ישיבת ביקורת מס' 9 - מערך מצלמות האבטחה העירוני · דוח ביקורת מס 9 כולל נספחים
מסמכים נוספים באותה ישיבה: סדר יום ביקורת נגיש · פרוטוקול מערך מצלמות האבטחה העירוני נגיש
26 נובמבר 2024
כ"ה חשון תשפ"ה
סימוכין: 2024-0103-1103
דו"ח מישיבה מס' 9 של ועדת ביקורת
שהתקיימה ביום שלישי, ז' באלול התשפ"ד ()10.9.2024
השתתפו: מר אלדד רבינוביץ, חבר מועצה ויו"ר ועדת ביקורת
נכחו: גב' עופרה ברכה, מבקרת העירייה והמורשה לטיפול בתלונות
עו"ד דני ליבמן, משנה ליועמ"ש לנושאים מיוחדים
מר עוזי חן, מנהל אגף חירום וביטחון
מר ינון נוימן, מנהל אגף לביקורת ובקרת יועצים
מר ששון נומה, סגן מנהל אגף אכיפה ושיטור עירוני וממונה על מערך האכיפה הרב
תכליתי
מר משה חזן, מנהל אגף לוגיסטיקה
עו"ד שמואל שפט, ראש צוות בכיר חקיקה-ייעוץ וחקיקה
מר דודו אמזלג, סגן מנהל אגף התקציבים וממונה על ההוצאות
מר שקד שביט, הממונה על המשל"ט העירוני ומנהל מערכות אבטחה
מר דניאל חסין, ראש צוות לאיגום ותכלול תהליכים עירוניים ומשפטיים .P.O.C
מר אברום נאמבורג, הממונה על הגנת הפרטיות
מר מיכאל מזרחי, ממונה אבטחת מידע
גב' אורטל אריה, מנהלת מחלקה בכירה, לפיתוח תכנון ובקרה
גב' ליאת רחמים, ממונה על מכרזי העירייה
עו"ד מירב שרגא, יועצת הביקורת
מר צבי עבו, מזכיר ועדת ביקורת
על סדר היום נדון הנושא הבא:
דוח מבקרת העירייה לשנת 2023 בנושא: מערך מצלמות האבטחה העירוני
פתיחת הדיון:
מר אלדד רבינוביץ, יו"ר הוועדה: מתכבד לפתוח את הדיון בוועדת ביקורת מספר -9 מערך מצלמות
אבטחה עירוני.
מערך המצלמות הוא חדשני וחשוב. משמעותי לסדר ואכיפה ובעל השלכות למניעת אלימות, מהצד
השני יש גם רגישויות של צנעת הפרט.
גב' עופרה ברכה, מבקרת העירייה: ירושלים מתהדרת בכ-3,000 מצלמות, מספר לא מבוטל ביחס
לעצמה וביחס לרשויות מקומיות. לצערנו במהלך הביקורת ראינו שלאורך כל הדרך נמצאו כשלים,
עד כדי כך שחלק לא קטן מהמצלמות לא תקינות ותיקון תקלות לא נעשה בזמן סביר. אקדים
ואומר שהיה כבר דיון בראשות המנכ"ל שהנחה לתקן את הדרוש תיקון.
דיון הוועדה:
פרק 1 - מבנה ארגוני וממשקי עבודה
המלצת הביקורת:
• להקים ועדת היגוי לתחום המצלמות, שתורכב מצוות הנהלה קבוע. הצוות יכלול לכל
הפחות גורמים ממנכ"ל העירייה, גזברות העירייה, מינהל היועץ המשפטי ואגף חירום
וביטחון. הוועדה תדון בכל החלטה הנוגעת למערך מצלמות האבטחה העירוני. ראוי כי
ועדה זו תבחן תחילה את כל האתרים והמצלמות אשר הוקמו זה מכבר אל מול הפגיעה
בזכות לפרטיות של תושבי העיר, ותדון בכל מצלמה בנפרד בהיבט זה, בהקשר של ערכי
התכלית הראויה והמידתיות, ובכלל זה:
o מהי המטרה העיקרית בהצבת המצלמה?
o מהי מידת הצורך בהצבת המצלמה במקום הספציפי שאליו היא מיועדת?
o מהי התועלת הצבת המצלמה?
o מהן החלופות האפשריות להצבת המצלמה במקום המיועד?
o מהי מידת הפגיעה בפרטיות בהצבת המצלמה לעומת החלופות האפשריות?
o באילו שעות יש להפעיל את המצלמה כדי שהתכלית תגבר על הפגיעה
בפרטיות?
o מהם מרחב הצילום והיכולות האנליטיות המינימאליות הנדרשות.
o הגדרת מהו משך זמן שמירת הצילומים הנדרש.
• להעלות כל החלטה עתידית שתתקבל בנוגע למערך המצלמות העירונית לדיון בוועדת
ההיגוי העירונית, ובה ייערך פרוטוקול מסודר החתום על ידי מקבלי ההחלטות.
תגובת המבוקר:
הערות הביקורת מקובלות, הוקמה ועדת היגוי והחלה לפעול.
המלצת ועדת ביקורת:
לקבל את המלצת הביקורת.
פרק 2 - תקציב ותוכניות עבודה
המלצת הביקורת:
• להכין תוכנית רב-שנתית למיפוי אתרי המצלמות שהעירייה עתידה להקים, שתכלול
עלויות צפויות וסטטוס ברמה רב-שנתית. יש לבנות תוכנית זו על בסיס מיפוי אתרי
המצלמות שכבר קיימים בשטח, כדי לוודא תכלול ופריסה מלאה של המצלמות בשטח
העיר בהתאם להחלטות הנהלת העירייה.
• במסגרת תוכניות העירייה לשיפור המרחב הציבורי, לכלול התייחסות למצלמות האבטחה
והגדרת המפרט הנדרש להתקנתן, ובכלל זה תשתית התקשורת, תשתית החשמל וכדומה.
• להקפיד על עריכת תוכניות עבודה שנתיות מקושרות תקציב שיכללו מטרות ויעדים
הניתנים למדידה בכל הנוגע למערך המצלמות העירוני.
תגובת המבוקר:
המלצת הביקורת מקובלות, נעשתה כבר עבודת מיפוי ויש תכנון להצבת מצלמות נוספות בהתאם
לה.
המלצת ועדת ביקורת:
לקבל את המלצת הביקורת.
פרק 3 - נהלים ומדיניות
המלצת הביקורת:
• לגבש ולאשר נוהלי עבודה שיסדירו את תהליכי העבודה הפנימיים בכל הנוגע למערך
המצלמות, ובכלל זאת:
o נוהל ועדת היגוי עירונית לתחום המצלמות – המסדיר מי הם חבריה, מועדי
התכנסותה, תחומי אחריותה וכו';
o נוהל העסקת תצפיתנים – המסדיר מהן הדרישות המקצועיות, כיצד נעשית חפיפה
לתצפיתן חדש, מה ההכשרה הנדרשת, חובת חתימה על טופסי סודיות וכו';
o נוהל הצבה והתקנה של מצלמות – המסדיר את תהליכי ההתקשרות עם ספק
המצלמות, עם היועץ המפקח, שלבי התכנון וההקמה, הגורמים המאשרים כל שלב
וכו'.
o נוהל תחזוקת מצלמות – המסדיר את מנגנון הבדיקה של תקינות פעולת
המצלמות, דיווח לספקים על תקלות, המשוב הנדרש ותיעודו, הטיפול בתקלות
מתמשכות, הטיפול בתקלות הנובעות מבעיות חשמל או תקשורת תשתיתיות וכו'.
o נוהל עיון בצילומים – הקובע מיהם הגורמים האמונים על שחזור, אופן הגשת
הבקשה, טופס ייעודי, מועד מחיקת החומר ששוחזר וכו'.
o נוהל תקשורת ואבטחת מידע למערך המצלמות – המגדיר את אמצעי התקשורת,
חיבוריהם ואמצעי אבטחתם.
o נוהל עבודה מול מוקד חיצוני (איילנד גארד) – המגדיר את ההתנהלות בין מוקד
התצפיות למוקד החיצוני, פיקוח ובקרה על עבודת התצפיתנים, ממשקי עבודה
והעברת מסרים.
• לגבש במסגרת ישיבותיה הראשונות של ועדת ההיגוי מדיניות ותוכנית עירונית כוללת
ומתכללת לנושא מצלמות האבטחה במרחב הציבורי, שתתייחס למכלול ההיבטים הנוגעים
לתחום המצלמות, ובכלל זה: סוגי המצלמות שהעירייה מעוניינת להתקין, חיבורי
התקשורת המועדפים מבין כל אלו האפשריים להתקנה, היכולות האנליטיות שבהן
העירייה מעוניינת להשתמש, שילוב תשתית מתאימה בעת תכנון כל אתר ציבורי חדש
ברחבי העיר וכדומה.
תגובת המבוקר:
הוקם צוות היגוי, הוא נפגש ויוזם תוכניות רב שנתיות ומעלה דרישות תקציב בהתאם להן.
נכתב נוהל חדש- מצלמות אבטחה במרחב הציבורי. הנוהל מצוי בסבב אישורים ולאחר שיתוקף
הוא יופץ.
המלצת ועדת ביקורת:
לקבל את המלצת הביקורת.
פרק 4 - יידוע הציבור
המלצת הביקורת:
• לערוך הליך שיתוף ציבור מלא ומתועד באמצעות פרוטוקולים, בהתאם להנחיית הרשות
להגנת הפרטיות ועל פי שלבי נוהל שיתוף הציבור העירוני בעת תכנון הקמת אתרי מצלמות
חדשים.
• להגדיר מנגנון לפרסום אתרי המצלמות העתידיים אשר יכלול התייחסות לכל היבטי
הפגיעה בזכות לפרטיות של התושבים, ובכלל זה המיקום המבוקש להתקנת המצלמה
והשטח המכוסה על ידה, מטרת הצבת המצלמה באותו מיקום, אתרים רגישים (כגון
מוסדות רפואיים או בתי ספר) הנכללים בשטח המכוסה, החלופות שנבדקו להצבת
מצלמה, מאפייני המצלמה, רזולוציות צפייה, משך שמירת המידע ועוד.
• ראוי כי ייקבע גם מנגנון המאפשר לציבור השגה על התוכנית להצבת המצלמות. מנגנון כזה
ראוי כי יהיה מקוון, יחייב הזדהות המשיג ויגדיר מראש מהן הסיבות המאפשרות השגה
על התוכנית, מה פרק הזמן להגשת ההשגה, והתהליך העירוני לבחינת ההשגה והמענה לה.
• עקב החשיבות ביידוע הציבור בדבר מיקומי המצלמות בשל הפגיעה האפשרית בזכותו
לפרטיות, יש לפרסם רשימה מלאה של כלל המצלמות המוצבות ברחבי העיר. ראוי כי
רשימה זו תכלול את כל אתרי המצלמות וכתובותיהן, וכן תעודכן מעת לעת עם
הוספה/הסרה של מצלמות.
• לפרסם במערכת ה-GIS העירונית את מיקום המצלמות ונתוניהן באופן שיאפשר גם
לתושבים לראות את פריסת המצלמות על גבי המפה העירונית.
• עקב החשיבות הרבה ביידוע הציבור על כל מצלמה ומצלמה המותקנת בשטחים הציבוריים
ברחבי העיר, יש לוודא כי בכל אתר יוצב שילוט ליידוע הציבור סמוך למקום המצלמות.
באתרים שבהם מותקנות מצלמות בכמה מקומות מומלץ להציב שלטים סמוך לכל אחד
ממקומות אלו.
• לוודא שעל כל שלט ליידוע הציבור יצוין המידע הנדרש בהתאם להנחיית הרשות להגנת
הפרטיות, ובכלל זה ציור של מצלמה או סמל גרפי מקובל, שם הארגון האחראי להצבת
המצלמה, תיאור תמציתי של מטרת הצבת המצלמה וכתובת אתר האינטרנט שבו
מפורסמות רשימת המצלמות ומדיניות השימוש בהן. ראוי כי השילוט יהיה אחיד בכל
אתרי המצלמות.
תגובת המבוקר:
מכירים בחובה חוקית ליידוע הציבור וחובה להציב שילוט ומבצעים את החובה החוקית. לא ניתן
לעשות שיתוף ציבור על כל מצלמה וגם אין צורך בכך.
המלצת ועדת ביקורת:
לקבל את המלצת הביקורת, תוך בחינת אופן היישום בצוות לתיקון ליקויים בראשות המנכ"ל
ובפרט בצורך וביכולת לשיתוף הציבור.
פרק 5 - ההליך המכרזי
המלצת הביקורת:
• להקפיד טרם פרסום מסמכי המכרז כי ניסוחו ודרישותיו ברורים כך שיובנו היטב על ידי
כל הגורמים והמציעים הפוטנציאליים.
תגובת המבוקר:
מסמכי המכרז היו ברורים וחד משמעיים, בדיון בפני המנכ"ל הוסבר כי מסמכי המכרז הוכנו כראוי
ובהתאם לדין, וכי בחירת הזוכים בוצעה גם היא כדין. לא מקבלים את המלצת הביקורת בעניין זה.
המלצת ועדת ביקורת:
משהתגלעה מחלוקת משמעותית בדבר אפשרויות הפרשנות של המכרז, עולה כי מסמכי המכרז
לא היו ברורים דיים. על כן יש לקבל את המלצת הביקורת.
המלצת הביקורת:
• בעת קביעת אומדן למכרז אשר מורכב מפריטים רבים, ראוי כי תיערך השוואה בין
התמחור שהעירייה קובעת לבין מחירי השוק והתמחור שקבעו עיריות וגופים ציבוריים
אחרים.
• לבצע בקרה על עבודת היועץ האמון על קביעת האומדן למכרז, הן באמצעות קבלת
הסברים ונימוקים ממוסמכים לקביעותיו, והן באמצעות עריכת בדיקות מדגמיות מול
מחירי השוק.
תגובת המבוקר:
נעשתה בדיקה כלכלית ממנה עלה שהמכרז השני חסך כסף רב לעירייה. למרות שהמחירים על חלק
מפריטים גבוהים יותר, ברכיבים המרכזיים ישנה הוזלה.
המלצת ועדת ביקורת:
לקבל את המלצות הביקורת, תוך בחינת אופן היישום בצוות לתיקון ליקויים בראשות המנכ"ל .
המלצת הביקורת:
• לוודא שאופן בדיקת ההצעות במסמכי המכרז קבוע באופן ברור ומוגדר מראש, טרם
פרסומו.
• להקפיד על בדיקת ההצעות המוגשות למכרז בהתאם למנגנון הקבוע בו.
• לעדכן את הנוהל העירוני "מחלקה למכרזים", לרבות לנושא שאלות ההבהרה.
• להבהיר לבעלי התפקידים בעירייה האמונים על עריכת מכרזים מה ההבדל בין "כשיר
נוסף" ל"זוכה נוסף".
• כאשר נערכים כמה דיונים בוועדת המכרזים בגין אותו עניין, ראוי כי חברי הוועדה יבחנו
את תכני הפרוטוקולים של הדיונים הקודמים כדי לוודא כי לא מתקבלות החלטות
סותרות.
• ראוי כי במכרזים מורכבים שבהם כמה סעיפי התמחרות הנתונים למציעים, ייקבע מראש
במסגרת המכרז כי במקרים שכשיר שני או זוכה שני נדרש להשוות את תנאי הצעתו לזה
של הזוכה במקום הראשון, ההשוואה תיערך רק לגבי הסעיפים/הסכומים שבהם הצעתו
הייתה יקרה משל הזוכה, וזאת מבלי שיחול שינוי במיקומו בסדר הזוכים במכרז, אף אם
הצעתו הכוללת תהיה לאחר השוואת הסעיפים זולה יותר במצטבר משל הזוכה הראשון.
• ראוי כי תיערך בחינת היתכנות של הטמעת מנגנון אשר ימנע ממציעים להגיש הצעה
גירעונית כדי לזכות במכרז.
תגובת המבוקר:
בדיון בפני המנכ"ל הוסבר כי מסמכי המכרז הוכנו כראוי ובהתאם לדין וכי בחירת הזוכים בוצעה
גם היא כדין, לא מקבלים את המלצת הביקורת בעניין זה.
ועדת מכרזים פעלה בצורה הוגנת. מבחינת הדין יש עניין לא לעשות פיצולים מלאכותיים, זה לא
המדיניות וזה גם מעשה לא הגון לנצל מכרז באופן חלקי, רק ברכיבים הזולים שבו.
המלצת ועדת ביקורת:
לקבל את המלצות הביקורת בשים לב לסיכום הישיבה שנערכה אצל המנכ"ל ולהערותיו, תוך
בחינת אופן היישום בצוות לתיקון ליקויים בראשות המנכ"ל.
המלצת הביקורת:
• לתכנן באופן מיטבי את היקף ההתקשרות והתקציבים הנדרשים טרם פרסום מכרז
מסגרת, כדי שהיקף ההתקשרות הצפוי יובא בפומבי לידיעת המציעים הפוטנציאליים.
תגובת המבוקר:
הפרויקט התפתח בהתאם לצורך, ולא ניתן היה לדעת מראש את היקפו.
המלצת ועדת ביקורת:
לקבל את המלצת הביקורת, ולהמליץ למנכ"ל ולצוות לתיקון ליקויים לשקול לבצע תוכנית
מקדימה לפריסת המצלמות.
המלצת הביקורת:
• משעולה הצורך לשנות את היקף ההתקשרות במכרז, ראוי כי הדבר יפורסם במסגרת
שאלות ההבהרה, וכן יועבר למציעים פוטנציאליים אשר קיבלו את מסמכי המכרז טרם
השינוי.
תגובת המבוקר:
נערכו חמישה סבבים של שאלות הבהרה וניכר שהדברים הובהרו היטב למציעים.
המלצת ועדת ביקורת:
לקבל את המלצות הביקורת בשים לב לסיכום הישיבה שנערכה אצל המנכל ולהערותיו, תוך
בחינת אופן היישום בצוות לתיקון ליקויים בראשות המנכ"ל.
המלצת הביקורת:
• לנוכח שורת הכשלים בהליכי בחירת הזוכות במכרז ולנוכח החריגות התקציביות הצפויות
ראוי כי העירייה תעצור את ההתקשרויות עם שתי החברות לאלתר בכל הנוגע להקמת
אתרים חדשים שבנייתם טרם החלה, ותפעל לעריכת מכרז חדש באופן מיידי.
תגובת המבוקר:
נעשתה בדיקה כלכלית ממנה עלה שהמכרז השני חסך כסף רב לעירייה. למרות שהמחירים על חלק
מפריטים גבוהים יותר, ברכיבים המרכזיים ישנה הוזלה.
המלצת ועדת ביקורת:
לקבל את המלצות הביקורת בשים לב לסיכום הישיבה שנערכה אצל המנכל ולהערותיו, תוך
בחינת אופן היישום בצוות לתיקון ליקויים בראשות המנכ"ל.
המלצת הביקורת:
• להקפיד על החתמת היועצים על טופסי ניגוד עניינים, ובפרט על החתמת היועץ בפועל ועל
הצהרה כללית בדבר היעדר ניגוד עניינים בין חברת הייעוץ ועובדיה לבין העוסקים בתחום
הרלוונטי למכרז.
• ראוי כי בעת העסקת יועץ לעריכת מכרז ייקבעו תנאים אשר יגבילו את יכולתו שלו או מי
מטעמו לפעול באופן פסול ולהטות תוצאות המכרז שבעריכתו הוא מסייע לטובת מציעים
פוטנציאליים. אפשר לעשות זאת באמצעות הגבלתו בהתקשרות עם הזוכים במכרז או
בעבודה אצלם, זאת כמובן כפוף לבחינת הייעוץ המשפטי של העירייה בדבר הגבלה כאמור
וניסוחה המדויק.
תגובת המבוקר:
לא ניתן היה לדעת מראש שעובדי היועץ יעברו לעבוד אצל הקבלן, ולכן הממצא לא מעיד על כשל.
ככל, המלצת הביקורת מקובלת וכבר היום מחתימים כבר את עובדי היועץ על טפסי ניגוד עניינים.
המלצת ועדת ביקורת:
לקבל את המלצת הביקורת.
פרק 6 - פיקוח ובקרה בביצוע הפרויקטים
המלצת הביקורת:
• להקפיד על בדיקה ועל קבלת הסברים לפערים במחירים שהמציעות מגישות טרם הבחירה
בזוכה.
תגובת המבוקר:
עלות התחזוקה במכרז הראשון הוסברה בכך שלקבלן יש קווי תחזוקה פעילים בעיר ותוספת
התחזוקה במצלמות העירייה לא תשית עליו עומס.
המלצת ועדת ביקורת:
לקבל את המלצת הביקורת.
המלצת הביקורת:
• להקפיד על קבלת דוחות בדיקה מהיועצים האמונים על הפיקוח והבקרה בהקמת
האתרים, הן לגבי ביקורות שוטפות במהלך הקמת האתר והן לגבי הבדיקה הסופית
במסירת האתר.
תגובת המבוקר:
ההמלצה מקובלת.
המלצת ועדת ביקורת:
לקבל את המלצת הביקורת.
המלצת הביקורת:
• להקפיד על בדיקת ההתאמה בין כל שוברי הקבלה לפריטים שמתקבלים בפועל.
• לוודא כי נרשמו ותועדו כל הפריטים שסופקו לטובת פרויקט מסוים ובפועל לא נעשה בהם
שימוש, כדי שניתן יהיה להשתמש בהם בפרויקטים הבאים כחלק ממלאי הציוד של
העירייה.
• לערוך בדיקה מקיפה של כלל התשלומים של העירייה לקבלני המצלמות אל מול הפריטים
שהתקבלו בפועל והותקנו בשטח, כדי לבחון אם שולמו תשלומי יתר שיש לקזזם
בתשלומים הבאים.
תגובת המבוקר:
כשנשארו עודפי תקציב בפרויקט הם הוסטו אד- הוק לפרויקט אחר או לתוספת מצלמות באתרים,
מקבלים את המלצת הביקורת שלא לפעול כך ולתקן את טפסי ההזמנות על מנת לשמור על סדר.
אין יותר מצב שקיימים רכיבים ששולמו ולא התקבלו.
המלצת ועדת ביקורת:
לקבל את המלצת הביקורת.
פרק 7 - התקנה ותחזוקה
המלצת הביקורת:
• לעדכן את כל הנתונים החסרים ברשימת המצלמות כך שתכלול את כל המצלמות שהוצבו
על ידי העירייה, ובכלל זה מספר סידורי, שם אתר, כתובת, סוג מצלמה, תאריך התקנה
וכדומה.
• לטייב את שמות האתרים וחלוקת המצלמות באופן שישקפו את שמות האתרים בהתאם
לתיקי האתרים שנערכו בעת הקמתם ובהתאם למצבם בפועל.
• לעדכן את רשימת המצלמות לעיתים תכופות בעת התקנה של מצלמות חדשות והסרת
מצלמות ישנות.
תגובת המבוקר:
שקד שביט: חלק מהאתרים תוכננו גם בעבר בצורה סדורה, הוכנו להם תיקי אתר ובוצעה לגביהם
מסירה. בחלקם חסרה הייתה מסירה סופית, בדרך כלל לאחר שתוקנו ליקויים בסיור מסירה שערך
היועץ, מבלי שנערך סיור שני לוודא.
נכון להיום כל פרויקט כזה מתוכנן ומוכן עבורו תיק אתר, יש פיקוח של היועץ על התכנון והביצוע
ושל הנהלת האגף על היועץ. מתקיימים סיורי מסירה סדורים.
לכל האתרים הגדולים הישנים יש תיק אתר, אבל לא ניתן להשלים תיקי אתר לכל האתרים הישנים
הקטנים.
המלצת ועדת ביקורת:
לקבל את המלצת הביקורת.
המלצת הביקורת:
• לוודא כי הקבלנים מגישים לעירייה תוכנית עבודה שנתית לביצוע כל פעולות התחזוקה
במערך המצלמות של העירייה על תוכנית זו לכלול את כל המצלמות.
• לוודא כי מתקיים תהליך פיקוח, בקרה ומעקב מסודרים גם באמצעות עובדי עירייה על
תחזוקת המצלמות, וכי קבלני המצלמות מבצעים את כל פעולות התחזוקה שעליהן
התחייבו בהסכמי ההתקשרות, אחת לחצי שנה כנדרש.
• לערוך מעקב ובקרה יומיים על עמידת הקבלנים בהוראות הסכמי ההתקשרות עימם בכל
הנוגע לטיפול בתקלות.
• לבחון אפשרות של הטלת קנסות וקיזוז תשלומים לקבלנים בגין אי עמידתם בזמני הטיפול
בתקלות הקבועים בהסכם, ובכך להביא להרתעה ולשיפור השירות שניתן לעירייה.
תגובת המבוקר:
השיטה הנכונה לדעת האגף היא פיקוח עליון ולא צמוד, גם בהיבט הכלכלי.
כיום המצלמות חדשות ברובן, הן תקינות ואין איתן בעיות.
חשוב לומר שבעיות התחזוקה לא היו של הקבלנים בלבד, היה קושי גדול בתשתיות העירוניות
לאתרים. רוב התקלות נבעו מכך שלא ניתן היה להשתמש בחשמל קבוע ומבעיות בהעברת נתונים.
כיום באתרים גדולים או חשובים דואגים לתשתית ראויה. בנוסף, החלפנו מערכת בקרה.
המלצת ועדת ביקורת:
לקבל את המלצת הביקורת.
פרק 8 - ניהול מאגר מידע
המלצת הביקורת:
• להחתים את כל עובדי מוקד התצפיות, הטכנאים הקבועים והמזדמנים של קבלני
המצלמות, תצפיתני איילנד גארד וכל גורם אשר נחשף למידע המצולם, אם באופן קבוע
ואם באופן חד-פעמי, על מסמכי הצהרת הסודיות לפני תחילת עבודתם במוקד.
• לעדכן את מסמכי הצהרת הסודיות אחת לתקופה ולהחתים את כל הגורמים מחדש כדי
לרענן את הבנתם לגבי חשיבות השמירה על סודיות המידע שאליו הם נחשפים.
• לבחון את אופן העברת המידע בין תצפיתני איילנד גארד לבין תצפיתני מוקד התצפיות
באופן מאובטח ובלי שיצולמו סרטונים באמצעות שימוש ביישומונים לא מאובטחים
הנתונים בשימוש המוני.
• לגבש נוהל עירוני בנושא צפייה במצלמות העירוניות, בהתאם להוראות תקנות הגנת
הפרטיות (העברת מידע).
• לבדוק אילו סוגי הרשאות ניתנו לחברת איילנד גארד ולוודא כי אין לה הרשאה לשליטה,
לשחזור ולהורדת חומר מצולם.
• לבחון את מידת הצורך בהקצאת הרשאות צפייה למספר כה רב של גורמים, ובכלל זה
גורמי חוץ, הנהלת העירייה וגורמים נוספים בעירייה.
• לערוך מעקב ובקרה נאותים על פרקי הזמן שבהם שמורים צילומים ששוחזרו ונשמרו
בתיקייה הייעודית, וכן לבצע מחיקה סדורה של צילומים אשר אין עוד צורך בשמירתם.
כך למשל, ניתן לקבוע כי לאחר שהסרטונים מועברים לגורם חיצוני שביקש אותם, אפשר
למחוק אותם מהמחשב מאחר שכבר נעשה בהם השימוש אשר לשמו הם נשמרו
מלכתחילה.
• לקבוע מדיניות עירונית סדורה אשר תוגדר במסגרת נוהל עירוני רשמי בכל הנוגע לסיבות
שבגינן ניתן לבצע שמירה יזומה של צילומים לפרק זמן ארוך יותר, לרבות פירוט הגורמים
המאשרים את עצם השמירה, ובכלל זה תיעוד של אישור היועץ המשפטי של העירייה ו/או
בקשת המשטרה לשחזור הצילומים ולשמירתם.
תגובת המבוקר:
המלצת הביקורת בנושא ההרשאות ובטחון המידע מקובלות ורובן בוצעו או בתהליכי ביצוע.
חשוב להדגיש שההרשאות מנוהלות בעיריית ירושלים ואנו יודעים בדיוק למי יש הרשאה. עובד
שעוזב או נכנס, יורדות ומתווספות לו הרשאות בהתאם.
המלצת ועדת ביקורת:
לקבל את המלצת הביקורת.
המלצת הביקורת:
• להקפיד על הפרדה פיזית במיקום שרתי מאגרי המידע ושרתי הגיבוי. יש לדאוג לכך ששרתי
הגיבוי לא יימצאו באותו המקום שבו נמצאים השרתים שאותם הם מגבים.
תגובת המבוקר:
בביקורת נדרש חדר גיבוי, אך לפי הנחיות מאגרי המידע נמחקות באופן אוטומטי. בנוסף, ורוב
השרתים יושבים בשטח.
המלצת ועדת ביקורת:
לקבל את המלצות הביקורת, תוך בחינת אופן היישום בצוות לתיקון ליקויים בראשות המנכ"ל.
המלצת הביקורת:
• לבחון הוספת אמצעי אבטחה לכל ארונות התקשורת בעיר, כגון אמצעי ניטור, התרעה
וזיהוי פתיחת הארונות, מיקום הארונות במקומות גבוהים למניעת גישה קלה אליהם
והסרת מידע רגיש כמו כתובת ה-IP של ארונות התקשורת.
• לפעול מול קבלני המצלמות ולוודא כי המצלמות החדשות שיותקנו בעתיד לא יירכשו
מחברות הייקוויז'ן ודאחוואה.
• לוודא אבטחתן של המצלמות מחברות הייקוויז'ן ודאחווה שכבר הותקנו על ידי העירייה,
בהתאם להמלצות מערך הסייבר הלאומי.
• לוודא כי כל שרתי המצלמות מחוברים כנדרש לרשת הביטחון ובעלי כתובות IP פרטיות
ומאובטחות.
• להפסיק את השימוש בפרוטוקול SNMP בהתאם להמלצות מערך הסייבר הלאומי, או
לחלופין, לבחון דרכים לאבטחתו.
• לדאוג לליווי ולייעוץ מסודרים עבור אגף חירום וביטחון בכל הנוגע להיבטי אבטחת המידע
בהקשר של מערך המצלמות.
• לפעול בהתאם להמלצות סקרי אבטחת המידע שנערכו ולשפר את אבטחת המידע של
העירייה, בייחוד בכל הנוגע למערך המצלמות.
• ליישם את המלצות סקרי אבטחת המידע שהעירייה ערכה במטרה להגביר את רמת
אבטחת המידע של העירייה, בייחוד בכל הנוגע לתחום המצלמות.
• לבחון את תקינות חיבורי מערכות הכריזה ואת אפשרות הפעלתן מחדש.
• לערוך מחדש את הנוהל המסדיר את תהליך הגשת בקשה לשחזור חומר מצולם, לרבות
עריכת טופס ייעודי לבקשה, דרישה לקבלת אישור משטרה למסירת החומרים, אופן ביצוע
השחזור ושמירת החומרים עד לקבלת האישור מהמשטרה, אופן מסירת החומרים
המצולמים למבקש וכדומה.
• לערוך מחדש את טופס מסירת המידע כטופס בקשה לקבלת מידע מצולם אשר יכלול, לכל
הפחות, את הפרטים האלה:
o שם המבקש ותפקידו;
o המטרה שלשמה מבוקש המידע המצולם;
o פרטי הסרטון - שם האתר, מספר המצלמה ומועד הצילום המדויק;
o חתימת המבקש וחתימת הממונה על המשל"ט או גורם נוסף שהסמיכו לכך.
• להקפיד על חתימתו של הממונה על המשל"ט על כל הבקשות למסירת מידע, במקביל
לאישור מסירת מידע מצולם.
• לקבוע אילו גורמים משטרתיים רשאים לקבל מידע מצולם ממערך מצלמות האבטחה של
העירייה.
תגובת המבוקר:
אבטחת המידע צריכה להבחן בהתאם להמלצת אנשי המקצוע בעירייה.
המלצת ועדת ביקורת:
לקבל את המלצות הביקורת, תוך בחינת אופן היישום בצוות לתיקון ליקויים בראשות המנכ"ל
והתייעצות עם גורמי המקצוע העירוניים מתחום אבטחת המידע.
פרק 9 - מוקד התצפיות העירוני
המלצת הביקורת:
• להתייחס לשעות הפעילות הצפויות באתרים שבמיקוד במסגרת קביעת האתרים שיש
להתמקד בהם בכל אחת מעמדות התצפית.
• לבחון אילו מערכות אנליטיקה יכולות לשמש את העירייה מבין כלל המערכות שנרכשו,
ולעשות בהן שימוש בהתאם לאישור הנהלת העירייה. במקרים שנמצא כי אין צורך
במערכת מסוימת, ראוי כי תבוטל ההתקשרות עם החברה שממנה היא נרכשה.
• להביא בפני הנהלת העירייה את נושא השימוש באנליטיקה במערך המצלמות העירוני
לצורך אישורו והגבלתו למען צמצום הפגיעה בזכות לפרטיות של התושבים.
• לקבוע נוהל מסודר לשימוש במערכות האנליטיקה השונות, לרבות הגדרת הגורמים
המורשים לעשות שימוש במערכות, אופן ומהות השימוש המותר וכדומה.
תגובת המבוקר:
ועדת ההיגוי נדרשת לשאלת האנליטיקה. כיום מרבית האנליטיקה מגיעה מובנית במצלמות ולא
נרכשת בנפרד. שימוש נכון חוסך כסף רב לעירייה ומסייע לה לעמוד במשימותיה.
המלצת ועדת ביקורת:
לקבל את המלצת הביקורת.
המלצת הביקורת:
• לוודא כי הדיווח על האירועים הנצפים נערך באופן אחיד ומסודר על ידי כל עובדי מוקד
התצפיות. הדבר מחייב בין השאר עריכת רשימת קטגוריות ותת-קטגוריות סגורה, ותדרוך
העובדים לגבי סוגי האירועים שיש לכלול בכל אחת מהאפשרויות.
• להקפיד על דיווח מלא במערכת בעת זיהוי האירוע ותפעולו בהתאם לנדרש, ולא לאחר
סיומו.
• לערוך מעקב ובקרה שוטפים על נאותות הדיווחים של התצפיתנים.
• לעדכן במערכת את אופן הטיפול באירועים באופן מלא, ובכלל זה ציון האירועים
המועברים לטיפול היועץ המשפטי לעירייה לצורך הגשת תביעה אזרחית, ציון האירועים
שהועברו להליך פלילי, וכן, במקרים שאין המשך טיפול לאירוע מדווח, ראוי כי יפורטו
הסיבות לכך.
• להגדיר קריטריונים ברורים לבחינת התועלת העולה מהשימוש במצלמות במרחב הציבורי
אל מול זכויות הפרט והאינטרסים הציבוריים והעירוניים.
• לערוך מעקב ובקרה, בהתאם להוראות תורת ההפעלה, לבחינת האירועים הנצפים כדי
לבחון אם השימוש במצלמות והמשך הרחבת המערך נעשים באופן יעיל ואפקטיבי עבור
צורכי העירייה בהגברת הביטחון והשמירה על הסדר הציבורי.
• בהינתן שהעירייה מתכננת להמשיך להקים אתרי מצלמות ברחבי העיר, ראוי לתכנן את
מערך המצלמות והצפייה בהן באופן מיטבי, כך שלא יהיו מצלמות אשר הוצבו ושום גורם
אינו צופה בהן.
תגובת המבוקר:
ההמלצות מקובלות.
המלצת ועדת ביקורת:
לקבל את המלצת הביקורת.
פרק 10 - מוקד צופה בחו"ל – א"ג
המלצת הביקורת:
• גם כאשר ההתקשרות עם ספק שמושבו בחו"ל נערכת באמצעות חברה ישראלית מתווכת,
יש לעגן התקשרות זו בהסכם המבטיח את זכויותיה של העירייה ומסדיר את כל תנאי
ההתקשרות.
• לצאת למכרז פומבי לקבלת שירות תצפיות בחו"ל.
• לבחון על ידי הוועדה למסירת מידע את נאותות ההתקשרות עם חברת איילנד גארד
באמצעות חברת מיקוד, ולוודא כי כל הוראותיה מיושמות.
• לקבוע תנאי סף מחייבים ומחמירים להעסקת תצפיתנים על ידי איילנד גארד, ולקבל את
כל המידע הרלוונטי לגביהם.
• להקפיד על עדכון כל האירועים המדווחים על ידי מוקד איילנד גארד במערכת, גם במקרים
שבהם האירועים שדווחו אינם אירועי אמת, כדי שניתן יהיה לבצע מעקב ובקרה נאותים
על עבודתם של התצפיתנים בחו"ל ועל יעילותה.
• לערוך תרגילים תקופתיים לבחינת יעילות התצפיתנים בחו"ל וזיהוי האירועים על ידם.
• אם יוחלט על המשך ההתקשרות עם איילנד גארד והסדרתה, מומלץ כי תיבחן האפשרות
לעריכת סיור (רצוי פתע) במוקד החברה במולדובה על ידי גורמים מטעם העירייה.
• להסדיר את ההתחשבנות מול חברת מיקוד/ איילנד גארד כך שהעירייה תקבל חיוב עבור
מספר המסכים וכן תקבל העתק מדיווחי הנוכחות של המוקדנים שצפו בפועל. באופן זה
ניתן יהיה לקיים מעקב ובקרה נאותים על קבלת השירותים ולדרוש החזרים בהתאם
לצורך.
תגובת המבוקר:
הסיבות להתקשרות דרך צד ג' היו בירוקרטיות בתיאום עם אנשי המנהל הכספי בעירייה.
ההתקשרות עם מוקד א"ג הופסקה לחשיבה והיערכות מחודשת, על אף שהוא נתן תועלות מרובות
וככל הנראה שירות כזה או דומה לו יידרש בתום ההיערכות מחדש.
חשוב להבהיר שהוועדה למסירת מידע מאשרת רק העברת מידע, ואינה קשורה לתהליך
ההתקשרות. הוועדה אישרה העברת מידע בכפוף לתנאים, שלמיטב הידיעה התקיימו. המוקד
בחו"ל איתר 130-160 אירועים בחודש, ככל הנראה זה לא כל האירועים אבל זו תפוקה משמעותית
שלא ניתנת בידי המוקד בארץ.
בכל מקרה האגף מאמץ ההמלצות ומיישמן במכרז החדש.
המלצת ועדת ביקורת:
יו"ר הועדה הודיע על היכרות מוקדמת עם בעלי המוקד, אך ללא ניגוד עניינים.
לקבל את המלצת הביקורת.
סיכום:
אלדד רבינוביץ, יו"ר הוועדה: דנו כעת בדו"ח משמעותי ,למצלמות במרחב הציבורי קיימות
השלכות רבות שמעלות שאלות ערכיות ומעשיות. שמחתי לשמוע שהוקם צוות ההיגוי ונראה
שהרבה ליקויים תוקנו בעקבות הדו"ח.
אני חושב שהדו"ח שלפנינו מהווה דוגמא מצוינת לדו"ח שהתקבל בברכה בידי המבוקרים ומוביל
לעשייה שמובילה לשינוי. זה פירגון משמעותי גם למערך הביקורת וגם כמובן לאגף חירום וביטחון.
הוועדה לענייני ביקורת ממליצה למועצת העירייה לאמץ את המלצות הביקורת כמפורט בדוח זה
ותוך בחינת אופן היישום בצוות לתיקון ליקויים בראשות המנכ"ל.
הישיבה ננעלה.
בברכה,
אלדד רבינוביץ
חבר מועצת העיר ירושלים
יו"ר ועדת ביקורת
פרק שישי
מערך מצלמות האבטחה העירוני
תוכן העניינים
תקציר // 279
מבוא // 285
פירוט הממצאים
פרק ראשון:
מבנה ארגוני וממשקי עבודה // 289
פרק שני:
תקציב ותוכניות עבודה // 295
פרק שלישי:
נהלים ומדיניות // 300
פרק רביעי:
יידוע הציבור // 307
פרק חמישי:
ההליך המכרזי // 321
פרק שישי:
פיקוח ובקרה בביצוע פרויקטים // 360
פרק שביעי:
התקנה ותחזוקה // 367
פרק שמיני:
ניהול מאגר מידע // 380
פרק תשיעי:
מוקד התצפיות העירוני // 413
פרק עשירי:
מוקד צופה בחו"ל - א"ג // 436
סיכום // 452
נספחים // 453
מערך מצלמות האבטחה העירוני || 279
תקציר
רקע
בשנים האחרונות השימוש באמצעים טכנולוגיים לפיקוח ומעקב על שטחים ציבוריים ופרטיים הולך וגובר. רשויות מקומיות רבות בוחרות להשתמש במצלמות אבטחה, הפזורות ברחבי העיר ומשמשות
למגוון מטרות ובהן: הגנה על רכוש, מניעת עבירות וגילוין, הכוונת תנועה, שמירה על הסדר הציבורי,
פיקוח על עובדים וכדומה.
בצילום באמצעות מצלמות מעקב במרחב הציבורי כרוך חשש לפגיעה בזכויות אדם בכלל ובזכות
לפרטיות המעוגנת בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, התשנ"ו-1992 בפרט.
לפיכך, שימוש במערך מצלמות מחייב קביעת קריטריונים ברורים ומחמירים בדבר עצם הצבת המצלמות, מיקומן, המטרות שלשמן יכולים הצילומים לשמש, הגורמים המורשים לעשות שימוש בצילומים, משך שמירת הצילומים, זכות העיון במאגר ועוד.
בשנת 2008 החלה עיריית ירושלים להתקין מצלמות אבטחה ברחבי העיר. בשנה זו הצטרפה העירייה לתוכנית הלאומית "עיר ללא אלימות", למאבק באלימות הגואה בתחומי הרשויות המקומיות, ומשנת 2015 היא החלה להציב גם מערכות כריזה במרחב הציבורי.
נכון למחצית שנת 2023 מוצבות ברחבי העיר 3,302 מצלמות אבטחה וכ-294 מערכות כריזה במרחב הציבורי ב-260 אתרים, אשר נרכשו, הותקנו ותוחזקו מאז שנת 2007 ועד שנת 2022 בעלות כוללת של כ-50 מיליון ש"ח. כ-14 מיליון ש"ח מתוכם הושקעו במהלך השנים .2022-2021
עיקרי הממצאים
1. בניגוד לקבוע בהנחיית הרשות להגנת הפרטיות, וחרף העובדה שהמצלמות המוצבות ברחבי
העיר פוגעות בזכות לפרטיות של הציבור ועל כן יש לבחון הצבתן, אין ועדה עירונית ייעודית לנושא אמצעי האבטחה העירוניים.
2. לא קיימים נהלים פנימיים המסדירים את תפעול מערך המצלמות ומוקד התצפיות.
3. השילוט באתרי המצלמות, על כל סוגיו, אינו עומד בהוראות הנחיית הרשות להגנת הפרטיות,
ובכלל זה שילוט ברור וקריא, מטרת הצבת המצלמה, וכתובת האתר שבו מפורסמת רשימת המצלמות.
4. בדיקת המכרז לבחירת קבלני המצלמות העלתה כמה ממצאים חמורים בנוגע להליך המכרזי
ותוצאותיו:
280 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2023 • עלות הפריטים לאחר ההנחה שניתנה לאומדן בהצעת המחיר גבוהה ממחירי השוק.
משמעות האומדן הגבוה היא כי ההנחות לכאורה שנתנו החברות לא הקטינו את העלות בהשוואה למחירי השוק ובעצם שיקפו את מחיר השוק ללא הנחה (ובחלק מהפריטים אף מחיר גבוה יותר ממחיר השוק הריאלי).
• בבחינת 5 ההצעות שהוגשו אל מול האומדן המשוקלל עלה כי הן הצעתה של מ"ו והן הצעתה של ט"ס היו אמורות להיפסל, שכן ההפרש בינן לבין האומדן המשוקלל עלה על %,15 ואולם מאחר שלא נעשתה בחינה כאמור זכתה מ"ו במכרז וט"ס הוכרזה כזוכה נוספת.
• בעצם הסכמתה של ט"ס להשוות את שיעורי ההנחה לאלו שהציעה מ"ו, היא שיפרה את תנאי ההתקשרות שלה עם העירייה בקבוצות ,A B ו-C בכ-%12 בממוצע.
5. היקף המכרז עמד על 25 מיליון ש"ח, ולאחר הגדלת תקציב השנה הראשונה – עמד על 27.5
מיליון ש"ח. בפועל, העירייה כבר שילמה לשתי החברות סך של 12 מיליון ש"ח בטרם חלפה השנה הראשונה להתקשרות נשוא המכרז.
6. בניגוד להוראות הסכמי ההתקשרות, נמצא כי לא קיימת תוכנית עבודה שנתית לפעולות
התחזוקה המונעת שהקבלנים נדרשים לבצע. בהתאם לכך לא נערכות כל פעולות התחזוקה הנדרשות על פי ההסכמים, והעירייה אינה מפקחת על עמידת הקבלנים בדרישות.
7. גם בכל הנוגע לתכנון ולהקמת אתרים עלה כי התכנון מתבצע באופן חלקי ובלי שנערכים כל
מסמכי התכנון כנדרש.
8. בעת הקמת האתרים מתקיים רק פיקוח עליון על ידי יועץ חיצוני, והאגף אינו מקפיד על קבלת
דיווחי פיקוח מסודרים ושלמים.
9. נמצא כי חל גידול ניכר במספר התקלות במצלמות, גידול שאינו פרופרציונלי לגידול במספר
המצלמות המוצבות בשטח. כך, בין השנים 2021 ל-2022 גדל מספר המצלמות בכ-%30 ואילו מספר התקלות גדל ב-%.400 כך גם בין השנים 2022 ל-2023 - אף שמספר המצלמות גדל בכ-%13 בלבד גדל מספר התקלות ב-%250 בין שנת 2022 לשנת .2023 כל זאת, כאשר כל המצלמות שנוספו הן מצלמות חדשות, ולכן לא ברור מדוע הן סובלות מתקלות כה רבות.
10. כמחצית מהתקלות אינן מטופלות במועד על ידי שני קבלני המצלמות, ונראה כי למרות השימוע
שנערך לחברת ט"ס לא חל שיפור במשך זמן הטיפול בתקלות.
11. העירייה מפעילה כמה מערכות אנליטיקה מבלי שהתקבלה החלטה עירונית לשימוש ביכולות
אנליטיות אשר עלולות לפגוע בזכותם של התושבים לפרטיות.
12. השימוש המצומצם מאוד באמצעי האנליטיקה במערכות המתקדמות שרכשה העירייה מעיד
על בזבוז כספי ציבור.
13. %31 מאתרי המצלמות שהציבה העירייה (57 אתרים שבהם מותקנות 1,026 מצלמות) כלל אינם
נצפים.
14. העירייה התקשרה עם חברת א"ג מחו"ל לביצוע חלק מהתצפיות במצלמות העירוניות. לעירייה
חוזה התקשרות עקיף עם החברה. ההתקשרות נעשית באמצעות חברת מ'.
מערך מצלמות האבטחה העירוני || 281
15. לא נמצא פירוט של תהליך הבחירה וההתקשרות עם חברת א"ג, החל מהצורך במוקד תצפיות
נוסף הנמצא בחו"ל ועד לחתימה על הסכם ההתקשרות עם חברה זו או חברת מ', שבו מפורטים השירותים הנדרשים מהחברה.
16. החשבוניות של חברת מ' כלל אינן מתייחסות למספר המסכים או למספר המצלמות, אלא
לשעות עבודה של תצפיתנים. נוסף על כך, החשבוניות מציגות חודשי עבודה חלקיים, ובפועל עולה כי אכן אין צפייה רציפה במצלמות לאורך כל החודש מתחילתו ועד סופו.
17. אף שבקרות שערך האגף העלו כי המוקד של א"ג אינו מזהה בצילומים אירועים שהיה עליו
לזהות הורחב היקף ההתקשרות עם החברה ולא נערכו בעניינה בקרות נוספות.
18. היעדר נהלים בנוגע להרשאות הצפייה, ניהול לא מוקפד של מערך ההרשאות (ניהול ברמת
יחידה ולא ברמת העובד) וכן מתן גישה לצפייה במצלמות באמצעות רשת האינטרנט ומכשירים ניידים/סלולריים, ובכלל זה לבעלי הרשאות המאפשרות נוסף על צפייה גם ביצוע שליטה ושחזור, אינם עומדים בכללי אבטחת המידע ומגבירים את הסיכון שמידע מוגן ידלוף לרשת וייחשף.
המלצות מרכזיות
1. להקים ועדת היגוי לתחום המצלמות, שתורכב מצוות הנהלה קבוע. הצוות יכלול לכל הפחות
גורמים ממנכ"ל העירייה, גזברות העירייה, מינהל היועץ המשפטי ואגף חירום וביטחון. הוועדה תדון בכל החלטה הנוגעת למערך מצלמות האבטחה העירוני. ראוי כי ועדה זו תבחן תחילה את כל האתרים והמצלמות אשר הוקמו זה מכבר אל מול הפגיעה בזכות לפרטיות של תושבי העיר.
2. לערוך דיון בוועדה עירונית ייעודית לתחום המצלמות לאישור כל המצלמות הקיימות והעתידיות,
ודיון בכל מצלמה בנפרד בהיבטי הפגיעה בזכות לפרטיות, בהקשר של ערכי התכלית הראויה והמידתיות. להעלות כל החלטה עתידית שתתקבל בנוגע למערך המצלמות העירונית לדיון בוועדת ההיגוי העירונית, ובה ייערך פרוטוקול מסודר החתום על ידי מקבלי ההחלטות.
3. להכין תוכנית רב-שנתית למיפוי אתרי המצלמות שהעירייה עתידה להקים, שתכלול עלויות
צפויות וסטטוס ברמה רב-שנתית. יש לבנות תוכנית זו על בסיס מיפוי אתרי המצלמות שכבר קיימים בשטח, כדי לוודא תכלול ופריסה מלאה של המצלמות בשטח העיר בהתאם להחלטות הנהלת העירייה.
4. לגבש במסגרת ישיבותיה הראשונות של ועדת ההיגוי מדיניות ותוכנית עירונית כוללת ומתכללת
לנושא מצלמות האבטחה במרחב הציבורי, שתתייחס למכלול ההיבטים הנוגעים לתחום המצלמות, ובכלל זה: סוגי המצלמות שהעירייה מעוניינת להתקין, חיבורי התקשורת המועדפים מבין כל אלו האפשריים להתקנה, היכולות האנליטיות שבהן העירייה מעוניינת להשתמש, שילוב תשתית מתאימה בעת תכנון כל אתר ציבורי חדש ברחבי העיר וכדומה.
282 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2023
5. עקב החשיבות הרבה ביידוע הציבור על כל מצלמה ומצלמה המותקנת בשטחים הציבוריים
ברחבי העיר, יש לוודא כי בכל אתר יוצב שילוט ליידוע הציבור סמוך למקום המצלמות. באתרים שבהם מותקנות מצלמות בכמה מקומות מומלץ להציב שלטים סמוך לכל אחד ממקומות אלו.
6. להקפיד טרם פרסום מסמכי המכרז כי ניסוחו ודרישותיו ברורים כך שיובנו היטב על ידי כל
הגורמים והמציעים הפוטנציאליים.
7. בעת קביעת אומדן למכרז אשר מורכב מפריטים רבים, ראוי כי תיערך השוואה בין התמחור
שהעירייה קובעת לבין מחירי השוק והתמחור שקבעו עיריות וגופים ציבוריים אחרים.
8. לקיים בקרה על עבודת היועץ האמון על קביעת האומדן למכרז, הן באמצעות קבלת הסברים
ונימוקים ממוסמכים לקביעותיו, והן באמצעות עריכת בדיקות מדגמיות מול מחירי השוק.
9. להקפיד על בדיקת ההצעות המוגשות למכרז בהתאם למנגנון הקבוע בו.
10. ראוי כי במכרזים מורכבים, שבהם כמה סעיפי התמחרות הנתונים למציעים, ייקבע מראש
במסגרת המכרז כי במקרים שכשיר שני או זוכה שני נדרש להשוות את תנאי הצעתו לזה של הזוכה במקום הראשון, ההשוואה תיערך רק לגבי הסעיפים או הסכומים שבהם הייתה הצעתו יקרה משל הזוכה, וזאת מבלי שיחול שינוי במיקומו בסדר הזוכים במכרז, אף אם הצעתו הכוללת תהיה לאחר השוואת הסעיפים זולה יותר במצטבר משל הזוכה הראשון.
11. לוודא כי הקבלנים מגישים לעירייה תוכנית עבודה שנתית לביצוע כל פעולות התחזוקה במערך
המצלמות של העירייה. על תוכנית זו לכלול את כל המצלמות.
12. לוודא כי מתקיים תהליך פיקוח, בקרה ומעקב מסודרים גם באמצעות עובדי עירייה על תחזוקת
המצלמות, וכי קבלני המצלמות מבצעים את כל פעולות התחזוקה שעליהן התחייבו בהסכמי ההתקשרות, אחת לחצי שנה כנדרש.
13. לערוך מעקב ובקרה יומיים על עמידת הקבלנים בהוראות הסכמי ההתקשרות עימם בכל הנוגע
לטיפול בתקלות.
14. לבחון אפשרות של הטלת קנסות וקיזוז תשלומים לקבלנים בגין אי עמידתם בזמני הטיפול
בתקלות הקבועים בהסכם, ובכך להביא להרתעה ולשיפור השירות שניתן לעירייה.
15. לבחון אילו מערכות אנליטיקה יכולות לשמש את העירייה מבין כלל המערכות שנרכשו,
ולעשות בהן שימוש בהתאם לאישור הנהלת העירייה. במקרים שנמצא כי אין צורך במערכת מסוימת, ראוי כי תבוטל ההתקשרות עם החברה שממנה היא נרכשה.
16. להביא בפני הנהלת העירייה את נושא השימוש באנליטיקה במערך המצלמות העירוני לצורך
אישורו והגבלתו למען צמצום הפגיעה בזכות לפרטיות של התושבים.
17. לוודא כי הדיווח על האירועים הנצפים נערך באופן אחיד ומסודר על ידי כל עובדי מוקד
התצפיות. הדבר מחייב בין השאר עריכת רשימת קטגוריות ותת-קטגוריות סגורה, ותדרוך העובדים לגבי סוגי האירועים שיש לכלול בכל אחת מהאפשרויות.
18. בהינתן שהעירייה מתכננת להמשיך להקים אתרי מצלמות ברחבי העיר, ראוי לתכנן את מערך
המצלמות והצפייה בהן באופן מיטבי, כך שלא יהיו מצלמות אשר הוצבו ושום גורם אינו צופה בהן.
מערך מצלמות האבטחה העירוני || 283
19. גם כאשר ההתקשרות עם ספק שמושבו בחו"ל נערכת באמצעות חברה ישראלית מתווכת, יש
לעגן התקשרות זו בהסכם המבטיח את זכויותיה של העירייה ומסדיר את כל תנאי ההתקשרות.
20. להסדיר את ההתחשבנות מול חברת מ'/א"ג כך שהעירייה תקבל חיוב עבור מספר המסכים
וכן תקבל העתק מדיווחי הנוכחות של המוקדנים שצפו בפועל. באופן זה ניתן יהיה לקיים מעקב ובקרה נאותים על קבלת השירותים ולדרוש החזרים בהתאם לצורך.
תמצית זו אינה כוללת את כל הממצאים שעלו וגם אינה מוסרת את כל ההמלצות והפרטים המופיעים בגוף הדוח. לקבלת מידע זה יש לקרוא את הדוח המפורט.
סיכום
עיריית ירושלים התקינה במהלך השנים האחרונות אלפי מצלמות ברחבי העיר בעלויות של עשרות מיליוני ש"ח.
ההליך המכרזי לבחירת קבלני התקנת והצבת המצלמות היה נגוע בשורה של כשלים חמורים אשר אף מעלים חששות להתערבויות בלתי תקינות בהליך זה, ובכללן אומדן מופרז של מחירי הפריטים במכרז, מנגנוני בחירת זוכים אשר אפשרו הטיה של הניקוד במכרז, ובחירה בפועל של זוכים אשר על פי תנאי המכרז היו אמורים להיפסל.
תהליכי בחירת האתרים ותכנון הצבת המצלמות נעשו ללא תוכנית מקיפה הכוללת תעדוף מסודר, ללא תכנון תקציבי שלם, בלי בחינה מקצועית מקיפה של צורכי האתרים ברמת תקשורת, חשמל ותשתיות, ובלי שנערכה בחינה יסודית של הצרכים למול הפגיעה בזכות לפרטיות בהתאם להנחיית הרשות להגנת הפרטיות.
בניגוד להנחיות המחייבות בתחום אבטחת המידע, רשת המצלמות מחוברת בחלקים לרשת המחשוב העירונית, מחוברת לרשת האינטרנט ומאפשרת גישה לשורה ארוכה של גורמים בתוך העירייה ומחוצה לה.
אף שרוב המצלמות חדשות תחזוקתן כושלת, ויותר מ-%10 מהן אינן עובדות מדי יום.
הצפייה במצלמות אף היא חלקית. שליש מהן אינו נצפה כלל, והצפייה בשאר נעשית בחלקה על ידי מוקד חיצוני הממוקם בחו"ל. ההתקשרות עם מוקד זה לא נערכה ולא אושרה באופן תקין, ולא נערכה בחינה מקיפה של המשמעויות הנובעות מהעברת זרם הצילומים ממצלמות האבטחה ברחבי העיר למדינה זרה באמצעות רשת האינטרנט.
אגף חירום וביטחון הטמיע שורה של מערכות אנליטיקה המשמשות לניתוח המידע המצולם, דבר אשר מעצים את הסכנה לפגיעה בפרטיות, בלי שבוצעו הליכי אישור תקינים של הגורמים הרלוונטיים בעירייה ובלי שנקבעו כללים ברורים המסדירים את השימוש במערכות וביכולותיהן.
מערך המצלמות בירושלים, במציאות הביטחונית במדינת ישראל בכלל ובירושלים בפרט, מחייב הפעלה תקינה וצפייה רציפה במצלמות. לנוכח ממצאי הדוח נדרשת בחינה מקיפה של הצורך בהצבת מצלמות נוספות בטרם יבוצע טיוב מלא של המערך הקיים.
284 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2023 יש לפעול להקמת ועדת היגוי ייעודית לתחום המצלמות, לצורך תכנון ותיעוד מקיף ומלא של אתרי המצלמות הקיימים והנדרשים, ולקביעת נוהלי ותהליכי עבודה מוסדרים בכל הנוגע לכל היבטי מערך המצלמות - משלב התכנון ועד שלב הצפייה בפועל והשימוש במידע המצולם.
מערך מצלמות האבטחה העירוני || 285
מבוא
בשנים האחרונות השימוש באמצעים טכנולוגיים לפיקוח ולמעקב על שטחים ציבוריים ופרטיים הולך וגובר. רשויות מקומיות רבות בוחרות להשתמש במצלמות אבטחה, הפזורות ברחבי העיר ומשמשות
למגוון מטרות ובהן: הגנה על רכוש, מניעת עבירות וגילוין, הכוונת תנועה, שמירה על הסדר הציבורי,
פיקוח על עובדים וכדומה.
בשנת 2004 החלה לפעול בעיר אילת תוכנית "עיר ללא אלימות" במימון המשרד לביטחון הפנים והרשויות המקומיות. מדובר בתוכנית רב-תחומית למאבק באלימות ברשויות המקומיות, אשר נבחרה לשמש תוכנית הדגל של ממשלת ישראל ושל המשרד לביטחון הפנים בהתמודדות עם אלימות, עבריינות ופשיעה.
על רקע הצלחת התוכנית בצמצום שיעורי האלימות והפשיעה באילת ועל רקע תופעות האלימות המתגברות בארץ, הוחלט לאמץ את תוכנית "עיר ללא אלימות" כמודל לאומי למאבק באלימות בתחומי הרשויות המקומיות.
התוכנית התמקדה בחמישה תחומי פעילות מרכזיים ברמה העירונית: חינוך, חינוך בלתי פורמלי (פנאי), רווחה, קהילה ואכיפה. תחום האכיפה כולל, בין היתר, הצבת מערך מצלמות עירוני ב"אזורים חמים" המועדים לאלימות ולפשיעה.
התוכנית עברה לאחריותו של המשרד הממשלתי לחיזוק וקידום קהילתי, אשר פועל, בין היתר, למניעת אלימות ולקידום פרויקטים והתנדבויות לחיזוק הקשר בין הקהילה לרשויות השלטון.
הקמת מערך מצלמות עירוני הוא פרויקט מורכב הכולל הקמת תשתית הנדסית ומחשובית שבאמצעותה יכולות המצלמות לתקשר עם המוקד השולט בהן, בחירת מיקומי המצלמות, התקנת המצלמות בשטח, תחזוקה שוטפת, מעקב אחר תקלות ותיקונן ועוד. פרויקט זה גם מחייב מעורבות של שורת גורמים בעירייה ומחוצה לה.
המידע הנאסף באמצעות המצלמות, בהתאם להוראות החוק והתקנות, הוא בגדר מאגר מידע המחייב את העירייה ברישום כדין ובעמידה בהוראות ניהול מאגרי מידע מחמירות.
בצילום באמצעות מצלמות מעקב במרחב הציבורי כרוך חשש לפגיעה בזכויות אדם בכלל ובזכות
לפרטיות המעוגנת בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, התשנ"ו-1992 בפרט, כפי שעולה ממסמך
שכותרתו "מצלמות מעקב – הדין החל ואופן השימוש" של הרשות למשפט, טכנולוגיה ומידע, אשר שמה הוחלף ל"רשות להגנת הפרטיות" בהחלטת ממשלה 3019 מ-7.9.2017 (להלן: הרשות להגנת הפרטיות) של משרד המשפטים:
"עצם הידיעה על הימצאותו של אדם במקום נתון ובזמן נתון או עצם חזותו - עשויות לכלול נתונים על צנעת אישותו (כגון עם מי הוא נמצא ובאילו נסיבות), על מצב בריאותו (כגון הימצאות במרפאה), על אמונתו הדתית (הימצאות בבית תפילה של עדה מסוימת או לבוש מסוים של המצולם) וכיוצ"ב נתונים העשויים ללמד את אחד מרכיבי הגדרת המונח 'מידע' בסעיף 7 לחוק."
286 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2023 לפיכך, שימוש במערך מצלמות מחייב קביעת קריטריונים ברורים ומחמירים בדבר עצם הצבת המצלמות, מיקומן, המטרות שלשמן יכולים הצילומים לשמש, הגורמים המורשים לעשות שימוש בצילומים, משך שמירת הצילומים, זכות העיון במאגר ועוד.
מצלמות אבטחה בירושלים
בשנת 2008 הצטרפה עיריית ירושלים לתוכנית הלאומית "עיר ללא אלימות", למאבק באלימות הגואה בתחומי הרשויות המקומיות. כחלק מהתוכנית החלה העירייה משנת 2010 להציב מצלמות אבטחה ומערכות כריזה במרחב הציבורי.
נכון למחצית שנת 2023 מוצבות ברחבי העיר 3,302 מצלמות אבטחה וכ-294 מערכות כריזה במרחב הציבורי ב-260 אתרים, אשר נרכשו, הותקנו ותוחזקו מאז שנת 2007 ועד שנת 2022 בעלות כוללת של כ-50 מיליון ש"ח. כ-14 מיליון ש"ח מתוכם הושקעו במהלך השנים .2022-2021
מטרת הבדיקה
בחינת נאותות טיפול העירייה במערך מצלמות האבטחה העירוני, תוך כדי בחינת היבטים הנוגעים למדיניות, לתכנון, לניהול, לבקרה, לאבטחת המידע, ולהיקף ההשפעה והתועלת של מערך המצלמות, בהתאם לקבוע בהוראות החוקים, התקנות וההנחיות הרלוונטיות לנושא.
היקף הבדיקה
הביקורת התמקדה במערך מצלמות האבטחה ובמערכות הכריזה במרחב הציבורי.
תקופת הביקורת
הביקורת נערכה בחודשים מאי 2022 עד יולי .2023
פירוט הממצאים
מערך מצלמות האבטחה העירוני || 289
פרק ראשון
מבנה ארגוני וממשקי עבודה
הגורמים המעורבים
מבנה ארגוני מתוכנן כיאות הכרחי ברשות מקומית כדי שזו תוכל לבצע באופן יעיל משימות מורכבות. המבנה הארגוני צריך לאפשר שיתוף פעולה ותיאום בין כל הגורמים האמונים על ביצוע משימה מסוימת, חלוקת עבודה וסמכויות פיקוח בין הגורמים, תקצוב יעיל של כל הגורמים, תכנון מראש וקבלת החלטות על בסיס תחזיות, הפקת לקחים וכיוצא בזה.
גישה מתכללת היא אחד מיסודות הניהול הנכון של שימוש בטכנולוגיה מתקדמת בכלל, ושימוש במצלמות אבטחה בפרט.
בשנת 2020 פרסמה הרשות להגנת הפרטיות של משרד המשפטים מסמך שכותרתו "מדריך הגנת הפרטיות לעיר החכמה" (להלן: מדריך הגנת הפרטיות), אשר מגדיר עקרונות להטמעת טכנולוגיות חדשות בעיר חכמה תוך איזון הפגיעה בזכות לפרטיות תושביה.
המדריך להגנת הפרטיות קובע כי "יש למנות ברשות המקומית גורם בכיר שיהיה אחראי
לקביעת מדיניות כוללת בעניין השימוש במיזמי טכנולוגיות מידע ברשות ויתכלל את
הטיפול בהם. בעידן ניתוחי ביג דאטה וטכנולוגיות בינה מלאכותית, סיכוני הפרטיות נובעים לא רק מהמאפיינים של כל פרויקט טכנולוגי בפני עצמו – אלא גם מהשפעות הגומלין בין הטכנולוגיות השונות המופעלות בעיר ומהצלבת המידע הנאסף תוך כדי הפעלתן במקביל. לכן, נדרשת יד מכוונת ונקודת מבט מערכתית לשם הערכה מדויקת של הסיכונים לפרטיות והטיפול בהם."
290 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2023 להלן תרשים המציג את המבנה הארגוני בפועל של האגפים בעירייה המעורבים בתפעול מערך המצלמות:
תרשים :1 הגורמים המעורבים בתפעול מערך המצלמות העירוני
אגף חירום וביטחון במינהל התפעול בעירייה, מתכלל את נושא אמצעי האבטחה הטכנולוגיים לרבות מצלמות האבטחה ומערכות הכריזה, במרחב הציבורי ובמתקנים העירוניים.
קבלני המצלמות – העירייה התקשרה עם שני קבלני מצלמות בעקבות מכרז מ"פ 121.2020 "לרכישה אספקה התקנה ואחזקה של מרכיבי ביטחון במוסדות חינוך ובמתקני עירייה בעיר ירושלים". התמורה לקבלנים עבור שירותיהם תחושב עבור כל הזמנת עבודה בהתאם למחירון מוגדר.
להלן שני קבלני המצלמות:
• ט"ס.
• מ"ו.
מערך מצלמות האבטחה העירוני || 291
יועצים חיצוניים – העירייה התקשרה עם יועצים שונים בתחום המצלמות:
• יועץ למכרז – העירייה התקשרה עם חברת "ט'" בהסכם "למתן שירותי ייעוץ, כתיבה, תכנון ובדיקת הצעות והמלצה על מערכות ביטחון - 'מכרז מוביל' ". התמורה עבור שירותיה בהתאם לקבוע בהסכם עמדה על 22,500 ש"ח, אשר ישולמו על בסיס ביצוע בפועל של אבני דרך ובהתאם לדוחות ביצוע של ט'. תקופת ההתקשרות הקבועה בהסכם היא מ-2.2.2020 ועד ל-.31.1.2021
בפועל, שילמה העירייה לט' עבור שירותיה סך כולל של 22,500 ש"ח בהתאם להסכם ההתקשרות בהזמנת עבודה יחידה שהופקה ב-.16.3.2020 • יועצים לפרויקטים – העירייה התקשרה עם יועצים שונים לטובת ביצוע פרויקטים של הקמת אתרי מצלמות ברחבי העיר. היועצים אמונים על הכנת תוכנית לביצוע הפרויקט, לרבות כתבי הכמויות הדרושים, וכן לפיקוח על קבלני המצלמות המבצעים את הפרויקט בפועל.
אגף אכיפה ושיטור עירוני – האגף אמון על כלל תחומי האכיפה והשיטור בעיר, ובהם: הפעלת מרכז בקרה ושליטה (להלן: משל"ט) המקבל הודעות מהמוקד העירוני ומעבירן לגורמים שונים בשטח, שיטור עירוני למניעת אירועי אלימות, ונדליזם, עבירות בתחומי החיים, וכן הסרת מפגעים במרחב הציבורי, לרבות טיפול במבנים ארעיים בלתי חוקיים, פינוי כלי רכב נטושים ועוד.
באוגוסט 2022 הוקמה יחידה של סיורי ביטחון, והיא החלה לפעול מול מוקד המצלמות בדצמבר .2022 מנהל אגף אכיפה ושיטור עירוני מסר לביקורת כי השיטור העירוני נתן מענה לנושא הוונדליזם והפגיעה בסדר הציבורי החל מיום הקמתו, אולם לא נערכו השוואות לבחינת ההשפעות על היקף התופעות האלו לאחר תחילת העבודה של היחידה עם מוקד המצלמות.
בכל הנוגע למערך המצלמות, המשל"ט אמון על הפעלת מערך מצלמות אכיפה נייחות וניידות.
מנהל מאגר המידע "מצלמות האבטחה" העירוניות הוא הממונה על המשל"ט העירוני ומנהל מערכות אבטחה.
המוקדים הצופים – ישנם שני מוקדים שבהם תצפיתנים צופים במצלמות האבטחה העירונית:
• מוקד התצפיות בעירייה – 46 עובדים (5 מנהלי משמרת, 6 מוקדנים ו-35 תצפיתנים).
• מוקד א"ג בחו"ל – חברה ישראלית, הפועלת בחו"ל, אשר מעניקה שירותי צפייה מרחוק לעירייה בכ-200 מצלמות. עובדי החברה הם עובדים זרים אשר צופים 24/7 במצלמות שהוקצו להם ומדווחים למוקד התצפיות על חריגים (להלן: א"ג).
אגף תכנון עיר – תפקידו לספק את התשתית התכנונית לכל הצרכים הפיזיים של העיר, הכוללים בין השאר בנייה ציבורית, קביעת מדיניות השימור העירונית, בנייה פרטית, בנייה למגורים, התחדשות עירונית, בניית אזורי מסחר, פיתוח המרחב הציבורי, סלילת כבישים, פיתוח שטחים פתוחים, מוסדות ציבור, אזורי תעסוקה וכדומה.
בסוף שנת 2022 החלו אגף הביטחון ואגף תכנון עיר לשתף פעולה בנושא הצבת מצלמות ומערכות כריזה ברחבי העיר כחלק מתכנון התשתיות.
מחלקת חשמל ומאור באגף שפ"ע – פועלת בשיתוף פעולה עם אגף חירום וביטחון בעת הקמת אתרים חדשים לצורך תכנון התאורה ותשתית המצלמות.
292 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2023 אגף מחשוב ומערכות מידע – במינהל אסטרטגיה וחדשנות.
ממונה אבטחת מידע – תקנות הגנת הפרטיות (אבטחת מידע), התשע"ז-,2017 קובעות כי חלה חובה למנות ממונה אבטחת מידע למאגרי המידע בהתקיים שורת תנאים.
קבלת ההחלטה על הקמת מערך מצלמות ועדת היגוי
באפריל 2012 פרסמה הרשות למשפט, טכנולוגיה ומידע הנחיה מספר 4/2012 שכותרתה "שימוש במצלמות אבטחה ומעקב ובמאגרי התמונות הנקלטות בהן" (להלן: הנחיית הרשות להגנת הפרטיות). מטרת הנחיה זו היא להבהיר את עמדת רשם מאגרי המידע ביחס לתחולת הוראות חוק הגנת הפרטיות, התשמ"א-,1981 על שימוש במצלמות במרחב הציבורי .
הנחיית הרשות להגנת הפרטיות קובעת כי על רשות מקומית "לקבל את ההחלטה על השימוש במצלמות האבטחה באופן מושכל ומודע, לאחר בחינת הצרכים והחלופות... יש לערוך בדיקה מקיפה של השלכות השימוש במצלמה על זכויות הציבור, ובמיוחד על הזכות לפרטיות."
הנחיית הרשות להגנת הפרטיות קובעת שורת נושאים שאליהם יש להתייחס במסגרת קבלת ההחלטה על עצם הצבת המצלמות ובדיקת ההשלכות מכך בנוגע לכל אתר ואתר. להלן תרשים המציג את הנושאים הללו:
תרשים :2 נושאים לבחינה בעת קבלת החלטה על עצם הצבת מצלמות אבטחה
החלטה על הקמת מערך מצלמות ראוי שתתקבל על ידי ועדה עירונית ייעודית אשר תכלול הן גורמים מהנהלת העירייה והן גורמים מקצועיים מתחומים שונים הנוגעים לדבר (כלומר ועדת היגוי).
פקודת העיריות [נוסח חדש] מגדירה ועדות חובה שעל הרשות המקומית להקים. נוסף על כך, ניתנה לרשות המקומית אפשרות להקים ועדות רשות נוספות.
מערך מצלמות האבטחה העירוני || 293
באוקטובר 2018 פרסם אגף בכיר לתכנון ופיתוח ההון האנושי ברשויות המקומיות של משרד הפנים את המהדורה השביעית למסמך שכותרתו "המדריך לנבחר ברשויות המקומיות" (להלן: המדריך לנבחר).
המדריך לנבחר קובע כי "גם ועדות רשות הן צורך אמיתי... אף שהחוק אינו מורה להקימן, בכל זאת הן קיימות ופועלות, תחת שם זה או אחר, כמעט בכל הרשויות. הצורך בוועדות הרשות הללו הוא צורך אמיתי. הוועדות הללו מאפשרות לנווט את נושא עיסוקן באמצעות גוף דמוקרטי-פוליטי המתמחה בתחום מסוים."
בהתאם לכך, מדריך הגנת הפרטיות קובע כי "אם לא מונה ברשות המקומית עובד ייעודי הנושא בתפקיד ממונה הגנת פרטיות, ניתן להטיל את תכלול היבטי הפרטיות הקיימים בפרויקטים של העיר החכמה על ועדת היגוי ייעודית, צוות קבוע של ההנהלה הבכירה, וכדומה."
כלומר, כדי לקבל החלטות בכל הנוגע למערך מצלמות אבטחה עירוני והקמתו, על העירייה להקים ועדה ייעודית (או צוות חברי הנהלה קבוע) שתתכלל ותדון בכל ההחלטות המהותיות שיש לקבל, ובכלל זה, עצם ההחלטה על הקמת מערך מצלמות, בחירת האתרים שבהם יוקמו מצלמות, קביעת תכונות המצלמות וכדומה (להלן: ועדת היגוי).
בניגוד לקבוע בהנחיית הרשות להגנת הפרטיות וחרף העובדה כי המצלמות המוצבות ברחבי העיר פוגעות בזכות לפרטיות של הציבור ועל כן יש לבחון את הצבתן, בבדיקת הביקורת עלה כי אין ועדה עירונית ייעודית לנושא אמצעי האבטחה העירוניים, המורכבת מנבחרי ציבור, גורמים עירוניים, אנשי משטרה וביטחון ואנשי מקצוע.
יצוין כי בשל ההיבט הכספי בהתקנת המצלמות ואמצעי האבטחה במרחב הציבורי, מתקיימים דיונים וניתנים אישורים מאת ראש העירייה, נבחרי הציבור וההנהלה הבכירה, אך כאמור אישורים אלו הם ברמת התקציבים בלבד.
ההחלטות בנוגע להקמת המצלמות מתקבלות אומנם באישור הנהלת העיר, אך האישורים ניתנים ברמת התקציבים בלבד. אין צוות קבוע ו/או ועדה ייעודית אשר מקיימים דיונים מהותיים בנושא, הנוגעים בין היתר להיבטי ההשלכות על הציבור בהתקנת המצלמות, האיזון בין פגיעה בזכויות הפרט לבין האינטרסים הציבוריים והעירוניים, קביעת תבחינים ומדידת התועלת לציבור ולעירייה בהצבתם.
1. להקים ועדת היגוי לתחום המצלמות, שתורכב מצוות הנהלה קבוע. הצוות יכלול לכל
הפחות גורמים ממנכ"ל העירייה, גזברות העירייה, מינהל היועץ המשפטי ואגף חירום וביטחון. הוועדה תדון בכל החלטה הנוגעת למערך מצלמות האבטחה העירוני. ראוי כי ועדה זו תבחן תחילה את כל האתרים והמצלמות אשר הוקמו זה מכבר אל מול הפגיעה בזכות לפרטיות של תושבי העיר, ותדון בכל מצלמה בנפרד בהיבט זה בהקשר של ערכי התכלית הראויה והמידתיות, ובכלל זה:
294 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2023 • מהי המטרה העיקרית בהצבת המצלמה?
• מהי מידת הצורך בהצבת המצלמה במקום הספציפי שאליו היא מיועדת?
• מהי התועלת שתיווצר בעקבות הצבת המצלמה?
• מהן החלופות האפשריות להצבת המצלמה במקום המיועד?
• מהי מידת הפגיעה בפרטיות בהצבת המצלמה לעומת החלופות האפשריות?
• באילו שעות יש להפעיל את המצלמה כדי שהתכלית תגבר על הפגיעה בפרטיות?
• מהם מרחב הצילום והיכולות האנליטיות המינימליות הנדרשות.
• הגדרת מהו משך זמן שמירת הצילומים הנדרש.
2. להעלות כל החלטה עתידית שתתקבל בנוגע למערך המצלמות העירונית לדיון בוועדת
ההיגוי העירונית, ובה ייערך פרוטוקול מסודר החתום על ידי מקבלי ההחלטות.
תגובת המבוקרים
מנהל אגף חירום וביטחון
המלצה :1 האגף יפעל בסיוע יועץ/מומחה חיצוני בתחום מערכות דומות ובשלושה מאמצים עיקריים ליישום ההמלצות:
א. הקמת ועדת היגוי מקצועית ליישום מדיניות העירייה, ביצוע על פי חוקים והנחיות רלוונטיות
לנושא, הגדרת תוכנית אב ותוכניות עבודה שנתיות כולל יעדים ומדדים.
ב. כתיבת נוהל עירוני להקמת מערכות צפייה לרבות: ייזום, תכנון, הקמה, תחזוקה, הפעלה,
אבטחת מידע ובקרה.
ג. התקשרות עם ספקים וקבלני משנה להקמת מערכות צפייה, תחזוקה, הפעלת מוקד צפיות
מקומי/רחוק, לרבות הליכי מכרז, הסכם התקשרות ובקרה.
המלצה :2 יוטמע בנוהל עירוני להפעלת מערך מצלמות אבטחה.
מערך מצלמות האבטחה העירוני || 295
פרק שני
תקציב ותוכניות עבודה
תקציב
נכון למחצית שנת ,2023 מוצבות ברחבי העיר 3,302 מצלמות אבטחה וכ-294 מערכות כריזה במרחב הציבורי ב-260 אתרים, אשר נרכשו, הותקנו ותוחזקו מאז שנת 2007 ועד שנת 2022 בעלות כוללת של כ-50 מיליון ש"ח. כ-14 מיליון ש"ח מתוכם הושקעו במהלך השנים .2022-2021 נוסף על אלה, במהלך שנת ,2023 עד למועד הביקורת בחודש יולי, הוצבו ברחבי העיר עוד כ-300 מצלמות.
על פי הנמסר לביקורת על ידי אגף חירום וביטחון, המקור התקציבי למימון הקמת אתרי מצלמות ותחזוקתם הוא תב"ר (תקציב בלתי רגיל) ייעודי מספר 172012066 – המיועד ל"הקמת מערכות צפייה בשטח הציבורי".
בלוח שלהלן מפורטים נתוני התקציב והביצוע בש"ח של תב"ר 172012066 ואת נתוני ביצוע הפרויקטים הנוגעים למערך המצלמות לשנים 2023-2020 (עד סוף יוני) כפי שנמסרו לביקורת:
לוח :1 נתוני תקציב וביצוע (ש"ח)
2020 2021 2022 2023
תקציב שפורסם באתר העירייה 200,000 200,000 150,000 100,000 התקציב המאושר על פי נתוני אגף חירום וביטחון 304,118 229,827 44,482 10,000,000 ביצוע על פי נתוני אגף חירום וביטחון 274,291 185,344 7,210,120 7,941,506 ביצוע על פי כרטסת התב"ר 274,291 185,344 44,482 1,424,294 עלות ביצוע פרויקטים שנתית כוללת לפי תוכנית 5,260,350 8,348,241 7,047,566 6,841,404* העבודה השנתית
* התקציב הכולל לשנה זו עמד על 10,065 אלפי ש"ח.
כפי שעולה מנתוני הלוח לעיל, אין הלימה בין נתוני תקציב התב"ר הייעודי המשמש להקמת מערכות צפייה כפי שפורסמו במסגרת תקציב העירייה הבלתי רגיל, לבין נתוניו כפי שהועברו לביקורת על ידי אגף חירום וביטחון.
יתר על כן, מנתוני התקצוב והביצוע בפועל שהעביר האגף עולה כי בשנת 2022 בוצעה חריגה ממסגרת התקציב המאושרת בתב"ר בסך של למעלה מ-7 מיליון ש"ח.
עוד יוער כי בבחינת נתוני ביצוע פרויקטי הקמת המצלמות עלה כי בשנים 2021-2020 עמד לרשות העירייה ככל הנראה מקור תקציבי נוסף אשר אפשר את מימון הפרויקטים. על פי דברי מנהל אגף חירום וביטחון לביקורת עיקר התב"ר המאושר להתקנות מצלמות במרחב הציבורי בשנים 296 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2023 2022-2021 הגיע מסעיפי תקציב של מינהל תפעול ולא מסעיפי האגף. כמו כן האגף ביצע התקנות נוספות מתב"רים של אגפים נוספים במינהלים אחרים (כגון תרבות וספורט) במסגרת ההסכם.
תוכנית אב
תוכנית אב היא מסמך אסטרטגי המרכז כמה תוכניות משנה, ומשקף מגמות פיתוח וחזון באופן מפורט ומקיף. מטרת קביעת תוכנית אב לרשות מקומית היא לגבש חשיבה כלל-מערכתית של כמה גורמים בעירייה ומחוצה לה לכדי תוכנית פעולה רב-שנתית.
תוכנית אב לתחום הטכנולוגי אמורה להתבסס על תחזיות התקדמות הטכנולוגיה ותשתיות התקשורת והחשמל, ולהציע תכנון יעיל של כל מערך המצלמות והפיתוח שלו בעיר. כל זאת במטרה לשפר את ביטחון התושבים המתגוררים בעיר וכן את ביטחון המבקרים בה.
כל תכנון פרויקט חדש בעיר בתחום הטכנולוגי צריך לכלול התייחסות לתשתית החשמל והתקשורת הנדרשים להצבת מצלמות במרחב הציבורי.
לאורך השנים, מערך מצלמות האבטחה בעירייה התרחב וגדל, והחל משנת 2020 עלה משמעותית מספר המצלמות המוצבות כל שנה.
להלן לוח המציג את מספר המצלמות שהוצבו בכל שנה משנת 2010 ועד חודש יולי בשנת :2023
לוח :2 מספר מצלמות האבטחה במרחב הציבורי בירושלים
לשנים 2010 עד 2023
מס' מצלמות סה"כ מצלמות
שנה שהותקנו בשנה זו אבטחה
2010 11 11
2011 11 22
2012 3 25
2013 21 46
2014 19 65
2015 130 195
2016 63 258
2017 70 328
2018 145 473
2019 285 758
2020 801 1,559
2021 664 2,223
2022 701 2,924
2023 (עד יולי) 384 3,308
מערך מצלמות האבטחה העירוני || 297
לביקורת הועברה "תוכנית עבודה להתקנות מצלמות במרחב הציבורי" לשנים 2023-2020 המפרטת נתונים על אודות הפרויקטים של העירייה בתחום המצלמות, ובכלל זה: שם האתר או הפרויקט, הערכת התקציב, האם קיימת תוכנית, האם ישנו תקצוב, האם נערכה הזמנת עבודה וסטטוס העבודה (טרם החל, בעבודה, בעבודה שלב א והסתיים) (להלן: תוכנית העבודה).
תוכנית העבודה אינה תוכנית אב רב-שנתית למערך המצלמות שכן היא אינה מגדירה את רישות המצלמות ופריסתן, כך שאינה יוצרת מתווה רב-שנתי המתכלל את פריסת המצלמות העתידית.
כפי שמסר לביקורת מנהל אגף חירום וביטחון, הקמת אתרי המצלמות החדשים נעשית מתוך תפיסה של פוליגון באזור או בשכונה מסוימים, והמצלמות מוצבות בכל הכניסות והיציאות מהשכונה, במרבית הצמתים והאתרים המרכזיים.
תוכניות עבודה שנתיות
על פי מדריך התכנון לרשויות מקומיות שפרסם משרד הפנים בינואר 2020 (להלן: המדריך) תוכנית עבודה היא אוסף של משימות - פעולות שהיחידה מתכוונת לבצע כדי להשיג את יעדי האגף והרשות.
מצופה מכל מנהל לתכנן תוכנית עבודה ולהגדיר את המשימות בתוכנית העבודה של יחידתו. תוכנית העבודה צריכה להיות מפורטת במידה שתוכל לשמש כלי ניהולי שישרת את המנהלים ברשות.
פירוט רב מדי עלול לעורר קשיים בהתמצאות בתוכנית העבודה ובמעקב אחר פרטיה, לכן חשוב שהמשימות שיוגדרו בה יתייחסו לפרויקטים ותוכניות העולים בקנה אחד עם היעדים האסטרטגיים של הרשות, וכן לפרויקטים מרכזיים וחשובים שהמעקב אחר התקדמותם הכרחי.
לכל משימה בתוכנית העבודה יש להגדיר:
תרשים :3 משימות בתוכנית העבודה
על פי המדריך, מדדים הם ערכים כמותיים המגדירים את השינוי שאנו מבקשים להשיג מתוך התייחסות לנקודת ההתחלה. באמצעות המדדים ניתן להגדיר בבירור "לאן אנו רוצים להגיע"
(בעתיד) מתוך הבנה "היכן אנו נמצאים כיום" (בהווה). מדדי הצלחה אינם מתבססים על תחושות בטן והערכות בלבד, אלא על נתונים ומספרים מדידים אשר ניתנים לכימות.
298 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2023 ישנם שלושה סוגי מדדים:
1. תשומות – ההשקעה הנדרשת לביצוע משימה, לדוגמה משאבים, זמן, כוח אדם ועוד.
2. תפוקות – התוצרים שמצופה שיתקבלו מביצוע משימה, לדוגמה מספר משתתפים באירוע.
3. תוצאות – השינוי או התועלת שאנו מצפים שאוסף של משימות או פרויקטים ייצרו ברשות,
לדוגמה עלייה בשביעות רצון התושבים ברשות.
בתכנון תוכנית עבודה שנתית ליישום מדיניות, ישנה חשיבות להבחנה המעשית בין מטרה ליעד שהם הבסיס לכתיבת התוכנית:
• מטרה – הצהרה קצרה המתארת תוצאה רצויה בעקבות בעיה קיימת. המטרה מציגה מגמה כללית נדרשת אשר מבטאת ערכים חברתיים, כלכליים וסביבתיים.
• יעד – פירוט של מטרה לרמה ממוקדת וביצועית. היעד הוא כיוון פעולה מוגדר של המטרה, אשר מביא לידי ביטוי שורה של קריטריונים להערכתה. על היעד להיות ייחודי, ניתן למדידה, רלוונטי ומציאותי, ובכלל זה עליו להתייחס לציר זמן.
תוכניות עבודה שנתיות של מערך מצלמות האבטחה העירוני יכולות לכלול התייחסות לשורה של מטרות שעבורן ייקבעו יעדים ישימים הניתנים למדידה, ובכלל זה: הרחבת פריסת המצלמות, הפחתת שיעור התקלות במצלמות, שיפור תשתיות החשמל והתקשורת, הסדרת חיבורי חשמל זמניים לקבועים, הסדרת ממשקי העבודה בין יחידות בעירייה, עריכת ימי הדרכה וריענון לתצפיתנים ועוד.
בכל הנוגע למערך מצלמות האבטחה העירוני, לא קיימות תוכניות עבודה שנתיות הכוללות מטרות ויעדים ישימים הניתנים למדידה.
להלן דוגמאות למטרות וליעדים המדידים שנגזרים מהן, לרבות פרמטרים ליישום ותשומות נדרשות:
לוח :3 דוגמאות למטרות וליעדים מדידים
שיפור אופן דיווח האירועים הנצפים
מטרה הפחתת שיעור התקלות במצלמות במערכת כפיר*
יעד מדיד צמצום שיעור התקלות במצלמות עריכת השתלמות וריענון אחת לחצי שנה ב-%50 עד לסוף השנה. לכל תצפיתן.
פרמטרים אכיפת תנאי הסכם ההתקשרות עם הקבלן; רישום ומעקב אחר כל ההדרכות המקצועיות ליישום עריכת מעקב ובקרה על הטיפול בתקלות; שעברו התצפיתנים העובדים במוקד התצפיות;
קיזוז מתשלומי הקבלן בגין איחור ליצירת
הרתעה; בחירת מדריך מהצוות המקצועי הרלוונטי;
עריכת שימועים לקבלן שלא עומד בהוראות עריכת תכנים מקצועיים להשתלמות על ההסכם. בסיס אופן הדיווח הנוכחי ואופן הדיווח
הרצוי.
תשומות הקצאת עובד ייעודי לנושא, או לחלופין ביצוע תקציב להדרכה ולשעות ההשתלמות.
נדרשות שעות נוספות על פי הדרוש.
* מערכת שליטה ובקרה שבה משתמשת העירייה
מערך מצלמות האבטחה העירוני || 299
יצוין כי תוכנית העבודה שהועברה לביקורת לשנים 2023-2020 אינה כוללת את כל המרכיבים שנדרש לכלול בתוכנית עבודה שנתית.
1. העירייה מציבה מצלמות בקצב מואץ בשנים האחרונות בלי שנערכה תוכנית אב ובה מיפוי
העיר וצורכי המצלמות בכל אחד מאזוריה, ובלי שנקבעה תוכנית הצבת מצלמות רב-
שנתית המפרטת אילו אתרי מצלמות העירייה מתכננת להקים ומהם סדרי העדיפות לביצועם. ללא עריכת תוכנית אב רב-שנתית למערך מצלמות האבטחה לא מתבצע בעירייה תכנון עתידי מוסדר ומגובש שעל פיו ניתן לערוך את תוכניות העבודה השנתיות ולתכנן את התקציב.
2. בשל העובדה כי לא נערכות תוכניות עבודה שנתיות עם יעדים ומטרות ישימים הניתנים
למדידה, לא ניתן לבחון את נאותות תהליכי העבודה העירוניים בכל הנוגע למערך המצלמות ופיתוחו.
1. להכין תוכנית רב-שנתית למיפוי אתרי המצלמות שהעירייה עתידה להקים, שתכלול
עלויות צפויות וסטטוס ברמה רב-שנתית. יש לבנות תוכנית זו על בסיס מיפוי אתרי המצלמות שכבר קיימים בשטח, כדי לוודא תכלול ופריסה מלאה של המצלמות בשטח העיר בהתאם להחלטות הנהלת העירייה.
2. במסגרת תוכניות העירייה לשיפור המרחב הציבורי, לכלול התייחסות למצלמות האבטחה
והגדרת המפרט הנדרש להתקנתן, ובכלל זה תשתית התקשורת, תשתית החשמל וכדומה.
3. להקפיד על עריכת תוכניות עבודה שנתיות מקושרות תקציב, שיכללו מטרות ויעדים
הניתנים למדידה בכל הנוגע למערך המצלמות העירוני.
תגובת המבוקרים
מנהל אגף חירום וביטחון
קיימות תוכניות עבודה אגפית ומחלקתית ובנוסף גם "תוכנית בפוקוס" בפורמט העירוני הכוללת פירוט של תוכנית עבודה להתקנת מערכות אבטחה ומצלמות במרחב הציבורי שאושרו ובוצעו בהתאם, בתוכניות הוגדרו יעדים ומדדי הצלחה להקמת מערכות צפייה.
המלצה :1 יוטמע בנוהל עירוני להפעלת מערך מצלמות אבטחה.
המלצה :2 יוטמע בנוהל עירוני להפעלת מערך מצלמות אבטחה.
המלצה :3 יוטמע במסגרת עבודת ועדת ההיגוי בנוגע לתוכניות עבודה.
300 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2023
פרק שלישי
נהלים ומדיניות
נוהלי עבודה
נוהל הוא מסמך שאושר על ידי בעל תפקיד האחראי לפעילות הנדונה בו, מנוהל תחת שיטה לבקרת שינויים, ומתאר, מגדיר או מתעד עקרונות, מדיניות, תפקידים, או פעילויות ותהליכי תכנון, תפעול ובקרה, וכן מתאר תהליך עבודה, שיטה או מבנה ארגוני. נוהלי עבודה הם כלי חשוב שנועד להבטיח התנהלות מיטבית, ובתוך כך לאפשר להנהלת הרשות המקומית לבצע פיקוח ובקרה על דרכי העבודה.
הנוהל בדרך כלל בעל מבנה אחיד, והוא כולל מספר נוהל, תאריך עדכון ומספר מהדורה, כדי שיהיה אפשר לעקוב אחר שינויים המבוצעים בו ומועדם.
נוהל תקין אמור לכלול חמישה או שישה פרקים, הכוללים בדרך כלל את הנושאים האלה:
1. מטרה – הגדרת המטרה שלשמה נכתב הנוהל. זוהי מטרת קיומו של הנוהל, ולא מטרת
הפעילות שאליה הוא מתייחס.
2. מסמכים ישימים – פירוט מסמכים שעליהם הנוהל נשען באופן ישיר, כגון חוקי המדינה,
תקנות, צווים, תקנים או נהלים אחרים.
3. הגדרות – הגדרת מונחים שיש להם משמעות מיוחדת בנוהל.
4. שיטה – זהו גוף הנוהל, והפרק הארוך ביותר בו. כאן מפורטת השיטה או מוגדר התהליך,
רשומים האחראים לביצוע הפעילויות, לוחות זמנים וגורמים לדיווח.
5. אחריות – פירוט בעלי התפקידים האחראים לביצוע הוראות הנוהל.
6. נספחים – טפסים המשמשים לקיום הוראות הנוהל.
כחלק מתוכנית "עיר ללא אלימות", פרסם המשרד לביטחון פנים מסמך שכותרתו "עיר ללא אלימות – אכיפה – תורת הפעלה של המוקד הצופה" (להלן: תורת ההפעלה).
סעיף 3א לתורת ההפעלה קובע כי "כל מנהל מוקד יכתוב נוהל המתאר את אופן פעילות המוקדנים (זמני הגעה למשמרת, קוד לבוש, איסורים והנחיות מיוחדים)."
תורת ההפעלה קובעת עוד כי כל מוקד צופה יכלול את הנהלים האלה:
• תיק הפעלת מוקד צופה;
• נוהל שיתוף פעולה עם משטרת ישראל, נוהלי דיווח ועדכון – עבודה משותפת באירועים, מבצעים משותפים וכו';
• נוהל הפעלת סיור משולב/ שיטור עירוני;
מערך מצלמות האבטחה העירוני || 301
• נוהל דיווח אירוע, מדרג הדיווחים והפעלת הכוחות באירועים;
• נוהל סריקה במצלמות, פירוט המצלמות, שטחים נצפים, משימה של כל מצלמה, הגדרת מצלמות ברזל וכו'.
מערך מצלמות האבטחה העירוני כולל מצלמות רבות הנצפות הן על ידי מוקד התצפיות העירוני והן על ידי מוקד צופה בחו"ל. לאור העובדה שמערך המצלמות הוא מערך רחב אשר מעורבים בהקמתו ובהפעלתו גורמים רבים, הן עירוניים והן חיצוניים, ראוי כי ממשקי העבודה בין הגורמים למיניהם יוסדרו באמצעות נהלים עירוניים.
הביקורת ביקשה לקבל את כל הנהלים העירוניים הרלוונטיים המסדירים את תהליכי העבודה הפנימיים של מערך מצלמות האבטחה העירוני.
הביקורת קיבלה שני נהלים עירוניים:
• נוהל סדרי העברת מידע והוועדה להעברת מידע בין גופים ציבוריים – נוהל מספר
08.04.21 שבתוקף מ-1.2.2001 מסדיר את הסדרים והכללים למסירת מידע לגופים ציבוריים ואת סדרי עבודתה של הוועדה למסירת מידע (להלן: נוהל הוועדה למסירת מידע).
• נוהל שיתוף ציבור לקראת ביצוע פרויקטים תשתיתיים עירוניים ובמהלכם - נוהל מספר
,05.03.12 בתוקף החל מ-.18.4.2013 הנוהל מגדיר את הפעולות הנדרשות לשיתוף הציבור בפרויקטים עירוניים כדי להגביר ולייצר שיתופי פעולה בין גורמי העירייה למיניהם לבין התושבים, וכן ליידע את הציבור על אודות התהליכים ולאפשר לו להיערך לשינוי (להלן: נוהל שיתוף ציבור).
נוסף על כך קיבלה הביקורת את מסמכי ההנחיות האגפיים האלה:
• פעולות מוקד הביטחון בעת חשש לאירוע סייבר – מסמך מ-8.8.2022 המגדיר את הפעולות שיבוצעו על ידי מוקד הביטחון במקרה של חשד לאירוע סייבר ברשת מחשבי העירייה או רשת הביטחון של המצלמות העירונית, ובכלל זה פתיחת אירוע ביומן המבצעים, עדכון הגורמים הרלוונטיים, ניתוק פיזי של חיבורים חיצוניים ועוד (להלן: הנחיות באירוע סייבר).
• טיפול בדיווחי א"ג – מסמך שכותרתו "טיפול בדיווחי א"ג - מסמך המסדיר את אופן הטיפול בדיווחי א"ג שמתקבלים בקבוצת ווטסאפ GROUP 144JERMUNI" (להלן: טיפול בדיווחי א"ג).
המסמך מגדיר כי א"ג מונחה לדווח למוקד הביטחון על סוגי האירועים האלה: השחתת רכוש ציבורי, ונדליזם, אלימות, התנהגות לא ראויה במרחב הציבורי, שריפות והצתת אש, הפגנות –
לרבות התקהלויות, שתיית אלכוהול, גרפיטי, חניית כלי רכב במקומות אסורים, אנשים חשודים במקומות שהוגדרו לחפש אותם.
• תיקי משימה לעמדות התצפיתנים – במוקד התצפיות מוגדרות עמדות צפייה קבועות. לכל עמדה יש תיק משימה ייעודי המגדיר את אופן העבודה בה, ובכלל זה האתרים שבהם התצפיתן נדרש לצפות, מטרת הצפייה, שיטת הצפייה והפעולות הנדרשות לביצוע בעת זיהוי אירוע חריג.
• נוהל העברת מידע ממערכות ביטחוניות – מסדיר את הכללים הנוגעים למסירת מידע ממערכות המידע הביטחוניות של העירייה, ובכלל זה גורמי פנים, גורמי חוץ ואזרחים/ גורמים פרטיים. הנוהל כולל טופס בקשה לאחזור מידע וטופס העברת המידע על ידי מנהל מאגר המידע (להלן: נוהל העברת מידע).
302 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2023 מבדיקת הביקורת עלה כי בעירייה לא קיימים נהלים פנימיים המסדירים את תפעול מערך המצלמות ומוקד התצפיות, ובכלל זה תיק הפעלת מוקד צופה בחו"ל, נוהל הפעלת סיור משולב/ שיטור עירוני, נוהל דיווח אירוע וכדומה.
מבחינת מסמכי הנהלים העירוניים שהועברו לביקורת, עולה כי נוהל העברת מידע אינו ערוך כנוהל עירוני רשמי הכולל מספר נוהל ומהדורה ותאריך עדכון, וכן כי הנוהל אינו חתום על ידי הגורמים העירוניים הרלוונטיים.
עוד עולה כי נוהל שיתוף ציבור נכנס לתוקף בשנת ,2013 ולא נערכו בו עדכונים ממועד עריכתו.
1. תהליכי העבודה בכל הנוגע להקמת אתרי מצלמות, השימוש והצפייה בהן אינם מוסדרים
בנוהלי עבודה כתובים ועדכניים. זאת על אף מורכבותם של תהליכים אלה, ריבוי היחידות העירוניות העוסקות בהם והחשש לפגיעה בפרטיות התושבים ובאבטחת המידע.
2. בהיעדר נוהלי עבודה כתובים ומפורטים אין סטנדרט מנחה, אחיד ומחייב לדפוסי עבודה
נדרשים ויעילים, ועל כן קיים קושי לשמר ולנהל את המידע הארגוני ולהסדיר מנגנוני פיקוח ובקרה מיטביים.
1. לגבש ולאשר נוהלי עבודה שיסדירו את תהליכי העבודה הפנימיים בכל הנוגע למערך
המצלמות, ובכלל זה:
• נוהל ועדת היגוי עירונית לתחום המצלמות – המסדיר מיהם חבריה, מועדי התכנסותה, תחומי אחריותה וכו';
• נוהל העסקת תצפיתנים – המסדיר מהן הדרישות המקצועיות, כיצד נעשית חפיפה לתצפיתן חדש, מה ההכשרה הנדרשת, חובת חתימה על טופסי סודיות וכו';
• נוהל הצבה והתקנה של מצלמות – המסדיר את תהליכי ההתקשרות עם ספק המצלמות, עם היועץ המפקח, שלבי התכנון וההקמה, הגורמים המאשרים כל שלב וכו'.
• נוהל תחזוקת מצלמות – המסדיר את מנגנון הבדיקה של תקינות פעולת המצלמות, דיווח לספקים על תקלות, המשוב הנדרש ותיעודו, הטיפול בתקלות מתמשכות, הטיפול בתקלות הנובעות מבעיות חשמל או תקשורת תשתיתיות וכו'.
• נוהל עיון בצילומים – הקובע מיהם הגורמים האמונים על שחזור, אופן הגשת הבקשה, טופס ייעודי, מועד מחיקת החומר ששוחזר וכו'.
• נוהל תקשורת ואבטחת מידע למערך המצלמות – המגדיר את אמצעי התקשורת, חיבוריהם ואמצעי אבטחתם.
• נוהל עבודה מול מוקד חיצוני (א"ג) – המגדיר את ההתנהלות בין מוקד התצפיות למוקד החיצוני, פיקוח ובקרה על עבודת התצפיתנים, ממשקי עבודה והעברת מסרים.
מערך מצלמות האבטחה העירוני || 303
תגובת המבוקרים
מנהל אגף חירום וביטחון
במוקד קיימים 25 נהלים המסדירים את פעולת מוקד התצפיות ויש עוד 10 תיקי הפעלה לכל עמדה במוקד ובנוסף נוהל שיתוף פעולה עם אגף אכיפה ושיטור עירוני. נציין כי חלק מהנהלים כבר קיימים ובספטמבר 2023 הוחל בכתיבת הנוהל המלא. האגף יפעל לעדכון הנהלים והשלמת החסר.
המלצה :1 יוטמע במסגרת עבודת ועדת ההיגוי בנוגע לנוהלי עבודה.
מדיניות
מדיניות בשילוב אסטרטגיה של כמה כלים להשגת מטרת-על מאפשרת לקדם יעדי תוכנית ואת הישימות של שינויים מהותיים בעתיד. החשיבות במדיניות משולבת מעין זו היא רבה במיוחד בפתרון בעיות מורכבות הדורשות כמה אמצעים ו/או כיווני פעולה.
כדי לגבש מדיניות ואסטרטגיה בתחום רחב אשר בא לידי ביטוי במגוון רבדים יש צורך בפעילות משולבת של כמה גורמים שיסייעו בסלילת הדרך לגיבושן.
על פי מסמך "כתיבת מסמכי מדיניות - מדריך לכותב" שפרסמה נציבות שירות המדינה, מדיניות מבטאת את מכלול הכללים, ההשקפות ועקרונות היסוד בענף או בארגון, והיא מעצבת וקובעת את עקרונות היסוד בבסיס האסטרטגיות ותוכניות הפעולה שלו.
מסמך מדיניות מציג בעיה מעשית שנקבעת בהתאם לצורך. פתרון הבעיה נבחר מתוך מגוון פתרונות אפשריים באופן מנומק ומושכל מתוך כמה חלופות שנבחנו. להלן תרשים המתאר את תהליך כתיבת מסמך המדיניות:
304 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2023
תרשים :4 תהליך כתיבת מסמך מדיניות
רשויות ציבוריות נדרשות לעגן את מדיניותן במסמך מדיניות סדור הכולל את עקרונות הפעולה, התפיסות והכללים בנושאים הרלוונטיים. מדיניות ציבורית היא כלל ההחלטות והפעולות שרשויות מקומיות נוקטות לטובת תושביהן.
בפיתוח מערך המצלמות העירוני נדרש להגדיר מדיניות עירונית סדורה וכתובה המשקפת את התפיסה העירונית בנושא. מאחר שמדובר בתחום שבו משולבים אמצעים טכנולוגיים רבים, ראוי כי מדיניות זו תתייחס גם להיבטים של אבטחת מידע.
מדיניות מערך המצלמות צריכה להתייחס לסוגי המצלמות שהעירייה מעוניינת להתקין, חיבורי התקשורת המועדפים מבין כל אלו האפשריים להתקנה, היכולות האנליטיות שבהן העירייה מעוניינת להשתמש, שילוב תשתית מתאימה בעת תכנון כל אתר ציבורי חדש ברחבי העיר וכדומה.
הנחיית הרשות להגנת הפרטיות קובעת כי בתכנון ובשימוש במצלמות, ההגנה על פרטיות הציבור צריכה לשמש שיקול מרכזי, וזאת באמצעות הכרעה בכל אחד מהנושאים המפורטים להלן, אשר יש לעגנם במסגרת מדיניות המצלמות:
מערך מצלמות האבטחה העירוני || 305
תרשים :5 נושאים לקביעה במסגרת מדיניות מצלמות
בדוח הביקורת של מבקרת העירייה, "ניהול מערך אבטחת המידע בעירייה" 2019 הומלץ כי "הנהלת העירייה תאשר מסמך מדיניות אבטחת מידע בעירייה ונהלים הנגזרים ממנו... לפעול לביצוע ביקורת תקופתית באמצעות גורם בלתי תלוי על מערך אבטחת המידע בעירייה".
בפועל, התאוצה בגידול מספר המצלמות שהותקנו בשנים באחרונות מעידה על מדיניות של רישות העיר במצלמות, אולם זו אינה מוסדרת בכתב. נוסף על כך, טרם הוגדרה מדיניות עירונית בתחום אבטחת המידע ומסמך המדיניות שחובר הוא עדיין בגדר "טיוטה".
3. כתוצאה מהיעדר מדיניות ותוכנית עירונית מגובשת כוללת ומתכללת לנושא אמצעי
האבטחה הטכנולוגיים במרחב הציבורי וכן לנושא אבטחת המידע, עלולות להיפגע הזכויות לפרטיות של התושבים, דבר החושף את העירייה לתביעות משפטיות.
306 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2023
2. לגבש במסגרת ישיבותיה הראשונות של ועדת ההיגוי מדיניות ותוכנית עירונית כוללת
ומתכללת לנושא מצלמות האבטחה במרחב הציבורי, שתתייחס למכלול ההיבטים הנוגעים לתחום המצלמות, ובכלל זה: סוגי המצלמות שהעירייה מעוניינת להתקין, חיבורי התקשורת המועדפים מבין כל אלו האפשריים להתקנה, היכולות האנליטיות שבהן העירייה מעוניינת להשתמש, שילוב תשתית מתאימה בעת תכנון כל אתר ציבורי חדש ברחבי העיר וכדומה.
תגובת המבוקרים
מנהל אגף חירום וביטחון
המלצה :2 יוטמע במסגרת עבודת ועדת ההיגוי.
מערך מצלמות האבטחה העירוני || 307
פרק רביעי
יידוע הציבור
חוק הגנת הפרטיות קובע בסעיף 1 כי אסור לפגוע בפרטיותו של אדם ללא הסכמתו. עוד קובע החוק, בסעיף ,11 חובת שקיפות המחייבת ליידע את הציבור על הצבת מצלמות. ישנן כמה דרכים ליידוע הציבור, ובהן: תהליכי שיתוף הציבור, הצבת שילוט סמוך למקום שבו המצלמה מותקנת, פרסום המקומות שבהם מותקנות המצלמות באתר העירייה וכדומה.
שימוע ציבורי
הנחיית הרשות להגנת הפרטיות קובעת: "קבלת הכרעה נכונה בדבר התקנת מצלמת מעקב במרחב הציבורי בידי רשות שלטונית מצדיקה בדרך כלל גם קיום שימוע ציבורי פומבי באופן שיאפשר לציבור המושפע מהניטור להביע עמדתו. אם שימוע מלא איננו אפשרי אזי לכל הפחות יש להיוועץ בשאר הרשויות ובעלי העניין הנוגעים בדבר או העשויים להיות מושפעים מהתקנתן של מצלמות ספציפיות; זאת, אלא אם קיימת מניעה חוקית לעריכת השימוע, או שפרסומו יפגע באופן ממשי בתכלית הצבת המצלמה.
באין מניעה חוקית או פרקטית כמפורט לעיל, ועל מנת לאפשר לציבור להבין את התועלות מול 'עלויות הפרטיות', על הרשות להציג לציבור את תוצאות תסקיר ההשפעה על הפרטיות שביצעה, ולכל הפחות את מלוא הפרטים הרלוונטיים לקבלת עמדה עניינית מהציבור."
להלן דוגמה לשימוע כפי שמציגה ההנחיה:
תמונה :1 דוגמה לשימוע
308 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2023 סעיף 4 לנוהל שיתוף הציבור העירוני מגדיר כמה עקרונות בשיתוף הציבור בפרויקטים:
תרשים :6 עקרונות לשיתוף הציבור
עוד קובע נוהל שיתוף הציבור, בסעיף ,7 כי השלב השלישי בתכנון פרויקטים (לאחר קבלת ההחלטות בוועדת היגוי וקיום שולחן עגול לתכנון העבודה) הוא הקמת צוות מקצועי מוביל על ידי מנהל הרובע, שבו ייכללו גם נציגי המינהל הקהילתי, נציגי שכונה, מתכנן שכונתי ועוד. צוות מקצועי זה יהיה אמון, בין היתר, על הכנת תוכנית ולוח זמנים לשיתוף הציבור ויישומם, קיום ישיבות הכנה עם נציגי השכונה, ניהול דו-שיח עם הציבור וקשר עם התושבים.
מנהל אגף חירום וביטחון מסר לביקורת כי מתקיים תהליך של שיתוף הציבור באמצעות פגישות וסיורים של ועדת הביטחון עם נציגי המינהלים הקהילתיים, ובמסגרתם מעלים בפני האגף את הצרכים העולים מהשטח בכל שכונה/אזור בנוגע לביטחון ובטיחות התושבים, לרבות הצורך במצלמות. יצוין כי במפגשים אלה משתתף נציג משטרה.
הביקורת קיבלה פרוטוקולים וסיכומי סיור בהשתתפות ראש העירייה או סגנו, אגף חירום וביטחון, המינהלים הקהילתיים ונציגי משטרה, המעידים על שיתוף הציבור טרם הקמת אתרים חדשים. כך למשל, במסמך שכותרתו "סיכום פגישת סגן ראש העירייה עם ועדת הביטחון הגבעה הצרפתית 19.8.2019" שנערך על ידי המינהל הקהילתי של שכונת הגבעה הצרפתית והסביבה מצוין כדלקמן:
"מערכת צפייה וכריזה - "פלוני" הציג את התוכנית להתקנת מערכות צפייה וכריזה בגבעה הצרפתית.
בשלב הראשון 13 המערכות הראשונות מתוך רשימה של 20 שצוינו בתוכנית הצרכים של השכונה, מערך מצלמות האבטחה העירוני || 309
כפי שנכתבה על ידי אגף חירום וביטחון, המינהל הקהילתי והמשטרה, אושרו ויותקנו במהלך החודשיים-חודשיים וחצי הקרובים. שאר המערכות יותקנו כתלות בצרכים ובתקציב. מערכות אלה יהוו מעטפת נוספת למצלמות הקיימות כבר היום במסגרות פרטיות ומוסדיות."
הביקורת מציינת לחיוב את ההקפדה על שיתוף המינהלים הקהילתיים ובאמצעותם את הציבור בקביעת מיקום המצלמות בהתאם לצרכים העולים מהשטח, אולם מעירה כי לא קיים תיעוד של המסקנות שעלו במפגשים אלו, וכן חסרים פרוטוקולים המתעדים את הישיבות והסיורים שנערכו.
מבדיקת הביקורת עלה כי אף שנעשה הליך שיתוף הציבור לפי עקרונות הנוהל העירוני, הרי שלא נעשה בפועל שימוע ציבורי כנדרש בהתאם הכולל פרסום של אתרי המצלמות העתידיים ומיקום הצבת המצלמות, המאפשר לציבור להביע התנגדויות המחייבות דיון של העירייה בהן.
1. הגם שנערך הליך שיתוף של הציבור בתכנון הקמת אתרי מצלמות חדשים ברחבי העיר,
העירייה אינה עורכת פרוטוקולים המתעדים אותו. משלא מתקיים שימוע ציבורי מלא נמנעת מהתושבים האפשרות להשיג על תוכניות העירייה להציב מצלמות במקומות מסוימים.
1. לערוך הליך שיתוף ציבור מלא ומתועד באמצעות פרוטוקולים, בהתאם להנחיית הרשות
להגנת הפרטיות ועל פי שלבי נוהל שיתוף הציבור העירוני בעת תכנון הקמת אתרי מצלמות חדשים.
2. להגדיר מנגנון לפרסום אתרי המצלמות העתידיים אשר יכלול התייחסות לכל היבטי
הפגיעה בזכות לפרטיות של התושבים, ובכלל זה המיקום המבוקש להתקנת המצלמה והשטח המכוסה על ידה, מטרת הצבת המצלמה באותו מיקום, אתרים רגישים (כגון מוסדות רפואיים או בתי ספר) הנכללים בשטח המכוסה, החלופות שנבדקו להצבת מצלמה, מאפייני המצלמה, רזולוציות צפייה, משך שמירת המידע ועוד.
3. ראוי כי ייקבע גם מנגנון המאפשר לציבור השגה על התוכנית להצבת המצלמות. מנגנון
כזה ראוי כי יהיה מקוון, יחייב הזדהות המשיג ויגדיר מראש מהן הסיבות המאפשרות השגה על התוכנית, מה פרק הזמן להגשת ההשגה, והתהליך העירוני לבחינת ההשגה והמענה לה.
תגובת המבוקרים
מנהל אגף חירום וביטחון
המלצה :1 שיתוף ויידוע ציבור יבוצע באמצעות המינהלים הקהילתיים הרלוונטיים ובאמצעות הנגשת המידע באמצעות אתר העירייה.
310 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2023 המלצה :2 ייבחן ויוגדר במסגרת ועדת ההיגוי.
המלצה :3 ייבחן ויוגדר במסגרת ועדת ההיגוי.
פרסום באתר האינטרנט העירוני
הנחיית הרשות להגנת הפרטיות קובעת בסעיף 2.11 כי "בשל האיסור בסעיף 1 לחוק לפגוע בפרטיותו של אדם ללא הסכמתו, כאשר מוצבת מצלמת מעקב יש ליידע את הציבור על כך באופן ברור, על מנת לאפשר למעוניין בכך להימנע מהצילום, ובמקביל לייחס לאנשים המצולמים הסכמה מכללא לאיסוף המידע על אודותם ולשימוש בו. הדרישות באשר למקום פרסום ההודעה לציבור, תוכנה של ההודעה ואופן הפרסום נגזרים מהגדרת המונח 'הסכמה' בסעיף 3 לחוק הקובע שההסכמה תהיה מדעת".
הנחיית הרשות להגנת הפרטיות קובעת בנספח ב' את הפרטים שיש למסור על אודות הפעלת מצלמות מעקב במסגרת קיום חובת השקיפות:
תרשים :7 נתונים הנדרשים בפרסום רשימת המצלמות באתר העירייה
נוסף על פרסום רשימת מצלמות באתר העירוני, ניתן להוסיף את פריסת המצלמות למערכת ה-GIS העירונית כדי להקל על זיהוי מיקומן המדויק לכל המבקש.
מערכת GIS היא מערכת מידע גיאוגרפית ממוחשבת המאפשרת ניהול, אחזור וניתוח מידע גיאוגרפי בשילוב תכנים מכמה שכבות מידע, המבוססות ברובן על מערך מיפוי, אך גם על מאגרי מידע "טבלאיים" רגילים. מערכות אלו משמשות גורמים רבים. בצד הקלט הן מבצעות: קליטה, ארגון ובקרת איכות; ובצד הפלט: הפקה, מיון, שליפה ופילוח של מידע גיאוגרפי. למערכת GIS יתרון בפישוט והמחשה של תופעות מרחביות ובהעלאת חלופות יעילה למקבלי החלטות.
באמצעות הקמת שכבה ייעודית במערכת ה-GIS יהיה אפשר לנהל את אתרי המצלמות ולבצע מעקב ובקרה על השימוש בהם.
בבדיקת הביקורת את רשימת "אתרי מצלמות אבטחה בירושלים" באתר העירוני ב-19.12.2022 נמצא כי צוינו 207 אתרי מצלמות בלבד, אולם על פי הנתונים שקיבלה הביקורת מספר המצלמות המותקנות במרחב הציבורי גבוה יותר.
מערך מצלמות האבטחה העירוני || 311
עוד נמצא כי ברשימת המצלמות המפורסמת באתר העירייה מופיע מידע חלקי על מיקומי המצלמות (לדוגמה: "רחוב אלי תבין", "שוק מחנה יהודה", "שכונת ימין משה"), ולא מצוין מידע נוסף כגון מיקום המצלמה והשטח המכוסה על ידה, מטרות הצבת המצלמה, משך שמירת ההקלטות, שעות הפעלת המצלמה, פרטי מנהל מאגר המידע ועוד.
נוסף על רשימת המצלמות קיבלה הביקורת רשימה ממערכת ה-GIS הפנימית של העירייה המפרטת את שכבת מצלמות האבטחה העירוניות נכון ל-28.11.2022 (להלן: רשימת שכבת המצלמות).
רשימת שכבת המצלמות הציגה נתוניהן של 2,082 מצלמות – ל-692 מתוכן לא מצוינת כתובת.
רשימת שכבת המצלמות אינה מפורסמת במערכת ה-GIS העירונית אלא רק במערכת הפנימית של עובדי העירייה, כך שלציבור אין גישה אליה.
2. רשימת המצלמות המוצבות ברחבי העיר, המפורסמת באתר העירייה, אינה כוללת את כל
אתרי המצלמות הקיימים בפועל, ומכאן שהציבור אינו מיודע בנושא זה באופן מלא ובכך נפגעת זכותו לפרטיות.
4. עקב החשיבות ביידוע הציבור בדבר מיקומי המצלמות בשל הפגיעה האפשרית בזכותו
לפרטיות, יש לפרסם רשימה מלאה של כלל המצלמות המוצבות ברחבי העיר. ראוי כי רשימה זו תכלול את כל אתרי המצלמות וכתובותיהן, וכן תעודכן מעת לעת עם הוספה/הסרה של מצלמות.
5. לפרסם במערכת ה-GIS העירונית את מיקום המצלמות ונתוניהן באופן שיאפשר גם
לתושבים לראות את פריסת המצלמות על גבי המפה העירונית.
תגובת המבוקרים
מנהל אגף חירום וביטחון
על רקע הערות הביקורת ועוד במסגרת הליך הביקורת עצמו פעל האגף לעדכן את רשימת האתרים באתר האינטרנט העירוני והוספת הפרטים הנדרשים. הרשימה באתר מעודכנת ומתעדכנת באופן שוטף פעם בחודש ובעת הוספת אתרים חדשים.
המלצה :4 בוצעה.
המלצה :5 הוחל בביצוע.
312 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2023
שילוט
בכל הנוגע להצבת שילוט, הנחיית הרשות להגנת הפרטיות קובעת כי שלטי האזהרה צריכים להיות ברורים וקריאים, לרבות מבחינת גודלם, וכי רצוי שיכללו את הפרטים האלה:
• ציור של מצלמה או סמל גרפי מקובל;
• שם הארגון האחראי להצבת המצלמה;
• תיאור תמציתי של מטרת הצבת המצלמה;
• כתובת אתר האינטרנט, אם קיים, שבו מפורסמות רשימת המצלמות ומדיניות השימוש בהן.
ב-5.7.2023 ערכה הביקורת סיור בעשרה אתרי מצלמות שבהם הותקנו מצלמות אבטחה, כדי לבחון אם העירייה עומדת בתנאים הקבועים בהנחיית הרשות להגנת הפרטיות ובנוהל המצלמות העירוני בנוגע להצבת השילוט ליידוע הציבור.
בסיור הביקורת עלה כי העירייה משתמשת בכמה סוגי שלטים. אלה מוצבים חלקם בכניסה לאתרים, חלקם באמצעות מדבקות על העמודים שעליהם מוצבות המצלמות וחלקם על גבי ארונות התקשורת והחשמל הממוקמים ליד עמודי המצלמות.
הביקורת מציינת כי נוסף על השפה העברית יש על גבי השילוט כיתוב גם בשפות הערבית והאנגלית כדי להנגיש את המידע לכלל הציבור המתגורר ומבקר בעיר.
להלן לוח המציג את השילוט ומיקום הצבתו באתרים שבהם סיירה הביקורת:
מערך מצלמות האבטחה העירוני || 313
לוח :4 סיור הביקורת
שם האתר מיקום השילוט השלט
פארק גוננים
פארק המסילה
314 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2023
שם האתר מיקום השילוט השלט
גן מקור חיים
צומת נעמי צרויה
(שכונת אבו תור)
מערך מצלמות האבטחה העירוני || 315
שם האתר מיקום השילוט השלט
צומת עשהאל
(שכונת אבו תור)
צומת גיחון עשהאל
(שכונת אבו תור)
316 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2023
שם האתר מיקום השילוט השלט
בית נחמיה
(שכונת אבו תור)
גן ימין משה
מערך מצלמות האבטחה העירוני || 317
שם האתר מיקום השילוט השלט
המזרקה ברחוב לא קיים שילוט
דוד המלך
כיכר צרפת לא קיים שילוט
318 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2023 מבחינת מיקום הצבת השלטים, עולה כי השלטים אינם מוצבים בכל מקום שבו מוצבות המצלמות, ובשני אתרים לא נמצא שילוט כלל. עוד יוער כי שלטים רבים נמצאו דהויים/קרועים/בלויים ובלתי קריאים.
הביקורת בדקה אם כל סוגי השלטים עומדים בהוראות הנחיית הרשות להגנת הפרטיות. להלן לוח המציג את בדיקת הביקורת לגבי כל אחד מסוגי השלטים:
לוח :5 בדיקת השילוט
כתובת אתר
האינטרנט
שבו
שילוט ציור של מפורסמת
ברור מצלמה/ אזכור מטרת רשימת
השילוט וקריא סמל העירייה ההצבה המצלמות
✓ ✓ ✓
הכיתוב ✓ ✓ ✓
דהוי
✓ ✓ ✓
מערך מצלמות האבטחה העירוני || 319
כתובת אתר
האינטרנט
שבו
שילוט ציור של מפורסמת
ברור מצלמה/ אזכור מטרת רשימת
השילוט וקריא סמל העירייה ההצבה המצלמות
✓ ✓ ✓ ✓
הסמל דהוי
מנתוני הלוח לעיל עולה כי השילוט באתרי המצלמות, על כל סוגיו, אינו עומד בהוראות הנחיית הרשות להגנת הפרטיות, ובכלל זה שילוט ברור וקריא, מטרת הצבת המצלמה וכתובת האתר שבו מפורסמת רשימת המצלמות.
יצוין כי כבר במהלך הביקורת, החל אגף חירום וביטחון בעיצוב שילוט חדש העומד בדרישות הרשות להגנת הפרטיות.
3. בהיעדר שילוט באתרי המצלמות המעיד על היות המקום מצולם, עלולה להיפגע הזכות
לפרטיות של העוברים והשבים אשר אינם מודעים להיותם מצולמים.
6. עקב החשיבות הרבה ביידוע הציבור על כל מצלמה ומצלמה המותקנת בשטחים
הציבוריים ברחבי העיר, יש לוודא כי בכל אתר יוצב שילוט ליידוע הציבור סמוך למקום המצלמות. באתרים שבהם מותקנות מצלמות בכמה מקומות מומלץ להציב שלטים סמוך לכל אחד ממקומות אלו.
320 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2023
7. לוודא שעל כל שלט ליידוע הציבור יצוין המידע הנדרש בהתאם להנחיית הרשות להגנת
הפרטיות, ובכלל זה ציור של מצלמה או סמל גרפי מקובל, שם הארגון האחראי להצבת המצלמה, תיאור תמציתי של מטרת הצבת המצלמה וכתובת אתר האינטרנט שבו מפורסמות רשימת המצלמות ומדיניות השימוש בהן. ראוי כי השילוט יהיה אחיד בכל אתרי המצלמות.
תגובת המבוקרים
מנהל אגף חירום וביטחון
החל טיפול והסדרה לרבות נוסח שילוט מוסכם ועדכון הציבור באמצעות מערכת מידע באתר העירייה.
המלצה :6 תבוצע במהלך 2024 כולל החלפת שלטים ישנים.
המלצה :7 בוצעה – הוכן פורמט חדש שאושר על ידי כלל הגורמים הרלוונטיים.
מערך מצלמות האבטחה העירוני || 321
פרק חמישי
ההליך המכרזי
כללי
רשויות מקומיות מתקשרות עם ספקים באמצעות מכרזים לצורך העברת מקרקעין, רכישת טובין, וקבלת שירותים. סעיף 197 לפקודת העיריות, (נוסח חדש) (להלן: פקודת העיריות), קובע כי על עירייה מוטלת חובה לבצע הליך מכרזי כדלקמן: "לא תתקשר בחוזה להעברת מקרקעין, או טובין, להזמנת טובין או לביצוע עבודה אלא על פי מכרז פומבי".
בהתאם לכך, תוקנו תקנות העיריות (מכרזים), התשמ"ח-1987 (להלן: תקנות העיריות (מכרזים)), המגדירות את האופן שבו צריכים להתנהל מכרזים בעירייה ואת דרך ההתקשרות הנדרשת. בין היתר, תקנות העיריות (מכרזים) קובעות את המקרים שבהם יש לקיים מכרז זוטא (מכרז סגור לרשימה סגורה של מציעים שהעירייה מנהלת על פי אמות מידה שנקבעו מראש על ידי הרשות) או מכרז פומבי, את המקרים שבהם רשאית העירייה להתקשר ללא מכרז, וכן את אופן התנהלותו של מכרז זוטא ומכרז פומבי.
להלן, תרשים המציג את שלבי ההליך המכרזי, כפי שמוגדר בתקנות העיריות (מכרזים):
תרשים :8 שלבי ההליך המכרזי
להלן, פירוט השלבים המופיעים בתרשים לעיל, בהתאם לתקנות העיריות (מכרזים):
• הכנת המכרז – הכנת המכרז הוא ההליך הטרום-מכרזי הכולל בתוכו הוראות הקובעות את אופן עריכת טיוטת המכרז, לרבות הקפדה על ניסוח רהוט ומדויק של פרטיו, קביעת הזמנים לביצוע העבודות, רישומו של המכרז בפנקס המכרזים, קביעת עלות מסמכי המכרז, וקביעת אומדן המכרז.
• פרסום המכרז – בהליך זה יפורסם המכרז לציבור הרחב, בציון המועד האחרון והמקום להגשת ההצעות. חלק מהרשויות יערכו סיורי קבלנים.
• שאלות הבהרה – קבלת שאלות הבהרה, מתן תשובות הבהרה והפצתן למציעים.
• פתיחת תיבת המכרז – פתיחת מעטפות ההצעה, בדיקת עמידה בתנאי הסף, ניהול הפרוטוקול ורישום מסמכי המכרז בעת פתיחת התיבה.
• בדיקת ההצעות – בדיקת ההצעות, הכנת החומר וחוות דעת המומחה לוועדת מכרזים.