התקבל תיעוד לניסיון לקדם את עדכון צו עבירות הקנס בעניין חוק השילוט במהלך השנים 2022–2023 וכן לבקשה לקביעת דיון המשך ממרץ .2024 הביקורת מעירה כי החוק חוקק בשנת ,2019 ונכון לינואר 2025 הוא טרם עודכן בצו עבירות הקנס. כלומר במשך כשש שנים לא עודכן חוק השילוט של עיריית ירושלים בצו האמור, בעוד חוקי שילוט מאוחרים יותר של עיריות אחרות כן עודכנו בו. לדוגמה: חוק עזר לרמת גן (שילוט) תש"ף-,2020 חוק עזר לבית שאן (שילוט), תש"ף-.2020

מסקנה :6 לעניין תיקון לחוק עזר מניעת רעש 2024 – הוראת השעה הייתה אמורה לפוג ב-,29.2.2024 בסמוך למועד הבחירות המעודכן. מידע זה היה ידוע חודשים קודם לכן, שכן עם פרוץ מלחמת חרבות ברזל באוקטובר ,2023 נדחו הבחירות לינואר ,2024 ולאחר מכן לפברואר .2024 לכן, לדעת הביקורת, ראוי היה להיערך מבעוד מועד כדי לבקש את אישור המועצה במהלך כינוסה לפני הבחירות. במיוחד נוכח חשיבותו של התיקון לחוק העזר, כפי שהוצג למועצה בדיון החריג שנערך לבסוף לשם אישור הוראת השעה בדחיפות.

לעניין תיקון לחוק עזר שמירת הסדר והניקיון 2023 – בסוף שנת 2022 כבר לא היו תנודות במגפת הקורונה שחייבו המתנה ל"רגע האחרון". יתרה מזו, דווקא נוכח המורכבויות שתוארו בתגובה, ראוי היה להיערך לחידוש הוראת השעה מוקדם יותר כדי למנוע מצב חריג של החלה רטרואקטיבית של הוראות החוק.

586 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2024

פרק שני

הטיפול בהצעות החוק ופרסומן

כללי

על חוקי העזר לעבור תהליך ממושך של ניסוח, התייעצות, אישור ופרסום בטרם ייכנסו לתוקפם.

תהליך זה מחייב את העירייה להיערכויות מקצועיות נאותות. להצעת החוק יש לצרף דברי הסבר לחוק. דברי ההסבר אמורים לסייע לחברי המועצה לדון בחוק ולהחליט על אישורו ולמשרד הפנים ולמשרד המשפטים לבדוק אותו.

לשם אישור הצעת חוק העזר במשרד הפנים, יש לצרף העתק של פרוטוקול מועצת הרשות המקומית המאשר את חוק העזר או התיקון. לפי נוהל משרד הפנים לאישור ופרסום חוקי עזר מיולי ,2021 לכל חוק עזר המוגש לבדיקת המשרד יצורפו פנייה של היועץ המשפטי של הרשות המקומית וכן אישורו כי בדק את חוק העזר בכפוף להנחיות ומצא אותו ראוי לפרסום.

ראש צוות חקיקה אמון בעירייה על ניסוח חוקי העזר והעברתם לאישור כלל הגורמים המתאימים עד לפרסום ברשומות. לדבריו, תהליך החקיקה מתנהל כך:

• ישיבה עם הגורמים המקצועיים בעירייה לצורך ניסוח טיוטה מוצעת לחוק העזר.

• ראש צוות חקיקה מטפל בניסוח הצעת החוק, בעוד הגורמים המקצועיים מכינים את הבסיס לדברי ההסבר המקצועיים לחקיקה המבוקשת. הנוסח מותאם לדרישות בחוזר מנכ"ל משרד הפנים ובמדריך להכנת חוקי עזר של המחלקה לחקיקת משנה במשרד המשפטים.

• לפי נושא חוק העזר, הוא מועבר לדיון בוועדת כספים או באחת מוועדות העירייה.

• שליחת הצעת חוק העזר לחברי המועצה בצירוף דברי הסבר, לפחות 10 ימים לפני יום הישיבה;

דיון במועצה להתקנת חוק העזר ואישורו.

• חתימת ראש העירייה על חוק העזר המאושר.

• אישור היועץ המשפטי לחוק העזר המאושר.

• העברת חוק העזר על צרופותיו למשרד הפנים באמצעות טופס מקוון. בהתאם לסעיף 258 לפקודת העיריות, למשרד הפנים 60 ימים לטפל בחוק העזר ומוקנות לו סמכויות עיכוב.

• יש חוקי עזר הדורשים את אישוריהם של שרים נוספים, לפי הנושא (למשל: שר התחבורה על חוקי העזר מכוח פקודת התעבורה או השר להגנת הסביבה על חוק עזר מכוח החוק למניעת מפגעים, התשכ"א-.)1961

• העברת חוק העזר בטופס מקוון לאישור המחלקה לחקיקת משנה במשרד המשפטים והעברתו למחלקת הרשומות במשרד המשפטים לשם פרסומו בקובץ התקנות "חיקוקי שלטון מקומי"

(חש"ם).

• לאחר פרסום חוק העזר ברשומות, ראש צוות חקיקה דואג לעדכנו באתר האינטרנט העירוני.

חוקי העזר העירוניים ואכיפתם || 587

• במקרה שמדובר בהצעה להוסיף סעיפים מחוקי העזר לצו עבירות הקנס, יש לקבל בין יתר האישורים להצעה גם את אישור ועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת.

תרשים :6 תהליך הטיפול בחוק עזר

ניסוח חוק עזר

חוקי העזר הם דבר חקיקה לכל דבר. חוקי עזר מטילים חובות ומעניקים זכויות, ובין היתר מטרתם לכוון התנהגות. לפיכך עליהם להיות מנוסחים בבהירות ובהתאם לכללים ולנהלים הנדרשים על ידי משרד הפנים ומשרד המשפטים.

לשם ניסוח נאות של חוקי עזר, חוקק משרד הפנים "חוקי עזר לדוגמה" לאימוץ על ידי הרשויות המקומיות.

כמו כן כדי לסייע לרשויות המבקשות לחוקק חוקי עזר, גיבש משרד הפנים נוסחים מקובלים מומלצים. מדובר בהמלצה בלבד לרשויות – בשונה מחוקי העזר לדוגמה, המאומצים כפי שהם על ידי הרשות. רשות מקומית המעוניינת להשתמש בנוסח מומלץ משלימה אותו, מתאימה אותו למאפייניה ולתנאיה המיוחדים וקובעת את תחשיב האגרה המתאים לה. לאחר מכן עליה לקבל את האישורים של מועצת הרשות ומשרד הפנים לנוסח המומלץ.

אם בוחרת הרשות לנסח חוק עזר באופן עצמאי, בכל זאת עליה לבדוק את תקינות הנוסח לפי ההנחיות של משרד הפנים ומשרד המשפטים, כפי שנקבעו בחוזרים ומדריכים שונים.

588 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2024

תרשים :7 אפשרויות שונות לניסוח חוק עזר עירוני

השוואה בין חוק עזר עירוני ובין חוק עזר לדוגמה של משרד הפנים

סעיף 262 לפקודת העיריות מעגן הסדר של אימוץ חוקי העזר לדוגמה שפרסם שר הפנים ברשומות, בידי רשויות מקומיות, ללא עריכת שינויים. לפי אתר משרד הפנים, פרסם המשרד חוקי עזר לדוגמה בתשעה נושאים.

אחד מחוקי העזר לדוגמה שניסח משרד הפנים הוא חוק-עזר לדוגמה לעיריות (שווקים), תשל"ג-

.1972 לפחות 14 רשויות אימצו את החוק הזה. הביקורת השוותה בין נוסח חוק העזר לדוגמה של משרד הפנים ובין חוק עזר לירושלים (שווקים עירוניים), .1943 ההשוואה מעלה כי חוק העזר לדוגמה שניסח משרד הפנים לא הביא לעדכון חוק העזר העירוני בנושא שווקים, שחוקק לפני 80 שנה, ב-,1943 עוד בימי המנדט הבריטי. לפיכך חסרות בחוק העזר העירוני הוראות המוסדרות בחוק העזר לדוגמה, כגון: הגדרת המושגים "מוכר", "טובין" ו"תוצרת חקלאית", היתר כניסה של מוכר לשוק והאפשרות לבטלו או להתנותו בתנאים, סגירת השוק בימי מנוחה ובימי זיכרון וכן שעות סגירה.

השוואה בין חוקי עזר עירוניים ובין נוסחים מומלצים של משרד

הפנים

חוק עזר תיעול

הביקורת השוותה בין חוק עזר לירושלים (תיעול), התש"ם-1980 ובין נוסח מומלץ לחוק עזר לתיעול של משרד הפנים, מהמאה ה-21 (ללא תאריך).

חוקי העזר העירוניים ואכיפתם || 589

בהשוואה עלו הבדלים בין ההוראות, ונמצא שהוראות הקיימות בנוסח המומלץ חסרות בנוסח העירוני. להלן דוגמאות:

• בנוסח העירוני חסרות הגדרות של "אדמה חקלאית", "אישור בקשה להיתר בנייה", "בנייה חדשה", "בנייה חורגת", "שטח המיועד לצורכי ציבור", "נפח בניין" ועוד.

• ההגדרות של "תעלה" ו"אזור איסוף" שונות משמעותית בין דברי החקיקה.

• חוק העזר העירוני מסדיר "אגרת תיעול", ואילו החוק המומלץ מסדיר "היטל תיעול".

חוק עזר שמירה

הביקורת השוותה בין חוק עזר לירושלים (שירותי שמירה וביטחון), התש''ס-2000 ובין הנוסח המומלץ של משרד הפנים לחוק עזר לשירותי שמירה (הקבוע בחוזר מנכ"ל משרד הפנים מספר .)7/2019 מההשוואה עלה כי בחוק העירוני חסרות הוראות הקיימות בנוסח המומלץ, וכן נמצאה שונות בין ההוראות, שעשויה להיות משמעותית. להלן דוגמאות:

• בחוק העזר העירוני חסרה הגדרה ל"שטח הבנוי שבנכס", המופיעה בנוסח המומלץ.

• הנוסח המומלץ מפנה בעניינים שונים כגון הצמדה והגדרת "נכס" לתקנות העיריות (סכום מרבי של אגרה או היטל בעד שירותי שמירה, אבטחה וסדר ציבורי ברשות מקומית), התשע"ג-,2013 אך ההפניה חסרה בנוסח העירוני משנת .2000

• הנוסח המומלץ קובע תנאים להטלת היטל שמירה, החסרים בנוסח העירוני.

• הנוסח המומלץ קובע הוראה בדבר פטור מהיטל שמירה, החסרה בנוסח העירוני.

• הנוסח המומלץ קובע את אופן שליחת הודעת התשלום, הוראה החסרה בנוסח העירוני.

• הנוסח המומלץ קובע מגבלת גבייה, החסרה בנוסח העירוני.

השוואה בין נוסח חוק עזר עירוני ובין הנחיות של משרד הפנים

ומשרד המשפטים

את האגרות, ההיטלים ותשלומי החובה שבחוק העזר אפשר להצמיד באמצעות הכללת סעיף הצמדה בחוק העזר. לחלופין, אפשר לקבוע הצמדה באמצעות הוראה כללית בחוק עזר ייעודי בנושא הצמדה למדד, המסדירה הצמדה לכל חוקי עזר הנכללים ברשימה שבתוספת שלו.

בעירייה חוקק חוק עזר (הצמדה למדד), התשמ"ד-,1984 שעודכן לאחרונה בשנת תש"ף-.2019 החוק כולל את כל התעריפים של חוקי העזר שדגמה הביקורת.

בדיקת נוסח החוק בידי הביקורת העלתה כי נוסח חוק עזר (הצמדה למדד), התשמ"ד-1984 אינו מתאים להנחיות משרד המשפטים לפי המדריך להכנת חוקי עזר וצווי עבירות קנס של רשויות מקומיות משנת 2009 ואף לא להנחיות משרד הפנים לפי נוהל אישור ופרסום חוקי עזר משנת .2021 590 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2024 לפי לשון חוק העזר העירוני: "סכומי האגרות, ההיטלים והתשלומים האחרים, לפי העניין, שהוטלו בחוקי העזר... יועלו ב-1 בכל חודש (להלן – יום ההעלאה) לפי שיעור עליית המדד שפורסם לאחרונה לפני יום ההעלאה, לעומת המדד שפורסם לאחרונה לפני יום ההעלאה הקודם".

נוסח זה אינו תואם להנחיות הניסוח שקבעו משרד המשפטים או משרד הפנים בשני היבטים:

• לפי ההנחיות, יש לנסח את סעיפי ההצמדה למדד בלשון "יעודכנו" ולא "יועלו" (בניגוד לקבוע בחוק העזר העירוני, שבו נכתב "יועלו"), משום שעדכון סכומי האגרות וההיטלים תלוי במדד בין שהוא עולה ובין שהוא יורד.

• לפי ההנחיות, התעריפים יעודכנו ב-16 בכל חודש, לפי שיעור שינוי המדד שפורסם לאחרונה לפני יום העדכון (ולא ב-1 בחודש, כפי שקבוע בחוק העזר העירוני).

משך הטיפול בהצעות לחוקי העזר

בדוח מבקר המדינה התשפ"ב (כאמור, ביקורת מעקב משנת 2022 בנושא חקיקת חוקי עזר של רשויות מקומיות) בדק המבקר את משך הטיפול בהצעות חוק עזר במדגם של ארבע רשויות (בנימינה - גבעת עדה, לוד, חוף השרון, כפר יונה). המבקר מצא שונות גדולה מאוד בין הרשויות, וכך כתב:

"משך טיפול של כמה שנים בהצעות לחוקי עזר אינו סביר. על עיריות כפר יונה ולוד לפעול להשלמת הליך חקיקת חוקי העזר, לטובת הציבור. הדבר גם יסייע להגדלת הכנסות הרשות המקומית ויאפשר לה לממן את השירותים שעליה לתת לתושבים. עוד מומלץ כי משרד הפנים ינחה את הרשויות לפעול להשלמת גיבוש חוקי עזר בפרקי זמן שייקבעו על ידו ויתחמו את ההליך כולו בפרק זמן של עד שנה" (ההדגשה אינה במקור).

משך הטיפול במדגם לבחינת תהליכי חקיקה

כאמור, בחרה הביקורת מדגם אקראי של חמישה חוקי עזר שפורסמו בשנים תשפ"ב–תשפ"ד וכן הצעת חוק אחת שתהליך החקיקה שלה טרם הסתיים במועד הביקורת. נמצא שששת חוקי העזר טופלו בעירייה בפרק הזמן שהמליץ מבקר המדינה (עד שנה).

חוק עזר צמ"ה 2023

החוק חוקק תוך כשנתיים מאישור התוכנית הרב-שנתית החדשה לצמצום זיהום אוויר מתחבורה בירושלים 2026-2021 שהביאה לייזומו. עם זאת לדברי הגורמים הנוגעים בדבר (ראש צוות חקיקה והרשות לאיכות הסביבה), מדובר בחקיקה חדשנית, מורכבת וחסרת תקדים בישראל. עוד הוסיפו כי אין לקבוע את מועד ייזום חוק הצמ"ה 2023 כמועד שבו אישרה המועצה את התוכנית הרב-שנתית (,)26.8.2021 "בשל היות התוכנית רב-שנתית הכוללת שלבים רבים", שחקיקת חוק הצמ"ה 2023 אינו הראשון שבהם. לדבריהם, ייזומו בפועל של חוק הצמ"ה 2023 החל רק ב-,2.6.2022 כשמנכ"ל העירייה נתן הוראה מפורשת לקדם את החקיקה בנושא (כשנה לאחר אישור התוכנית הרב-שנתית).

חוקי העזר העירוניים ואכיפתם || 591

לוח :8 מועדי פעולות בתהליך החקיקה של חוק עזר צמ"ה 2023

מועד הפעולה הפעולה

26.8.2021 אישור התוכנית הרב-שנתית שבה הוצע להסדיר את ההגבלות על כלי הצמ"ה

2.6.2022 הוראת המנכ"ל לקדם את חקיקת החוק

25.7.2022 תיעוד ההיוועצות הראשונה עם גורם חוץ עירוני – ממ"ז ירושלים 24.11.2022 אישור המועצה

4.12.2022 אישור ראש העירייה

13.12.2022–18.12.2022 פניות למשרדי ממשלה לקבלת אישוריהם לטיוטה 1.1.2023–25.1.2023 פנייה למשרד הפנים ודיון מול המשרד לגבי הטיוטה 6.2.2023 אישור ראש העירייה לטיוטה שנייה

8.2.2023 אישור משרד הפנים לטיוטה שנייה

27.2.2023–17.4.2023 דיון בהערות משרד המשפטים ואישור משרד המשפטים לטיוטה שלישית

23.4.2023 אישור המשרד להגנת הסביבה לטיוטה שלישית 29.5.2023 בקשה וקבלה של אישור משרד הפנים לטיוטה שלישית 17.7.2023 אישור משרד התחבורה לטיוטה שלישית

2.8.2023 אישור ראש העירייה לטיוטה שלישית

9.8.2023 פרסום החוק

הצעה לתיקון חוק עזר הרעש 2024

ב-20.6.2024 פנה היועץ המשפטי לעירייה לראש צוות חקיקה, שהוא העובד היחיד העוסק בחוקי עזר בעירייה, בבקשה לניסוח תיקון חוק עזר עירוני לעבודות לילה. התיקון התבקש לצורך קביעת חריג לחוק עזר לירושלים (מניעת רעש), התשס"ז-,2007 שיאפשר לבצע עבודות ציבוריות חשובות בשעות הלילה למרות הוראות חוק העזר האמור.

ב-25.6.2024 שוחח גם מנכ"ל העירייה עם ראש צוות חקיקה והנחה אותו כי הדבר דחוף ויש להביא את הצעת חוק העזר בעניין זה לישיבת המועצה הקרובה, שתיערך ב-.25.7.2024 מאחר שלפי סעיף 14 לתוספת השנייה לפקודת העיריות יש למסור הזמנה לחברי המועצה בעניין זה לפחות עשרה ימים לפני הישיבה, הרי שהיה צורך להפיץ את ההצעה עד ל-.15.7.2024 לפי דיווח ראש צוות חקיקה, הצעת החוק הוכנה ב-2.7.2024 אך לא נשלחה ליועץ המשפטי בעקבות תקלה.

לאחר מכן ראש צוות חקיקה פנה למנכ"ל חברת מוריה כדי שיסייע לו בהכנת דברי ההסבר להצעת החקיקה, אולם לדבריו נציג החברה השיב לו רק ביום חמישי 13.7.2024 בלילה, כלומר כיממה לפני 592 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2024 המועד האחרון. עקב כך נוסח ההצעה נשלח ליועץ המשפטי ב-.14.7.2024 היועץ המשפטי הורה לשלוח לחברי המועצה את ההצעה כפי שהיא, בשל הדחיפות. לאחר מכן הורה היועץ המשפטי לתקן את ההצעה כך שלא תכלול את השבת ומועדי ישראל, וההצעה המתוקנת נשלחה לחברי המועצה ב-,16.7.2024 כלומר לאחר המועד הקובע, שהוא עשרה ימים לפני כינוס ישיבת המועצה.

לוח :9 מועדי פעולות בתהליך החקיקה של הצעה לתיקון חוק עזר הרעש 2024

מועד הפעולה* הפעולה

20.6.2024 הוראת היועץ המשפטי לעירייה לניסוח התיקון לחוק 25.6.2024 הוראת מנכ"ל העירייה לערוך בדחיפות הצעה לתיקון החוק ולהעבירה לאישור המועצה המתכנסת בעוד חודש, 25.7.2024 8.7.2024 פנייה למנכ"ל מוריה כדי שיסייע בהכנת דברי ההסבר להצעה 13.7.2024 תשובה של נציג חברת מוריה

14.7.2024 שליחה ליועץ המשפטי לאישור והפצה לחברי המועצה 16.7.2024 הפצת נוסח מתוקן לחברי המועצה

25.7.2025 ישיבת מועצה

8.8.2024 חתימת ראש העירייה על חוק העזר

11.8.2024 שליחת בקשה למשרד להגנת הסביבה לאישור עקרוני של השרה 8.9.2024 שליחת בקשה לעדכון בדבר מצב הטיפול של המשרד בבקשה 30.10.2024 הודעת הלשכה המשפטית של המשרד להגנת הסביבה שלפיה גורמי המקצוע במשרד מתנגדים לאישור ההצעה

* לפי דיווח ראש צוות חקיקה

אישור חוקי העזר

הפצה במועד של ההצעה לאישור חברי המועצה

לאחר גיבוש הצעת חוק העזר ודברי ההסבר, על מועצת הרשות לאשר את הנוסח המוצע של חוק העזר, וזאת לפני העברתו למשרד הפנים. לפי סעיף 13 לתוספת השנייה לפקודת העיריות, לקראת ישיבת מועצה שידונו בה בחוקי עזר, יש לצרף להזמנה טיוטה של הצעת החוק עם דברי הסבר. לפי סעיף (14ב) לתוספת השנייה לפקודת העיריות, "הזמנה לישיבה שידונו בה בתקציב, בתשלומי חובה או בחוק עזר, תימסר לחברי המועצה 10 ימים לפחות לפני יום הישיבה".

הביקורת בדקה את מועדי הפצת הצעת החוק לחברי מועצה במדגם שערכה לבחינת תהליכי חקיקה, שכאמור כלל שש הצעות שאושרו במועצה: חמישה חוקי עזר שפורסמו בשנים תשפ"ב–

תשפ"ד והצעת חוק אחת שאושרה במועצה בלבד וטרם הסתיים הליך חקיקתה (בתום מועד הביקורת). לגבי שני מקרים – תיקון לחוק עזר שמירת הסדר והניקיון 2023 ותיקון לחוק עזר חנייה 2024 – לא נמסר לביקורת תיעוד להזמנה לישיבת המועצה, ולכן נדגמו הליכי האישור של ארבע הצעות בלבד.

חוקי העזר העירוניים ואכיפתם || 593

בשלוש מארבע ההצעות שנבדקו לעניין זה, נמסרו הצעת החוק ודברי ההסבר 12-10 ימים לפני מועד הישיבה (חוק עזר צמצום זיהום אוויר מתחבורה ,2021 תיקון לחוק עזר מניעת רעש ,2024 חוק עזר צמ"ה ,)2023 כנדרש בפקודת העיריות.

במקרה של הצעה לתיקון חוק עזר הרעש ,2024 נמסרה ההצעה ב-,14.7.2024 כלומר במועד עבור ישיבת מועצה שהתקיימה ב-.25.7.2024 אולם לאחר מכן תוקן נוסח ההצעה. הנוסח המתוקן נמסר ב-,16.7.2024 פחות מעשרה ימים לפני כינוס המועצה (כמפורט לעיל בסעיף "משך הטיפול במדגם לבחינת תהליכי חקיקה"). לדעת ראש צוות חקיקה, אם חברי המועצה קיבלו טיוטה של הצעת חוק העזר לפחות עשרה ימים לפני מועד ישיבת המועצה, אזי התקיימה דרישת החוק "ואין מניעה לשלוח לחברי המועצה הצעה מתוקנת גם פחות מעשרה ימים לפני ישיבת המועצה". לפי פרשנותו, אם המועצה בישיבתה יכולה לתקן את טיוטת ההצעה, קל וחומר שאפשר לשלוח להם תיקון להצעה קודם לישיבה, שכן אז יכולים חברי המועצה לשקול את עמדתם בעניין במשך זמן רב יותר.

אי-בקשת אישור המועצה לנוסח מתוקן של חוק עזר צמ"ה 2023

לפי סעיף 258 לפקודת העיריות, לאחר שהמועצה אישרה את חוק עזר, יחתום עליו ראש העירייה וחוק העזר יפורסם ברשומות. עם זאת שר הפנים רשאי להעביר את הסתייגויותיו לחוק ואף לעכב אותו.

כאמור, בחוקי עזר בנושאים מסוימים נדרשים גם אישוריהם של שרים אחרים, כגון השר להגנת הסביבה או שר התחבורה. לאחר אישורי כל השרים הרלוונטיים, חוק העזר מועבר בטופס מקוון לבדיקת משרד המשפטים לפני הפרסום ברשומות.

בעניין התקנת חוק עזר צמ"ה 2023 (אחד ההליכים שבדקה הביקורת כחלק מהמדגם לבחינת תהליכי חקיקה), מצאה הביקורת כי החוק הגיע לפתחם של משרד הפנים ומשרדי ממשלה נוספים, והם העירו הערות שהביאו לתיקונים בחוק. הנוסח המתוקן הועבר לאישורם המחודש של משרדי הממשלה הנוגעים בדבר ולחתימתו המחודשת של ראש העירייה, אך למרות זאת לא התבקש אישור מועצת העירייה לנוסח המתוקן. לדעת הביקורת, אם התבקש אישורם של משרדי הממשלה לנוסח המתוקן, קל וחומר שהיה צורך לבקש את אישור המועצה לנוסח המתוקן, בתפקידה כסמכות המקומית המחוקקת. עוד יצוין כי לפי סעיף 258 לפקודת העיריות, "אישרה המועצה חוק עזר, יחתום עליו ראש העירייה" – ואילו בענייננו התבקש ראש העירייה לחתום על הנוסח המתוקן, מבלי שנוסח זה הועבר קודם לכן לאישור המועצה.

חוק עזר צמ"ה ,2023 שלדברי ראש צוות חקיקה זהו חוק חדשני ללא תקדים בישראל, אושר במועצה ב-24.11.2022 ונחתם לראשונה בידי ראש העירייה ב-.4.12.2022 (ראו פירוט מועדים בלוח 8 לעיל).

לאחר מכן הועבר החוק לאישוריהם של משרד התחבורה, המשרד להגנת הסביבה ומשרד הפנים.

בעקבות הפניות התקבלו הסתייגויותיהם והערותיהם של מספר גורמים. מספר הערות התקבלו גם מנציג משרד הפנים, ולדבריו מדובר ב"הערות מהותיות" (ראו תמונה 1 להלן).

לאחר ניסוח ההצעה המתוקנת (טיוטה שנייה), אישר אותה ראש העירייה ב-.6.2.2023 594 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2024

תמונה :1 מתוך הערות נציג משרד הפנים להצעת החוק

(כולל ציון "הערות מהותיות")

לאחר האישור השני של ראש העירייה, נדונו הערות משרד המשפטים לטיוטה המתוקנת, והיא הועברה לאישור מחודש של המשרד להגנת הסביבה, משרד הפנים ומשרד התחבורה.

תמונה :2 מתוך בקשה שהופנתה לנציגת המשרד להגנת הסביבה לאישור הנוסח

שתוקן בידי משרד הפנים (כולל הפניה לשינויים בשני סעיפים בהצעה)

חוקי העזר העירוניים ואכיפתם || 595

ראש העירייה חתם על הטיוטה המתוקנת החדשה (הטיוטה השלישית) ב-2.8.2023 (לפירוט המועדים ראו גם בלוח 8 לעיל בסעיף "משך הטיפול במדגם לבחינת תהליכי חקיקה").

מהשתלשלות האירועים המתוארת אפשר לראות שבשל השינויים שחלו בטיוטה עקב הערותיהם של משרדי הממשלה הרלוונטיים, התבקשו משרדים אלה לאשר גרסאות שונות של הטיוטה, דבר שגזל זמן רב בתהליך אישור ההצעה.

ראש העירייה נדרש על ידי צוות חקיקה לחתום על שלוש גרסאות של הצעת החוק: על ההצעה הראשונה חתם ראש העירייה מייד לאחר אישור המועצה, ב-.4.12.2022 על ההצעה האחרונה חתם ראש העירייה חודשים רבים לאחר מכן, ב-.2.8.2023 על אף שראש העירייה התבקש לאשר שלוש גרסאות של הצעת החוק, ומשרדי ממשלה מסוימים נדרשו לכך פעמיים, הנוסח המתוקן לא הועבר לאישור מחודש של מועצת העירייה. למעשה אישור המועצה ניתן רק לנוסח המקורי, ב-,24.11.2202 כתשעה חודשים לפני פרסום נוסח החוק המתוקן ב-.9.8.2023 הנוסח שפורסם היה שונה במספר עניינים מהנוסח המקורי שאושר במועצה, ובהם:

סמכויות פקח, הגדרת צמ"ה והחרגה מהחוק של "עבודות תשתיות ציבוריות" במקום "עבודות תשתית". לדעת הביקורת, ראוי היה להעביר את הנוסח המתוקן לאישור חוזר של המועצה, כפי שהועבר לאישורם של גורמים אחרים המעורבים בתהליך (כגון משרד הפנים והמשרד להגנת הסביבה) ולחתימה מחודשת של ראש העירייה.

תרשים :8 נקודות ציון לדוגמה בתהליך אישור חוק עזר צמ"ה 2023

(שלב חסר – אישור מועצת העירייה לנוסח )3

596 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2024

פרסום חוקי העזר

חוקי העזר מתפרסמים ברשומות במדור מיוחד של קובץ התקנות ("חיקוקי שלטון מקומי"). על הרשות לשלוח את חוק העזר לפרסום ברשומות באמצעות המערכת המקוונת של משרד המשפטים.

סעיף (6ג) לחוק חופש המידע, התשנ"ח-1998 קובע כי "רשות מקומית תעמיד לעיון הציבור את חוק העזר שלה". סעיף 248ב לפקודת העיריות מחייב את הרשויות המקומיות להקים אתרי אינטרנט ולהפעילם. בסעיף 248ב()1 לפקודה נקבע כי הרשות המקומית תפרסם באתר האינטרנט שלה, בין השאר, מידע שעליה לפרסם ברשומות. סעיף 258 (א) לפקודה קובע כי לאחר שהמועצה אישרה את חוק העזר וראש הרשות חתם עליו, הוא יפורסם ברשומות. מהוראות החוק הללו הסיק מבקר המדינה בדוח מבקר המדינה התשפ"ב כי רשויות מקומיות חייבות לפרסם את חוקי העזר שלהן באתר האינטרנט העירוני:

"מחובתן של הרשויות המקומיות לפרסם חוקי עזר ברשומות עולה אפוא חובתן של הרשויות המקומיות לפרסם את חוקי העזר שלהן באתרי המרשתת שלהן".

בעירייה ראש צוות חקיקה אחראי לעדכון חוקי העזר באתר העירוני, באמצעות יחידת הדיגיטל.

הביקורת בחנה את חוקי העזר המפורסמים באתר העירוני במועדים שונים בחודשים יולי עד נובמבר .2024

חוק עזר שאינם מופיעים באתר העירוני

חוק עזר לירושלים למניעת מפגעים (זיהום אוויר ממבערי מזוט), התש"ם-1980 מופיע בצו עבירות הקנס, אך אינו מופיע באתר העירוני. לשאלת הביקורת מדוע חוק זה לא מפורסם באתר, השיב ראש

צוות חקיקה: "לא ברור מדוע חוק העזר אינו מופיע באתר העירוני. ייתכן שלפני תקופה, כשהשתנה

מבנה האתר, החוק נשמט בטעות. אולם לאחרונה התברר בדיון עם עובד הרשות לאיכות הסביבה כי הדרישה המופיעה בחוק העזר אינה רלוונטית הואיל והמזוט המיוצר היום עומד בדרישות חוק העזר. בכוונתנו להביא בהקדם הצעה למועצה לביטול חוק העזר. בנסיבות האמורות אנו סבורים כי אין טעם להעלות חוק עזר זה לאתר העירוני".

יצוין כי הבירור עם נציג הרשות לאיכות הסביבה לגבי חוק העזר, שחוקק ב-,1980 נעשה בעקבות שאלת הביקורת בנושא.

הצגת חוק עזר בלתי מעודכן באתר העירוני

בתחילת תקופת הביקורת (בחודש מאי )2024 הוצג באתר העירוני חוק עזר לירושלים (הצמדה למדד), התשמ"ד-,1984 אך ללא העדכון שבוצע בו בתש"ף-.2019 לפיכך היה חסר בו ציון הצמדתו למדד של חוק עזר (שילוט), התש"ף-.2019 במקום חוק העזר החדש בנושא שילוט משנת ,2019 הוצג חוק העזר הקודם בנושא שילוט, מ-.1980 לאחר מכן עודכן האתר העירוני בנוסח המעודכן, עם תיקון תש"ף-.2019

חוקי העזר העירוניים ואכיפתם || 597

הצגת מידע שגוי באתר בדבר היטלי פיתוח

הביקורת ערכה בדיקה מדגמית בנתונים המפורסמים באתר האינטרנט העירוני. נמצא כי במועד הביקורת בחלק מהמקרים הוצג מידע שגוי לציבור על אודות היטלי פיתוח. חלק מהמידע תוקן במהלך תקופת הביקורת, וזאת בעקבות הערת הביקורת.

הצגת מידע שגוי באתר בדבר תעריפי היטלי סלילה

לפי נוסח התוספת הראשונה לחוק עזר לירושלים (סלילת רחובות), התשע"ב-,2012 כפי שהוא מפורסם במאגר חוקי העזר המאושרים באתר משרד הפנים, התעריף למ"ר משטח הקרקע עבור היטל סלילת רחוב משולב הוא 114.43 ש"ח.

תמונה :3 תעריפי היטל סלילה לפי הנוסח המפורסם במשרד הפנים

לעומת זאת, לפי נוסח החוק המפורסם באתר העירייה, בלשונית חוקי עזר, תעריף ההיטל למ"ר קרקע הוא כמחצית מתעריף ההיטל לפי הנוסח המפורסם באתר משרד הפנים – 43.114 ש"ח למ"ר במקום 114.43 ש"ח למ"ר.

תמונה :4 תעריפי היטל סלילה לפי הנוסח שפורסם באתר העירוני

גרסה זו של חוק העזר, שבה תעריף היטל סלילת רחוב משולב לשטח קרקע נמוך במחצית מהתעריף הנקוב בנוסח החוק שבמשרד הפנים, מופיעה גם בפרסומי מחלקת היטלי הסלילה, בדף "הנחיות המחלקה להיטלי סלילה".

ייתכן שמדובר בטעות סופר או תקלה טכנית, ובפרט משום שמדובר בספרות זהות בסדר הפוך, ועם זאת יוער כי מדובר בשגיאה העלולה להטעות את הציבור ויש לה השלכות כספיות מהותיות.

598 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2024

הצגת מידע שגוי בדבר תעריפי היטלי תיעול (מחלקת היטלי סלילה)

ב-22.7.2024 בדקה הביקורת את הנחיות מחלקת היטלי סלילה כפי שהן מופיעות בפרסומי המחלקה באתר העירייה. בהנחיות נמצאו קישורים לשני חוקי עזר – חוק עזר לירושלים (סלילת רחובות), התשע"ב-2012 וחוק עזר לירושלים (תיעול), התש"ם-.1980 כן הופיעה הפניה ל"ילקוט תעריפים – מעודכן למאי 2020 – לחצו כאן".

השוואה בין חוק עזר לירושלים (תיעול), התש"ם-1980 (כפי שפורסם באתר העירוני ובמאגר שבאתר משרד הפנים) ובין הפרסום בילקוט התעריפים (המוצג כחלק מהנחיות מחלקת היטלי סלילה)

מצביעה על פער: בילקוט התעריפים מופיעים שני תעריפים מופחתים, לתעשייה ולמלאכה, שאינם

מופיעים בנוסח חוק העזר בנושא תיעול. הפרסום השגוי בילקוט הפרסומים עלול להטעות את הציבור לחשוב שיש תעריפים מופחתים בקטגוריית תעשייה ומלאכה. להלן פירוט:

לוח :10 השוואה בין התעריפים בחוק עזר תיעול ובילקוט התעריפים

חוק עזר לירושלים (תיעול),

התש"ם-1980 – עדכון משנת 2017 ילקוט התעריפים

בכל העיר – 19.29 ש"ח למ"ר משטח הקרקע, 19.65 ש"ח למ"ר משטח הקרקע, 35.64 ש"ח למ"ר משטח הבניין 36.10 ש"ח למ"ר משטח הבניין אין תיעוד לתעריפי תעשייה ומלאכה תעריפים מופחתים לתעשייה ולמלאכה –

14.58 ש"ח למ"ר קרקע ו-10.68 ש"ח למ"ר בניין

תמונה :5 תעריפים מתוך חוק העזר תיעול

חוקי העזר העירוניים ואכיפתם || 599

תמונה :6 תעריפים מתוך ילקוט התעריפים המפורסם באתר

מנהלת מחלקת היטלי סלילה השיבה לשאלת הביקורת בעניין זה כך:

"ילקוט התעריפים המפורסם באתר העירייה כהנחיות המחלקה להיטלי סלילה – הוסר מהאתר.

לעצם העניין: מצ"ב חוק עזר לירושלים (תיעול) (תיקון), התשע"ח-...2017 לאחר התיקון, שנכנס

לתוקף ביום הפרסום ,18.12.2017 ישנם שני תעריפים בלבד, כמפורט בתיקון. תחשיבי אגרת תיעול נערכים בהתאם לתעריפים הרשומים בחוק עזר לירושלים (תיעול) (תיקון), התשע"ח-2017 בלבד".

לבקשת הביקורת הופק קובץ חיובים בגין תיעול לשנת ,2023 ונמצא כי כל החיובים חושבו לפי התעריף הקבוע בחוק. לא נמצאו חיובים מופחתים בגין תעשייה ומלאכה.

פרסום סעיפי עבירה שגויים (אכיפה ושיטור) באתר

בפרסום של אגף אכיפה ושיטור באתר העירוני (כפי שנבדק ב-)13.11.2024 הוצגו לציבור סעיפי העבירה שאוכף אגף אכיפה ושיטור, ובצידם סכומי קנסות. אלא שלפחות אחד מסעיפי העבירה הללו אינו מוגדר ככזה בצו עבירות הקנס, והאגף אף לא ערך דוחות בגינו: באתר מוצגת עבירה על סעיף (63ב) לחוק עזר שמירת הסדר והניקיון כעבירת קנס, והקנס בגינה 475 ש"ח. בפועל, אין מדובר בעבירת קנס לפי צו עבירות הקנס.

תמונה :7 צילום מסך מתוך הפרסום של אגף אכיפה ושיטור באתר

600 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2024

תמונה :8 צילום מתוך צו עבירות הקנס מעודכן לשנת תשפ"ד

אי-פרסום תעריפים מוצמדים למדד

חוק עזר לירושלים (הצמדה למדד), התשמ"ד-1984 קובע כי סכומי האגרות, ההיטלים והתשלומים שהוטלו בחוקי העזר המצוינים בתוספת יועלו ביום הראשון של כל חודש, לפי שיעור עליית מדד המחירים לצרכן.

סעיף 4 לחוק קובע כי על ראש העירייה לפרסם במשרדי העירייה הודעה בדבר שיעורי האגרות, ההיטלים והתשלומים כפי שהם מוגדלים עקב עליית המדד. וזו לשון הסעיף:

תמונה :9 סעיף 4 לחוק עזר הצמדה למדד

פרסום הודעה בדבר שיעורי ההיטלים, האגרות והתשלומים האחרים יאפשר לתושבים לקבל מידע נאות על תעריפי התשלומים שעליהם לשלם לפי חוקי העזר. יודגש כי חלק ניכר מהתשלומים הללו נקבע בחוקי עזר שחוקקו לפני שנים רבות, ולכן חלקם נקובים בלירות או שקלים ישנים. לפיכך עיון בחוקים אלה, ללא חישוב הצמדתם, אינו נותן לתושבים מושג על התעריפים שעליהם לשלם כיום.

עיריית חיפה, למשל, נוהגת לפרסם באתר שלה מידע כאמור. לדוגמה ראו נספח .6 לעומת זאת, עיריית ירושלים אינה נוהגת לפרסם הודעה כאמור. הממונה על הכנסות העירייה בעת הביקורת חוקי העזר העירוניים ואכיפתם || 601

מסר בשיחה עימו שנכון ליולי 2024 מתבצע פיתוח של מערכת חדשה לאגרות, ואליה הוזנו נתוני האגרות והתעריפים של חוקי העזר לאחר מיפוי של ראש צוות חקיקה. הביקורת מצאה כי קובץ המיפוי האמור אינו שלם נכון למועד הביקורת (ראו להלן בפרק שלישי, העוסק בגביית אגרות).

1. הנוסחים של חלק מחוקי העזר העירוניים לא עודכנו בהתאם להנחיות חדשות יותר או

לנוסחים מומלצים של משרד הפנים ומשרד המשפטים. לפיכך בחוקים העירוניים חסרות הוראות והגדרות שונות, ויש פערים שעלולים להיות להם השלכות משפטיות וכספיות.

2. לאחר שמועצת העירייה אישרה את חוק עזר צמ"ה ,2023 תוקן נוסח החוק לבקשת נציגי

משרדי ממשלה. הנוסח המתוקן הועבר לחתימה חוזרת של ראש העירייה ולאישור חוזר של משרדי הממשלה, אך לא לאישור חוזר של המועצה. לדעת הביקורת, מאחר שהנוסח המתוקן הועבר לאישור חוזר של משרדי ממשלה, קל וחומר שהיה צורך להעבירו, לפני חתימת ראש העירייה, לאישור חוזר של המועצה בהיותה הסמכות המקומית המחוקקת.

3. באתר העירוני לא פורסם אחד מחוקי העזר, וכמו כן הוצג בו מידע בלתי מעודכן או שגוי

בנוגע לארבעה חוקי עזר. פרסום מידע חסר או שגוי, שלחלקו משמעות כספית או משפטית, עלול להטעות את הציבור. נוסף לכך פרסום חסר או שגוי הוא בגדר הפרת חובתה של העירייה לפרסם את חוקי העזר שלה באתר העירוני, כנדרש בחוק ובדוח מבקר המדינה.

4. העירייה אינה מפרסמת הודעה בדבר שיעורי האגרות, ההיטלים והתשלומים כפי שהם

מוגדלים עקב עדכון המדד. זאת בניגוד לנוהג בעיריית חיפה, למשל, ובניגוד למשתמע מסעיף 4 בחוק עזר לירושלים (הצמדה למדד), התשמ"ד-.1984 בכך נמנע מהתושבים מידע נאות על תעריפי התשלומים שעליהם לשלם לפי חוקי העזר, שחלקם חוקקו לפני שנים רבות ואף נוקבים תעריפים בלירות או בשקלים ישנים.

1. לבחון את הצורך בעדכון הנוסחים של חוקי העזר העירוניים לפי הנחיות משרד הפנים

ומשרד המשפטים. כמו כן לבחון את הצורך בהתאמת נוסח חוקי העזר של העירייה לנוסח חוקי העזר לדוגמה והנוסחים המומלצים שפרסם משרד הפנים.

2. אם נערכו תיקונים בנוסח חוק העזר לאחר אישורו במועצה, יש לבחון את הצורך בהחזרת

הנוסח המתוקן לדיון ואישור מחדש במועצה.

3. לבחון את הפרסומים באתר העירוני על אודות חוקי העזר, ובהתאם לכך לעדכן את המידע

באתר, לרבות עדכון שוטף של כל שינוי שחל בחוקי העזר.

4. לפרסם מדי תקופה הודעה בדבר השיעורים המעודכנים של האגרות, ההיטלים

והתשלומים כפי שהם משתנים עקב עדכון המדד.

602 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2024

תגובת המבוקרים

אגף תקציבים

המלצה :4 ההמלצה מקובלת. בהתאם לדרישות החוק, מבוצע עדכון שוטף של אגפי העירייה השונים בדבר שיעורי האגרות וההיטלים בגין עדכון המדד.

אגף התביעה העירונית ואגף אכיפה ושיטור

המלצה :3 בטיפול ראש צוות בכיר לחקיקה.

ממונה על היטלי סלילה ותיעול

מסקנה :1 יצוין כי יש לקבל את התייחסות אגף היועץ המשפטי לעניין זה. לטעמי, יש לפעול בהקדם לשינוי לשון חוק העזר תיעול ולהתאמתו לנוסח שמציע משרד הפנים. בעבר ניסיתי כמה פעמים לקדם את העניין, אולם הטיפול בנושא נתון למינהל היועץ המשפטי ובאחריותו.

מסקנה :3 לעניין הטעות שנפלה בפרסום בנוגע לתעריף היטל סלילה רחוב משולב – "יש לברר עם מינהל היועץ המשפטי אם מדובר בטעות סופר בפרסום באתר העירייה בלבד או טעות בלשון חוק העזר עצמו, כפי שפורסם ברשומות... יצוין כי תעריף רחוב משולב אינו בשימוש כלל במסגרת דרישות התשלום שהמחלקה מוציאה".

ראש צוות חקיקה

מסקנה :2

א. תיקוני הנוסח בין הנוסח שאושר במועצת העירייה לנוסח שפורסם ברשומות לא היו תיקונים

מהותיים, ולכן הנוסח המתוקן לא הועבר לדיון מחדש במועצה.

ב. בבקשה לאישורו החוזר של משרד הפנים רשם נציג המשרד כי הוא כבר הוציא מכתב אי-

התנגדות לגבי חוק עזר זה ובכך טיפולו הסתיים. מכאן יש ללמוד כי משרד הפנים סבר שתיקוני הנוסח אינם מחייבים את אישורו החוזר של המשרד

ג. הנוסח המתוקן מהרשומות הובא לידיעת חברי המועצה וצורף כנספח בישיבת המועצה מספר

76 שהתקיימה ב-,12.9.2023 ובה נדונה פנייה למשרד הפנים לשם התקנת צו העיריות (עבירות קנס) (תיקון), התשפ"ד-2023 – כדי לאפשר מתן דוחות בידי פקחי העירייה בגין עבירה של הפעלת כלי צמ"ה מזהם בירושלים.

המלצה :1 ההמלצה מקובלת ויישומה תלוי בכוח אדם.

המלצה :2 ההמלצה מקובלת בסייג – כשיש שינויים מהותיים בתיקונים המוסכמים עם משרדי הממשלה מחזירים את חוק העזר לדיון במועצה.

חוקי העזר העירוניים ואכיפתם || 603

המלצה :3 ההמלצה מיושמת. אנו מקפידים לעדכן את האתר העירוני בחוקים החדשים ובתיקוני חוקי העזר שהתפרסמו ברשומות.

התייחסות הביקורת

מסקנה :2

א. תיקוני הנוסח היו תוצאה של התייעצויות שנמשכו חודשים והביאו לבקשות מחודשות של צוות

חקיקה לקבלת אישורי משרדי הממשלה הרלוונטיים לנוסח המתוקן. אם סבר צוות חקיקה כי תיקונים אלה מהותיים דיים כדי לשלוח בקשות חוזרות למשרדי הממשלה, הרי קל וחומר שהיה עליו לבקש את אישורה החוזר של מועצת העירייה, כסמכות המקומית המחוקקת, לתיקונים אלה. יתרה מזאת, לפי סעיף 258 לפקודת העיריות, "אישרה המועצה חוק עזר, יחתום עליו ראש העירייה וחוק העזר יפורסם ברשומות". ואילו בענייננו התבקש ראש העירייה לחתום על הנוסח המתוקן, מבלי שנוסח זה הועבר קודם לכן לאישור מחודש של המועצה.

ב. ממכתבו של משרד הפנים אפשר ללמוד אך ורק כי נציגו סבר שתיקוני הנוסח אינם מחייבים

את אישורו החוזר של משרד הפנים, וזאת לאחר שהתיקונים שביקש המשרד התקבלו. נציג המשרד לא הביע דעתו לגבי הצורך באישורה החוזר של המועצה. יצוין כי לפי נוהלי משרד הפנים, האחריות הראשונית לבדיקת חוקי העזר מוטלת על הרשות המקומית, ולא על המשרד.

ג. הנוסח המתוקן מהרשומות הובא לידיעת חברי המועצה בדיעבד, לאחר פרסומו ברשומות, וזאת

לשם הכללתו בצו עבירות הקנס.