ישיבת ביקורת מס' 7 - טיפול העירייה בצרכי תושבים ותיקים במלחמת חרבות ברזל · דוח ביקורת מס 7 כולל נספחים

26 נובמבר 2024

כ"ה חשון תשפ"ה

סימוכין: 2024-0103-1101

דו"ח מישיבה מס' 7 של ועדת ביקורת

שהתקיימה ביום שני, ו' באלול התשפ"ד ()9.9.2024

השתתפו: מר אלדד רבינוביץ, חבר מועצה ויו"ר ועדת ביקורת

נכחו: מר גיל ריבוש, סמנכ"ל העירייה וראש מינהל לשירותי קהילה

גב' עופרה ברכה, מבקרת העירייה והמורשה לטיפול בתלונות

עו"ד דני ליבמן, משנה ליועמ"ש לנושאים מיוחדים

מר עוזי חן, מנהל אגף חירום וביטחון

מר שלמה איטח, מנהלת מערך פס"ח העירוני

מר ינון נוימן, מנהל אגף לביקורת ובקרת יועצים

גב' מירב גבור יפלח, מנהל תחום חירום ומכלול אוכלוסייה, אגף רווחה

גב' ורד יוליוסבורגר, ממונה על המחלקה לאזרחים ותיקים, אגף רווחה

גב' אורטל אריה, מנהלת מחלקה בכירה, לפיתוח תכנון ובקרה

גב' שרה בנימין, מבקרת פנימית

מר צבי עבו, מזכיר ועדת ביקורת

על סדר היום נדון הנושא הבא:

דוח מבקרת העירייה לשנת 2023 בנושא: טיפול העירייה בצורכי תושבים ותיקים במלחמת חרבות

ברזל

פתיחת הדיון:

מר אלדד רבינוביץ, יו"ר הוועדה: מתכבד לפתוח את הדיון בוועדת ביקורת מספר -7 טיפול העירייה

בצורכי התושבים הוותיקים במלחמת חרבות ברזל.

גם דו"ח זה הוא חלק ממערך הבדיקה של מבקרת העירייה לתפקוד העירייה במלחמת חרבות ברזל.

מדובר בדו"ח קצר יחסית עם ממצאים מועטים, אבל דו"ח חשוב מאוד. חשוב לנו כחברה לשים

זרקור על אוכלוסיות מיוחדות שלא תמיד יכולות ליהנות מהפתרונות שיש לכלל האוכלוסייה.

אנחנו כחברה מגלים וצריכים לגלות רגישות לאותם אנשים שיותר קשה להם להגיע, יותר קשה

להם לתפקד, יותר קשה להם להבין. עלינו מוטלת האחריות לאפשר להם את המקסימום שאנחנו

יכולים לתת.

עופרה ברכה, מבקרת העירייה: דווקא בעת חירום חשוב לוודא שהאוכלוסייה של העיר ירושלים,

מטופלת. אומנם בירושלים לא הופעלו אזעקות רבות ולא הייתה סיטואציה מורגשת של מצב

חירום, אך עדיין אפשר להניח שבנסיבות האלו מפלס החרדה של אוכלוסיית הקשישים עולה.

מסיבה זו היה חשוב לנו לוודא כי הטיפול בהם מיטבי ולתת קשב ייחודי גם לנושא זה.

בדומה לקודמיו, גם דו"ח זה לא מהחמורים שערכנו. אך בהחלט יש פה מספר נושאים שכדאי

לשקול לאמץ על מנת להטיב עם התושבים הקשישים.

דיון הוועדה:

פרק 1 - נוהל עירוני

המלצת הביקורת:

• לקדם כתיבת נהלים עירוניים בנושא טיפול בתושבי העיר במצב חירום, ובכללם טיפול

העירייה בתושבים ותיקים במצב חירום. יש להציג את הנהלים בפורטל העובדים העירוני.

תגובת המבוקר:

אנו כותבים כעת את נהלי מכלול אוכלוסייה, כולל הטיפול באוכלוסיות ותיקות. לאחר תיקוף

הנהלים הם יועלו לפורטל.

המלצת ועדת ביקורת:

לקבל את המלצת הביקורת.

פרק 2 - תוכנית היערכות עירונית כוללת לטיפול בתושבים ותיקים במצב חירום

המלצת הביקורת:

• לוודא שתוכנית העבודה העירונית לטיפול בתושבים ותיקים במצב חירום תועבר לידיעת

כל הגורמים המקצועיים בעירייה העוסקים בטיפול בתושבים בחירום, ובכללם לגורמים

העוסקים בטיפול בתושבים הוותיקים בחירום.

תגובת המבוקר:

קיימת תוכנית הפעלה במקרה של חירום, אך חשוב לציין שבמלחמה זו לא הופעלה תכנית החירום

בירושלים.

המלצת ועדת ביקורת:

לקבל את המלצת הביקורת.

פרק 3 - הנחיות ופעולות שננקטו לאחר פרוץ מלחמת חרבות ברזל

המלצת הביקורת:

• לפעול לאיסוף מידע בנוגע לקשישים שאין בדירתם מרחב מוגן תקני, בדגש על אלה

הנזקקים לסיוע משמעותי, על חסרי העורף המשפחתי ועל המטופלים באגף הרווחה. זאת

כדי להיערך לתרחיש שבו יידרש לפנותם מביתם. אם קיים מרחב מוגן תקני יש לוודא

שהוא מצויד ומותאם לצורכיהם.

תגובת המבוקר:

קיים מיפוי של אוכלוסיות ותיקות מלשכות הרווחה וניתן לקבל נתונים נוספים גם מהביטוח

הלאומי בשעת חירום. בנוסף, בכל מינהל קהילתי יש מנהלת תחום גיל שלישי ששייכת לאגף חברה

ועובדת בשיתוף פעולה עם אגף הרווחה.

יש מיפוי של אוכלוסיות ותיקות ויוצרים קשר עם האנשים המוכרים למערכת. בנוסף, קיימת

תוכנית של הכשרת אנשים שגרים בבניין משותף לדפוק על דלתות השכנים ולתת סיוע, זה קיים

בכמה אלפי בתים בירושלים בשאיפה להגדיל ככל הניתן.

נוקטים בדרכים רבות לתווך ולהפיץ את המידע של פיקוד העורף על המרחבים המוגנים ותרחישי

רעידת אדמה ועוד, לרבות באמצעות הפצת חוברות, מרכזי יום, שיחות טלפון וכן זום לנציגי בניין

שיעברו אצל שכניהם.

העירייה יכולה לתווך את המידע של פיקוד העורף בנוגע לבחירת האזור "הכי מוגן שיש", אך אין

יכולת לסייע ברמה הפרטנית לאוכלוסיות הוותיקות, כי זה יבוא על חשבון צרכים רבים אחרים

חשובים גם כן. בנוסף, הנחיות פרטניות עשויות גם להזיק ולא נכון לקחת אחריות זו.

המלצת ועדת ביקורת:

לקבל את המלצת הביקורת תוך בחינת היישום בצוות לתיקון ליקויים בראשות המנכ"ל.

פרק -4 מרחבים מוגנים במתקנים המשמשים למתן שירות ולפעילות לתושבים הוותיקים

המלצת הביקורת:

• לשם היערכות לתגובה מהירה במצבי חירום, יש למפות ולרכז את המידע לגבי מתקנים

שבהם שוהים תושבים ותיקים (בתי אבות, מרכזי יום ומועדונים) ושאין בהם מרחב מוגן

תקני או מקלט נגיש להגעה בזמן ההתגוננות המוגדר. בהמשך יש להעביר מראש לכלל

מפעילי המתקנים את הנחיות ההפעלה במצבי חירום.

תגובת המבוקר:

נפגשנו עם הגורמים המפעילים מקבצי דיור וסיכמנו את תרחישי הפנוי והמיגון. הם יודעים להכין

את תיק החירום הנדרש לנכס, והוציאו הנחיה לדיירים להכין ערכת פינוי שכוללת את הציוד

האישי, תרופות, מרשמים, וכל הנדרש על מנת להתפנות למתקן חלופי.

קיימנו ישיבות תיאום גם עם המינהלים הקהילתיים על מנת שיכירו את מקבצי הדיור בגזרתם,

ואם קורה אירוע של פינוי הם יגייסו גורמי קהילה לתמוך באירוע.

המלצת ועדת ביקורת:

לקבל את המלצת הביקורת.

פרק 5 - הכשרת מתנדבים לפעילות במצב חירום

המלצת הביקורת:

• לפעול לפי הוראות פיקוד העורף ולהנחות לאלתר לפנות חפצים מיותרים מהמקלטים. יש

לוודא שהפינוי בוצע.

• להגביר את מערך ההכשרות למתנדבים לפעילות בחירום, ובתוך כך ליזום הכשרות

ייחודיות בתחום הטיפול באוכלוסיית הקשישים במצבי חירום.

תגובת המבוקר:

מקיימים הרצאות ומשתדלים להרחיב ככל הניתן את מערך המתנדבים למתן עזרה לקשישים בעת

חירום מכל סגנון שהוא.

המלצת ועדת ביקורת:

לקבל את המלצת הביקורת.

סיכום:

אלדד רבינוביץ, יו"ר הוועדה: כפי שראינו, אכן יש רגישות מיוחדת לאוכלוסיות עם צרכים

מיוחדים, כולל אזרחים ותיקים. נראה שרוב ההמלצות בוצעו בהתאם ליכולת ומקווה ששאר

הממצאים יטופלו בהקדם.

הוועדה לענייני ביקורת ממליצה למועצת העירייה לאמץ את המלצות הביקורת כמפורט בדוח זה

ותוך בחינת אופן היישום בצוות לתיקון ליקויים בראשות המנכ"ל.

הישיבה נעולה.

בברכה,

אלדד רבינוביץ

חבר מועצת העיר ירושלים

יו"ר ועדת ביקורת

פרק שנים עשר

היבטים בתפקוד העירייה במלחמת

חרבות ברזל

תוכן העניינים

מבוא כללי // 749

פירוט הממצאים

חלק א':

תפקוד המוקד העירוני 106 בשעת חירום // 751

חלק ב':

קליטה של מפונים ומתפנים במלחמת חרבות ברזל // 773

חלק ג':

מיגון אוכלוסיית העיר במלחמת חרבות ברזל// 849

חלק ד':

טיפול העירייה בצורכי תושבים ותיקים במלחמת חרבות ברזל // 905

היבטים בתפקוד העירייה במלחמת חרבות ברזל || 749

מבוא כללי

ביום שבת, שמחת תורה, 7 באוקטובר ,2023 חוותה מדינת ישראל התקפת טרור אכזרית בממדים חסרי תקדים, ומאותו יום ישראל מצויה במלחמה מתמשכת ובאחת התקופות הקשות והמורכבות מאז הקמתה.

בחלוף כחודשיים מפרוץ מלחמת חרבות ברזל, כמבקרת העירייה ראיתי חשיבות לבדוק בזמן אמת את התמודדות העירייה בכמה היבטים מרכזיים הנוגעים למצב החירום ולגבש תמונת מצב עדכנית.

הנושאים שנבדקו הכלולים בדוח זה:

• תפקוד המוקד העירוני 106 בשעת חירום – לראשונה ערכה ביקורת העירייה דוח מקיף שעניינו המוקד העירוני. תפקיד המוקד הוא לאפשר לעירייה למלא טוב יותר את חובותיה וסמכויותיה בהתאם לפקודת העיריות. לתפקוד המוקד השפעה מכרעת על תוצאות אירועים בשגרה ובחירום. עיקר פעולת המוקד באה לידי ביטוי בעיתות רגיעה, אך חוזקו מתבטא בין השאר ביכולת התגובה המהירה שלו בטיפול באירועי חירום בשגרה או בעת חירום. הדוח המלא נכלל במסגרת דוח הביקורת לשנת .2023 הפרק הספציפי העוסק בהיערכות המוקד לשעת חירום הוא חלק א' בדוח זה.

• קליטה של מפונים ומתפנים במלחמת חרבות ברזל – השנה הזאת הייתה ועודנה שונה לחלוטין מקודמותיה, שנה שבה בין "הבאים בשעריה" של ירושלים רבים מאוד הגיעו אליה כפליטים בארצם. למען הדיוק כ-20,000 אנשים, נשים וגברים, מתינוקות ועד קשישים, "מפונים"

בכינויים הרשמי מגבול הצפון ומגבול הדרום. ירושלים ותושביה קיבלו אותם בזרועות פתוחות וברגשות חמים, והעירייה ועובדיה עשו את המרב כדי להקל עליהם בתקופה המטלטלת, לספק את כל השירותים הנדרשים ולייצר עבורם שגרה בריאה וטובה ככל האפשר.

• מיגון אוכלוסיית העיר במלחמת חרבות ברזל – מתקפת הפתע מעזה ב-7 באוקטובר 2023 החלה בירי של מאות רקטות לשטח ישראל וגם לירושלים וסביבתה.

במסגרת דוח הביקורת השנתי 2021 של מבקרת העירייה נכלל דוח בנושא "מיגון אוכלוסיית העיר בשעת חירום". הדוח הנוכחי הוא מעין דוח מעקב אחר הממצאים העיקריים מהדוח הקודם ויישום המלצותיו.

• טיפול העירייה בצורכי תושבים ותיקים במלחמת חרבות ברזל – במועד הביקורת מדינת

ישראל מנהלת מלחמה רב-זירתית מול ארגוני הטרור, ועל כן חשוב להיערך לכל תרחיש.

לתושבים ותיקים יש צרכים מיוחדים ומאפיינים ייחודיים הדורשים תשומת לב ותמיכה מותאמת.

הבנה של הצרכים והמאפיינים הללו עוזרת לגבש מדיניות, תוכניות ושירותים המתאימים לדרישות הייחודיות של התושבים הוותיקים במצבי חירום.

750 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2023 בימים אלה המערכה משנה את פניה ואין לדעת כיצד תתפתח. הצגת ממצאי הביקורת והמלצותיה בסוגיות הללו והבאתם בפני הנהלת העירייה יסייעו להפיק לקחים ולהתארגן באופן מיטבי לעתיד לבוא.

היבטים בתפקוד העירייה במלחמת חרבות ברזל || 751

חלק א'

תפקוד המוקד העירוני

בשעת חירום

היבטים בתפקוד העירייה במלחמת חרבות ברזל || 753

תקציר

עיקרי הממצאים

המוקד בחירום

אין במוקד נוהל חירום אחד מסודר הכולל את כל הנושאים הנדרשים למעבר לחירום ולהתנהלות המוקד במצבי חירום. מצב זה עלול לפגוע בתפקוד המוקד בחירום.

אין דוח סיכום אחיד המופק באירועי חירום, והדבר פוגע בהפקת לקחים אחידה מאירועי חירום ובהצגת מגמת שיפור או הידרדרות בהשוואה לאירועי חירום קודמים.

המתקשרים למוקד בעת חירום שומעים הודעה מוקלטת בעברית, ורק לאחריה מושמע ניתוב השיחות הכולל הצעה לשיחות בשפות זרות. בשל כך פונים דוברי שפות זרות יכולים להרגיש אי-

ודאות ולנטוש את השיחה בטרם הגעה לנציג.

במצבי חירום, דוגמת מלחמת חרבות ברזל ומבצע שומר החומות, נמצאו מספר ימים שבהם המוקד לא עמד בזמני ההמתנה שהגדיר לעבודתו.

הקליטה הסלולרית במוקד לא יציבה ולא רציפה, ולכן אי-אפשר להסתמך עליה.

המוקד ערוך למצבי חירום מסוגים שונים, ויש אפשרות לתגבר את המוקד בכל עת על ידי חברה חיצונית.

המוקד אינו ערוך לעבודה מרחוק באופן מספק. מצב זה עלול לפגוע בתפקוד המוקד בעבודה מסוג זה, שלעיתים הכרחית, בפרט במצבי חירום.

המלצות מרכזיות

המוקד בחירום

על המוקד להסדיר רשמית את הנוהל לפעילותו בחירום. הנוהל יכלול את כל ההיבטים הרלוונטיים ויש להפיצו בהתאם לנוהל מנחה .09.00.01

להגדיר תבנית אחידה להפקת דוח סיכום אירועי חירום, ובו יוגדרו מראש ובבירור ניתוחים ומידע שיוצגו בכל אירוע חירום, בדומה לאופן שבו דוחות סיכום שנה או מחצית מכילים בכל שנה את אותם הנתונים. התבנית תכלול נושאים מרכזיים שיוצגו בסדר קבוע מראש ויושאר מקום שיוגדר מראש לנושאים ייחודיים.

754 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2023 בעיתות חירום להקדים את ניתוב השיחות ולהשמיעו לפני הודעת החירום המוקלטת. כמו כן להקליט את הודעת החירום גם באנגלית כדי ליידע פונים בשפות זרות.

על המוקד להימנע ממצבים שבהם זמני ההמתנה עולים על היעד שהוגדר, ובפרט יש להקפיד על כך בעיתות חירום.

מומלץ לפנות לגורמים המתאימים ולפעול להגברת איכות קליטת הסלולר במוקד.

היבטים בתפקוד העירייה במלחמת חרבות ברזל || 755

היערכות המוקד לשעת חירום

רקע חוקי ונוהלי המוקד בנושא חירום

הפעילות בחירום מצריכה היערכות מיוחדת הן מבחינת משאבים וכוח אדם והן מבחינת תיאום.

לפי פרק שלישי, "המוקד הרשותי", מתוך מסמך מנחה למנהל מכלול מידע לציבור

(בהתאם לתיק אב לעירייה לחירום – יולי :)2016

• על המוקד לספק לציבור מענה בעת חירום באמצעות מענה טלפוני בכל נושא שקשור להתנהלות היום-יומית של הציבור בעיתות חירום.

• גם בחירום על המוקד להמשיך לספק מענה לבעיות השוטפות כבשגרה. בין התפקידים

הנוספים של המוקד בחירום: הפעלת מוקד מורחב למתן מענה לציבור בשילוב בעלי תפקידים

מקצועיים (פיקוד העורף, משטרה וכדומה), מיפוי הצרכים של התושבים והפונים, העברת מידע ליחידות דוברות לצורך פרסום מסרים לציבור ומניעת הפצה של שמועות ותגובות בלתי מבוקרות.

• לצורך ביצוע יעדים אלו על המוקד לתגבר את מצבת העובדים במידת הצורך, להיוועץ במומחים בתחומים מגוונים, להיערך להפעלת המוקד יומם ולילה, לספק מענה בשפות שונות, לתרגל את הצוות, להגדיר ממשקי עבודה ברורים בין המכלולים וכן הלאה.

• המסמך גם מגדיר את אופן המעבר משגרה לחירום, הכולל הגדלת מספר העמדות, פעולה בתיאום עם מערך ההסברה, הדרכת הנציגים, היערכות להרחבת המענה בשפות שונות ומסירת מידע מהימן שמקורו בגורמים מוסמכים (משטרה, פיקוד העורף וכדומה).

• במסמך מצוין שכדי לשמור על רצף בתפקוד המוקד בחירום מומלץ שהוא ימוקם במבנה ממוגן.

• עוד מפרט המסמך את המבנה הארגוני של המוקד בחירום, ובפרט את העברתו לסמכות מטה מכלול, את שיטות הפעלת המוקד כדי לעמוד ביעדים ובמשימות שהוגדרו ואת אופן המעקב אחר פניות התושבים כדי למפות נכונה את צורכי העיר.

לפי תוכנית האב של העירייה לחירום, פסקה ו' בפרק ח':

• המוקד העירוני הוא ערוץ הקשר המרכזי בשגרה ובחירום בין העירייה לאוכלוסייה.

• כחלק מההיערכות לחירום על המוקד להיות ממוקם במרחב מוגן המכיל את מרחבי העבודה הדרושים ואת תשתיות התקשורת והמחשבים.

• גודלו של המוקד בחירום הוא עד פי עשרה מגודלו בשגרה, ולכן יש להתכונן לנפח הפעילות באמצעות:

• הגדלת מספר עמדות המחשבים והטלפונים.

756 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2023 • הגדלת ערוצי התקשורת (קווי טלפון רבים).

• נציגי שירות (מוקדנים) לחירום.

• היערכות לכך שבמוקד יימצאו העזרים והמידע הדרושים למתן מענה לציבור בחירום.

• היערכות למתן מענה בחתך שפות המתאים לתושבי העיר (על פי מאפייני העיר).

• המוקד צריך להיות מוכן לפעולה בשני שלבים:

• שלב א – מוכנות מיידית: על ידי איוש על בסיס תשתיות קשר של הצוות העירוני.

• שלב ב – בתוך 12 שעות: השלמת מספר הנציגים לשם תפקוד מלא של המוקד בחירום.

• עיריות שהמוקד שלהן מופעל על ידי גורמים חיצוניים חייבות לתכנן ולוודא גיבוי בחוזים חתומים מראש לפעילות המוקדים בחירום.

• יש לתרגל מפעם לפעם את צוות התגבור למוקד.

• כפי שיפורט להלן, המוקד ערוך למצבי חירום בהתאם לדרישות המפורטות בתוכנית האב.

נוהל "המוקד בחירום" 09.03.11

נוהל רשמי זה משנת 2001 מפרט אילו מצבים יוגדרו כמצבי חירום, את אופן ההיערכות במוקד למצבים אלו ואת פעילות המוקד בהתאם למצב החירום שהוגדר. כפי שצוין בפרק ראשון לעיל (נהלים ושיטות עבודה), הנוהל מיושן, אינו מעודכן והמוקד לא פועל לפיו.

נוהל פנימי: הפעלת המוקד העירוני – 106 בחירום – נוהל מעבר

משגרה לחירום ממרץ 2022

הנוהל מרכז הגדרות והנחיות לגבי הפעלת המוקד בחירום. הנוהל מתייחס לייעוד המוקד בשעת

חירום במספר היבטים: היבט פיזי – תגבור שלוחות המוקד, היבטי כוח אדם – גיוס, הכשרה ואיוש

המוקד, היבטים טכנולוגיים הנדרשים להפעלת המוקד וכן היבטי דוברות – מתכונת ההעברה של המידע והמסרים לציבור ואופן יישומה.

הנוהל מגדיר שני מצבי חירום ואת ההתנהלות בכל אחד מהם:

• אירוע חירום בשעת שגרה – תגבור המוקד בהתאם לאירוע. לפי הנוהל, על עובדי המוקד להיות זמינים תוך 45 דקות, יופץ מידע על האירוע לכל גורמי העירייה הרלוונטיים ותופעל קבוצת ווטסאפ לחירום. נוסף לכך יאויש המוקד בהתאם לצורך בשני אחמ"שים ועד 18 נציגי שירות טלפוני. בהתאם לאירוע תועלה הקלטה לנתב כדי להעביר מידע לציבור. אם יהיה צורך, יאוישו מוקדי המשנה בכיכר ספרא ותבוצע גלישת שיחות. בהתאם להחמרה תישלח "קריאת כיוון"

לכוח העתודה של המוקד לצורך היערכות אפשרית לאיוש המוקדים.

היבטים בתפקוד העירייה במלחמת חרבות ברזל || 757 • מעבר למצב חירום מלא – מעבר למצב זה יתקיים בהתאם להנחיית מנהל אגף חירום וביטחון. במצב זה המוקד יתוגבר באופן מלא, ובמידת הצורך יוגלשו שיחות למוקד המתגבר –

מוקד חוץ של חברת מילגם. המוקד בכיכר ספרא יכול להכיל 98 עמדות אשר יאוישו בעובדי עירייה ממחלקות שונות או בנציגים מטעם חברת מילגם. עובדים אלה יעברו הכשרה וריענון במהלך השנה. המוקד יעמיד נציג בחמ"ל (חדר מלחמה) העירוני לאורך כל האירוע. המוקד ייערך למתכונת עבודה של משמרות בנות 12 שעות.

נוהל סדר פעולות בחירום – נציג (תוקף 24.1.2022–)23.9.2022

נוהל פנימי זה מתאר את סדר השלבים שעל הנציג לבצע כשהוא מתמודד עם תרחיש חירום. סדר הפעולות מתואר לפרטים החל בשלב הקבלה הראשונית של שיחת החירום וכלה בפעולות המעקב הנדרשות עד לסיום הטיפול בפנייה.

צוות הביקורת ביקר במוקד בעת חירום ומצא כי הנציגים מתודרכים למצב חירום ונעזרים בהצגת תשובות לשאלות נפוצות במסך המרכזי לצורך מתן מענה מהימן ומדויק לפונים.

נוהל מצב חירום – סדר פעולות לאחמ"ש /מ"מ אחמ"ש

נוהל פנימי זה מתאר כיצד על האחמ"ש לפעול בשעת חירום, לאילו גורמים עליו לדווח על "אירוע חריג" וכן מתן הרשאה לאחמ"ש להחליט על הרחבת מצבת העובדים באישור ההנהלה.

מהנהלת המוקד נמסר כי הפעילות ותחומי האחריות של האחמ"שים לא משתנים משמעותית במצב חירום, אך יש שוני בדגשים המועברים לנציגים בהתאם לנושא החירום. כמו כן העבודה תתאפיין במשמרות ארוכות יותר של האחמ"שים ושל המוקדנים לצורך תגבור הצוות שמספק מענה לתושבים.

1. במוקד אין נוהל חירום אחד מסודר ומעודכן שמאגד בתוכו את כל הנושאים הנדרשים

למעבר לחירום, להתנהלות המוקד במצבי חירום ולהתאוששות מאסון. הדבר עלול לפגוע בתפקוד המוקד בחירום.

1. על המוקד להסדיר באופן רשמי את הנוהל בנושא חירום, שיכלול את כל ההיבטים

הרלוונטיים, ולהפיצו בהתאם לנוהל מנחה .09.00.01 758 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2023

סקירת הפעילות באירועי חירום בשנים 2019–2023

מלחמת חרבות ברזל – אוקטובר 2023

במהלך תקופת הביקורת עבר המוקד למצב חירום בעקבות מלחמת חרבות ברזל, שפרצה ב-.7.10.2023 לביקורת נמסר כי המוקד זיהה שמדובר במצב חירום בשעה 07:00 בבוקר עם עדכוני החדשות הראשונים. באזעקה הראשונה כבר החלו בתהליכים לתגבור המוקד, ומנהלת המוקד הוציאה הנחיות מהבית למצב חירום. בתוך כשעה תוגבר הצוות.

מהנהלת המוקד נמסר שעיקר הפניות שהתקבלו ביום הראשון למלחמה עסקו בנושא התגוננות ומציאת מקלטים, ובימים שלאחר מכן התקבלו פניות גם בנושאי רווחה וחיפוש מקומות להתנדב.

במוקד נרשמה עלייה חדה מאוד במספר הפניות, שעמד על כ-200 שיחות בחצי השעה שאחרי האזעקה. בשיחה עם מנהלת המוקד על הפעילות בתקופת המלחמה, היא ציינה שבשבוע וחצי הראשונים למלחמה תוגבר המוקד בנציגים מחברת מילגם, ובהמשך פעל עצמאית. כפי שיורחב בפרק שישי להלן (כוח אדם והתאמתו לתפקיד), נציגי המוקד הם סטודנטים. יצוין כי המוקד הצליח לתפקד עצמאית בעקבות החלטת המוסדות להשכלה גבוהה לדחות את פתיחת שנת הלימודים בשל המלחמה. אלמלא החלטה זו, המוקד היה עלול להיקלע למחסור משמעותי בכוח אדם, שהיה פוגע ביכולתו לתת מענה לפונים בעת חירום.

להלן נתונים על אודות מצבת העובדים בעת החירום, כפי שרוכזו בדשבורד בעת המשמרת:

תמונה :1 נתונים בדשבורד ביום השני למלחמה, 8.10.2023 בשעה 16:32

* אפשר להבחין במצבת הנציגים המחוברים הגדולה ביחס לשגרה. התמונה צולמה כשעה וחצי בלבד לאחר תחילת המשמרת, שבה מתאפסים הנתונים. יצוין לחיוב האחוז הגבוה של השיחות הנענות.

היבטים בתפקוד העירייה במלחמת חרבות ברזל || 759

תמונה :2 נתונים בדשבורד ביום הרביעי למלחמה, 10.10.2023 בשעה 13:13

* המצב במוקד בעת ביקור של צוות הביקורת בזמן חירום.

לאורך המלחמה התקיימו במוקד ישיבות הערכת מצב קבועות שלוש פעמים ביום בשעות ,07:00 14:00 ו-22:00 בשיתוף פיקוד העורף, מד"א, כבאות והצלה, חברת חשמל והגיחון.

נציגי המוקד עברו חמישה תדריכים מדי יום כדי לספק לתושבים מידע מהימן ומדויק בנושאים מגוונים כגון מרחבים מוגנים ציבוריים, מוקדי תרומות דם, פעילות מוסדות חינוך והנחיות עדכניות של פיקוד העורף. גישה זו מתאימה להוראות שנקבעו בפרק השלישי של המסמך המנחה למנהל מכלול מידע לציבור (ראו פירוט לעיל, בתחילת פרק זה), שלפיהן על המוקד למסור מידע מהימן לציבור כל העת ולהתעדכן בהנחיות גורמים מוסמכים דוגמת פיקוד העורף והמשטרה.

בביקור שערכה הביקורת במוקד בעת החירום בימי המלחמה נמצא כי בלוח המרכזי במוקד הוצג קובץ הנחיות המרכז תשובות לשאלות נפוצות בקרב הפונים בתקופה הנוכחית. בין היתר מוצג מידע על מוקדים לתרומת דם, מספרי טלפון חיוניים (מוקד מילואים, חמ"ל רווחה ועוד), מתכונת הפעילות של מקומות ציבוריים, הנחיות פיקוד העורף וכדומה.

כפי שעולה מהנתונים בתמונת הדשבורד מהיום הרביעי למלחמה (תמונה ,)2 בשעת הצילום זמן ההמתנה הממוצע עמד על 55 שניות, ו-%37.2 בלבד מכלל השיחות נענו תוך 30 שניות. נתונים אלו מצביעים על חריגה ואי-עמידה ביעדים שהגדיר המוקד – מתן מענה תוך 30 שניות.

760 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2023

תמונה :3 שאלות נפוצות שהוקרנו לכל הנציגים במוקד, 10.10.2023 בשעה 13:14

המוקד התמודד במהלך המלחמה עם קשיים ופניות בנושאים מאתגרים שלא יכול היה להיערך אליהם מראש, כגון מצב הנעדרים והשבויים מ-,7.10 התעדכנות שוטפת במצב התחבורה והכבישים, הנחיות פיקוד העורף לגבי פתיחת מקלטים וכדומה. אלה באו לידי ביטוי בכ-7,500 שיחות בחמשת ימי המלחמה הראשונים. בעניין תיעוד הפניות בכל הקשור לנעדרים, הנציגים הונחו לפתוח במערכת פנייה בנושא "נעדרים – מבצע חרבות ברזל" ולציין את פרטי הנעדר וכתובתו.

במהלך המלחמה המוקד סיגל לעצמו מטלות ותחומי אחריות נוספים לפי הצרכים שעלו מהציבור כגון הקמת צוות סיוע טכני בשיתוף אגף שפ"ע, שעזר לתושבים להכשיר מרחבים מוגנים, ופתיחת חמ"ל התנדבות עירוני.

במלונות ברחבי ירושלים התארחו תושבים רבים מהדרום ומהצפון שפונו מבתיהם בעקבות המלחמה, ולפיכך המוקד סייע במתן מענה גם למפונים ששהו תקופות ממושכות רחוק מבתיהם.

בתחילת המלחמה הפעיל המוקד הקלטה קולית בנוסח שלהלן:

לירושלים יש להקיש ,1 למטה יהודה יש להקיש .2

"תושבים יקרים, בעקבות המצב הביטחוני בישראל והכרזת מצב חירום לאומי, המקלטים הציבוריים פתוחים לקהל הרחב, ומידע על מיקומם מופיע באתר העירוני. הלימודים בכל מוסדות החינוך לא יתקיימו וכן כלל אירועי התרבות וההעשרה. אנו מבקשים מכולם להישאר סמוך למרחב מוגן ולהמשיך ולהתעדכן באמצעי התקשורת השונים לרבות האתר העירוני.

היבטים בתפקוד העירייה במלחמת חרבות ברזל || 761 לקבלת קישור לאתר העירוני יש להקיש ,0 להמשך התפריט יש להקיש .1 נעדכן בהמשך ככל שיהיו שינויים.

1. dial please ,menu English the For"

לאחר ניתוב זה, השיחה הופנתה לניתוב הרגיל ולהפניה לשפות זרות.

הביקורת סבורה כי בעיתות חירום ראוי שקודם כול יוצע ניתוב לפחות לשפה האנגלית, ורק אז תושמע ההקלטה. פונה שאינו דובר עברית, כגון תייר, שמתקשר למוקד בשעת חירום ושומע הודעת הקלטה בעברית, אינו מבין את הנאמר ומחכה זמן רב עד לסיום ההודעה, עלול להילחץ מהמצב או לנתק לפני שישמע שיש הפניה לשפה האנגלית. רצוי להקליט את הודעת החירום גם באנגלית כדי להעניק לפונים מענה רחב ככל האפשר.

כאמור בפרק רביעי לעיל (ניהול ביצועים), מענה בשפות זרות ניתן בין השעות 16:00-08:00 בימים ראשון–חמישי. בשעות שאין מענה בשפות זרות, אפשר לבצע שיחת ועידה עם מתרגם. ייתכן שפונים בשפות זרות לא מודעים לאפשרות הזו ונוטשים את השיחה לפני ההגעה לשיחה עם נציג. בעת חירום, ובפרט בימי מלחמה, חשוב במיוחד להפנות תשומת לב גם לצורכיהם של דוברי שפות זרות.

בתקופת המלחמה תודרכו הנציגים במוקד להפנות את הפונים למוקדי חירום וסיוע מתאימים דוגמת מוקד חמ"ל אזרחי של בני עקיבא והחמ"ל האזרחי (בנושא תרומות וקבלת מזון), "בית ישראלי"

ו"דירה בקהילה" (בנושא דיור). הדבר העיד גם על שיתופי פעולה של המוקד עם מוקדים אחרים.

הביקורת סקרה את דוח "סיכום מצב" שהפיק המוקד ב-,25.10.2023 כשבועיים וחצי לאחר תחילת המלחמה. מהדוח עלה שבמקביל לירידה במספר הפניות בנושאים הבולטים בשגרה כגון ניקיון וחנייה, נצפתה עלייה בנושאי חירום כגון קבלת מידע על מקלטים. להלן פילוח סוגי הפניות בנושאי חירום עד לתאריך הפקת דוח סיכום המצב:

תרשים :1 פילוח פניות בנושאי חירום במלחמת חרבות ברזל עד 25.10.2023

762 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2023 במסגרת "ביטחון אישי ומקלטים" כמחצית מהפניות שהתקבלו עסקו בנושא מקלט בבניין מגורים,

ושאר הפניות נגעו לנושאים: תחזוקת מקלט ציבורי עירוני, סיוע אישי, אזעקות, חירום וסכנות לציבור,

תאורה ועוד.

במסגרת "מידע כללי – חירום" כמחצית מהפניות שהתקבלו עסקו במידע כללי על המצב הביטחוני,

ושאר הפניות נגעו לנושאים: אישור תושב, מידע כללי והתגוננות פיקוד העורף.

במהלך החודש הראשון למלחמה, עד תאריך הפקת דוח סיכום המצב, נרשמו ירידה הדרגתית בפניות שהתקבלו בנושאי חירום לעומת עלייה בפניות בנושאים שוטפים.

תרשים :2 הרכב נושאי הפניות בחודש הראשון למלחמת חרבות ברזל

מתחילת המלחמה ועד סוף אוקטובר התקבלו במוקד כ-38,000 פניות (בכל סוגי הנושאים), ונצפתה עלייה של כ-200 פניות ביום בממוצע לעומת השגרה לפני תחילת המלחמה. שיעורי המענה היומי לשיחות גבוהים מ-%.95 המוקד גם ביצע פילוח של השכונות שמהן התקבל מספר פניות החירום הרב ביותר – ביחס ל-1,000 תושבים – כדי לאתר שכונות שבהן עלולה להתעורר בעיה בעת חירום, כעת ובעתיד. שיטת פעולה זו של מיפוי סוגי הפניות ופילוחן לפי אזורים תואמת להנחיה שהוגדרה במסמך המנחה למנהל מכלול מידע לציבור. במסמך צוין שיש למפות את הפניות המגיעות למוקד בחירום כדי לזהות את צורכי התושבים בחירום. כך לדוגמה, בניתוח שבוצע בלטו בית היתר השכונות רחביה, קוממיות (טלביה) ושכונת הבוכרים. מנגד נמצא מיעוט פניות מתושבי מזרח העיר, וכן נצפתה ירידה באחוז הפניות משכונות חרדיות.

מבצע שומר החומות – מאי 2021

המבצע הצבאי שומר החומות החל ביום ירושלים, .10.5.2021 המבצע נפתח בירי רקטות מרצועת עזה לעבר ירושלים במהלך מצעד הדגלים. יום לפני סיום המבצע, ב-,20.5.2021 הפיק המוקד דוח המפרט את היקף הפניות בתקופת המבצע.

היבטים בתפקוד העירייה במלחמת חרבות ברזל || 763

תרשים :3 התפלגות פניות בנושאי חירום במהלך מבצע שומר החומות

(10.5.2021–)20.5.2021

נמצא שבכל הימים בין התאריכים 10.5.2021–19.5.2021 שיעורי המענה היו גבוהים מ-%,90 למעט ב-16.5.2021 שבו שיעור המענה היה %.89 מתוך עשרת ימי המבצע שנבדקו, בשלושה ימים זמן ההמתנה הממוצע היה גבוה מהיעד של 30 השניות שהוגדר. הנתונים נראים בתרשימים שלהלן:

תרשים :4 היקף שיחות נכנסות ואחוזי מענה במהלך מבצע שומר החומות

(10.5.2021–)19.5.2021

764 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2023

תרשים :5 זמן המתנה ממוצע במהלך מבצע שומר החומות

()19.5.2021-10.5.2021

אירועי שלג 2021–2022

בשעות הערב המאוחרות של יום רביעי, ,26.1.2022 החל לרדת שלג בירושלים. המוקד ריכז את הנתונים במצגת, ועיקריה מראים כי שיעורי המענה לשיחות היו גבוהים ועמדו על נתון יציב של %95 עד לסיום אירועי השלג בבוקר יום חמישי שלמוחרת. זמן ההמתנה הממוצע לא עלה על 30 שניות לאורך האירוע למרות כניסה של כ-5,000 שיחות בפרק זמן קצר יחסית.

כמו כן נמסר לביקורת מסמך "שאלות ותשובות לנציג", שעונה על שאלות נפוצות שעלו במהלך אירוע השלג בשנה הקודמת, שנת .2021 בין היתר עסקו השאלות בנושא הלימודים, בתנועה בכבישים ובהתמודדות עם קורונה במקביל לשלג.

לוח :1 אירוע שלג – יום חמישי ,27.1.2022 תמונת מצב במוקד

תחילת אירוע שלג במהלך אירוע שלג סיום אירוע שלג

פירוט (שעה )0:00 (שעה )4:00 (שעה )10:00

שיחות נכנסות מצטברות 2,462 3,518 5,070

זמן המתנה ממוצע 00:00:15 00:00:17 00:00:27

שיעורי מענה %95 %95 %95

מצב פניות מפגעים

בטיפול 85 449 779

טופל 56 104 111

סה"כ פניות מפגעים 141 553 890

היבטים בתפקוד העירייה במלחמת חרבות ברזל || 765

תחילת אירוע שלג במהלך אירוע שלג סיום אירוע שלג

פירוט (שעה )0:00 (שעה )4:00 (שעה )10:00

מצב פניות מידע

גיחון 6 8 8

חברת חשמל 16 31 34

תחבורה ציבורית 49 72 96

הסדרי תנועה 128 181 218

חינוך 153 164 167

סיוע אישי 53 90 121

בירור פנייה קודמת 25 94 102

סה"כ פניות מידע 430 640 746

הפקת לקחים מאירועי שלג 2021

הובא לידי הביקורת שקף הפקת לקחים מאירועי שלג בשנת .2021 בשקף מצוינות נקודות לשימור ולשיפור בנוגע להתנהלות המוקד ומתן מענה לתושבים באירועי השלג, ובהן:

נקודות לשימור

• חלוקת עבודה נכונה והגדרת בעלי תפקידים.

• מספר נציגים גבוה שאפשר לשמור על אחוזי מענה גבוהים (כאמור, %.)95 • שמירת תמונת מצב רצופה ושקופה עם חמ"ל העירייה.

נקודות לשיפור

• היערכות מוקדמת להסעות לעובדים.

• אי-ודאות לגבי טיפול באירועים של פונים שנתקעו (רגלית או ברכב).

• התנהלות משל"ט המוקד – רצוי שמנהל המשל"ט יעביר למוקדנים תדריך לפני כל תחילת משמרת. נדרשת העברת משמרות חלקה יותר. ראוי שנציגי כל המחלקות בעירייה ידעו לעבוד עם מערכת .CRM

דוחות סיכום אירועי חירום המופקים במוקד

מסקירת כלל הדוחות של אירועי החירום שהגיעו לידי הביקורת, נמצא שאין מסמך אחיד המופק במוקד באירועי חירום לצורכי למידה והפקת לקחים, זאת בשונה מדוחות סיכום שנה או מחצית 766 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2023 שהמוקד מפיק. בכל אירוע חירום מוצגים מידע, ניתוחים ותרשימים שונים על התנהלות המוקד, באופן שמקשה על הפקת לקחים אחידה מאירועי חירום ועל הצגת מגמת שיפור או הידרדרות בהשוואה לאירועי חירום קודמים. לדוגמה, בדוח שהופק לסיכום השבועיים וחצי הראשונים למלחמת חרבות ברזל נכלל תרשים המציג את התפלגות הפניות בין נושאי חירום לנושאים שוטפים בכל אחד מימי הלחימה (ראו תרשים 1 לעיל) – ניתוח כזה לא הוצג במבצע שומר החומות או באירועי השלג שנסקרו. ומנגד במבצע שומר החומות הוצג תרשים המראה את זמן ההמתנה הממוצע בכל אחד מימי המבצע (ראו תרשים 3 לעיל) – ניתוח כזה לא נכלל בדוח שהופק לסיכום התקופה הראשונה במלחמת חרבות ברזל.

נוסף על השוני בין הניתוחים המוצגים, ניכר גם שוני במבנה של הדוחות המופקים באירועי חירום, בעיצוב, בסדר השקפים ובאופן הצגת המידע (תרשים לעומת מלל וכדומה).

2. היעדר דוח אחיד המופק באירועי חירום מקשה על הפקת לקחים אחידה מאירועי חירום

ועל הצגת מגמת שיפור או הידרדרות בהשוואה לאירועי חירום קודמים.

3. בתחילת מלחמת חרבות ברזל השמיע המוקד הודעה מוקלטת בעת התקשרות למוקד,

אולם היא הושמעה בעברית בלבד, וניתוב השיחות לשפות זרות הוצע רק בסופה. לפונים בשפות זרות הדבר עלול לגרום לאי-ודאות ולנטישת השיחה בטרם הגעה לנציג.

4. מביקור במוקד ביום הרביעי למלחמת חרבות ברזל ומבחינת הנתונים של חלק מהימים

במבצע שומר החומות, עלה שהמוקד לא עמד ביעדים שהוגדרו לזמן המתנה ממוצע ואחוז שיחות שנענו תוך 30 שניות. הדבר עלול להעיד על קושי של המוקד לטפל במספר רב של פניות בעת חירום.

5. בפרוץ מלחמת חרבות ברזל זיהה המוקד במהרה שמדובר במצב חירום ותגבר מיידית את

מספר הנציגים. לאור הנתונים שהוצגו מהיום הראשון ללחימה עלה שהמוקד התמודד עם מצב החירום כראוי והצליח לספק מענה לתושבים תוך קיום ישיבות שוטפות עם גורמים רלוונטיים לאירוע לשם קבלת מידע נדרש.

2. להגדיר תבנית אחידה להפקת דוח סיכום אירועי חירום, שבה מוגדר מראש ובבירור אילו

ניתוחים ומידע יוצגו בכל אירוע חירום, בדומה לדרך הפקת דוחות סיכום שנה או מחצית, המכילים מדי שנה את אותם הנתונים. על התבנית לכלול נושאים מרכזיים שיוצגו בסדר קבוע מראש ולהשאיר מקום לנושאים ייחודיים במקום שיוגדר לכך.

3. בעיתות חירום מומלץ להקדים את ניתוב השפות טרם השמעת ההודעה המוקלטת. כמו

כן מוטב להקליט את המידע גם בשפה האנגלית.

היבטים בתפקוד העירייה במלחמת חרבות ברזל || 767

4. על המוקד להימנע ממצבים שבהם זמני ההמתנה גבוהים מהיעד שהוגדר (מתן מענה תוך

30 שניות), ובפרט יש להקפיד על כך בזמני חירום תוך זיהוי הגורמים לעלייה בזמני ההמתנה ומניעת הישנותם.

תגובת המבוקרים

הממונה על המוקד העירוני

המלצה :3 תיבחן השמעת הודעות מתפרצות בחירום לאחר השמעת ניתוב שפה.

מוכנות שוטפת למצבי חירום ותרגולים

זיהוי מצבי חירום

על המוקד לזהות מצב חירום לפי מסמך המפרט את הסימנים לחירום דוגמת מספר שיחות גבוה יחסית לשגרה, נושא פנייה שחוזר על עצמו ואירועי בטיחות (כגון בולען באזור מרכזי, הפסקות מים, הפסקות חשמל מתמשכות). במצבי חירום המוקד יהיה כפוף למכלול מידע לציבור בעירייה.

על מסכי טלוויזיה במוקד מוקרן באופן שוטף גם ערוץ חדשות, לצד מצב הפניות, כדי להתעדכן כל הזמן במתרחש.

תמונה :4 דשבורד המוקד

* שידור החדשות המוקרן על המסך המרכזי במוקד בכל עת (מסומן בעיגול).

דרך נוספת שבה המוקד מתעדכן במצב חירום היא באמצעות אגף חירום וביטחון בעירייה, המקושר לגורמי ביטחון ממשלתיים, ודרכו המוקד מתעדכן באירועים ביטחוניים או במזג אוויר קיצוני כגון שלג (שלקראתו מבוצעת היערכות מוקדמת). קיימת חוברת חירום וביטחון למזג אוויר, שבאמצעותה המוקד יכול לזהות באיזה שלב של חירום נמצאים בזמן נתון, לפי הגדרת מוקד חירום וביטחון. בעת חירום יישלח למכלול אוכלוסייה בעירייה נציג מטעם המוקד (איש סגל או אחמ"ש) כדי שיתעדכן באופן שוטף במצב, במקרה שמצב החירום מצריך זאת.

768 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2023

מוכנות שוטפת למצבי חירום

תגבור כוח אדם: במידת הצורך אפשר לתגבר את המוקד על ידי מוקד חיצוני שמפעילה חברת

מילגם. מוקד התגבור ממוקם באשדוד או בצפון ומונה בערך חמישה עד שבעה עובדים שיתגברו את המוקד במצבי חירום. לביקורת נמסר שבמקרה חירום תגבור המוקד ייעשה בשלבים: תחילה יתוגבר המוקד על ידי מוקד חיצוני, לאחר מכן במידת הצורך על ידי עובדי עירייה שמצוותים בעת חירום ולבסוף על ידי מתנדבים וחיילים.

גמישות מערכות המוקד: נמצא שמערכת ה-CRM מותאמת גם היא למקרי חירום, ואפשר לפתוח

נושאי פניות נוספים (למשל קורונה) כדי לשמור על סדר בסיווג הפניות. נושא זה גם מעוגן בנוהל.

דוגמה נוספת לכך נצפתה במלחמת חרבות ברזל באוקטובר ,2023 שבה נפתח נושא פנייה "נעדרים – מבצע חרבות ברזל".

אספקת חשמל: המוקד והשרתים שבו מגובים בגנרטור חשמלי, ובמקרים של תקלה באספקת

החשמל הוא יספק למוקד חשמל עד לטיפול בתקלה ויאפשר המשך פעילות רציפה. כמו כן במוקד מותקן אל-פסק (Supply Power Uninterruptible – )UPS שמטרתו להגן על מכשירי החשמל והשרתים במוקד מפני הפרעות באספקת המתח, נפילות מתח וכדומה, שעלולים להזיק למכשירים אלו.

תרגולים

במוקד מתבצעים מפעם לפעם תרגולים שוטפים למקרי חירום כגון שריפה, שלג ואירועי תרבות גדולים, ומהתרגילים מפיקים לקחים. נוסף על כך מבוצעים תרגולים בשיתוף עם מוקד הביטחון דוגמת תרגול רעידת אדמה שנערך לאחרונה. המוקד מקיים בקביעות מדי שנה שני תרגולים: האחד בחול המועד סוכות, והשני בחול המועד פסח. מטרת התרגולים לוודא מוכנות שוטפת למצבי חירום אמיתיים, והם כוללים מצבי "גלישת שיחות", כלומר הפניית שיחות במקרה של תקלה בטלפוניה כדי להבטיח מענה והפעלת מוקד חירום לימי חול המועד. נוסף לשני התרגילים בחול המועד, המוקד משתתף גם בתרגילים משותפים עם אגף חירום וביטחון.

בחול המועד סוכות באוקטובר 2023 התקיים תרגיל תגבור עם חברת מילגם, ואליו הצטרפו חמישה מנציגי המוקד. הביקורת בחנה את תוצאות התרגיל, המרוכזות בלוח שלהלן:

לוח :2 נתוני תרגיל חול המועד סוכות 2023 בשיתוף חברת מילגם

מספר מספר שיעור זמן משך מספר זמן המתנה

שיחות שיחות שיחות המתנה שיחה שיחות ממוצע עד

תאריך נכנסות נענות נענות ממוצע ממוצע ננטשות לנטישת שיחה

1.10.2023 34 30 %88.24 0:00:36 0:02:02 4 0:00:38 2.10.2023 114 106 %92.98 0:00:29 0:02:06 8 0:00:23 3.10.2023 119 111 %93.28 0:00:40 0:02:13 8 0:00:33 4.10.2023 186 181 %97.31 0:00:17 0:02:10 5 0:00:08

סה"כ 453 428 %94.48 0:00:27 0:02:09 25 0:00:21

היבטים בתפקוד העירייה במלחמת חרבות ברזל || 769 במסגרת התרגיל נבדקו ההיבטים שלהלן:

• טכנולוגיה – תקינות גלישת השיחות והפעלת הנתב, גלישת שיחות בהתאם למספר ממתינים וכדומה.

• שמירת קשר – העברת תדריכים לצוות המתגבר, היכרות איתו ותחזוקת קבוצת הווטסאפ.

• עמידה ביעדי שירות – יכולת עמידה ביעדי השירות בהתאם להגדרות שקבע המוקד, שיחות עם לקוחות סמויים.

בסיכום התרגיל ציין הצוות הניהולי של המוקד כי המעבר ותגבור הצוות בוצעו בתוך 15 דקות (הנוהל מגביל עד 30 דקות), אחוזי המענה היו גבוהים כמצופה והפניות תועדו באופן מלא כנדרש.

6. המוקד ערוך למצבי חירום מגוונים. אפשר לתגבר את המוקד בכל עת על ידי חברה

חיצונית, יכולת שהוכחה גם בתרגיל שנערך בשיתוף חברת מילגם.

7. אפשר לפתוח במערכת CRM נושאים חדשים לפניות. הדבר הכרחי להמשך בקרה על

פניות גם במצבי חירום שבהם עולים נושאי פניות חדשים שמתאימים למצב, גם במקרים בלתי צפויים שלא היה אפשר להתכונן אליהם מראש.

נושאים נוספים הקשורים בחירום

תחומי פעילות המתווספים בזמני חירום

מטה החירום העירוני מופעל תחת אילוצים ומשתנים שאינם דומים לדפוסי העבודה שבשגרה. כדי לאפשר מעבר חלק ופשוט ככל האפשר משגרה לחירום, יש לפרסם כתב מינוי לעובדים לחירום ולהכשיר את העובדים באמצעות השתלמויות (כולל אימון מכלולים ייעודי חד-יומי לכל מכלול בנפרד אחת לשלוש שנים) ותרגילים שבהם באים לידי ביטוי השינויים הנדרשים במצבי חירום. כמו כן במצב חירום יגיעו למוקד גם נציגי יחידות אחרות עירייה.

תפקיד המוקד במטה החירום העירוני: בעת חירום, תפקידו של המוקד במטה החירום העירוני נוגע גם למכלול מידע לציבור וגם למכלול תפעול. כמו כן במצבי חירום נוספת לתחומי האחריות של המוקד גם המשימה לשלוח דוחות עיתיים עם נתוני המוקד לנציג אגף חירום וביטחון בחמ"ל.

הדבר חיוני כדי לשקף בעירייה את תמונת המצב העירונית בכל שלבי מצב החירום.

תחומי פעילות אחרים המתווספים בחירום: נמצא שהמוקד ערוך להסתגל למצבי חירום מסוגים שאי-אפשר היה לצפות. למשל בתקופת מגפת הקורונה המוקד סיגל לעצמו משימות קהילתיות והיה אחראי על חלוקת סלי מזון, מציאת פתרונות לפינוי אשפה לחולי קורונה, פינוי חולים לבתי חולים וכדומה. בתקופת הקורונה הוקמו גם שלוחות נוספות ושיחות הופנו למוקדים נוספים בעירייה.

770 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2023

מיקום המוקד

המוקד ממוקם במרחב מוגן, שתי קומות מתחת לאדמה – בהתאם להמלצה בפרק השלישי של המסמך המנחה למנהל מכלול מידע לציבור. למיקומו במרחב מוגן יתרונות בעת ירי טילים על ירושלים מאחר שבהישמע אזעקה הנציגים ושאר העובדים ממשיכים לעבוד ולא צריכים להתפנות.

ועם זאת יש גם חסרונות למיקום המוקד. ראשית, בעת רעידת אדמה יש לפנות את העובדים לשטח פתוח, מהלך שעלול להתארך בשל המרחק מהקרקע. כמו כן עקב המיקום התת-קרקעי קליטת הסלולר במוקד חלשה, ובחלק מחברות הסלולר אף אין במוקד קליטה כלל. לכן במקרה של פגיעה בתקשורת הקווית מסיבה כלשהי, אין במוקד גיבוי סלולרי מהימן (למרות הימצאות נייד חירום).

במוקד התקיים דיון אם יש למקמו מעל או מתחת לאדמה, ולפי הנחיות פיקוד העורף על החפ"ק (חדר פיקוד קדמי) והמשל"ט להיות ממוקמים מעל פני האדמה. במקרה של רעידת אדמה, לאחר הרעידה אין להיכנס חזרה מטה ללא אישור מהנדס. עקב הנחיות אלה, ראוי שיהיה למוקד מקום חלופי זמין בשטח פתוח על פני הקרקע. בתשובה לשאלת הביקורת כיצד יתנהל המוקד ברעידת אדמה, נמסר שבהתאם לחומרת הרעידה יפעיל המוקד מעגלי פעולה שונים. אם רעידת האדמה לא תאפשר לעבוד מהמוקד, יופעל מוקד חיצוני ונציגי המוקד יופנו לעבודה מרחוק. כמו כן השלוחות יופנו למענה באגפי עירייה נוספים, ובמידת הצורך יוקם בשטח פתוח מאהל שיכלול אמצעי תקשורת.

עבודה מרחוק בזמני חירום

מבירור עם המוקד עלה כי בזמני חירום שחייבו עבודה מרחוק, התגלו כמה קשיים: החיבור מרחוק באמצעות מרכזיית ASPIRE מקשה על העבודה השוטפת של המוקדנים ומונע הקלטת שיחות מרחוק (עניין הכרחי לבקרה על הטיפול בפניות). במוקד יש מחסור בציוד מחשובי היקפי לעבודה מרחוק (מחשבים ניידים, אוזניות וכדומה). העבודה תלויה באיכות חיבור האינטרנט הביתי של העובדים, וכן אין בעירייה תמיכה ייעודית לעבודה מרחוק.

8. המוקד ממוקם מתחת לאדמה, ולכן הקליטה הסלולרית בו חלשה. במקרה של פגיעה

בתקשורת הקווית, עלולה להיווצר בעיה שכן אי-אפשר להסתמך על הקליטה הסלולרית.

9. אי-היערכות מספקת של המוקד לעבודה מרחוק עלולה לפגוע בתפקוד המוקד בעבודה

מרחוק, שלעיתים הכרחית במצבי חירום, ולהקשות על תיעוד הפניות והבקרה עליהן.

5. לפנות לגורמים המתאימים ולפעול להגברת איכות הקליטה הסלולרית במוקד.

היבטים בתפקוד העירייה במלחמת חרבות ברזל || 771

6. להיערך בכל ההיבטים לעבודה רציפה ותקנית מרחוק – בעת הצורך, ובפרט בזמני חירום.

לדוגמה: לדרוש מחברת ASPIRE לאפשר הקלטת שיחות גם בעבודה מרחוק ולטפל בבעיות החיבור מרחוק, לרכוש ציוד גיבוי נוסף לעבודה מרחוק, להתייעץ עם חברות התקשורת השונות למציאת פתרון נייד לעובדים עם חיבור אינטרנט ביתי חלש, למנות גורמים בעירייה שיהיו אחראים על מתן תמיכה ייעודית לעבודה מרחוק.

תגובת המבוקרים

הממונה על המוקד העירוני

המלצה :2 כפי שצוין בדוח, המוקד ערוך למצבי חירום מסוגים שונים ואפשר לתגבר את המוקד בכל עת על ידי חברה חיצונית. אחוזי המענה בעת אירועי חירום גבוהים מאוד ונותנים מענה לתושב בזמן המתנה (לשיחה) ממוצע של חצי דקה. במערכת ניהול הידע מוקדש פרק שלם לנושא החירום, אשר מחולק לסוגי האירועים האפשריים שאותם אנו מתרגלים ואף חווים. בהתאם לכך, לכל סוג אירוע (מזג אוויר, מלחמה וכדומה) קיימת תבנית אחידה להפקת דוח סיכום. ועם זאת נבחן את אופן הביצוע להכנת תבנית אחידה לדוח סיכום למגוון סוגי אירועי חירום.

המלצה :6 נשמח לקדם את אישורי העבודה מהבית ואת החיבור מרחוק.

חלק ב'

קליטה של מפונים ומתפנים

במלחמת חרבות ברזל

תוכן העניינים

תקציר // 777

מבוא // 785

פירוט הממצאים

פרק ראשון:

היערכות לקליטה ולטיפול במפונים ובמתפנים // 791

פרק שני:

שינויים בתוכניות המגירה ובתורת ההפעלה // 800

פרק שלישי:

גורם מרכז ומתכלל // 808

פרק רביעי:

ממשקים בין הגורמים המטפלים // 811

פרק חמישי:

הטיפול במפונים // 819

פרק שישי:

ריכוז מידע ונתונים // 828

פרק שביעי:

שיפוי כספי ומיצוי הכנסות // 833

פרק שמיני:

תהליך להפקת לקחים // 835

סיכום // 843

נספח // 844

היבטים בתפקוד העירייה במלחמת חרבות ברזל || 777

תקציר

רקע

מצב חירום מוגדר כהתרחשות הגורמת סיכון לחיי אדם, לבריאות, לרכוש או לסביבה ומצריכה פעילות רב-תחומית ברמה הלאומית, שבגינה מפעיל השלטון הסדרים ייחודיים כדי להתגבר על הסכנה. מצב החירום יכול לנבוע ממצבי עימות ביטחוני ובראשם מלחמה, מפיגוע טרור, לרבות שיבוש מערכות מידע הגורם לסיכון בנפש או נזק לתשתיות, וכן מאסון טבע, מגפה, התפשטות חומר מסוכן העלול לגרום לאסון המוני וכדומה.

פינוי יזום הוא אחת השיטות להגן על שלומה של אוכלוסייה באזור סכנה. הפינוי מאופיין על פי משכו ומטרותיו – פינוי לפרק זמן ארוך נועד להגן על התושבים, ופינוי לפרק זמן קצר נועד לאפשר להם לצאת להפוגה. במצבי חירום האחריות לשלום האוכלוסייה באזור הסכנה מוטלת על הממשלה, גופי החירום והביטחון והרשויות המקומיות.

פינוי תושבים מאזורי סיכון בזמן חירום מחייב התארגנות מקדימה של הגופים הממלכתיים והרשויות המקומיות. נקבעו שני מצבים שבהם מתבצע פינוי אוכלוסייה: במצב הראשון הגופים המוסמכים לכך מכריזים על הפעלת מערך המשק לשעת חירום (להלן: מל"ח), ובעקבות כך מופעל מערך פינוי, סעד וחללים (להלן: פס"ח). במצב השני הממשלה מחליטה להפעיל תוכנית לפינוי תושבים למתקנים מוגדרים (תוכנית "שעת פינוי").

לפירוט של מילון מונחים בהקשרי מרחב אזרחי בחירום, ראו להלן נספח .1

עיקרי הממצאים

1. היערכות לקליטה ולטיפול במפונים ובמתפנים עצמאיים – העירייה נערכה לחירום לפי

תרחיש הייחוס לקליטת אוכלוסייה במתקנים מקומיים (בעיקר בתי ספר): היא גיבשה מערך עובדים להפעלה בחירום, לרבות מינוים, הדרכתם והכשרתם, וביצעה בשגרה תרגילים המדמים את תרחישי הייחוס. יצוין שמבקר המדינה ציין לחיוב את היערכות העירייה לקליטת תושבי היישוב שלומי ופעולותיה לעריכת תרגולים משותפים.

עם זאת העירייה לא נערכה די הצורך לקליטת מפונים במתקנים ארציים (בעיקר מלונות): לא בוצעו תרגולים לקליטת אוכלוסייה במתקני קליטה ארציים למרות שעל פי נוהלי פס"ח 22 ו-24 היה על העירייה להכין תוכנית למתן מענה לאוכלוסייה שנקלטת במתקנים ארציים שבגזרתה, לרבות ייזום תרגילים נוספים על אלו שבאחריות רשות פס"ח המחוזית.

נוסף לכך פעולות העירייה לארגון מערך כוח האדם העירוני לעבודה בחירום אינן מספקות

ודורשות שיפור: רשימות העובדים אינן עדכניות, ואין הלימה בין הרשימות של אגף משאבי

אנוש לבין אלו של אגף חירום וביטחון. זאת ועוד, 15 עובדי מינהל לשירותי קהילה שולבו 778 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2023 במערך זה, אך רק כמחציתם בעלי השכלה מתאימה וניסיון בטיפול באוכלוסייה (כלומר מדורגים בדירוג עובדים סוציאליים).

2. שינויים בתוכניות המגירה ובתורת ההפעלה – העירייה הייתה ערוכה לקלוט את המפונים

במתקנים מקומיים, לפי התוכנית. ואולם תרחיש הייחוס שאליו נערכה בשגרה לא היה רלוונטי לאירועים שהתרחשו עם פרוץ מלחמת חרבות ברזל ב-7 באוקטובר .2023 העירייה לא קיבלה הודעה מסודרת וברורה מרשות פס"ח עליונה על פתיחת מתקני הקליטה הארציים. לפי תוכנית שניהל משרד התיירות, בפועל בתקופת השיא של הקליטה העירייה קלטה כ-19,000 תושבים מגבול הצפון ומגבול הדרום – במתקנים ארציים ולא במתקנים מקומיים כמתוכנן. לא ניתנה לאגף חירום וביטחון הנחיה ברורה מי הם הגורמים הממשלתיים שעימם עליו לעבוד, והעירייה נאלצה לעבוד לפי מיטב הבנתה.

מכלול אוכלוסייה בנה חלופה למתכונת העבודה לפי מערך פס"ח, וכך הקים שני מערכים חדשים לטיפול במפונים. נוכח ההיקף הגדול של תושבים מפונים ומגוון דרכי הגעתם לעיר, עלה קושי לאתר ולהציב מיידית עובדים מתאימים במלונות. הקושי התעצם ככל שהתגבר קצב הגעת המפונים. חרף זאת, מכלול אוכלוסייה לא פנה אל מנהל מערך פס"ח העירוני ולא ביקש ממנו להפעיל את העובדים המשובצים לעבודה בחירום.

על אף שמינהל לשירותי קהילה הציב עובדים מתכללים במלונות, מינהל תרבות, חברה וספורט הקים מערך מקביל של תכלול מלונות, ועלה צורך להסדיר תחומי אחריות וביצוע של כל מתכלל.

3. גורם מרכז ומתכלל – למרות הצורך לקבל תמונת מצב שלמה על מהלך הקליטה והטיפול

במפונים, לא נמצא גורם מקצועי שהיה בידיו מידע מלא בדבר פעולות העירייה מפרוץ המלחמה ועד מועד סיום הבדיקה. כדי לקבל תמונת מצב מלאה, נאלצה הביקורת לשוחח עם עובדים רבים, רבים מדי, בתחומי העשייה הנוגעים לנושא.

4. ממשקים בין הגורמים המטפלים – מינהל לשירותי קהילה, מינהל תרבות, חברה וספורט

ומינהל חינוך הביעו בפני הביקורת שביעות רצון משיתופי הפעולה ביניהם, דבר שסייע לעבודתם עם המפונים. בשונה מהם, מנהל מערך פס"ח העירוני מסר כי מכלול אוכלוסייה לא שיתף אותו בעבודת המכלול לטיפול במפונים.

עוד נמצא שהממשקים עם משרדי הממשלה אינם מיטביים ויש להסדירם. למשל: להסדיר מנגנון התקשרות כספי בתחומי רווחה וחינוך; להסדיר עם משרד החינוך מנגנונים בכמה נושאים: מעבר של זכויות ומידע רלוונטי על התלמידים הנקלטים, מתן הרשאות לצפייה בתיקי שירות פסיכולוגי חינוכי (להלן: שפ"ח), הוספת התלמידים המפונים למצבת התלמידים של הרשות הקולטת והעברת תקצוב לרשות הקולטת, הגמשת התבחינים וההליכים הבירוקרטיים להעסקת סטודנטים שימלאו מקום של מורים וצוות חינוכי; להסדיר את מנגנוני העבודה עם רשות החירום הלאומית (להלן: רח"ל) כך שתתפקד כגורם מנחה, מרכז ומתכלל שיספק תמונה מלאה על הטיפול במפונים.

5. הטיפול במפונים – הגיעו לעיר מפונים ומתפנים מכל שכבות הגיל. החלטת המדינה לפנותם

למלונות (ולא לבתי ספר ומבני ציבור) ייתרה את הצורך לספק להם לינה והזנה. ככל שהתארך משך הפינוי, נדרש לספק למפונים מענה בכל תחומי החיים ולייצר שגרה יומית: מסגרות חינוכיות, שפ"ח, רווחה, תעסוקה ואף פעילות הפגה בתחומי תרבות ופנאי.

היבטים בתפקוד העירייה במלחמת חרבות ברזל || 779 לשם כך מכלול אוכלוסייה הקים מערך חדש לטיפול במפונים ומינה מתוך כלל אגפי העירייה עובדים בעלי ידע וניסיון בעבודה קהילתית. העירייה סיפקה שירותי רווחה בארבעה תחומי התערבות: טיפול רגשי בטראומה – בשיתוף השפ"ח, סיוע בנושאים פיזיים כגון הספקת ביגוד, תרופות ומזון לתינוקות, שירותי תרבות ושירותי חינוך בשני מישורים: שילוב ילדי מפונים בבתי ספר קיימים והקמת מסגרות חינוך ייעודיות אזוריות (לרבות בית ספר לחינוך מיוחד). כמו כן ניתנו טיפול פסיכולוגי חינוכי לילדים ותמיכה נפשית לכלל המפונים, נבנה מערך לטיפול בנוער ולטיפול באוכלוסיות עם צרכים מיוחדים וניתנו שירותי תעסוקה ותיווך בין מפונים שחיפשו תעסוקה ופרנסה לבין מעסיקים בירושלים.

6. ריכוז מידע ונתונים – אין במערכת מידע עירונית מרכזית תיעוד וריכוז של המידע והנתונים

על המפונים, לרבות מהלך הטיפול בהם והמענים שניתנו להם ושינויים שחלו עם התמשכות השהות במלונות. המידע מפוזר בין יחידות העירייה ובמשרדי הממשלה.

7. שיפוי כספי ומיצוי הכנסות – העירייה נדרשה להוסיף תקציבים עבור כל אחד מהמפונים

מעבר לתקציב שקיבלה בסל הקליטה ועבור הוצאות נוספות בגין קליטת מפונים. למרות זאת במועד הבדיקה לא היה ברשות גזברות העירייה מידע מפורט על ההוצאות לפי סוג השירות שניתן ולפי המשרד המשפה (פנים, חינוך ורווחה), והיא אף לא העבירה דיווח מפורט למשרדי הפנים, החינוך והרווחה בגין הוצאות לקליטת מפונים. לחלופין העבירה העירייה למשרד הפנים דוח כללי שכלל נתונים מספריים בלבד של סך כל המפונים שנקלטו בכל מלון וכן דוחות למשרדי החינוך והרווחה.

8. תהליך הפקת לקחים – העירייה הגדירה במסמך ההפעלה העירוני לחירום ביצוע תחקיר

והפקת לקחים אך קבעה בצידו תנאי, שלפיו ההליך "מותנה בלחץ הזמנים ופניות בעלי תפקידים", הסתייגות המעקרת מתוכן את ההנחיה לבצע תחקיר.

מבלי לגרוע מהאמור, קיימה העירייה במטה החירום העירוני הערכות מצב יומיות, שבהן נסקרו פעולות המכלולים במטה בהלימה למצב החירום, לרבות הטיפול במפונים.

כמו כן בשלהי נובמבר 2023 מנהל מערך פס"ח העירוני יזם דיון של ועדת משנה מל"ח פס"ח העירונית, בשיתוף ועדת מל"ח מחוזית, בנושא: טיפול במפונים – לקחים, תובנות, פערים והמלצות להמשך. בישיבה השתתפו מנכ"ל העירייה ועובדיה, נציגי רשויות נקלטות, נציגי מחוזות מטעם משרדי הממשלה (רווחה, חינוך ובריאות), נציגי רח"ל ומחוז ירושלים והמרכז של פיקוד העורף. המשתתפים ציינו את החשיבות הרבה של הדיון בהרכבו הזה והביעו הערכה לעבודת העירייה בנושא קליטת המפונים. מנהל מערך פס"ח העירוני ציין שהדיון היה נקודת מפנה בממשקים בין כל הגורמים: בדיון ניתן מענה לחסמים וקשיים, נוצרו קשרים וצוותי עבודה עם משרדי הממשלה וסוגיות שעלו נפתרו במהירות בזכות הידברות ישירה בין נציגי הקהילות לנציגי המדינה והעירייה. עם זאת עד מועד סיום הבדיקה הוועדה לא התכנסה שוב.

נציגי כל הקהילות הנקלטות שעימם שוחחה הביקורת הביעו שביעות רצון מהקליטה ורגשי הערכה גדולים לעיריית ירושלים ולאופן הקליטה והטיפול במפונים במשך כל זמן שהותם במלונות מהגעתם ועד למועד סיום הבדיקה.

780 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2023

המלצות מרכזיות

1. לנקוט פעולות, בשיתוף עם מנהל מערך פס"ח מחוזי, להיערכות ותרגול של קליטת אוכלוסייה

במתקנים ארציים. נוכח הקשיים המובנים בביצוע תרגיל פיזי במלונות, מוצע לתכנן ולבצע "תרגיל שולחני" כמפורט בנוהל פס"ח .22

2. לתגבר את מערך כוח האדם המשובץ לחירום בעובדים בעלי זיקה לעבודה סוציאלית וטיפול

בקהילה.

3. לנקוט פעולות לשיפור הטיפול במערך המתנדבים, לרבות רישום מדויק לפי תחומי התנדבות

וניהול ופיקוח על המערך לשמירה על מוגנות המפונים.

4. לרכז את הליקויים שעלו במהלך הקליטה והטיפול במפונים ולפנות למשרדי הממשלה

הרלוונטיים לצורך דיון בחלופות ישימות של תוכניות הפעלה.

5. לעדכן את רשימות העובדים המשובצים לחירום, לרבות מתן כתב מינוי רשמי כמתחייב –

בשיתוף עם מנהל מערך פס"ח העירוני ואגף משאבי אנוש, וכן לשמר את מערך העובדים לטיפול במפונים שהוקם במינהל לשירותי קהילה.

6. להגדיר במסמך ההפעלה העירוני לחירום מי הגורם העירוני המתכלל את הטיפול במפונים על

כל היבטיו ואילו גורמים שותפים לפעילות. לפרט באופן ברור ומדויק את גבולות הסמכות והאחריות של כל אחד מהגורמים.

7. להחליט לאיזה מכלול ישויך בחירום תא פס"ח. ובכל מקרה, להסדיר את הממשקים בחירום

בין מערך פס"ח העירוני למכלול אוכלוסייה. להגדיר את תחומי האחריות והביצוע של כל אחד מהם בכל הקשור לטיפול במפונים. להגביר את שיתופי הפעולה ביניהם ולעגן זאת במסמך ההפעלה העירוני ובתיקי המכלולים העירוניים.

8. להמשיך לשפר את הסדרי העבודה שהעירייה יצרה עם משרדי הממשלה וגורמי הביטחון

ולהעמיק ולשפר אותם, במיוחד בנושאים שטרם נפתרו.

9. להמשיך לתחזק את הידע והתובנות שהצטברו לאורך כל התקופה ממערך הטיפול במפונים

שהקים אגף הרווחה ממועד קליטתם.

10. לבחון הקמת מערכת אחת אחידה ומאובטחת, שתכלול נתונים שלמים ומלאים על המפונים

ודרכי הטיפול בהם.

11. לאסור הטמעת מידע אישי במערכות מידע של חברות פרטיות חיצוניות דוגמת גוגל. להעביר

לעובדים הנוגעים לדבר חוזר עיתי בדבר איסור זה.

12. לנקוט פעולות יזומות כדי להנחות את המכלולים ואגפי העירייה לבצע מעקב מדויק אחר

ההוצאות בגין קליטת מפונים, לתעד ולאגם את הנתונים ולהעבירם במועדים קבועים לגזברות העירייה.

13. להעביר למשרדי הממשלה דיווח מפורט של ההוצאות כדי לקבל שיפוי כספי.

14. להגדיר אבני דרך עירוניות לביצוע סיכום והפקת לקחים במועדים קבועים ומחייבים. מוצע

למנות גורם ייעודי שיתכלל את ההליך, ילווה את המכלולים ויגבש מתווה להמשך הטיפול.

היבטים בתפקוד העירייה במלחמת חרבות ברזל || 781

15. לאגם מידע עיתי, מסקנות ותובנות מהמפונים, מהמלונות, ממשרדי הממשלה וממינהלי העירייה

שעלו בדיון שנערך בלשכת המנכ"ל עם צוות משרד מבקר המדינה לשם הפקת לקחים ושיפור המענים.

16. לתת את הדעת לשחיקת העובדים המטפלים במפונים, לצורך החיוני לתת להם מענה ולפגיעה

אפשרית בשל כך ברמת השירות הניתן לתושבי העיר.

עיקרי תגובות המבוקרים

מכלול אוכלוסייה

ראש מכלול אוכלוסייה אמון על הטיפול במפונים בהיבטים של רווחה, בריאות, קהילה ותרבות, ואינו מוגדר כגורם העירוני המרכז ומתכלל. בתוכנית האב מוגדר כי הגורם המתכלל בעירייה של כלל אירועי החירום בעיר הוא מכלול אג"מ, ותא פס"ח בהיבט של קליטת אוכלוסייה.

מכלול אוכלוסייה אמון על הטיפול באוכלוסייה ואינו ראש מערך פס"ח עירוני. כאמור וככתוב בדוח זה, פס"ח כפוף בעירייה לאגף חירום וביטחון. המכלול עוסק בפעילות הקשורה בכלל תחומי החיים של המפונים ובתיאום עם שאר המכלולים. העבודה במלחמת חרבות ברזל תואמת את חלוקת העבודה העירונית בחירום תוך ביצוע ההתאמות הנדרשות.

מכלול אוכלוסייה מתכלל את כלל המענה הטיפולי הסוציאלי (פרטני, קבוצתי וקהילתי), ההפגתי וההתנדבותי בתוך מערך פס"ח של קליטת המפונים ומתקני הקליטה. נושאים של ביטחון, חינוך, כספים, אסטרטגיה וקידום עסקים אינם חלק ממכלול אוכלוסייה. עובדי מינהל קהילה המשויכים למערך החירום משובצים למשימות תיאום בין המטה למתקני הקליטה ואינם חלק ממערך הטיפול במפונים. נוסף לעובדים אלה, באחריות אגף הרווחה לשבץ עובדים סוציאליים במתקני הקליטה למטרות טיפוליות, וכן להמשיך לעסוק בעבודתו השוטפת ובעבודתו בחירום בנוגע לתושבי העיר.

מכלול אוכלוסייה התנסה בניהול מקרים דומים עם פרוץ המלחמה באוקראינה. המנהלים במכלול צברו ניסיון מעשי רב ורלוונטי ביותר במקרי אמת. עבודת המכלול התקיימה למן רגע הגעת המפונים כאשר ההיקף עלה בהדרגה ובמהירות הן במספר המפונים והן במספר המלונות שקלטו אותם.

הסדרה לטווח הבינוני אכן התאפשרה לאחר כשבועיים של עבודה ונוכח הבנת תמונת המצב וההערכה להמשך.

עלה קושי באיתור והצבה של עובדים המתמחים בטיפול בקהילה. זאת גם עקב המצב במדינה של גיוס מילואים נרחב וסגירת מערכות החינוך מצד אחד (כלומר פחות עובדים זמינים), וצורך בסיוע למשפחות חללים ונעדרים כמו גם תמיכה בתושבי ירושלים והיערכות להמשך מתן שירותים שוטפים וחירומיים מצד אחר. לפיכך עד השלמת מודל העבודה, המכלול פעל במלונות בתגבור עובדי מינהל תרבות, חברה וספורט.

בתרחיש הנוכחי נדרשו עובדים עם מומחיות קהילתית, ולכן גויסו עובדים מקצועיים רלוונטיים ולא מתוך העובדים המשובצים לחירום. נוכח שינוי התרחיש, נקודה זו תחודד מול פס"ח.

782 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2023 הליך הפקת הלקחים מוגדר כמשימה בשלב השיקום והחזרה לשגרה. המכלול קיים לכל אורך החודשים החולפים הפקות לקחים בפורומים השונים, אך לא נעשו תחקיר כולל וסיכום תובנות.

המכלול יקיים הפקת לקחים בקרוב.

מינהל תרבות, חברה וספורט

מינהל תרבות, חברה וספורט לא הקים מערך מקביל למערך של מינהל לשירותי קהילה אלא מדובר במערך משלים, שעבד בתיאום עם מינהל קהילה. מתחילת הדרך עסק המינהל במתן מענה בתחום אחריותו, שהוא ציר התוכן. כשהוקמו במלונות צוותים מתכללים מטעם מינהל קהילה, או כשהחלו לפעול נציגים מקרב המפונים או נציגי הרשויות המפונות, מינהל תרבות, חברה וספורט המשיך להעניק את השירות של ציר התוכן לא מתוך בתי המלון, אלא מרחוק באמצעות חמ"ל שהוקם באגף תרבות ואומנות. נוסף לכך משהעיר החלה לעבור לשגרת חירום, המינהל נדרש לתת מענים גם לתושבי ירושלים לצד המשך מתן מענה למפונים במלונות.

אגף חירום וביטחון

נוכח הימשכות מצב החירום וההיערכות ביתר שאת לתרחישים נוספים ואף מאתגרים יותר, אנו מייחסים חשיבות רבה לממצאי הביקורת ורואים בכך הזדמנות לשיפור דרכי הפעולה בעתיד.

נפעל בתיאום עם הנהלת העירייה ובהנחייתה ועם שאר גורמי העירייה הרלוונטיים ליישום ההמלצות ותיקון הליקויים שבתחום אחריותנו תוך שימת דגש בשלושה נושאים:

א. הגדרת האחריות וממשקי העבודה בנוגע למערך פס"ח עירוני – אגף חירום וביטחון אחראי על

"בניין הכוח" בשגרה, ומכלול אוכלוסייה אחראי על "הפעלת הכוח" בחירום.

ב. הסדרה וחלוקה של העבודה בין העירייה לבין רח"ל, רשויות פס"ח ומשרד הפנים, משרדי

הממשלה וגורמי החירום – בדגש על מתקני הקליטה הארציים.

ג. שימור ושיפור של נוהלי העבודה העירוניים בשגרה ובחירום.

מינהל חינוך (מנח"י)

היערכות לקליטת מפונים

מלקחי הקליטה: יש להיערך בחודשי הקיץ בשגרה ולהכין מסמך מסודר לשנת הלימודים הקרובה,

עבור כל שכבת גיל, של מוסדות המיועדים לקלוט תלמידים מפונים בעת הצורך. בתי הספר שייבחרו יעודכנו מראש ויקבלו "כתב מינוי" המפרט את תפקידם בעת חירום. בשיתוף עם גורמי הפיקוח במשרד החינוך, תגובש תוכנית קליטה שתכלול מתן מענים לבתי הספר הקולטים.

יש לכתוב וליישם נוהל מסודר לרישום מפונים בבתי הספר, שיבוצע אחת לשבוע בתקופה של קליטת מפונים. יש להזין את המידע במערכת עירונית ייעודית.

היבטים בתפקוד העירייה במלחמת חרבות ברזל || 783

גורם מרכז ומתכלל

יש לציין את עבודת מנח"י עם משרד החינוך, שצירף את מנח"י למערכת המתעדכנת שלו שמיפתה את נתוני המפונים במלונות. חיבור זה סייע למנח"י להבנה ולקליטה טובות יותר של המפונים.

הטיפול במפונים

יש צורך בהעברת מידע מסודר בין הרשויות הקולטות לרשויות המפונות. חשוב לדעת מראש מיהם הגורמים ברשות המפונה שעימם נעבוד בחירום במקרה של החמרה וקליטת מפונים מחודשת. יש לגבש במנח"י רשימה מפורטת של בעלי תפקידים בחירום.

ממשקים בין הגורמים המטפלים

קידום נוער: מומלץ לאגם את פעולות מנח"י על כל יחידותיו, לרבות הכנת מוסדות החינוך לקליטה,

פעולות התרבות והפנאי ופעולות של שפ"ח, קב"סים ועובדי קידום נוער (איתור, טיפול ולימודי היל"ה) – בסנכרון עם הרשויות המפונות.

כמו כן יש לתאם דרכי עבודה ברורות עם מנהלי המתקנים, שחלקם הפריעו לעבודת עובדי קידום נוער, אסרו כניסה למלון והצרו את פעולותיהם במועדי ביצוע הפעילות.

את התגובות המפורטות ראו להלן בגוף הדוח.

סיכום

מדינת ישראל נערכת באופן תמידי למצבי חירום שונים, ובהם בין היתר מלחמה כוללת. גורם ההפתעה באירוע חירום מחייב להגיב ולתפקד באופן מיידי, ללא הכנה וללא כל התרעה מוקדמת.

אווירת לחץ, היסטריה, חוסר תקשורת וחוסר ודאות עלולים לפגוע ביכולת לתפקד ולקבל החלטות נכונות בזמן אמת, והצורך במנהיגות והובלה הופך להכרחי ומשמעותי.

אירועי הטרור ב-7 באוקטובר הפתיעו בעוצמתם ובהיקפם. ארגון הטרור חמאס פתח במתקפה אכזרית, ברברית וקטלנית. היקף המתקפה, עוצמתה ותוצאותיה הביאה את מדינת ישראל להכריז על יציאה למלחמת חרבות ברזל. מדינת ישראל נדרשה באחת להתמודד עם הצרכים הרבים של העורף בעקבות המלחמה, לרבות היערכות מיוחדת ומיידית לפינוי אוכלוסייה בהיקף נרחב, הן מיישובי הדרום הן מגבול הצפון.

העירייה קלטה קרוב ל-19,000 תושבים מפונים בכ-60 בתי מלון, בתוכנית הפעלה ובהיקפים שונים מאלה שהתכוננה אליהם בשגרה. משרדי הממשלה נכנסו לפעולה באיחור ניכר, והעירייה נאלצה להתמודד לפי מיטב הבנתה עם קליטה ומתן מענה לצורכי עשרות אלפי מפונים ומתפנים עצמאיים.

התמשכות מצב החירום וריבוי משרדי ממשלה שנכנסו לפעולה באיחור ונתנו הוראות שונות יצרו בלבול וחילוקי דעות בדבר חלוקת הסמכויות בין המדינה לעירייה. העירייה עשתה כמיטב יכולתה בתנאים שנוצרו.

784 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2023 בעת הזו, החליטה מבקרת העירייה לבחון את פעולות העירייה לקליטת המפונים, בעיקר כדי להפיק לקחים למען שיפור התנהלות העירייה בתהליכי הקליטה והטיפול במפונים.

נציגי הקהילות המפונות – מנהלים ועובדים כאחד – הביעו בפני הביקורת את הערכתם הרבה לעירייה, לאופן הקליטה ולטיפול במפונים. התגובות ששמעה הביקורת היו מרגשות וחיממו את הלב והעידו כי פעולות העירייה לטיפול במפונים נשאו פרי ותרמו לחיזוק החוסן של המפונים וקהילותיהם בשעתם הקשה.

מבלי לגרוע מהאמור, הביקורת מצאה פערים בכמה תחומים מרכזיים שבהם על העירייה לשפר את פעולותיה: ארגון והפעלה של מערך כוח האדם העירוני לעבודה בחירום. נדרשת תשומת לב מיוחדת לעובדים העוסקים בטיפול במפונים זה חמישה חודשים בקירוב. הסדרת הממשקים וחלוקת תחומי האחריות בין המכלולים השונים בעירייה. מיסוד תהליכי עבודה להפקת לקחים. שיפור פעולות העירייה לקבלת שיפוי כספי ומיצוי הכנסות.

הפקת הלקחים בעת הזו, נחוצה כדי ללמוד כיצד להקל על העירייה, ובעיקר על עובדיה, לתפקד טוב יותר בטיפול בקליטת מפונים, ולהיערך לתרחישים נוספים העלולים להתפתח שכן לעובדים ולמנהלים תפקידים נוספים למלא לטובת הטיפול בתושבי העיר, גם במצבי חירום.

היבטים בתפקוד העירייה במלחמת חרבות ברזל || 785

מבוא

מצב חירום מוגדר כהתרחשות הגורמת סיכון לחיי אדם, לבריאות, לרכוש או לסביבה ומצריכה פעילות רב-תחומית ברמה הלאומית, שבגינה השלטון מפעיל הסדרים ייחודיים כדי להתגבר על הסכנה. מצב החירום יכול לנבוע הן ממצבי עימות ביטחוני, מלחמה ופיגוע טרור, לרבות שיבוש מערכות מידע הגורם לסיכון בנפש או נזק לתשתיות, והן מאסון טבע, מגפה, התפשטות חומר מסוכן העשוי לגרום לאסון המוני וכיוצא בזה.

במצב חירום הממשלה רשאית, מתוקף סמכותה, להתקין תקנות שעת חירום כדי להגן על המדינה, ביטחון הציבור וקיום האספקה והשירותים החיוניים. קיומו של מצב חירום במדינה הוא תנאי לתוקפם של חוקים שונים.

לפי סעיף 9ג לחוק ההתגוננות האזרחית, התשי"א-,1951 הממשלה רשאית להכריז במדינה כולה או בשטח מסוים על "מצב מיוחד בעורף" אם שוכנעה כי סביר מאוד שתתרחש התקפה על האוכלוסייה האזרחית. בתקופה זו מסורה הסמכות לצה"ל להנחות את האוכלוסייה כולה או חלקים ממנה בכל הוראה הנדרשת להצלתם או לשמירתם של חיי אדם או של רכוש, ובכלל זאת הוראה בדבר ביטול לימודים במוסדות חינוך, הנחיה בדבר חובת שהייה בבתים או במקלטים, הגבלות על קיום אירועים והתכנסויות רבי-משתתפים ועוד.

המשמעות למשק היא שבכל מקום שבו הוכרז מצב מיוחד בעורף, מוכרזת אוטומטית "תקופת הפעלה" של מערך משק לשעת חירום (להלן: מל"ח). מערך מל"ח נועד להכין את המשק לשעת חירום כדי להבטיח את הרציפות של אספקת מוצרים ושירותים חיוניים במשק בעיתות חירום. מערך המל"ח מורכב בעיקר מנציגי הגופים האלה: משרדי הממשלה, הרשויות הייעודיות לשעת חירום, הרשויות המקומיות והמפעלים החיוניים. מערך מל"ח פועל באמצעות מטה מל"ח וועדות מל"ח.

פינוי יזום הוא אחת השיטות להגן על שלומה של אוכלוסייה באזור סכנה. הפינוי מאופיין לפי משכו ומטרותיו – פינוי לפרק זמן ארוך נועד להגן על התושבים, ופינוי לפרק זמן קצר נועד לאפשר להם לצאת להפוגה. במצבי חירום האחריות לשלום האוכלוסייה באזור הסכנה מוטלת על הממשלה, גופי החירום והביטחון והרשויות המקומיות.

פינוי תושבים מאזורי סיכון בזמן חירום מחייב התארגנות מקדימה של הגופים הממלכתיים והרשויות המקומיות. נקבעו שני מצבים שבהם מתבצע פינוי אוכלוסייה: במצב הראשון הגופים המוסמכים לכך מכריזים על הפעלת מערך מל"ח, ובעקבות כך מופעל מערך פינוי, סעד וחללים (להלן: פס"ח).

במצב השני הממשלה מחליטה להפעיל את תוכנית "שעת פינוי" לפינוי תושבים למתקנים מוגדרים.

בשנת 2009 החליטה הממשלה לשלב את מערך מל"ח ברשות החירום הלאומית (להלן: רח"ל), שהוקמה כחלק מהפקת הלקחים ממלחמת לבנון השנייה. רח"ל פועלת במסגרת משרד הביטחון, מופקדת על תיאום בין הגורמים השונים המטפלים באזרחים בשעת חירום ומתכללת את התוכניות המדינתיות לפינוי יישובים.

יש כמה סוגי פינוי:

• פינוי – "מלון אורחים" – זוהי תוכנית הפינוי הגדולה ביותר שגובשה. מקורה בהחלטת ממשלה ,4877 שראשיתה בשנת 2012 כאחד מלקחי מלחמת לבנון השנייה, שבה במשך 34 ימים בקיץ 786 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2023 2006 ספג אזור הצפון ירי טילים ורקטות. לאורך כל התקופה הזו הממשלה לא קיבלה החלטה על פינוי אוכלוסייה, ומאות אלפי תושבים עזבו את אזור הצפון באופן עצמאי או בסיוע ארגונים אזרחיים.

תוכנית "מלון אורחים" נועדה לתת מענה לכ-300,000 תושבים שיפונו למתקני קליטה מתוכננים מראש, והפעלתה דורשת את אישור הממשלה. הוטל על משרד הפנים לאתר מתקני קליטה בפריסה ארצית, העומדים בהנחיות המיגון של פיקוד העורף. כמו כן הוטל על משרד הפנים להנחות את הרשויות המקומיות להיערך לקליטת אוכלוסייה בהיקף של לפחות %4 ממספר תושביהן, ואף לפקח על היערכותן לכך. תפקידים נוספים הוטלו על משרדי ממשלה אחרים.

גובשו תוכניות נוספות שנועדו לספק מענה למספר קטן יותר של מפונים, כמפורט להלן:

• פינוי – "מלונית" – תוכנית-בת של מלון אורחים, שמטרתה פינוי וקליטה של אוכלוסייה באירוע שבו נדרש לפנות מעט מפונים (יחסית להיקף של מלון אורחים) ורוצים לשכן אותם בתנאים נוחים יותר לפרק זמן קצר. התוכנית כוללת פינוי של כ-%75 מתושבי היישובים בטווח של עד ארבעה ק"מ מהגבול עם עזה, לבנון וסוריה (כ-60,000 תושבים) וקליטתם ביישובים שבהם יסופקו להם לינה, מזון ושירותים בסיסיים תוך שמירה על התא המשפחתי ובמידת האפשר גם על הצביון הקהילתי. הקליטה נעשית על ידי הרשויות המקומיות, והשירותים ניתנים על ידי משרדי הממשלה הרלוונטיים.

• פינוי – "מרחק בטוח" – תוכנית צה"לית המיועדת לפינוי וקליטה של אוכלוסייה מיישובים סמוכי גדר בגזרה הדרומית ובגזרה הצפונית (גבול לבנון) בשל סיכון המאיים עליה או משום שנותרה ללא קורת גג. בעת הפעלת התוכנית נקבע מי הגוף המפנה, מה האזור שיפונה ומהי שיטת הפינוי המאורגן, לרבות יעדי הפינוי והאזורים הקולטים.

• התרעננות – "משב רוח" – תוכנית לריענון האוכלוסייה ממרחב לחימה לתקופה מוגבלת ומוגדרת מראש בבתי הארחה. התוכנית באחריות הרשויות המקומיות ובמימון המדינה.

• התפנות – אנשים שעוזבים ביוזמתם את בתיהם למרות שלא נפגעו ולמרות שלא קיבלו מהגורמים המוסמכים הנחיה לעזוב.

ב-7 באוקטובר 2023 בשעות הבוקר המוקדמות פתח ארגון הטרור חמאס במתקפת פתע על ישראל.

ההתקפה כללה ירי נרחב של רקטות עד גוש דן וחדירה של אלפי חמושים מעזה לבסיסי צה"ל וליישובי עוטף עזה. במתקפה האכזרית נרצחו כ-1,400 אזרחים וחיילים, נחטפו כ-240 אנשים, ונהרסו יישובים ובתי תושבים. בעקבות המתקפה הכריזה ממשלת ישראל על מלחמת חרבות ברזל כנגד ארגון הטרור חמאס. מאות אזרחים נאלצו להימלט ולהתפנות מבתיהם הן ישירות בעקבות המתקפה והן בעקבות מצב מלחמה באזורם.

כמו כן בשל החרפת המתקפות של ארגון הטרור חיזבאללה בגבול לבנון, שכללו ירי טילים ורקטות ליישובי הצפון, החליטה הממשלה לפנות את התושבים ביישובי הצפון הסמוכים לגבול.

נתוני מפונים ומתפנים עצמאיים: מנתונים שמסרה רח"ל למרכז המחקר והמידע של הכנסת עולה

כי עד ל-1.11.2023 פונו או התפנו בסך הכול כ-253,000 אנשים מבתיהם. מהם, כ-88,000 אנשים פונו למלונות, כ-70,000 התפנו עצמאית למסגרות שונות ו-94,000 פונו או התפנו לקהילה (לרח"ל אין פילוח כמה מהם פונו בידי המדינה וכמה התפנו עצמאית).

היבטים בתפקוד העירייה במלחמת חרבות ברזל || 787 לפי החלטת ממשלה, בתוכנית "מרחק בטוח" נקבעה ירושלים כיישוב קולט של תושבי מועצה מקומית שלומי, שבשטחה מתגוררים כ-7,446 איש. לפי נתוני אגף חירום וביטחון בעירייה, ירושלים קלטה כ-19,000 מפונים ומתפנים בשיא הקליטה, בשלהי אוקטובר .2023 רק חלק מתושבי שלומי פונו לעיר, וכל היתר פונו לטבריה ולנתניה.

מטרת הבדיקה

לבדוק את פעולות העירייה לקליטת מפונים עקב מלחמת חרבות ברזל ואת ההיערכות לכך מראש,

ובכלל זה: את מידת המוכנות של העירייה לתרחישים שונים, לרבות לשינויים בתוכניות ההפעלה

המקובלות, ואת יעילותה ומועילותה בטיפול במפונים, במיפוי של החסמים והקשיים שהתגלו בהפעלה ובקבלת שיפוי כספי ריאלי מהמדינה. כמו כן לפרט נקודות למחשבה לשם שיפור תהליכי הקליטה והטיפול במפונים.

היקף הבדיקה

נבדקו הוראות מחייבות למתכונת פעולה במצבי חירום בכלל, ולפינוי וקליטה של אוכלוסייה בפרט.

נסקרו נוהלי משרד הפנים, משרד הביטחון, דוחות מבקר המדינה, מסמכי מרכז המחקר והמידע של הכנסת והחלטות ממשלה רלוונטיות. נסקרו פעולות העירייה לטיפול במפונים ומתפנים, לרבות מידע באתר האינטרנט העירוני, ונערכו בירורים עם גורמים עירוניים האמונים על קליטת מפונים, ובהם: מנהל מערך פס"ח העירוני באגף חירום וביטחון (להלן: המנהל), ראש מכלול הטיפול באוכלוסייה (להלן: מכלול אוכלוסייה) ומנהלי ועובדי מינהל לשירותי קהילה, ראש מיכלול חינוך ומנהלי ועובדי מינהל חינוך, מנהלי ועובדי מינהל תרבות, חברה וספורט, והממונה על ההכנסות בגזברות העירייה. כמו כן, נערכו בירורים עם נציגי הקהילות המפונות.

דוחות קודמים בנושא

דוחות מבקר המדינה ונציב תלונות הציבור

• דוח מיוחד על תלונות הציבור בעניין התנהלות רשויות המדינה בעורף בשבועות הראשונים למלחמת חרבות ברזל (מרביתן עסקו בקושי לקבל שירות מרשויות המדינה), דצמבר .2023 • דוח מיוחד, היערכות הרשויות המקומיות לטיפול בנפגעי חרדה בשעת חירום, .2021 • דוח ביקורת שנתי 70ג', ההיערכות להגנת העורף מפני איום טילים ורקטות (מיגון פיזי, התרעה ופינוי אוכלוסייה) – ביקורת מעקב, .2020

• דוח מיוחד, ההיערכות להגנת העורף מפני איום טילים ורקטות (מיגון פיזי, התרעה ופינוי אוכלוסייה), .2016

• דוח מיוחד, ההיערכות הלאומית לטיפול באירועי חירום בעורף, .2015 788 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2023 • דוח ביקורת על השלטון המקומי, היערכות הרשויות המקומיות לטיפול בנפגעי חרדה בשעת חירום והטיפול בהם במהלך מבצע צוק איתן ובעקבותיו, .2015 • דוח ביקורת על השלטון המקומי, ההיערכות והמוכנות של הרשויות המקומיות לעיתות חירום, .2011

• דוח שנתי 63ב', היערכות לשעת חירום, .2013

מרכז המחקר והמידע של הכנסת

• מסמך רקע לדיון: מידע על מפונים ומתפנים מגבול הצפון במלחמת חרבות ברזל 19.12.2023 – לדיון בדוח שנתי 70ג' לשנת 2020 של מבקר המדינה בנושא: ההיערכות להגנת העורף מפני איום טילים ורקטות (מיגון פיזי, התרעה ופינוי אוכלוסייה).

• שתי סקירות: תוכניות לפינוי אוכלוסייה – חלק א': טרום מלחמת חרבות ברזל, חלק ב': מפרוץ מלחמת חרבות ברזל - מחודש נובמבר .2023

• מסמך רקע לדיון: אכלוס מפוני חרבות ברזל במלונות – רקע, נתוני תפוסה ונקודות לדיון (פורסם ב-.)30.10.2023

תקופת הבדיקה

הבדיקה נערכה מדצמבר 2023 עד מרץ .2024

פירוט הממצאים

היבטים בתפקוד העירייה במלחמת חרבות ברזל || 791

פרק ראשון

היערכות לקליטה ולטיפול

במפונים ובמתפנים

רשות פס"ח (כאמור: פינוי, סעד, חללים) היא רשות ייעודית הפועלת בשעת חירום במסגרת מל"ח (כאמור, משק לשעת חירום) ומנוהלת בידי משרד הפנים. בפס"ח מיוצגים משרדי ממשלה, צה"ל –

פיקוד העורף (להלן: פקע"ר), משטרת ישראל, מרכז השלטון המקומי ומרכז השלטון האזורי (לשעבר מרכז המועצות האזוריות). באמצעות הרשות העליונה לפס"ח שבמשרד הפנים, מערך פס"ח פועל ברמה הארצית וברמה המחוזית לפי החלוקה המינהלית של מחוזות משרד הפנים.

פס"ח הוא הגורם האחראי, המנחה, המתכנן, המתאם והמפקח בכל הקשור למערך

קליטת האוכלוסייה המפונה ולטיפול בחללים אזרחיים בשעת חירום. הרשויות המקומיות, שהן גוף הביצוע, ייערכו לכך בשגרה ויפעלו בשעת חירום לקליטה במתקני קליטה של אוכלוסייה מפונה או חסרת קורת גג – שפונתה בידי משטרת ישראל, צה"ל או גורם מוסמך אחר – וכן לטיפול בחללים אזרחיים בתחנות ריכוז חללים, בסיוע משטרת ישראל ופקע"ר.

תפיסת ההפעלה של מערך פס"ח

קליטת מפונים וטיפול בחללים אזרחיים ברשויות המקומיות מבוצעים בזיקה לפעילות צה"ל ומשטרת ישראל. בכך שותפים גורמים רבים, ובהם הרשות העליונה לפס"ח, משטרת ישראל, פקע"ר, רח"ל (כאמור, רשות החירום הלאומית), משרדי הממשלה דוגמת משרד החינוך, משרד הרווחה, משרד העבודה ומשרד הבריאות, מחוזות משרד הפנים וועדת מל"ח המקומית.

ההחלטה לפנות אוכלוסייה בפינוי מאורגן מתקבלת בידי הממשלה וכוללת את הגורם המפנה, האזור שיפונה ושיטת הפינוי, לרבות קביעה של יעדי הפינוי והאזורים הקולטים.

מערך הקליטה מבוסס על מתקני הקליטה המקומיים של הרשות המקומית (מבני ציבור ברשות המקומית, ובעיקר בתי הספר ומתנ"סים) ועל מתקני הקליטה הארציים בעלי מיגון תקני, שבהם תשתית לינה וכלכלה, ובראשם מלונות, אכסניות ופנימיות המשמשים לעתודה לאומית ולקליטת

אוכלוסייה עם מוגבלות. הרשות המקומית תישא באחריות למתן מענה לכלל הנקלטים

בתחום הרשות, כולל במתקני הקליטה הארציים.

הפעולות שעל הרשויות לנקוט, בשגרה ובחירום, לצורך היערכות לפינוי ולקליטה של מפונים במצבי חירום מפורטות בהחלטות ממשלה, בנהלים ובמסמכים מנחים מטעם משרדי הממשלה. להלן מסמכי היסוד העיקריים:

• תיק האב להיערכות העירייה והמועצה המקומית לחירום מטעם משרד הפנים, רח"ל, פקע"ר ומרכז השלטון המקומי (להלן: תיק האב);

792 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2023 • נוהלי פס"ח בשגרה ובחירום – נהלים 21 עד 27 (להלן: נוהלי פס"ח);

• אוגדן מערך הפס"ח לרשויות המקומיות 2023" מטעם הרשות העליונה לפס"ח במשרד הפנים (להלן: אוגדן מערך הפס"ח);

• קונטרס פס"ח מטעם רָח"ל;

• מנחה למנהל אס"ל (אתר סיוע לאוכלוסייה);

• מנחה למנהל מכלול הטיפול באוכלוסייה;

• מנחה למנהל אגף חירום וביטחון במטה החירום העירוני מטעם משרד הפנים, משרד הרווחה, פקע"ר, רח"ל ומרכז השלטון המקומי;

• הנחיות משרד הפנים: לומדת פס"ח – לרשויות מקומיות, הנחיות מ-26.10.2023 למנהלי תחום חירום ופס"ח במחוזות ולמשרד החינוך: היערכות להפעלת תוכנית "מלון אורחים" – מלחמת חרבות ברזל.

לפי נוהל 24 בנוהלי פס"ח, "בניית מערך הקליטה ברשות המקומית", כל רשות מקומית תתכנן ותכין מתקני קליטה מקומיים כמענה לקליטת אוכלוסייה בתחום שיפוטה, שבהם תאפשר שהייה ומנוחה למשך כל תקופת החירום. המענה יתוכנן בהתאם להנחיית הרשות העליונה לפס"ח. כדי לאפשר את הפעלתם התקינה של מתקני הקליטה בשעת חירום ולצמצם ככל האפשר את מצוקתם של המפונים, על הרשות המקומית לאתר מתקני קליטה מקומיים שבהם קיים מרחב מוגן תקני. הרשות תתכנן את הפעלת מתקני הקליטה המקומיים, תרתק ותכשיר את סגל המתקנים ותתרגל את הפעלתם בזמן רגיעה. לפי נוהל ,24 נוסף למערך מתקני הקליטה המקומיים, על הרשות המקומית

להיערך ולהכין תוכנית מענה לאוכלוסייה שתשהה במתקני הקליטה הארציים שבתחומה.

תהליך ההיערכות וההפעלה של מתקני קליטה ארציים

נוהל 24 מפרט את התהליך המרכזי הנוגע למתקני קליטה ארציים:

איתור – האחריות לאיתור מערך מתקני הקליטה הארציים מוטלת על רשות פס"ח מחוזית, בסיוע הרשות המקומית. הגדרת הצורך – אין תקן מספרי מוגדר ואחיד לקיום מתקני קליטה ארציים ברשות מקומית, אלא הגדרה דיפרנציאלית בהתאם לצורכי רשות פס"ח עליונה. אישור – רשות פס"ח מחוזית, בשיתוף הרשות המקומית והנהלת מתקן הקליטה הארצי, יעבירו את פרטי המתקן הארצי שאותר לאישור רשות פס"ח עליונה. תכנון, תיאום – הרשות המקומית תתכנן את המענה לפרט (למעט לינה וכלכלה), ולאחר אישור המתקן בוועדת מפעלים חיוניים תתקשר בחוזה עם המתקן.

הכשרה ותרגול – הדרכה פנים אל פנים תבוצע באחריות רשות פס"ח עליונה, בתיאום עם רשות פס"ח מחוזית והרשות המקומית. תרגול מתקני הקליטה הארציים יבוצע בהובלת רשות פס"ח מחוזית ובתיאום עם הרשות המקומית, בכפוף להסכמת הנהלת מתקן הקליטה (לפירוט ראו פרק חמישי להלן, "הטיפול במפונים").

היבטים בתפקוד העירייה במלחמת חרבות ברזל || 793

היערכות מוקדמת

הביקורת בדקה אם התוכניות לקליטה של מפונים ומתפנים עצמאיים נותנות מענה לתרחישים שונים וכיצד נערכים לתרחישי מצבי חירום שאליהם לא התכוננו בשגרת תרגילי מל"ח-פס"ח: למשל שינוי בתורת ההפעלה כפי שהתרחש בפועל במלחמת חרבות ברזל.

אגף חירום וביטחון גיבש מסמך המפרט את "תפיסת ההפעלה בחירום" של העירייה (להלן: מסמך ההפעלה), והמסמך משמש כתיק אב להיערכות העירייה לחירום. המסמך, מספטמבר ,2020 מבוסס על תיק האב של משרד הפנים שהוזכר לעיל. פרק ח' במסמך ההפעלה מפרט את הפעולות שיש לנקוט לצורך "היערכות לחירום ושמירת כשירות", ובהן: אימונים והכשרות, ביצוע ביקורות פנימיות וחיצוניות, הכנת מערך כוח אדם לפעילות בחירום, הכנת מתקנים ושמירה על כשירותם והכנה של מרכז ההפעלה העירוני (המרה"פ), חבורת פיקוד קדמי (החפ"ק) והמוקד העירוני (שהוא ערוץ הקשר המרכזי, בשגרה ובחירום, בין העירייה לאוכלוסייה).

מנהל מערך פס"ח העירוני באגף חירום וביטחון מסר לביקורת שמערך פס"ח בירושלים הוא הגדול במדינה מבחינת כמות מתקני הקליטה, היקף כוח האדם, קיבולת קליטת מפונים ועוד.

בינואר 2024 ביקש מבקר המדינה מהעירייה מידע על פעולותיה בקשר לקליטת מפונים. לשכת מנכ"ל העירייה ריכזה מידע על פעולות העירייה בנושא, ובתשובתה למבקר המדינה העירייה סקרה ופירטה את פעולותיה בכל אחד מהתחומים שלגביהם נדרש מענה (להלן: תשובת העירייה למבקר המדינה). חלק ניכר מהמידע בדוח זה הובא מתשובת העירייה למבקר המדינה, בין היתר בנושא ההיערכות לחירום – להלן פירוט בדבר פעילות העירייה בנושא ההיערכות:

רשימת מתקנים

תוכנית הפינוי "מלון אורחים" מפורטת בהחלטת ממשלה .4877 ההחלטה מטילה על משרד הפנים לאתר מתקני קליטה בפריסה ארצית, העומדים בהנחיות המיגון של פיקוד העורף ושייתנו מענה לכ-300,000 תושבים שיתפנו למתקני קליטה מתוכננים מראש.

בבדיקה נמצא שלמנהל מערך פס"ח העירוני יש רשימת מתקנים מקומיים שמתאימים לקליטת מפונים ושאושרו בידי מנהל תחום חירום ופס"ח מחוזי במשרד הפנים. כמו כן יש בידיו תיקי מתקני קליטה ארציים שעודכנו אחת לשנתיים בהלימה לנוהל פס"ח .24 מנתונים שמסר המנהל לביקורת עלה שעבור מצב "כוננות לחירום" הוגדרו בעיר 136 מתקני קליטה מקומיים, כלומר בתי ספר הערוכים לקלוט 40,000 מפונים (לפי מפתח של %4 ממספר התושבים בעיר). לדברי המנהל, בפועל מוסדות אלה יכולים לקלוט יותר מהנדרש, כ-43,000 מפונים.

נוסף לכך רשות פס"ח הגדירה 12 מתקני קליטה ארציים (בתי מלון, פנימיות ואכסניות הכוללים 7,000 מקומות לינה) לקליטת מפונים במימון המדינה. לדברי המנהל, העירייה ערוכה לקלוט 8,000 מפונים במתקנים אלו, בהלימה להנחיות ולתוכנית הקליטה של משרד הפנים.

לפי סקירה שערך מרכז המחקר והמידע של הכנסת מ-,30.10.2023 בירושלים היו נכון למועד הבדיקה 7,842 חדרים תפוסים ו-946 חדרים פנויים לאכלוס. במזרח העיר, המוגדר "אזור בסיכון", היו 892 חדרים פנויים.

794 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2023

תרגילי חירום

"תרחיש ייחוס" – התסריט האפשרי, החמור והסביר, שלגביו נבחר לתת מענה בהיערכות מוקדמת.

לפי נוהל "תיק חירום מוסדי" מטעם משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים (,)2021 אין להתייחס לתרחיש הייחוס כאל ניבוי מדויק של מה שעתיד להתרחש, אלא כאל החלטה, המבוססת על הערכה סבירה, המגדירה את רמת האיומים והפגיעות האפשריות שאליהם יש להיערך למתן מענה ("בניין הכוח").

אחד מתרחישי הייחוס המרכזיים הוא האיום הביטחוני. בשנים האחרונות עורף מדינת ישראל והמרחב האזרחי הפך ליעד מרכזי של האויב בלחימה. יתרה מזו, חלו תמורות באיום הביטחוני על מדינת ישראל, ובראשן עלייה משמעותית בכמות החימוש וברמת הדיוק שלו. איום הייחוס הביטחוני מורכב ממספר מתארי איום עיקריים ומתאפיין בעיקר בירי תלול מסלול לעבר ריכוזי אוכלוסייה ומטרות אסטרטגיות בשטח ישראל.

בין מתארי האיום המרכזיים לעורף מדינת ישראל: עימות מוגבל מול חיזבאללה בלבנון וארגוני טרור בעזה (באחת הזירות או בשתיהן יחד), לרבות ירי רקטות וטילים לעבר שטח ישראל ופעילות טרור בתוך שטח ישראל במהלך לחימה.

נוהל פס"ח ,22 "תכנון וביצוע תרגילי קליטה", מגדיר תהליך ביצוע תרגיל במתקני הקליטה המקומיים והארציים – משלב התכנון, דרך שלבי ההיערכות והביצוע ועד לשלב הסיכום. אפשר לבצע תרגיל פיזי או תרגיל שולחני (במתכונת של משחק מנהלים).

הנוהל מפרט עקרונות לתכנון תרגילי הקליטה בתוכנית העבודה השנתית, ואחד מעקרונות אלו הוא "תרגילים ביוזמת הרשות המקומית".

נמצא כי בשנתיים האחרונות העירייה ערכה תרגילי חירום בהלימה לתרחיש של קליטת מפונים ממועצה מקומית שלומי, כאמור בתוכנית הממשלתית "מרחק בטוח". התרגול כלל תרגיל קליטה מלא באולפנה לבנות חורב, שבמסגרתו הופק סרט הדרכה לשימוש מערך ההדרכה של רשות פס"ח עליונה. יצוין כי מבקר המדינה, בדוח משנת ,2020 ציין לחיוב את היערכות העירייה לקליטת תושבי שלומי ופעולותיה לעריכת תרגולים משותפים.

המנהל מסר שלא בוצעו תרגולים למתקני הקליטה הארציים.

רשימת שיבוץ עובדים להפעלה של המכלולים והמתקנים שבאחריות העירייה

לפי תיק האב ומסמך ההפעלה העירוני לחירום, כל רשות תתכנן ותקים את מבנה מטה החירום הרשותי שלה בהתאם לצרכיה. בראש מטה החירום הרשותי יעמוד ראש הרשות, ותחתיו יאוגדו אגפי

הרשות בשישה מכלולים: מכלול אוכלוסייה, מכלול חינוך, מכלול מידע לציבור, מכלול הנדסה

ותשתיות, מכלול הלוגיסטיקה והתפעול, מכלול מינהל כללי.

ה"מכלולים" אינם קיימים במבנה הרשות בשגרה, אולם הם מאפשרים ארגון מיוחד למצבי חירום לשיפור מוטת שליטה יעילה ותכלול מועיל של המענה הנדרש מהרשות. המכלולים מורכבים למעשה מאגפים, מחלקות או מינהלים הקיימים ברשות בשגרה.

היבטים בתפקוד העירייה במלחמת חרבות ברזל || 795 ראש הרשות יקבע את המבנה הארגוני המתאים לרשות וימנה את בעלי התפקידים המתאימים ביותר לתפקיד ראשי המכלולים, בהתאם למבנה המכלול ולתפקידיו. מנכ"ל הרשות המקומית ישמש ראש המטה (רמ"ט) וינהל את עבודת מרכז ההפעלה הרשותי. אגף חירום וביטחון יישאר במתכונתו כבשגרה למילוי חובותיו בשגרה ובחירום.

לפי תיק האב, נוהל פס"ח 24 ומנחה למנהל מכלול הטיפול באוכלוסייה, אחד מתפקידי מכלול אוכלוסייה הוא שיבוץ עובדי עירייה והכשרתם לפעול במתקני הקליטה.

באגף משאבי אנוש ובאגף חירום וביטחון הוכנו מראש רשימות של עובדי עירייה המשובצים לעבודה במטה ההפעלה של פס"ח בחירום לצורך תגבור המערך להפעלת המכלולים והמתקנים בעיר.

המנהל מסר שרשימות כוח האדם לחירום מאורגנות לפי מתקני קליטה מקומיים, ובהם יעבדו אנשי סגל המתקן ועובדי העירייה המשובצים לחירום. כמו כן דוח "ריתוק משקי" (עובדים חיוניים) מטעם משרד הכלכלה כולל רשימות של סגלי הוראה המיועדים להפעיל את בתי הספר כמתקני קליטה מקומיים.

לדברי המנהל, הרשימה מטעמו שהעביר לעיון הביקורת גובשה לפי תפיסה אורגנית, כלומר רשומים בה צוותים עירוניים המורכבים ממנהל יחידה עירונית (המשמש בחירום כמתכלל הצוות) ועובדים הכפופים לו בשגרה. עיון ברשימת העובדים מעלה כי כלולים בה 15 עובדי מינהל לשירותי קהילה, רק כמחציתם בעלי זיקה לעבודה סוציאלית וטיפול בקהילה.

היעדר הבחנה בין עובדים המשובצים למתקנים ארציים לאלו המשובצים למתקנים

מקומיים: לדברי המנהל, ברשימות לא מצוין מי משובץ למתקנים מקומיים ומי למתקנים ארציים משום שהוא משבץ את הצוותים לפי הצורך – במתקן מקומי, מתקן ארצי, מינהל קהילתי וכדומה.

רשימות עובדים לא מתואמות ולא עדכניות

לפי נתונים שמסר המנהל לביקורת, ברשימות מערך פס"ח מצוינים 3,346 עובדים המשובצים לעבודה בחירום. אולם לפי נתונים של אגף משאבי אנוש, רק 542 עובדים משובצים לעבודה במערך פס"ח, ו-97 מהם משובצים למטה צוות פס"ח.

בשונה מהמספרים ברשימות האמורות, לדברי המנהל בסך הכול 497 עובדים משובצים למערך פס"ח, מהם 97 משובצים למטה פס"ח. כולם קיבלו כתב מינוי, כמתחייב. לפי הסברי המנהל, הרשימות שהעביר לביקורת כוללות כ-2,300 סייעות חינוכיות שאגף משאבי אנוש שילב ברשימה שלו ולא גרע אותן ממנה, חרף בקשות המנהל. כמו כן יש בה עובדים נוספים דוגמת כאלה שכבר אינם עובדים בעירייה ושיש לגרוע מהרשימות. למנהל אין מידע המבהיר אם הסייעות שברשימה קיבלו כתב מינוי ועברו הדרכות כמתחייב. לדבריו, הסיבה לכך היא שאגף משאבי אנוש מוציא את כתבי המינוי, והנושא בתחום אחריותו. העובדת האחראית מטעם אגף משאבי אנוש מסרה לביקורת במועד הבדיקה כי הרשימות מצויות בשלבי עדכון.

כוח אדם במינהל לשירותי קהילה שבמכלול אוכלוסייה

לפירוט בדבר היערכות לאיוש מערך כוח האדם במינהל לשירותי קהילה, ראו בפרק שני להלן, "שינויים בתוכניות המגירה ובתורת ההפעלה".

796 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2023

הדרכות עובדים והכשרתם

לפי דיווחי העירייה, גובשה תוכנית להכשרה ולתרגול של העובדים המשובצים לעבודה במערך מתקני הקליטה המקומיים. כלל העובדים המשובצים לחירום הוכשרו מבעוד מועד לתפקידיהם במכלולים ובמתקנים שבאחריותם. כמו כן אחת לשלוש שנים נערכת הדרכה לסגל מתקני הקליטה הארציים בהשתתפות עובדים בתפקידים של אב בית, משק בית, תחזוקה, ביטחון ומנהלי המלונות.

נוסף לכך המנהל ביקש מהמלונות להכין רשימת עובדים חיוניים למקרה הצורך.

הטיפול במתנדבים

לפי תיק האב, נוהל פס"ח ,24 קונטרס "מערך משאבי קהילה והתנדבות בחירום ברשות המקומית"

ומנחה למנהל מכלול הטיפול באוכלוסייה, תפקיד נוסף של מכלול אוכלוסייה הוא תכנון הפעלת מתנדבים בחירום בתחומי האחריות והטיפול של המכלול. על העירייה לקבוע רשימת מתנדבים ומגויסי חוץ לתפקידים שונים עוד לפני אירוע חירום.

הממונה על עבודה סוציאלית קהילתית באגף הרווחה, ובחירום במכלול אוכלוסייה (להלן: הממונה על עבודה סוציאלית קהילתית), מסרה שיש 2,000 מתנדבים בשגרה, והם הוכשרו בקורס "התנדבות בחירום" מטעם משרד הרווחה. כמו כן באירוע חירום ניתנים ליווי והדרכה פרטניים ומבוצעות הכשרות נקודתיות למתנדבים, כולל תמיכה נפשית למטפלים והסבר על היכולת לפנות לשירותים משלימים ולהיעזר בהם.

במלחמת חרבות ברזל היחידה העירונית להתנדבות הקימה חמ"ל (חדר מלחמה, להלן: חמ"ל)

מתנדבים בניהול מכלול אוכלוסייה והיחידה להתנדבות ומשאבי קהילה. לפי דיווחי העובדים והמנהלים, לבתי המלון הגיעו מתנדבים רבים, הן יחידים והן מטעם ארגונים, ללא תיאום עם העירייה, ועלה צורך מיידי לנהל את פעילותם באמצעות נציגי העירייה. במועד הבדיקה לא נמצאה רשימה של שמות המתנדבים מתחילת המלחמה, לא כללית ולא בחלוקה לפי ייעוד ותחומי התנדבות, כגון חלוקת מזון ובגדים, מטפלים לפי תחום ומסייעים כלליים לביצוע מטלות שונות.

בשגרה פועלת מערכת "טריביו" לביטוח של מתנדבים. במלחמת חרבות ברזל נרשמו בקובץ ייעודי נפרד כ-1,700 מתנדבים נוספים (שאינם רשומים במערכת טריביו כמתנדבים בשגרה), בהתאם לפרטי המתנדבים שמסרו פרטים לצורך ביטוחם.

לפי דיווחי מנהל מערך פס"ח המקומי, יש לעירייה רשימת מגויסי חוץ לתחום הטיפול בחללים, אך לא לטיפול במפונים. לדבריו, בוצעו הדרכות למתנדבים בנוגע לתרגיל קליטת אוכלוסייה כמו גם לתרגיל תחנת ריכוז חללים (תר"ח).

רישום, פיקוח וניהול מערך ההתנדבות

כדי לשמור על מוגנות המפונים יש לבצע בדיקת רקע של המתנדבים. מתשובת העירייה למבקר המדינה עולה שהופצו מידע והנחיות, באמצעות טופס מקוון, בקשר לחובה להציג אישור "היעדר רישום פלילי". מתנדבים בתחומי טיפול שבהם נדרשת תעודת רישוי, כגון עובדים סוציאליים (להלן:

עו"סים) ופסיכולוגים, נבדקו לפני הפעלתם במלונות וכן נערך בירור פרטני לגבי מידת מקצועיותם.

היבטים בתפקוד העירייה במלחמת חרבות ברזל || 797 ככל שהתמשכה תקופת הקליטה, קיים מינהל לשירותי קהילה הערכות מצב כדי לייעל ולאגם את משאבי התרומות והמתנדבים. נערכו פגישות מקצועיות ייעודיות בנושא מתנדבים לפי תחום (נוער, קשישים וכדומה) הן ברמה העירונית, הן ברמת המלון או המתחם הקולט והן מול הרשויות המפונות.

1. אי-תרגול של היערכות לקליטת אוכלוסייה במתקנים הארציים פגמה ביכולת ההתמודדות

ובמתן מענה מיטבי למפונים בימים הראשונים להגעתם במלחמת חרבות ברזל.

2. היערכות מוקדמת, תכנון ופעולות להגברת המוכנות לחירום הם שלב חשוב וחיוני בהכנה

מיטבית להתמודדות עם אירועי חירום ומשברים. היערכות שלמה לכל התרחישים האפשריים, יש בכוחה להעלות את תחושת המסוגלות ואת היכולת להתמודד עם מצבים בלתי צפויים ולשפר את המענים הניתנים למפונים.

3. ארגון מיטבי של מערך כוח אדם מקצועי לעבודה בחירום, יש בכוחו לשפר את

ההתמודדות העירונית עם מורכבות הטיפול במפונים כדי לתת להם מענה מיטבי.

4. ניהול מערך המתנדבים המטפלים במפונים ופיקוח עליו חיוניים לשמירה על מוגנות

המפונים בכלל, ועל ילדים ונוער בפרט.

1. לנקוט פעולות, בשיתוף עם מנהל מערך פס"ח מחוזי, לתרגול היערכות לקליטת

אוכלוסייה במתקנים ארציים. נוכח הקשיים המובנים לבצע תרגיל פיזי בבתי מלון, מוצע לתכנן ולבצע תרגיל שולחני כמפורט בנוהל פס"ח .22

2. לעדכן את רשימות העובדים המשובצים לחירום ולבצע האחדה של הרשימות במערך

פס"ח והרשימות במינהל משאבי אנוש והמינהל העירוני.

3. לתגבר את מערך כוח האדם המשובץ לחירום בצוותי עובדים בעלי זיקה לעבודה סוציאלית

וטיפול בקהילה.

4. לנקוט פעולות לשיפור הטיפול במערך המתנדבים, לרבות רישום מדויק של המתנדבים

לפי תחומי פעילות וניהול מערך המתנדבים ופיקוח עליו למען שמירה על מוגנות המפונים.

תגובת המבוקרים

מכלול אוכלוסייה – מינהל לשירותי קהילה

רשימת שיבוץ עובדים להפעלה של המכלולים והמתקנים שבאחריות העירייה: מכלול אוכלוסייה התנסה בניהול מקרים דומים עם פרוץ המלחמה באוקראינה. המנהלים במכלול צברו ניסיון מעשי רב ורלוונטי ביותר במקרי אמת.

798 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2023

הטיפול במתנדבים: תפיסת ההפעלה עד לתרחיש הנוכחי הייתה הפעלת מתנדבים באמצעות

מינהלים קהילתיים וארגוני חברה אזרחית. להבדיל ממתקני פס"ח בשכונות, המנוהלים במידה רבה על ידי העירייה, במלחמת חרבות ברזל המלונות היו פתוחים, ומתנדבים רבים גויסו על ידי המפונים והרשויות המפונות. המכלול העביר להנהלת המלון ולנציגי תושבים הנחיות והמלצות בנושא שמירה על מוגנות.

רישום מתנדבים במערכת טריביו: בספטמבר 2023 הודיעה החברה על סגירת המערכת. יצוין כי

מערכת טריביו מאפשרת רישום של ארגונים, ולא של יחידים, ואינה מתאימה לאופי האירוע. מכלול אוכלוסייה נמצא בהליך אפיון למערכת חלופית, בתיאום עם משרד הרווחה.

רישום, פיקוח וניהול של מערך המתנדבים: בכל הקשור לנושא התמיכה הנפשית, המתנדבים נוהלו באופן מרוכז. יצוין כי שירותים בתחום זה ניתנו תחילה גם ישירות על ידי המדינה, משרד הבריאות וקופות החולים, משרד הרווחה ומשרד החינוך.

פורסם קישור לגיוס מטפלים. נציגי שפ"ח ואגף הרווחה בדקו את המקצועיות והרישיון של המטפלים ששובצו לעבודה במלונות. לגבי יתר תחומי ההתנדבות (חינוך, פנאי וכדומה), פורסם טופס לביטוח והעובדים הונחו לבקש אישור משטרה למתנדבים שיועדו לעבוד עם ילדים.

המלצה :3 לפי החלטה של מכלול אוכלוסייה, עובדי מינהל קהילה המשויכים למערך החירום משובצים למשימות תיאום בין המטה למתקני הקליטה ואינם חלק ממערך הטיפול במפונים. נוסף לעובדים אלה, באחריות אגף הרווחה לשבץ עובדים סוציאליים במתקני הקליטה למטרות טיפוליות, וכן להמשיך לעסוק בעבודתו השוטפת ובעבודתו בחירום למען תושבי העיר. המכלול מפעיל שיקול דעת בהתאם לתמונת המצב, מצאי כוח האדם והמשימות.

המלצה :4 כחלק מהפקת לקחים, המכלול נערך לבניית מודל מותאם לתרחיש פינוי למלונות, שבו חלק מהמתנדבים מגויסים על ידי מפונים או רשויות מפונות. המודל יכלול את אופן הקשר עם ארגוני מתנדבים. מוצע לבצע הבחנה בין התנדבות בנושאי טיפול לבין התנדבות מסוג של הבאת ציוד למשל. בכל הקשור למסירת ציוד לטובת מפונים, אי-אפשר לבצע רישום מדויק. בנושאים טיפוליים יש לשמר את הפיקוח על מערך ההתנדבות, אשר נוהל בצורה ריכוזית.

אגף חירום וביטחון – מנהל מערך פס"ח העירוני

רשימת שיבוץ עובדים להפעלה של המכלולים והמתקנים שבאחריות העירייה: העובדים

המשובצים למערך פס"ח העירוני הם צוותי עבודה אורגניים שמטרתם לתגבר את כוח האדם של מערך הקליטה והטיפול במפונים. לפי החלטת מכלול אוכלוסייה, לא נכללו עובדים סוציאליים בצוותים אלה מאחר שתפיסת ההפעלה (לפני מלחמת חרבות ברזל) הייתה שצוותים של עו"סים יגיעו בסבבים למתקני הקליטה וייתנו שירותי רווחה למפונים. צוותי פס"ח העירוניים עוברים הדרכות, גם באמצעות תרגילים ולומדה המכשירה אותם לשמש כוח סיוע במתקן קליטה פס"ח מקומי וארצי או במתקן שהייה עירוני במצבי חירום מקומיים פנים-עירוניים.

רשימות עובדים לא מתואמות ולא עדכניות: כ-2,300 סייעות שובצו כעתודה כללית של אגף משאבי אנוש, אך בפועל הן לא היו כלולות במערך פס"ח. מנהל מערך פס"ח העירוני שלח בעבר מספר פניות להסיר את רישום הסייעות מקוד המחלקה של המערך. בפגישת עבודה שהתקיימה לאחרונה, היבטים בתפקוד העירייה במלחמת חרבות ברזל || 799 אגף משאבי אנוש דיווח כי רשימות השיבוץ נמצאות בתהליך עדכון, שבמסגרתו יבוטל רישום הסייעות במערך פס"ח.

המלצה :1 האחריות על מתקני הקליטה הארציים מוטלת על רשות פס"ח ארצית (עליונה), לרבות ביצוע תרגילים. לעירייה אין הנחיה לבצע תרגילים במתקנים הארציים. ולמרות זאת תבוצע המלצת הביקורת.

המלצה :2 ההמלצה תבוצע על ידי מינהל משאבי אנוש והמינהל העירוני בשיתוף עם מנהל מערך פס"ח העירוני.

המלצה :3 ההמלצה תבוצע על ידי ראש מינהל לשירותי קהילה בשיתוף עם מנהל מערך פס"ח העירוני.

המלצה :4 ההמלצה תבוצע במסגרת תוכנית העבודה.

התייחסות הביקורת

המלצה :1 נוהל פס"ח ,22 "תכנון וביצוע תרגילי קליטה", מפרט עקרונות לתכנון תרגילי קליטה בתוכנית העבודה השנתית. אחד מעקרונות אלו הוא "תרגילים ביוזמת הרשות המקומית".

מינהל משאבי אנוש והמינהל העירוני

המלצה :2 אגף משאבי אנוש הוציא כתבי מינוי לעובדי העירייה וכן כ-3,300 כתבי מינוי למערך הפס"ח (מעבר לנדרש). יבוצעו טיוב והסטה של העובדים בהתאם להתייעצות וחוות דעת של אגף חירום וביטחון.

מינהל חינוך

היערכות לקליטת מפונים – מלקחי הקליטה: יש להיערך בחודשי הקיץ בשגרה ולהכין מסמך מסודר לשנת הלימודים הקרובה, לכל שכבת גיל, של מוסדות המיועדים לקלוט תלמידים מפונים בעת הצורך. בתי הספר שייבחרו יעודכנו מראש ויקבלו "כתב מינוי" המפרט את תפקידם בעת חירום.

בשיתוף עם גורמי הפיקוח במשרד החינוך, תגובש תוכנית קליטה שתכלול מתן מענים לבתי הספר הקולטים.

800 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2023

פרק שני

שינויים בתוכניות המגירה ובתורת ההפעלה

מצבי חירום שונים מחייבים יכולות התמודדות דומות, ונדרשת הישענות על בניית יכולות שיאפשרו להתמודד ביעילות עם כל מצב חירום באשר הוא.

תרחיש הייחוס לקליטת מפונים ולטיפול בהם, שאליו נערכה העירייה, נוגע לקליטת תושבי מועצה מקומית שלומי מגבול הצפון ולהיערכות לקליטת 40,000 מפונים בסך הכול (לפי תחשיב של עד %4 ממספר תושבי העיר) במתקני קליטה מקומיים, כלומר בעיקר בבתי ספר.

לפי נוהל פס"ח ,27 "הפעלת מתקני קליטה ארציים המוקצים לאגף הרווחה", הפצת הודעת ההפעלה לרשויות המקומיות ולמתקנים תיעשה באחריות משרד הפנים – רשות פס"ח עליונה, באמצעות מחוזות משרד הפנים. במקביל תועבר הודעה רשמית מרשות פס"ח עליונה למשרד הרווחה.

היעדר הודעה מסודרת מהמדינה

מהבדיקה עלה שבמלחמת חרבות ברזל העירייה לא קיבלה הודעה מסודרת וברורה מרשות פס"ח עליונה על פתיחת מתקני הקליטה הארציים, ולא התקבלה החלטה על זהות המפונים, היקפם ומקומות הקליטה הצפויים כמו גם משך שהיית הנקלטים במתקני הקליטה הארציים.

בפועל, בתוך זמן קצר הגיעו לעיר אלפי מפונים שהרשות המפונה החליטה לפנותם, או כאלה שהתפנו עצמאית כיחידים או בקבוצות. המפונים הגיעו ללא תיאום מראש עם העירייה וללא הודעה מוקדמת. בימים הראשונים המידע על הגעתם התקבל בעירייה לרוב באקראי והתבסס בעיקר על שמועות ועל פניות אישיות אל עובדי העירייה ומנהליה בבקשות של מפונים לקבלת סיוע.

לא התקבלה הודעה ממערך פס"ח המחוזי על פתיחת מתקני הקליטה המקומיים. לדברי מנהל מערך פס"ח העירוני, בימים הראשונים הייתה אי-בהירות בקשר לתוכניות הממשלה, לרבות חוסר ודאות אם הממשלה תפעיל את תוכנית "מרחק בטוח" לקליטת מפונים בבתי ספר אם לאו. עם זאת הומלץ להיערך ולהגביר מוכנות לקליטת אוכלוסייה, בהלימה לתוכנית "מרחק בטוח" ובתיאום עם רשות פס"ח עליונה. לפיכך הוגברה כוננות לרמה גבוהה מאוד, כלומר להפעלה בתוך ארבע עד שמונה שעות של 12 מתקני קליטה מקומיים שיועדו למקרה של החמרה מיידית במצב החירום. כמו כן הוגברה לרמה גבוהה הכוננות להפעלת 50 מתקני קליטה בתוך 24–48 שעות מקבלת קריאה להפעלתם. בהלימה להמלצה זו, ולאחר יומיים שבהם התמקד במוכנות המקלטים, המנהל עסק בהכנת בתי הספר לקליטת מפונים.

רק בהמשך, עשרה ימים לאחר פרוץ המלחמה, החל המנהל לעסוק בטיפול במפונים. הוא פנה מיוזמתו למנהל תחום חירום ופס"ח מחוזי וביקש לקבל את פרטי תוכנית הקליטה המחוזית למתקנים ארציים.

היבטים בתפקוד העירייה במלחמת חרבות ברזל || 801

שינויים בתוכנית ההפעלה

העירייה הייתה ערוכה לקלוט את המפונים במתקנים מקומיים, לפי התוכנית. היא תרגלה תרחיש של קליטתם בבתי הספר על בסיס הנחת העבודה שמערכת החינוך לא תפעל.

ואולם למעשה תרחיש הייחוס שאליו נערכה העירייה בשגרה – קליטת כ-7,000 תושבי שלומי והיערכות לקליטת 40,000 מפונים בבתי ספר – לא היה רלוונטי לאירועים שהתרחשו.

בפועל התוכנית המחוזית לקליטת מפונים בעיר במסגרת תוכנית "מרחק בטוח צפון" (התוכנית המבצעית לפינוי יישובים בצפון במלחמת חרבות ברזל) כללה קליטת מפונים גם מיישובים נוספים בצפון. המפונים שוכנו בבתי מלון שחלקם נכלל במערך מתקני הקליטה הארציים. הפירוט בלוח שלהלן:

לוח :1 תוכנית קליטת מפונים בירושלים – "מרחק בטוח צפון"

שלב ראשון, אוקטובר 2023

מספר מספר מספר

שם רשות מפנה יישובים מלונות חדרים לאן הגיעו בפועל?

מועצה מקומית שלומי 1 9 1,255 הגיעו כמתוכנן לכל המלונות בירושלים.

מועצה אזורית מעלה יוסף 2 2 90 לא הגיעו לירושלים.

מועצה אזורית מטה אשר 1 1 לא צוין הוקצו חדרים ל-400 מפונים. בפועל הגיעו כ-150 מפונים ועזבו את המלון

לאחר שהות של יומיים.

מועצה אזורית מטה אשר לא ידוע 1 75 המלון לא הוקצה בתכנון המחוזי של משרד הפנים. תושבי כמה קיבוצים

מהמועצה תיאמו עצמאית עם המלון

להגיע אליו.

הקצאה של משרד לא ידוע 1 26 מלון נגיש לאנשים עם מוגבלות יד שרה הבריאות

הקצאה של משרד 1 1 30 הקצאה באכסניית נוער עבור משפחות הרווחה עם צרכים מיוחדים. לממונה אין מידע

לגבי מימוש התוכנית.

* מקור הנתונים: מנהל מערך פס"ח העירוני.

היקפי הקליטה בפועל

בפועל הממשלה פינתה חלק מתושבי שלומי לערים נוספות כגון טבריה ונתניה, והעירייה קלטה רק חלק מהתושבים. כמו כן קלטה העירייה מפונים מהדרום. כל המפונים נקלטו במתקנים ארציים ולא במתקנים מקומיים כמתוכנן. בסופו של דבר, בתקופת שיא הקליטה כ-19,000 תושבים מהצפון ומהדרום שוכנו במתקנים הארציים בעיר, כלומר במלונות, פנימיות ואכסניות, לפי תוכנית שניהל משרד התיירות.