ישיבת ביקורת מס' 14 - הסעות תלמידים בחינוך המיוחד · דוח ביקורת מס 14 כולל נספחים

26 נובמבר 2024

כ"ה חשון תשפ"ה

סימוכין: 2024-0103-1109

דו"ח מישיבה מס' 14 של ועדת ביקורת

שהתקיימה ביום חמישי, ט' באלול התשפ"ד ()12.9.2024

השתתפו: מר אלדד רבינוביץ, חבר מועצה ויו"ר ועדת ביקורת

נכחו: גב' עופרה ברכה, מבקרת העירייה והמורשה לטיפול בתלונות

מר אבי גיספאן, ממונה על מערך ההסעות

עו"ד דני ליבמן, משנה ליועמ"ש לנושאים מיוחדים

גב' שולמית נחום, מנהלת אגף ליווי היסעים בעמותת לביא

מר מתנאל עברי, חברת סקול בס מטעם עמותת לביא

מר ינון נוימן, מנהל אגף לביקורת ובקרת יועצים

גב' אורטל אריה, מנהלת מחלקה בכירה, לפיתוח תכנון ובקרה

מר אוראל סיבוני, מנהל המשל"ט חברת Group – M

רו"ח ארנון עידן, יועץ הביקורת

רו"ח רונית שחר, יועצת הביקורת

מר צבי עבו, מזכיר ועדת ביקורת

על סדר היום נדון הנושא הבא:

דוח מבקרת העירייה לשנת 2023 בנושא: הסעות התלמידים בחינוך המיוחד

פתיחת הדיון:

מר אלדד רבינוביץ, יו"ר הוועדה: מתכבד לפתוח את הדיון בוועדת ביקורת מספר -14 הסעות

תלמידים בחינוך המיוחד.

בעם הספר יש רגישות מיוחדת ללימודים. ברוך השם יש אצלנו מסורת של אלפי שנות לימודי ילדים,

ילדים קוראים וילדים כותבים.

לפעמים בכדי לאפשר לימודים באוכלוסיות מיוחדות צריך עזרה חיצונית. עיריית ירושלים משקיעה

הרבה בהסעות ומדובר במהלך חשוב, אבל צריך לזכור שזה כולל סיכונים. יש סיכוני בטיחות, יש

סיכוני מוגנות וכמובן צריך שהמערך יעבוד טוב ויעיל.

מערך הסעות בירושלים גדול מאוד ועל פניו נראה שעובד טוב וחשוב לומר שהביקורת היא בשולי

העשייה. כמובן, כמו כל דבר, צריך תמיד לדייק ולשפר ובשביל זה מגיעה הביקורת.

הממונה על מערך ההסעות: ישנם כ-36 אלף ילדים מוסעים בבוקר ובצהרים ביותר מ-5,000

מסלולים מידי יום, 363 ימים בשנה. מעבר למורכבות התפעולית המערך גם מאוד מגוון גם מבחינת

המגזרים וגם מבחינת הגילאים.

המערך מטפל בילדי החינוך המיוחד, בילדי רווחה ובמגזר כללי. במגזר הכללי זה ילדים עם מרחק

רב לבית הספר כמו במזרח העיר. גם במערב העיר אלפי תלמידים שאנחנו מסיעים בחינוך הרגיל

מסיבות שונות. לעיתים בשל חוסר בבית ספר תואם בשכונה ולעיתים כשבית ספר משנה מיקום אז

מאפשרים כמה שנים של הסעות. אבל העבודה היום יומית היא בהסעות החינוך המיוחד.

אנו פועלים באמצעות 15 קבלנים שזכו במכרז והרבה קבלני משנה. חשוב לדעת לא תמיד יש בעיר

מספיק רכבי הסעות לאסוף את כל הילדים, אך זו בעיה ארצית. כמובן שיש גם חוסר בנהגים וזה

מתבטא בעיקר ביום שישי בצהריים כיוון שכולם יוצאים בערך באתה השעה. לכן אנחנו נשענים לא

מעט על קבלני משנה.

דיון הוועדה:

פרק 1 - זכאות להסעות בחינוך המיוחד

המלצת המבקרת:

• לבחון אפשרות לחסום הזנה למערכת פרופיל של פרטי תלמידים שאינם זכאים להסעה.

• לכתוב נוהל עירוני מעודכן העוסק בתהליכי העבודה של מערך ההסעות העירוני, לרבות

התהליך של ועדת החריגים והבקרות הנדרשות לבדיקה אם המקרים הנדונים בה טופלו

כראוי.

תגובת המבוקר:

ההמלצות מקובלות, הנוהל בתהליכי כתיבה אמור להיות מוכן עוד השנה.

המלצת ועדת ביקורת:

לקבל את המלצת הביקורת.

פרק 2 - פיקוח ובקרה על מערך ההסעות

המלצת המבקרת:

• להכין סקר חדש לבדיקת התנהלות המלווים, שיכיל נתונים שחסרים בסקר הנוכחי, כדי

לאפשר ניתוח של התלונות על המלווים ולפקח על עבודתם.

• לגבש נוהל המגדיר את הבקרות הנדרשות על המלווים והרכזים ואת אופן ביצוען, כולל

קביעת מדדים איכותיים.

תגובת המבוקר:

נוסח הסקר שונה והותאם, ניתן לקבל ממנו נתונים ולנתח.

המלצת ועדת ביקורת:

לקבל את המלצת הביקורת.

המלצת המבקרת:

• לבצע סקרי שביעות רצון יזומים למלווים ולרכזים, וכן לערוך ניתוח תקופתי לתלונות

המתקבלות בקשר למלווים.

• לערוך בדיקה תקופתית מדגמית לתלונות שנסגרו ולוודא שאכן טופלו ונסגרו כראוי.

• על מפקחי מערך ההסעות העירוני ובקרי המשל"ט לבדוק את עמידת קבלני המשנה

בדרישות הקשורות לכלי הרכב והנהגים שלהם, כפי שנדרש מקבלני ההסעות.

תגובת המבוקר:

פעמיים בשנה מבוצע בכל בית אב סקר של חברת הבקרה על ההסעות והמלווים . בנוסף מבוצעים

סקרים רנדומאליים במוסדות חינוך.

בנוסף, עמותת לביא מבצעת סקר נקודתי אם מתקבלת תלונה, על מנת לבדוק אם מדובר בבעיה

נקודתית או רחבה.

המלצת ועדת ביקורת:

לקבל את המלצת הביקורת.

המלצת המבקרת:

• על מפקחי מערך ההסעות העירוני, המבצעים את הבקרה באמצעות טפסים ידניים, לעבור

לעבוד בטאבלטים (כפי שעובדים בקרי המשל"ט) לשם האחידות, היעילות ושיפור עיבוד

המידע העולה בבדיקות. הדבר יאפשר לנתח את כל הנתונים בזמן אמת.

תגובת המבוקר:

למרות הרצון והניסיונות הרבים, עד עתה לא עלה בידנו לעבור לכלים טכנולוגיים כיוון שחלק

משמעותי מהמלווים לא מעוניינים להשתמש בהם.

המלצת ועדת ביקורת:

לקבל את המלצת הביקורת, תוך רגישות רבה לצרכים התרבותיים של המלווים והתייעצות עם

גורמים רלוונטיים.

המלצת המבקרת:

• ייקבע גורם מתכלל שיערוך תוכנית עבודה משותפת לכלל הגורמים העוסקים בבקרה על

מערך ההסעות, לרבות קביעת הבדיקות שיבוצעו במהלך השנה, חלוקת העבודה וכדומה.

• לשקול להוסיף במערכת אפשרות לשלוח מסרון לפונה בסיום הטיפול בפנייתו.

תגובת המבוקר:

יש סנכרון מלא בין המפקחים מטעם העירייה לבין המפקחים מטעם חברת הבקרה, נשלחים

עדכונים שוטפים על מנת שלא יהיו כפילויות.

ראש צוות בקרה בחברה המבקרת מתכלל את הפעילות. תחתיו יש כ- 30 בקרים בכל רחבי העיר

עם מערכת שיבוצים אוטומטית , כולל בקרות יזומות- גלויות וסמויות.

המלצת ועדת ביקורת:

לקבל את המלצת הביקורת.

בנוסף, להמליץ למנכ"ל ולצוות לתיקון ליקויים לשקול הנחיה לפיה על מפקחי העירייה ומפקחי

חברת הבקרה לעבוד בצורה ממוחשבת יחד למניעת כפילויות ולהגברת היעילות.

המלצת המבקרת:

• על מינהל חינוך לדרוש ממוסדות החינוך להגיש את מערכת השעות ולוח החופשות במועד

שנקבע, כלומר בתחילת אוגוסט בכל שנה.

תגובת המבוקר:

חוסר במערכת שעות וחופשות של בתי ספר רבים גורם לבעיות בעבודה מול מלווים והסעות ומייצר

אירועים בלתי צפויים. המשל"ט מרכז את כל המידע ונותן את הפתרונות.

המלצת ועדת ביקורת:

לקבל את המלצת הביקורת.

המלצת המבקרת:

• על מפקחי מערך ההסעות העירוני ובקרי המשל"ט לבדוק את עמידת קבלני המשנה

בדרישות הקשורות לכלי הרכב והנהגים שלהם, כפי שנדרש מקבלני ההסעות.

תגובת המבוקר:

הקבלנים מחויבים להעסיק נהגים שנבדקו בהתאם לחוק שאינם עברייני מין, אך אין לנו אפשרות

לבקר את הנהגים של קבלני המשנה שמתחלפים יום יומית. חשוב לציין שרוב קבלני המשנה הם גם

קבלנים ראשיים והבעיה נמצאת בשוליים עם נהגים מזדמנים. בנוגע לבטיחות רכבים כל רכב

מבוקר פעם בשלושים יום על ידי קצין בטיחות של החברה, ושוב הבעיה עם קבלני המשנה.

יש מערכת בקרה על נתונים של הרכבים והנהגים המורשים. אם יירשמו פרטי הנהג והרכב ניתן

ואפשר להצליב ולאכוף כנגד קבלן שהעסיק נהג או רכב לא מורשה.

המלצת ועדת ביקורת:

לקבל את המלצות המבקרת וכן להמליץ בפני המנכ"ל והצוות לתיקון ליקויים:

1. לשקול לדרוש מהמלווים לרשום ולשלוח למשל"ט בתחילת כל נסיעה את שם הנהג ות"ז

שלו ואת מספר הרכב, כתנאי לתחילת נסיעה.

2. לשקול כי המשל"ט יערוך בקרה ויאכוף כנגד קבלנים שפועלים בניגוד לדין.

3. לשקול להחיל את הממצאים גם על שאר מערך ההסעות.

פרק 3 - ליווי תלמידים בדרך למוסדות חינוך

המלצת המבקרת:

• על אגף ליווי היסעים בעמותת לביא לדאוג שכל המלווים וממלאי מקומם יעברו הדרכה

בנושא עזרה ראשונה, כולל ריענון אחת לשנתיים, כנדרש בחוזר המנכ"ל.

תגובת המבוקר:

בהוראת משרד החינוך מלווים רפואיים, מלווי רווחה מי שמלווה פעוט נדרשים לעבור הדרכה של

9 שעות של מד"א. יתר המלווים אינם נדרשים לעבור הדרכה.

כל המלווים שמחויבים לעבור הדרכה עברו, אנו מנסים להרחיב את ההדרכה גם למלווים כלליים.

המלצת ועדת ביקורת:

לקבל את המלצת הביקורת.

המלצת המבקרת:

• לבחון את חוקיות הדרישה הנקובה בהסכם בין העירייה לעמותת לביא, שלפיה המלווים

נדרשים להיות ללא עבר פלילי.

תגובת המבוקר:

בהתאם לחוק, הדרישה היא לוודא שאין הרשעות בעבירות מין בלבד.

המלצת ועדת ביקורת:

לקבל את המלצת הביקורת.

המלצת המבקרת:

• על עמותת לביא לגבש נוהל שיאגד בתוכו את מכלול הכללים והנהלים הקשורים למלווים.

תגובת המבוקר:

קיים נוהל, אך הוא לא כתוב ומסודר. מקבלים את ההמלצה.

המלצת ועדת ביקורת:

לקבל את המלצת הביקורת.

המלצת המבקרת:

• לערוך ניתוח תקופתי של התלונות בנוגע לאיחורים או הקדמות של תלמידים וכן בגין אי-

הגעת מלווים לעבודה והסיבות לכך.

• לתכנן את מסלול הנסיעה כך שיימנע מצב שבו תישאר תלמידה לבדה עם נהג ומלווה שהם

גברים.

• לשלוח למלווה מראש לפי המסלול שאליו הוא משויך את פרטי הנהג, הכוללים צילום

תעודת זהות, תמונה ברורה, מספר הרכב ושם קבלן ההסעות. כך המלווה יוכל לבדוק עם

הנהג את התאמת הפרטים בטרם יעלה להסעה ויתחיל את איסוף התלמידים.

• לשלוח את סקר שביעות רצון ההורים לכלל ההורים הנעזרים במערך ההסעות העירוני. על

הסקר להיות מלא ולהקיף את כל התהליכים הנכללים בשירות, לרבות שיבוץ התלמידים,

ליווי התלמידים, רמת שירותי ההסעה וכדומה.

תגובת המבוקר:

ההמלצות מקובלות

המלצת ועדת ביקורת:

לקבל את המלצת הביקורת.

פרק 4 - הסכמים עם קבלני הסעות

המלצת המבקרת:

• על מערך ההסעות העירוני לערוך קובץ מעקב, המרכז רישום של כל הפוליסות שהתקבלו

מקבלני ההסעות ומקבלני המשנה והתוקף שלהן.

• לבדוק באמצעות יועץ ביטוח את פוליסות קבלני המשנה העובדים עם קבלני ההסעות.

• על מערך ההסעות העירוני לתעד את המסמכים בדבר הכשירות של כלי הרכב והנהגים

ולהציגם בפני הוועדה להארכת חוזים כדי לאפשר מעקב ובקרה תקינים.

• לכלול בבקרות השוטפות שעורכים מפקחי מערך ההסעות העירוני ובקרי המשל"ט בדיקה

אם ברכב מותקנת מערכת איכון. כמו כן יש לדרוש מקבלני ההסעות להמציא אחת לתקופה

(שתיקבע בידי מערך ההסעות) את רשימת כלי הרכב שברשותם וברשות קבלני המשנה

מטעמם, בצירוף אישור קצין הבטיחות. עבור כל רכב יצוין אם יש בו מערכת איכון.

• להפריד במערכת פרופיל בין סוגי הפרות שונות של המכרז בנוגע לרכב, כך שתוגדר הפרה

נפרדת בגין אי-התקנה של מערכת איכון ברכב.

• לכלול את כלל תהליכי העבודה של מפקחי מערך ההסעות העירוני ובקרי המשל"ט במסגרת

נוהלי העבודה המתאימים הן בעירייה והן במשל"ט.

• להקפיד למלא במערכת פרופיל את מספר הרישוי של הרכב שקיבל קנס.

• ליצור זהות בין סוגי ההפרות המפורטות בטבלת סוגי קנסות בנספח ה' להסכם ההתקשרות

ובין סוגי ההפרות הרשומות במערכת פרופיל. זאת כדי לאפשר ניתוח יעיל של סוגי ההפרות

ובקרה מיטבית עליהם.

• לערוך ניתוח תקופתי של כל סוגי ההפרות, כולל פילוח של ההפרות לפי שם חברה, פרטי

נהג, סוג המסלול, זמן המשמרת וכדומה. הניתוח יועבר לגורמים ניהוליים שיוחלט עליהם

וישמש להפקת לקחים והסקת מסקנות.

• לשקול מתן קנס מוגדל לקבלני ההסעות שנמצאו אצלם ליקויים חוזרים. אם יוחלט ליישם

את ההמלצה, יש לעגן זאת בהסכם ההתקשרות.

תגובת המבוקר:

מתקיימות בדיקות רוחב לאתר דפוסים חוזרים לקבלנים, דוגמים מאות רכבים בשבוע ומצרפים

לזה את התלונות שמגיעות למוקד. אם יש הפרות חוזרות זה משתקף בציון של אותו קבלן למכרז

הבא, וזה מעין קנס.

מנהלת אגף ליווי היסעים בעמותת לביא: בנוגע למודל, עם הקיום של מרכז שליטה ובקרה נכון

לעבוד במודל שעובדים איתו היום.

המלצת ועדת ביקורת:

לקבל את המלצות המבקרת, תוך בחינת אופן היישום בצוות לתיקון ליקויים בראשות המנכ"ל

ובפרט בשאלת הגדלת הקנסות.

המלצת המבקרת:

• לערוך בדיקה תקופתית לשם בחירת המודל המיטבי לתשלום לקבלני ההסעות. איכות

השירות לתלמיד תהיה שיקול מרכזי בבדיקה, תוך התחשבות בגובה העלויות.

תגובת המבוקר:

הגיע הזמן לשקול מחדש את שיטת התשלום. מרבית העיריות משלמות למסלול ולא לפי מספר

ילדים, ככל שקיימת בקרה כמו שקיימת כיום, יש יתרונות גדולים לשיטה. ניתן לשלב גם את איכות

השירות בתמחור.

המלצת ועדת ביקורת:

לקבל את המלצת הביקורת.

פרק 5 - העסקת קבלני משנה על ידי הקבלנים הזוכים

המלצת המבקרת:

• להוסיף להסכם ההתקשרות עם קבלני ההסעות סעיף המחייב את קבלן ההסעות המבקש

להשתמש בקבלני משנה להמציא לעירייה תיעוד לעמידת קבלני המשנה בכל המחויבויות

הנדרשות מקבלן הסעות (כשירות כלי הרכב, כשירות הנהגים, ביטוחים וכדומה).

תגובת המבוקר:

כאמור לעיל.

המלצת ועדת ביקורת:

לקבל את המלצת הביקורת.

פרק 6 - נהגים, קציני הבטיחות וכלי הרכב

המלצת המבקרת:

• על מערך ההסעות העירוני לחייב את קבלני ההסעות בהסכם ההתקשרות עימם למסור

בתחילת כל שנה את רשימת הנהגים שיסיעו תלמידים, לרבות פרטי הרכב שבו הם נוהגים

(סוג ומספר רישוי), בצירוף רישיון נהיגה ורישיון רכב תקפים. אם יעודכנו הפרטים האלו

במהלך השנה, על הקבלנים לעדכן בכך את מערך ההסעות (המלצה זו מתייחסת גם לנהגים

החלופיים ולנהגים של קבלני המשנה).

• לחייב את קבלני ההסעות בהסכם ההתקשרות עימם לספק בתחילת כל שנה אישורים

מטעם קצין הבטיחות שמינו על כשירות כל כלי הרכב שיסיעו תלמידים וכן על עמידת

הנהגים בתנאים הנדרשים, לרבות מסירת כל תחקיר שערך קצין הבטיחות על תאונה

שאירעה במסגרת ההסעות ומסירת מועדי ביצוע הדרכות לנהגים (האישור יכלול את

פרטיהם של כלי הרכב והנהגים בצירוף תעודת הסמכה תקפה של קצין הבטיחות).

• לבצע בקרה על כשירות קציני הבטיחות בתעבורה שמינו קבלני ההסעות, לרבות קבלת

אישורים מהם לגבי כשירות כלי הרכב והנהגים.

תגובת המבוקר:

כאמור לעיל.

המלצת ועדת ביקורת:

לקבל את המלצת הביקורת.

פרק 7 - עלות ההסעות מול החזרי משרד החינוך

המלצת המבקרת:

• לערוך בקרה על התחשיבים שמבצע היועץ החיצוני.

• לבחון את הסיבה לפיגור במועדי תשלום ההחזרים ממשרד החינוך ולפעול בהתאם.

תגובת המבוקר:

כל העת נערכות בקרות, ככל הנראה התשלום מועבר נכון.

המלצת ועדת ביקורת:

לקבל את המלצת הביקורת תוך בחינת אופן היישום בצוות לתיקון ליקויים בראשות המנכ"ל.

פרק 8 - דיווח ותלונות על בעיות או תקלות ואופן הטיפול בהן

המלצת המבקרת:

• להגדיר במערכת פרופיל כל נושא פנייה בנפרד כדי לאפשר ביצוע מעקב אחר אופן הטיפול

בפנייה, הפתרון שניתן והפקת הלקחים שבוצעה מכל פנייה כדי שלא תישנה.

• לערוך ניתוח חודשי של התלונות המתקבלות, לפי מדדים שייקבעו. ניתוח זה יועבר

לגורמים הניהוליים שייקבעו, ישמש לבקרה ומעקב אחר הטיפול בתלונות, ועל בסיסו

יתקבלו ההחלטות המתאימות.

תגובת המבוקר:

כאמור לעיל.

המלצת ועדת ביקורת:

לקבל את המלצת הביקורת.

פרק 9 - מיזם הורים מסיעים את ילדיהם למוסדות חינוך

פרק 10 – פרויקט "סקולבס"

המלצת המבקרת:

• לעקוב אחר התנהלות המיזם (הורים מסיעים את ילדיהם למוסדות החינוך) מדי תקופה

ולבחון את תרומתו וכדאיותו למערך ההסעות באמצעות סקרי שביעות רצון, ביקורות פתע,

מעקב אחר התגמול להורים עבור הנסיעות וכדומה.

תגובת המבוקר:

מדובר במיזמים מצליחים ונכונים.

המלצת ועדת ביקורת:

לקבל את המלצת הביקורת.

הוועדה מברכת על המיזם הורים מסיעים גם מבחינת הורות מיטיבה, גם מבחינת בטיחות וגם

מבחינת מוגנות.

הוועדה מברכת על המיזם סקולבס שעשוי להגביר את האחריות של בתי הספר, את הכלים

שניתנים למלווים ואיכותם וניצול נכון של שעות ההסעה.

סיכום:

מר אלדד רבינוביץ, יו"ר הוועדה: מערך ההסעות הינו מערך מרשים. במערך מושקע מאמץ רב,

חשיבה, וחדשנות.

גם היכולת לקבל ביקורת, להשתנות ולחפש את הפתרונות בתוך המורכבות מהווה תעודת כבוד

לעירייה ולמערך.

הוועדה לענייני ביקורת ממליצה למועצת העירייה לאמץ את המלצות הביקורת כמפורט בדוח זה

ותוך בחינת אופן היישום בצוות לתיקון ליקויים בראשות המנכ"ל.

הישיבה נעולה.

בברכה,

אלדד רבינוביץ

חבר מועצת העיר ירושלים

יו"ר ועדת ביקורת

פרק אחד עשר

הסעות תלמידים בחינוך המיוחד

תוכן העניינים

תקציר // 679

מבוא // 683

פירוט הממצאים

פרק ראשון:

זכאות להסעות בחינוך המיוחד // 691

פרק שני:

פיקוח ובקרה על מערך ההסעות // 695

פרק שלישי:

ליווי התלמידים בדרך למוסדות החינוך // 701

פרק רביעי

הסכמים עם קבלני הסעות // 708

פרק חמישי:

העסקת קבלני משנה על ידי הקבלנים הזוכים // 721

פרק שישי:

נהגים, קציני הבטיחות וכלי הרכב // 723

פרק שביעי:

עלות ההסעות מול החזרי משרד החינוך // 729

פרק שמיני:

דיווח ותלונות על בעיות או תקלות ואופן הטיפול בהן // 733

פרק תשיעי:

מיזם הורים מסיעים את ילדיהם למוסדות החינוך // 737

פרק עשירי:

פרויקט "סקולבס" // 739

סיכום // 740

נספחים // 741

הסעות תלמידים בחינוך המיוחד || 679

תקציר

רקע

הסעת תלמידים למוסדות החינוך מסייעת ביישום חוק לימוד חובה, התש"ט-,1949 הקובע כי על כל ילד מגיל גן חובה ועד כיתה י"ב ללמוד במוסד חינוך מוכר.

לצורך יישום החוק, משרד החינוך מסייע באמצעות הרשויות המקומיות בהסעת תלמידים שבאזור מגוריהם אין בית ספר, או שבית הספר נמצא בריחוק ניכר מביתם, או לתלמידים הלומדים במסגרות החינוך המיוחד.

מערכת ההיסעים נותנת מענה חשוב לתלמידי החינוך המיוחד ומאפשרת להם ללמוד במוסדות חינוך העונים על צורכיהם הייחודיים. זכויותיהם החינוכיות של ילדים עם צרכים מיוחדים במערכת החינוך מוסדרות בחוק חינוך מיוחד, התשמ"ח-1988 ובחוק הסעה בטיחותית לילדים ולפעוטות עם מוגבלות, התשנ"ד-.1994 בחוקים אלו נקבע כי ילד עם מוגבלות זכאי להסעה ממקום מגוריו או ממקום סמוך לו למוסד חינוך וממנו, לפי צרכיו ובהתחשב בסוג המגבלה שלו, וכי הרשות המקומית שבתחום שיפוטה הילד גר תדאג להסעתו במשך שנת הלימודים, בהתאם לשעות הלימוד במוסד החינוך, ותדאג גם למלווים להסעה ככל שיידרש.

מערך הסעות התלמידים בירושלים עבור החינוך הרגיל, המיוחד והרווחה כולל כ-28,000 תלמידים (כ-1,200 תלמידי רווחה, כ-12,000 ילדי החינוך המיוחד וכ-14,200 תלמידי החינוך הרגיל).

בשנת הלימודים תשפ"ד מוסעים למסגרות החינוך המיוחד בירושלים כ-11,000 תלמידי החינוך המיוחד, שהם כ-%92 מכלל תלמידי המגזר הזה.

תלמידי החינוך המיוחד עושים את דרכם אל מוסדות הלימוד השונים מדי בוקר באמצעות מערך ההסעות שהעירייה מפעילה בשיתוף עמותת לביא, ובאמצעות מערך זה שבים לביתם בתום יום הלימודים.

מערך ליווי ההסעות במתכונתו הנוכחית הוקם בשנת 2015 באמצעות שיתוף פעולה בין עיריית ירושלים לעמותת לביא (להלן: העמותה). עמותת לביא היא עמותה עירונית שמנהלת את המערך, הכולל כ-4,100 מסלולים ברחבי העיר וכ-2,800 מלווים שהעמותה מעסיקה.

מערך הסעות התלמידים עובד 363 ימים בשנה ומורכב מצוותים שמפעילים אותו כמערכת שלמה הכוללת בין היתר:

• ממונה על מערך ההסעות (בעיריית ירושלים) – אחראי על כלל מערך ההסעות ועל המפקחים העירוניים.

• מנהלת מערך המלווים (בעמותת לביא) – אחראית על תפעול כל מערך המלווים בהסעות.

680 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2023 • מנהל המשל"ט (חברה חיצונית) – אחראי על הפעלת המוקד התפעולי וכן על מחלקת בקרי מערך ההסעות מטעמו.

• הסעות התלמידים – מופעלות באמצעות חברות קבלני הסעות.

עיקרי הממצאים

פיקוח ובקרה

נמצא שתהליכי הבקרה והפיקוח אינם מספקים בכל הקשור לקבלני ההסעות ולתפעול מוקד הפניות. להלן דוגמאות:

• קבלני ההסעות אינם מעבירים נתונים חיוניים למערך ההסעות העירוני בתחילת כל שנת

לימודים. בין הנתונים: רשימה עם פרטי הנהגים המסיעים תלמידים, סוג כלי הרכב של כל נהג,

רישיון רכב ורישיון נהיגה בתוקף.

• לא נבדקת כשירות קציני הבטיחות בתעבורה שמינו קבלני ההסעות, ולא מתקבלים מהם אישורים לגבי הכשירות של כלי הרכב והנהגים במערך ההסעות.

• לא נערכים תהליכי ניתוח והפקת לקחים בעניין התלונות המתקבלות במוקד מהורים, מוסדות חינוך וכדומה.

ליווי התלמידים

נמצאו מקרים של אי-עמידה בכללי חוזר מנכ"ל משרד החינוך בנושא "הסעות תלמידים ועובדי הוראה למוסדות חינוך רשמיים", שפורסם ב-.22.8.2022 בין היתר, רק חלק מהמלווים עוברים הכשרת עזרה ראשונה כנדרש, דבר שחושף את העמותה (וכך גם את העירייה) לתביעה משפטית נוסף לאי-עמידה בדרישות החוק.

הסכמים עם קבלני הסעות וקבלני המשנה

משנת 2018 לא נבחן מודל התשלום לקבלני ההסעות בהיבטים של שירות לתלמיד ותקציב. כמו כן הסכם ההתקשרות של העירייה עם קבלני ההסעות לוקה בחסר בשל היעדר התייחסות למחויבויות הנדרשות מקבלני המשנה של קבלני ההסעות. זאת ועוד, נמצאו תהליכי בדיקה, מעקב ובקרה לא נאותים בעניין עמידת קבלני המשנה בדרישות הקשורות לכלי הרכב, הנהגים ופוליסות הביטוח שלהם, כפי שנדרש מקבלן ההסעות עצמו.

הסעות תלמידים בחינוך המיוחד || 681

המלצות מרכזיות

1. על מפקחי מערך ההסעות העירוני ובקרי המשל"ט לערוך בקרה על עמידת קבלני המשנה

בדרישות בכל הקשור לכלי הרכב והנהגים שלהם, כפי שנדרש מקבלני ההסעות.

2. על אגף ליווי היסעים בעמותת לביא לדאוג שכל המלווים וממלאי מקומם יעברו הדרכה בנושא

עזרה ראשונה, כולל ריענון אחת לשנתיים, כנדרש בחוזר המנכ"ל.

3. לתכנן את מסלול הנסיעה כך שיימנע מצב שבו תישאר תלמידה לבדה עם נהג ומלווה שהם

גברים.

4. על מערך ההסעות העירוני לערוך קובץ מעקב, המרכז רישום של כל הפוליסות שהתקבלו

מקבלני ההסעות ומקבלני המשנה והתוקף שלהן.

5. לבדוק באמצעות יועץ ביטוח את פוליסות קבלני המשנה העובדים עם קבלני ההסעות.

6. לערוך בדיקה תקופתית לבחירת המודל המיטבי לתשלום לקבלני ההסעות. בראש סדר

העדיפויות יוצב השירות לתלמיד, תוך התחשבות בגובה העלויות.

7. להוסיף להסכם ההתקשרות עם קבלני ההסעות סעיף המחייב קבלן הסעות המבקש

להשתמש בקבלני משנה להמציא לעירייה תיעוד לעמידת קבלני המשנה בכל המחויבויות הנדרשות מקבלן הסעות (כשירות של כלי הרכב והנהגים, ביטוחים וכדומה).

8. לחייב את קבלני ההסעות בהסכם ההתקשרות עימם לספק בתחילת כל שנה אישורים מטעם

קצין הבטיחות שמינו על כשירות כל כלי הרכב שיסיעו תלמידים וכן על עמידת נהגי ההסעות בתנאים הנדרשים. האישורים יכללו מידע על כל תחקיר שערך קצין הבטיחות בנוגע לתאונה שאירעה במסגרת ההסעות וכן על מועדי ביצוע הדרכות לנהגים (כולל פרטים מזהים על אודות כלי הרכב והנהגים בצירוף תעודת הסמכה תקפה של קצין הבטיחות).

9. לערוך ניתוח חודשי של התלונות המתקבלות, לפי מדדים שייקבעו. ניתוח זה יועבר לגורמים

הניהוליים שייקבעו, ישמש לבקרה ומעקב אחר הטיפול בתלונות, ועל בסיסו יתקבלו ההחלטות המתאימות.

תמצית זו אינה כוללת את כל הממצאים שעלו וגם אינה מוסרת את כל ההמלצות והפרטים המופיעים בגוף הדוח. לקבלת מידע זה יש לקרוא את הדוח המפורט.

סיכום

הסעת תלמידים למוסדות החינוך מסייעת ביישום חוק לימוד חובה התשי"ט-1949 הקובע כי על כל ילד מגיל גן חובה ועד כיתה י"ב ללמוד במוסד חינוך מוכר.

לצורך יישום החוק, מסייע משרד החינוך באמצעות הרשויות המקומית בהסעת תלמידים שבאזור מגוריהם אין בית ספר או שבית הספר נמצא בריחוק ניכר מביתם או לתלמידים הלומדים במסגרות החינוך המיוחד.

682 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2023 מערכת ההיסעים נותנת מענה חשוב לתלמידי החינוך המיוחד ומאפשרת להם ללמוד במוסדות חינוך העונים על צורכיהם הייחודיים. זכויותיהם החינוכיות של ילדים עם צרכים מיוחדים במערכת החינוך מוסדרת בחוק חינוך מיוחד, התשמ"ח-1988 ובחוק הסעה בטיחותית לילדים נכים ולפעוטות עם מוגבלות, התשנ"ד-.1994 בחוקים אלו נקבע כי ילד עם מוגבלות זכאי להסעה ממקום מגוריו או ממקום סמוך לו למוסד חינוך וממנו, לפי צרכיו ובהתחשב בסוג המגבלה שלו, וכי הרשות המקומית שבתחום שיפוטה גר הילד תדאג להסעה במשך שנת הלימודים בהתאם לשעות הלימוד במוסד החינוך ולמלווים להסעה ככל שיידרש.

מערך הסעות התלמידים בירושלים עבור החינוך הרגיל, החינוך המיוחד והרווחה מספק שירות לכ-28,000 תלמידים מהם כ-1,200 תלמידי רווחה, כ-12,000 תלמידי החינוך המיוחד וכ-14,200 תלמידי החינוך הרגיל.

תלמידי החינוך המיוחד עושים את דרכם מדי יום אל מוסדות הלימוד השונים וכן חוזרים לבתיהם או למסגרות שלהם באמצעות מערך ההיסעים שמפעילה העירייה.

שלושת הגורמים – מערך ההסעות העירוני, עמותת לביא והמשל"ט – עובדים יחד בשיתוף פעולה יום-יומי ורציף לטובת מתן שירות מיטבי להסעות התלמידים.

המורכבות והייחודיות של מערך ההסעות בירושלים נובעות מגודלו ומהגיוון בסוגי המגזרים בעיר (כללי, חרדי וערבי). לכל מגזר יש מלווים המתאימים לו, מסלולי הסעה רבים ומגוונים, ימי חג שונים וכדומה.

הביקורת העלתה ליקויים הן בהיבטים התפעוליים והן בהיבטי הליווי.

נמצא שתהליכי הבקרה והפיקוח אינם מספקים בכל הקשור לקבלני ההסעות, לקבלני המשנה שהם מעסיקים ולתפעול מוקד הפניות.

נוסף לכך נמצאו מקרים של אי-עמידה בכללי חוזר מנכ"ל משרד החינוך בנושא "הסעות תלמידים ועובדי הוראה למוסדות חינוך רשמיים", שפורסם ב-.22.8.2022 בין היתר, רק חלק מהמלווים עוברים הכשרת עזרה ראשונה כנדרש, מצב שחושף את העמותה (וכך גם את העירייה) לתביעה משפטית, נוסף לאי-עמידה בדרישות החוק.

יודגש כי חיזוק ושיפור תהליכי הבקרה והפיקוח הן על קבלני ההסעות והן על קבלני המשנה, הכשרת המלווים כנדרש וניתוח התלונות המתקבלות והסקת מסקנות בהתאם, עשויה להביא לשיפור השירות הניתן לתלמידים המוסעים ואף לצמצם את חשיפת העירייה מפני תביעות ופגיעה בשמה הטוב.

הסעות תלמידים בחינוך המיוחד || 683

מבוא

מערך הסעות התלמידים בירושלים עבור החינוך הרגיל, החינוך המיוחד והרווחה כולל כ-28,000 תלמידים (כ-1,200 תלמידי רווחה, כ-12,000 ילדי החינוך המיוחד וכ-14,200 תלמידי החינוך הרגיל).

תלמידי החינוך המיוחד עושים את דרכם אל מוסדות הלימוד השונים מדי בוקר וכן חוזרים לבתיהם או למסגרות שלהם באמצעות מערך ההיסעים שמפעילה העירייה בשיתוף עם עמותת לביא (להלן:

העמותה).

הטיפול בכל נושא ההסעות מנוהל בידי שלושה גורמים:

• מערך ההסעות בעיריית ירושלים: מערך ההיסעים בעירייה אחראי על שיבוץ וקליטה של תלמידים בקווי הסעות חינוך מיוחד – לתלמידים זכאי ליווי בהתאם לחוזר מנכ"ל משרד החינוך.

ההסעות מיועדות להביא את התלמידים מבתיהם אל מוסדות החינוך ובחזרה, במתכונת יומית ובהתאם למערכת השעות הרשמית שלהם. התלמידים מוסעים בכלי רכב מגוונים, ובהם אוטובוסים, אוטובוס ציבורי זעיר, מיניבוסים ומוניות. ילדים עד גיל שלוש מוסעים גם במוניות.

מדי יום מפקחי המערך העירוניים מבצעים אכיפה ובקרה על מפעילי ההסעות, כולל בקרה על תקינות הרכב, אופן הסעת התלמידים, משך זמן הנסיעה וכדומה. מערך ההסעות אחראי על התלמיד מרגע עלייתו להסעה עד לרגע ירידתו מההסעה במוסד הלימודים. כשהתלמיד מגיע אל מוסד הלימודים האחריות עליו מועברת לצוות החינוכי. כשהתלמיד יורד מההסעה לביתו, על פי חוק האחריות על התלמיד וקבלתו היא של הוריו או של בגיר מעל גיל .18 • עמותת לביא (תאגיד עירוני): העמותה מטפלת בכל הקשור להעסקת מלווי ההסעות בחינוך המיוחד, כולל מנהלי אזור שאחראים על המלווים, מלווי הסעות וכדומה.

• חברה חיצונית: החברה מבצעת בקרה ושליטה על מערך ההסעות בפועל באמצעות מרכז השליטה והבקרה (להלן: המשל"ט). זהו גוף חיצוני שמערך ההסעות בעיריית ירושלים התקשר עימו בקשר חוזי, והוא שמנהל את תפעול ההסעות, כולל ניהול הנתונים הקשורים להסעות (לדוגמה פניות למוקד ונתוני הסעות). יודגש שהחברה עצמה אינה גוף עירוני מבוקר, ולכן ייבחנו ההתקשרות עם החברה והפיקוח והבקרה עליה.

שלושת הגורמים הללו עובדים יחד בשיתוף פעולה יום-יומי ורציף לטובת מתן שירות מיטבי להסעות התלמידים.

המורכבות והייחודיות של מערך ההסעות בירושלים נובעות מהגיוון בסוגי המגזרים בעיר (כללי, חרדי וערבי). לכל מגזר יש מלווים המתאימים לו, מסלולי הסעה רבים ומגוונים, ימי חג שונים וכדומה.

מערך ההסעות העירוני עובד עם 16 קבלני הסעות שמועסקים בחינוך הרגיל, בחינוך המיוחד וכן בשירות אוכלוסיות המטופלות באמצעות הרווחה. נוסף לכך המערך מורכב מצוותים המפעילים אותו כמערכת שלמה הכוללת בין היתר:

• משל"ט – המפקח על הסעות התלמידים מעלייתם להסעה ועד הגעתם למוסדות החינוך ובחזרה ממוסדות החינוך לבתיהם, וכן מטפל בפניות של הורים ומוסדות חינוך לאורך כל היום.

• מנהלי אזור שאחראים על המלווים.

684 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2023 • מלווי ההסעות.

• מוקדנים.

• קבלני הסעות.

תרשים :1 מבנה מערך ההסעות בירושלים

הסעות תלמידים בחינוך המיוחד || 685

מערכות המחשוב

שלושת הגורמים האמונים על מערך ההסעות בעיר משתמשים במערכת מחשוב אחת – "מערכת פרופיל 20" (להלן: פרופיל). מערכת זו כוללת גם יישומון למלווים.

תקציב ההסעות הכולל

תקציב ההסעות הכולל לשנת 2022 עמד על כ-170 מיליון ש"ח, ומתוך תקציב זה כ-127 מיליון ש"ח (כ-%)75 יועדו להסעות החינוך המיוחד.

נתונים כספיים

להלן פירוט העלות השנתית של קבלני ההסעות:

לוח :1 פילוח עלות ההסעות השנתית הכוללת ברמת קבלן הסעות

ומספר התלמידים – לשנת 2022

עלות לשנת 2022 מספר התלמידים

מס"ד קבלן הסעות (ש"ח)* המוסעים בשנת 2022

1. א' 45,349,657 5,716

2. ב' 19,018,581 3,532

3. ג' 16,114,018 3,087

4. ד' 12,331,429 641

5. ה' 11,695,501 2,825

6. ו' 11,559,073 1,589

7. ז' 11,357,860 305

8. ח' 9,969,227 1,158

9. ט' 9,462,014 689

10. י' 7,960,982 248

11. י"א 4,650,474 252

12. י"ב 2,599,546 2,279

13. י"ג 2,119,765 226

14. י"ד 1,551,604 78

15. ט"ו 242,276 9

16. ט"ז 195,000 3

סך הכול 166,177,007 22,637

* עלות כלל מערך הסעות התלמידים.

686 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2023

לוח :2 צפי עלות ההסעות השנתית הכוללת ברמת קבלן הסעות

ומספר התלמידים – לשנת 2023

עלות צפויה לשנת 2023 מספר התלמידים

מס"ד קבלן הסעות (ש"ח)* המוסעים בשנת 2023

1. א' 14,160,426 789

2. ב' 11,899,708 465

3. ג' 8,700,808 1,208

4. ד' 18,337,823 4,250

5. ה' 5,266,517 2,675

6. ו' 10,612,917 826

7. ז' 5,739,749 305

8. ח' 428,533 14

9. ט' 3,897,530 168

10. י' 8,402,411 243

11. י"א 2,124,369 239

12. י"ב 22,118,523 2,844

13. י"ג 51,762,053 6,908

14. י"ד 13,862,502 3,766

15. ט"ו 2,741,181 39

16. ט"ז 20,005,768 3,247

סך הכול 200,060,818 27,986

* עלות כלל מערך הסעות התלמידים.

מטרת הבדיקה

לבחון את תהליכי העבודה הקשורים להסעות תלמידים עם מוגבלות למוסדות החינוך, את מנגנוני הפיקוח, הבקרה והדיווח בנושא הסעות התלמידים, את העמידה בדרישות החוק ובהוראות חוזרי המנכ"ל הרלוונטיים ואת תהליך ההתקשרות מול חברות ההסעות והעמותה.

לבחון את נאותות העסקת מלווי ההסעות ושיבוצם ואת נאותות הפיקוח והבקרה על עבודתם.

הסעות תלמידים בחינוך המיוחד || 687

היקף הבדיקה

בהתייחס לשלושת הגופים שצוינו לעיל, המעורבים במערך ההסעות בחינוך המיוחד, הביקורת התמקדה בנושאים שלהלן:

• הסכמים עם קבלני ההסעות.

• זכאות להסעות בחינוך המיוחד.

• העסקת קבלני משנה על ידי הקבלנים הזוכים.

• ליווי התלמידים בדרך למוסדות החינוך ובדרכם חזרה.

• דיווח ותלונות על בעיות או תקלות ואופן הטיפול בהן.

• עלות ההסעות מול החזרי משרד החינוך.

• הנהגים, קציני הבטיחות וכלי הרכב.

• פיקוח ובקרה על מערך ההסעות.

• פרויקט "סקולבס" ("Bus School").

• פיילוט הורה מסיע.

• ביקורת שטח וביקורת פתע.

דוחות קודמים בנושא

דוחות מבקר המדינה

• "הסעות תלמידים ברשויות המקומיות" – התשפ"א-.2021

דוחות מבקרת העירייה

• דוח בנושא "הסעות תלמידים במגזר הערבי" – שנת .2014 • דוח בנושא "הסעות תלמידים בחינוך המיוחד" – שנת .2006/7

תקופת הביקורת

הביקורת נערכה בחודשים אוגוסט עד נובמבר .2023

פירוט הממצאים

הסעות תלמידים בחינוך המיוחד || 691

פרק ראשון

זכאות להסעות בחינוך המיוחד

חוק הסעה בטיחותית לילדים ולפעוטות עם מוגבלות, התשנ"ד-1994 קובע כי ילד (בן שלוש עד )21 שבשל ליקוי בכושרו הגופני, השכלי, הנפשי או ההתנהגותי אינו מסוגל לנסוע בכוחות עצמו ונזקק להסעה, זכאי להסעה למוסד החינוכי שבו הוא לומד.

חוזר מנכ"ל משרד החינוך "הסעות תלמידים ועובדי הוראה למוסדות חינוך רשמיים" מ-22.8.2022 (להלן: חוזר מנכ"ל) קובע כי תלמידי החינוך המיוחד מגיל 3 עד גיל 21 הסובלים מהמוגבלויות המפורטות להלן זכאים להסעה מאורגנת מיוחדת, ללא קשר למרחק בין מקום מגוריהם לבית ספרם:

• תלמידים עם מוגבלות שכלית התפתחותית.

• תלמידים עם הפרעות נפשיות.

• תלמידים עם שיתוק מוחין או נכות פיזית קשה.

• תלמידים חירשים או כבדי שמיעה.

• תלמידים עיוורים או כבדי ראייה.

• תלמידים עם אוטיזם או .A.S.D

תלמידי החינוך המיוחד הסובלים ממוגבלויות אחרות זכאים להסעה לפי כללי הזכאות הללו:

• תלמידים מגן חובה ועד כיתה ד': מרחק של יותר משני קילומטר בין מקום מגוריהם לבית ספרם.

• תלמידים מכיתה ה' ומעלה: מרחק של יותר משלושה קילומטר בין מקום מגוריהם לבית ספרם.

• הסעת תלמיד בחינוך המיוחד לגן ילדים המרוחק יותר מ-25 קילומטר ממקום מגוריו, או לבית ספר המרוחק יותר מ-35 קילומטר ממקום מגוריו, טעונה אישור של ועדה מחוזית או ועדת הסעות מרכזית.

ועדת ההסעות המחוזית של משרד החינוך תדון בבקשות הרשויות מדי שנה בשנה לקראת תחילת שנת הלימודים. אישור זכאות תלמיד להסעה או אישור של קו הסעה תקף לשנת לימודים אחת בלבד או לפרק זמן קצוב אחר, קצר יותר. לתלמידי החינוך המיוחד מאושרות הסעות גם בימי חופשות החגים וחופשת הקיץ.

רשות מקומית המעוניינת לקבל את השתתפות משרד החינוך בהסעות שאינן עומדות באמות המידה ובנהלים המוגדרים בחוזר מנכ"ל רשאית לפנות לוועדת ההסעות המרכזית של משרד החינוך. ועדה זו דנה בבקשות חריגות להסעות שלא אושרו בוועדת ההסעות המחוזית.

692 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2023 השתתפות משרד החינוך תינתן רק עבור מסלולי נסיעה שאושרו בוועדת ההסעות המחוזית או בוועדת ההסעות המרכזית. עובד מערך ההסעות מטמיע את תנאי הזכאות במערכת פרופיל.

כשנדרש להוסיף תלמיד חדש לרשימת הזכאים, מזינים מספר תעודת זהות, ואם התלמיד זכאי –

אפשר לראות זאת ישירות במערכת.

מכאן שאפשר להוסיף למערכת תלמיד שאינו זכאי להסעה לפי הוועדות של משרד החינוך (המחוזית והמרכזית). אולם ללא זכאות מוועדות אלו לא יתקבל החזר ממשרד החינוך, ולכן התשלום עבור ההסעה יהיה על חשבון העירייה בלבד.

העירייה בודקת מדי שנה את קובץ ריכוז נתוני הקליטה של תלמידים חדשים ותלמידים ממשיכים במסגרת החינוך המיוחד. הבדיקה נערכת עבור כל תלמיד באמצעות בדיקת זכאותו לפי חוזר מנכ"ל וכן ביצוע שיחת טיוב טלפונית לווידוא הפרטים והשלמתם לפי הצורך.

ועדת חריגים

ועדת החריגים בעירייה מתכנסת לפני תחילת שנת הלימודים כדי לאשר מדדים לאישורים חריגים להסעות לתלמידים שאינם זכאים על פי החוק.

בוועדת החריגים חברים נציגים ממינהל חינוך בעירייה וכן הממונה על מערך ההסעות. לאחר כל ישיבת ועדה מופץ פרוטוקול המסכם את המדדים שאושרו. הממונה על מערך ההסעות מסר לביקורת כי משרד החינוך אינו משתתף בהוצאות הסעת תלמידים שאושרו בוועדות החריגים של העירייה.

הביקורת סקרה את הפרוטוקולים מוועדות החריגים לשנות הלימודים תשפ"ב ותשפ"ג, שהתכנסו בספטמבר 2021 ובספטמבר .2022

הפרוטוקולים כללו את הנתונים שלהלן:

• הצגת הבקשות המועלות לדיון בוועדת החריגים.

• הצגת השינויים הנדרשים במדדים לזכאות.

• הצגת החלטות הוועדה.

להלן דוגמה לבקשה לדיון בוועדת חריגים:

אימא לתשעה ילדים, המקבלת קצבת נכות מהמוסד לביטוח לאומי, טענה שקשה לה מאוד להביא את הילד לגן בזמן. לדבריה, מתן הסעה לילד יסייע להבאתו בזמן לגן ויספק לו יציבות.

לפי המדדים שקבע משרד החינוך, המרחק המינימלי שבגינו הילד זכאי להסעה הוא 2,000 מטר (שני קילומטר), אולם המרחק מהגן לבית הילד עמד על 1,381 מטר.

מקרה זה עמד במדדים של העירייה לזכאות להסעה, וכך החלטת ועדת החריגים קיצרה את המרחק הנדרש מהגן לבית הילד.

הסעות תלמידים בחינוך המיוחד || 693

להלן מספר הבקשות שאושרו בוועדות החריגים:

לוח :3 שנת הלימודים תשפ"ב

מספר הבקשות עלות כולל מע"מ

מצב שאושרו (ש"ח)

בקשות שאושרו בישיבה הראשונה של הוועדה 150 1,767,343 בקשות שאושרו בישיבה השנייה של הוועדה 124 1,412,173 חריגי חריגים שאושרו בשתי הוועדות 30 372,158

סך הכול 304 3,551,674

מהנתונים שלעיל עולה שמספר הבקשות שאושרו בוועדת החריגים בשנה זו עמד על 304 בקשות, שהן כ-%63 מסך הבקשות שהוגשו לוועדה (483 בקשות). התקציב שאישר הממונה על החינוך המיוחד בעירייה לאישורים חריגים הסתכם בכ-4.5 מיליון ש"ח.

לוח :4 שנת הלימודים תשפ"ג

מספר הבקשות עלות כולל מע"מ

מצב שאושרו (ש"ח)

בקשות שאושרו בישיבה הראשונה של הוועדה 274 3,537,324 בקשות שאושרו בישיבה השנייה של הוועדה 56 754,566 בקשות שאושרו בישיבה השלישית של הוועדה 29 291,191 חריגים שאושרו בוועדה הראשונה 28 286,988

סך הכול 387 4,870,069

מהנתונים שלעיל עולה שמספר הבקשות שאושרו בוועדת החריגים בשנה זו עמד על 387 בקשות, שהן כ-%57 מסך הבקשות שהוגשו לוועדה (676 בקשות). התקציב שאישר הממונה על החינוך המיוחד בעירייה עבור אישורים חריגים הסתכם בכ-5 מיליון ש"ח.

הביקורת מצאה שקיים נוהל עירוני בנושא "הארגון והפיקוח על ההסעות במחלקה לחינוך"

מ-.15.3.1999 אך מדובר בנוהל ישן שאינו מתייחס לתהליך העבודה של ועדת החריגים, לרבות המדדים שמנחים את הוועדה, כגון: באילו מקרים לאשר או לדחות פנייה וכן אופן הבדיקה שמא מקרים שלא אושרו בוועדת החריגים כלולים במערכת ההסעות.

היעדר נוהל עירוני מעודכן המסדיר את תהליכי העבודה של מערך ההסעות העירוני, לרבות התהליך של ועדת החריגים, עלול לפגוע בהליך התקין של רישום החריגים ובבקרה כי טופלו כראוי.

694 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2023 לכתוב נוהל עירוני מעודכן העוסק בתהליכי העבודה של מערך ההסעות העירוני, לרבות התהליך של ועדת החריגים והבקרות הנדרשות לבדיקה אם המקרים הנדונים בה טופלו כראוי.

תגובת המבוקרים

הממונה על מערך ההסעות

ההמלצה מקובלת ותבוצע.

הסעות תלמידים בחינוך המיוחד || 695

פרק שני

פיקוח ובקרה על מערך ההסעות

בקרות מטעם עמותת לביא

עמותת לביא עורכת סקרי שביעות רצון הן למלווים והן לרכזי המלווים.

1. סקר על המלווים – כשמתקבלת תלונה על מלווה, הרכז האחראי על המלווה עורך תשאול

טלפוני של הורי התלמידים שהוא מלווה במהלך היום.

הביקורת דגמה סקר שנערך על מלווה בעקבות תלונה שהתקבלה מהורה בתחילת נובמבר ,2023 ולפיה המלווה אינה מתנהגת באופן נאות לתלמיד. הרכז האחראי ערך שיחה טלפונית עם כלל ההורים שאת ילדיהם היא מלווה בבוקר ובצוהריים. על פי תוצאות הסקר נמצא שמרבית ההורים מרוצים מהמלווה, ולכן הוחלט שהמלווה תמשיך בביצוע המסלולים שלה.

נוסף לכך נערכה שיחה עם המלווה.

טופס עריכת הסקר כולל: שם התלמיד, כתובת, שכונה, כיוון (איסוף או פיזור), מצב שיחה

(בוצעה או לא בוצעה), האם נוסע בהסעות, אם לא נוסע מה הסיבה, ציון למלווה (1 עד ,)5 האם המלווה יוצר קשר באיסוף או בפיזור, הערות. בטופס עריכת הסקר אין התייחסות למהות התלונה. כמו כן אין מדד הקובע איזה ציון נחשב נמוך ואיזה ציון נחשב תקין.

אף לא נקבעה תדירות לעריכת הסקרים למלווים, אלא הם נערכים אך ורק בעת קבלת תלונה.

בשנת הלימודים תשפ"ג התקבלו 6,326 תלונות על מלווים, שהן כ-%12 מסך כל התלונות שהתקבלו במערכת פרופיל בתקופה זו.

מבדיקת הביקורת עלה שלא נערך ניתוח תקופתי של התלונות המתקבלות בגין מלווים.

2. סקר על הרכזים – אחת לתקופה (שאינה מוגדרת בנוהל כלשהו) גורם מהמשל"ט או גורם

עירוני (שאינו קשור למערך המלווים) עורך סקר שביעות רצון על אודות התנהלות הרכזים.

הביקורת ביקשה לקבל את תבנית סקר הרכזים וכן נתונים בנוגע לסקרים שנערכו לגבי הרכזים בשנה החולפת. עד למועד כתיבת הדוח לא התקבלו נתונים אלו.

הביקורת דגמה סקר שביעות רצון שערך בקר מהמשל"ט בתחילת אוקטובר .2023 הסקר נערך בקרב 60 מלווים והתמקד בתפקודה של רכזת בתחום רווחה פעוטות בחודשים אוגוסט וספטמבר .2023 בעקבות תוצאות הסקר, במהלך חודש אוקטובר גויסה רכזת חדשה בתחום רווחה פעוטות.

1. סקר על המלווים, שמבצע הרכז האחראי על המלווה, אינו מלא וחסרים בו נתונים החיוניים

להמשך ניתוח התלונות המתקבלות על המלווים. הדבר עלול לפגוע בדרך הפיקוח על המלווים ועל אופן עבודתם.

696 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2023

2. היעדר נוהל המגדיר את הבקרות הנדרשות על המלווים והרכזים ואת אופן ביצוען, כולל

מדדים, עלול לפגוע בפיקוח על המלווים והרכזים.

3. ביצוע סקרי שביעות רצון על המלווים והרכזים רק כאשר מתקבלות תלונות או אחת

תקופה שאינה מוגדרת, ולא באופן שיטתי ויזום, עלול לפגוע ביכולת למנוע התנהלות לא תקינה של המלווים והרכזים.

4. אי-ניתוח תלונות המתקבלות בקשר למלווים עלול לפגוע בבקרה ובפיקוח עליהם.

1. להכין סקר חדש לבדיקת התנהלות המלווים, שיכיל נתונים שחסרים בסקר הנוכחי, כדי

לאפשר ניתוח של התלונות על המלווים ולפקח על עבודתם.

2. לגבש נוהל המגדיר את הבקרות הנדרשות על המלווים והרכזים ואת אופן ביצוען, כולל

קביעת מדדים איכותיים.

3. לבצע סקרי שביעות רצון יזומים למלווים ולרכזים, וכן לערוך ניתוח תקופתי לתלונות

המתקבלות בקשר למלווים.

תגובת המבוקרים

הממונה על מערך ההסעות ומנהלת אגף ליווי היסעים בעמותת לביא

המלצה :1 ההמלצה מקובלת ובוצעה כבר במהלך הביקורת.

המלצה :2 ההמלצה מקובלת ותבוצע.

המלצה :3 ההמלצה מקובלת אולם לא אפשרית ליישום במסגרת התקציב הקיים.

בקרות מטעם מרכז השליטה והבקרה (משל"ט)

מרכז השליטה והבקרה הוקם בשנת 2019 ועובדים בו 45 עובדים. המשל"ט הוקם במטרה לתת מענה רציף ופתרונות מקצה לקצה בשלל נושאים במסגרת מערך ההסעות העירוני וכדי לוודא שהתלמידים המוסעים מקבלים את השירות הנדרש ברמה המיטבית.

לפני הקמת המשל"ט עמותת לביא טיפלה בפניות.

המשל"ט מתנהל מול העמותה (האחראית למלווים), מערך ההסעות בעירייה, ההורים, קבלני ההסעות, מוסדות החינוך הרבים וגורמים בלתי תלויים (כל גורם אקראי אחר שאינו אחד המגורמים המצוינים לעיל, לדוגמה שומר בית הספר) ומוודא סנכרון מלא כדי להבטיח פעילות תקינה.

פעילות המשל"ט מתבצעת באמצעות המחלקות שלהלן:

הסעות תלמידים בחינוך המיוחד || 697

המוקד התפעולי

המוקד התפעולי הוא ליבת המשל"ט, ואליו זורמים כל נתוני התפעול לרבות פניות שמתקבלות

לאורך היום מגורמים כגון: הורים, מוסדות חינוך, מלווים וקבלני הסעות.

במוקד ההסעות שבמשל"ט עובדים שמונה מוקדנים – ארבעה בכל משמרת – מדי יום, המוקד הטלפוני פעיל בימים ראשון עד חמישי בשעות 6:30–,19:00 וביום שישי בשעות 6:30–.13:30 המוקדנים קולטים את הפניות ומזינים אותן במערכת פרופיל, שבה אפשר להתעדכן במידע על אודות הפונה, היסטוריית האירועים וכן אופן הטיפול הנדרש. המוקדנים מטפלים בפניות מול הגורם המתאים ובסוף הטיפול סוגרים את הפנייה במערכת.

הביקורת סקרה את הפניות הרשומות במערכת מהתקופה שבין 1.9.2022 ל-31.8.2023 ומצאה שכל הפניות מסומנות כסגורות.

בקרה על אופן הטיפול בפניות ואי-דיווח למתלוננים

מנהל המשל"ט מקיים בקרה שוטפת על הפניות. במסך שבחדרו מוצגים מספר הפניות שהתקבלו ומספר הפניות שנסגרו בכל רגע נתון.

עבודת הבקרים

מחלקת בקרה ואכיפה

כ-15 בקרי שטח עורכים בקרות לאורך המסלולים ובמוסדות החינוך באמצעות דוח בדיקות מובנה.

הביקורות מתועדות ישירות בטאבלט שהבקרים נושאים עימם. מנהל המשל"ט קובע עם הבקרים תוכנית עבודה חודשית המתעדכנת מדי שבוע. בבניית תוכנית העבודה מובאות בחשבון תלונות שהתקבלו.

באחריות הבקרים לבדוק: הקפדה על קיום תנאי ההסכם עם חברות ההסעות, כולל עמידה במועדי

הנסיעות וזמני הנסיעות, ניקיון כלי הרכב ותחזוקתם ושמירה על בטיחות הנוסעים ברכבי ההסעה.

אם הבקרים מגלים תקלות בשטח, הן מטופלות מיידית מול הגורמים המתאימים.

בקרות מטעם מערך ההסעות העירוני

מפקחי מערך ההסעות העירוני

מפקחי מערך ההסעות העירוני (יש כארבעה מפקחים) עורכים גם הם בקרות יומיות לאורך המסלולים ובמוסדות החינוך ובודקים את הנהגים וכלי הרכב המשמשים את מערך ההסעות, זאת לפי תוכנית עבודה שבועית לפיקוח. עבודת הבקרה נעשית באמצעות טופס ידני שהמפקחים ממלאים ולאחר מכן מזינים את תוכנו למערכת פרופיל.

698 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2023

היעדר בקרה על עמידת כלי הרכב והנהגים של קבלני המשנה בכל

המחויבויות שנדרשות מקבלן ההסעות עצמו

מפקחי מערך ההסעות העירוני ובקרי המשל"ט בודקים את רכבי קבלני המשנה במהלך הבקרות השוטפות של רכבי קבלני ההסעות, בהתאם לתוכנית העבודה החודשית. במהלך הבדיקה בוחנים את מספר הרכב והתאמתו לכלי הרכב שאישרה העירייה.

נוסף לבדיקה המדגמית של הבקרים, לא נבדקת עמידת קבלני המשנה – בכל הקשור לרכביהם ונהגיהם – בכל המחויבויות שנדרשות מקבלן ההסעות עצמו.

היעדר תוכנית עבודה שנתית המשותפת לבקרי המשל"ט ומפקחי

מערך ההסעות העירוני

מפקחי מערך ההסעות העירוני ובקרי המשל"ט עובדים לפי תוכנית שבועית הכוללת את המוסדות שבהם ייערכו הבקרות להסעות. לעיתים נערכים שינויים בתוכנית השבועית בעקבות תלונות המתקבלות על הסעה מסוימת.

מבדיקת הביקורת עלה שאין תוכנית עבודה שנתית מקיפה המשותפת למפקחי מערך ההסעות העירוני ובקרי המשל"ט לביצוע בקרות בכל מערך ההסעות ומוסדות החינוך. זאת ועוד, אין חלוקת עבודה סדורה בין שני הגורמים האלו לבחינת הבדיקות והבקרות שיש לבצע לאחר קבלת תלונות.

היעדר אחידות ואי-תיאום באופן ביצוע העבודה של בקרי המשל"ט

ומפקחי מערך ההסעות העירוני

בקרי המשל"ט מצוידים בטאבלטים המכילים טפסים ייעודיים לבקרה יסודית על כל מסלול שנדגם, כך שהנתונים מדווחים בזמן אמת למערכות ומועברים להמשך טיפול מול הקבלנים ומערך הליווי.

במקביל לבקרי המשל"ט מפקחי מערך ההסעות העירוני עורכים גם הם בקרה, אך באמצעות מילוי טפסים ידניים שלאחר ביצוע הבקרה מוזנים למערכת פרופיל.

אין גורם אחד שקובע תוכנית עבודה משותפת לבקרה על מערך ההסעות (הן של המשל"ט והן של מערך ההסעות העירוני), לרבות קביעה אילו בדיקות אמורות להיערך במהלך השנה ובידי מי, כיצד לנתח את הנתונים העולים מתוצאות הבקרות, אילו מסקנות יש להסיק מהתוצאות וכדומה.

מעקב אחר התקלות והליקויים שעלו בעת ביצוע הבקרות

באחריות מפקחי מערך ההסעות העירוני ובקרי המשל"ט לבצע מעקב שוטף אחר התקלות והליקויים שעלו בעת ביצוע הבקרות – כגון איחורי הגעה של הנהג ורישיון נהיגה שאינו בתוקף –

ובעת הצורך לתת קנסות בהתאם לסוג האירוע וחומרתו. הבקרות של המפקחים והבקרים מתועדות במערכת פרופיל. אחת לשבוע נשלח לכל קבלן הסעות דוח הכולל את הליקויים שעלו בביקורות שנערכו בקרב הנהגים שלו. בביקורות העוקבות מפקחי מערך ההסעות העירוני ובקרי המשל"ט מוודאים שהליקויים אכן תוקנו.

הסעות תלמידים בחינוך המיוחד || 699

ב-9.11.2023 שלח המשל"ט מכתב לכל קבלני ההסעות, ובו דוח מרכז של כלי רכב ונהגים שאינם מאושרים לפעילות במערך ההסעות העירוני.

הרשימה של כלי הרכב והנהגים שאינם מאושרים גובשה בעקבות הבקרות שנערכו במסגרת פעילות הפיקוח של מערך ההסעות העירוני והמשל"ט. בבקרות נמצאו כלי רכב או נהגים שאינם כשירים להמשיך לעבוד במערך ההסעות, וזאת בשל כשלים וליקויים שנמצאו ולא טופלו או לא התקבלה לגביהם תגובה עניינית, ולכן הוחלט להוציאם מפעילות למשך כל שנת הלימודים תשפ"ד.

במכתב שקיבלו קבלני ההסעות הם מתבקשים לוודא שהנהגים או כלי הרכב שנפסלו אינם מופעלים על ידם או על ידי קבלני המשנה הפועלים מטעמם.

עוד נכתב במכתב לקבלני ההסעות כי אם חל שינוי במצב כלי הרכב או הנהגים שנפסלו וברצונם להחזירם לפעילות תחת מערך ההסעות, עליהם ליידע מראש את מערך ההסעות, כולל המשל"ט, לשלוח אסמכתאות ולקבל אישור לאחר בדיקה.

מערך הבקרה עוקב אחר ההתנהלות בשטח, ובמקרה שכלי הרכב או הנהגים שצוינו ברשימה שפורטה במכתב יידגמו במסגרת פעילות מערך ההסעות העירוני, תתבצע אכיפה משמעותית.

הליך ריכוז נתוני הקליטה של תלמידים חדשים או ממשיכים הזכאים

לקבל שירותי הסעות

מערך הסעות התלמידים בירושלים משרת כ-27,800 תלמידים בכ-442 מוסדות חינוך ורווחה ברחבי העיר.

מדי שנה העירייה מרכזת את נתוני הקליטה של תלמידים חדשים או ממשיכים במסגרות החינוך המיוחד. התלמידים משובצים בחברות ההסעה השונות לאחר שכל תלמיד עובר בדיקת זכאות ושיחה טלפונית לווידוא הפרטים והשלמתם במידת הצורך.

הנתונים מרוכזים במערכת פרופיל. טרם תחילת שנת הלימודים מבוצע הליך טיוב, שמנפה את התלמידים הזכאים להסעה או בעלי זכאות חריגה להסעה שאינם מעוניינים להשתמש בשירותי הסעות. הליך זה מצמצם את מספר המוסעים הזכאים בהסעה, ובזכותו משובצים להסעות רק התלמידים הזכאים והמעוניינים בכך.

כחלק מתהליך הטיוב, נערך אשרור מול התלמידים הזכאים להסעה. התהליך מבוצע בידי מחלקת טיוב נתונים ותקציבים במינהל חינוך בשיתוף מערך ההסעות העירוני. טיוב הנתונים מצריך התקשרות עם מוסדות החינוך וקבלת נתונים על לוח החופשות ומערכת השעות. בחלק מהמקרים המוסדות אינם מעבירים את הנתונים במועד הנדרש (תחילת אוגוסט), דבר המקשה את עבודת המשל"ט וגורם ללחץ רב בתכנון מערך מסלולי הנסיעות.

לאורך השנה נערכות התאמות לרשימת התלמידים הזכאים, בין השאר בעקבות בדיקת מספר התלמידים שהוסעו במהלך החודש לצורך בדיקת התאמת התשלום לקבלני ההסעות. בבדיקה זו עולים שמות תלמידים שעברו דירה, עזבו את המסגרת הלימודית וכדומה.

700 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2023

5. מפקחי מערך ההסעות העירוני ובקרי המשל"ט אינם בודקים את עמידת קבלני המשנה

במחויבויות הנדרשות מקבלני ההסעות הראשיים (בהתאם להסכם עימם) בנוגע לרכביהם ונהגיהם – כגון גיל הרכב, תקינות וביטוחים. במצב זה עלולים לפעול במערך ההסעות נהגים וכלי רכב שאינם עומדים בתנאים המחייבים ועלולים לגרום למפגעי בטיחות.

6. חוסר אחידות באופן עבודת הבקרה שמבצעים מפקחי מערך ההסעות העירוני ובקרי

המשל"ט עלול להקשות את עיבוד המידע העולה מהבקרות.

7. היעדר גורם מתכלל שקובע תוכנית עבודה משותפת לכלל הגורמים העוסקים בבקרה על

מערך ההסעות – לרבות הגדרת הבדיקות שייערכו במהלך השנה, חלוקת העבודה וכדומה – עלול לגרום לעבודה כפולה או לאי-ביצוע בקרות שייפלו בין הכיסאות.

8. איחור בקבלת לוח החופשות ומערכת השעות ממוסדות החינוך גורם לעיכובים וקשיים

בתכנון מסלולי ההסעות ולעומס רב בעבודתם של מערך ההסעות והמשל"ט.

4. על מפקחי מערך ההסעות העירוני ובקרי המשל"ט לבדוק את עמידת קבלני המשנה

בדרישות הקשורות לכלי הרכב והנהגים שלהם, כפי שנדרש מקבלני ההסעות.

5. על מפקחי מערך ההסעות העירוני, המבצעים את הבקרה באמצעות טפסים ידניים, לעבור

לעבוד בטאבלטים (כפי שעובדים בקרי המשל"ט) לשם האחידות, היעילות ושיפור עיבוד המידע העולה בבדיקות. הדבר יאפשר לנתח את כל הנתונים בזמן אמת.

6. ייקבע גורם מתכלל שיערוך תוכנית עבודה משותפת לכלל הגורמים העוסקים בבקרה על

מערך ההסעות, לרבות קביעת הבדיקות שיבוצעו במהלך השנה, חלוקת העבודה וכדומה.

7. על מינהל חינוך לדרוש ממוסדות החינוך להגיש את מערכת השעות ולוח החופשות במועד

שנקבע, כלומר בתחילת אוגוסט בכל שנה.

תגובת המבוקרים

הממונה על מערך ההסעות

המלצה :4 ההמלצה מקובלת אולם מפני שמדובר בהיקפים גדולים מאוד, אי-אפשר ליישמה.

המלצה :5 ההמלצה מקובלת. יירכשו טאבלטים.

המלצה :6 ההמלצה מקובלת ומבוצעת.

המלצה :7 ההמלצה מקובלת. זהו אכן נושא חשוב ביותר. דרישה זו קיימת ומועברת באופן שוטף אל מוסדות החינוך בכלל המגזרים בדגש על פתיחת הרישום בכל שנה חדשה.

הסעות תלמידים בחינוך המיוחד || 701

פרק שלישי

ליווי התלמידים בדרך למוסדות החינוך

עמידה בדרישות החוק

תקנה 2 לתקנות הסעה בטיחותית לילדים נכים (כללים ומבחנים לזכאות להסעה ולליווי), תשנ"ה-,1995 המגדירות את זכאותם של ילדי החינוך המיוחד לליווי בהסעה, קובעת:

(א) ליווי לפי סעיף (2ב) לחוק יהיה על ידי מי שמועסק בתפקיד מלווה בידי רשות מקומית, או מתנדב שאושר לכך בידי ארגון ציבורי.

(ב) האחריות לביצוע הליווי לילד נכה הזכאי לקבלו חלה על הרשות המקומית שבתחום שיפוטה הוא גר.

(ג) ילד נכה זכאי לליווי אם הוא אחד מאלה:

()1 ילד חריג כאמור בתקנה (1א)(,)1 שאופיין בוועדת ההשמה כחולה נפש, כאוטיסט, כמי שסובל מהפרעות התנהגות קשות, כבעל פיגור עמוק (סיעודי), כבעל פיגור קשה או כבעל פיגור בינוני;

()2 משותק מוחין או בעל נכות פיסית קשה;

()3 נמצא זכאי לליווי על ידי ועדת חריגים שמינה לעניין זה שר החינוך, התרבות והספורט.

(ד) התגלעו חילוקי דעות בין ההורים ובין הרשות המקומית לעניין זכאותו של ילד נכה לליווי, תכריע בהם ועדת החריגים.

(ה) רשות מקומית תתקשר, אם הדבר מעשי, עם רשויות מקומיות סמוכות, כדי שההסעה והליווי יהיו חסכוניים, ובלבד שהסעה כאמור לא תגרום להארכתו של משך ההסעה באורח בלתי סביר.

האחריות לביצוע הליווי לילדי החינוך המיוחד הזכאים לקבלו חלה על הרשות המקומית.

עמותת לביא – העמותה העירונית לפיתוח החינוך בירושלים מעסיקה כ-2,800 מלווים, הפזורים בכל רחבי העיר, לשם ליווי ההיסעים בחינוך המיוחד.

אגף ליווי היסעים בעמותה כולל שלושה תחומים:

• מלווים במגזר הכללי (כולל המגזר החרדי).

• מלווים במגזר הערבי.

• נתונים ומערכות מידע.

702 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2023 התלמידים הזכאים לליווי הם אלו הסובלים מהמוגבלויות הללו:

• תלמידים עם פיגור עמוק, קשה ובינוני.

• תלמידים עם אוטיזם או .A.S.D

• תלמידים עם הפרעות נפשיות.

• תלמידים עם שיתוק מוחין או נכות פיזית קשה.

• תלמידים עם מוגבלויות חושים בגילים הצעירים (3–.)8 • תלמידים עם הפרעות התנהגות קשות.

במקרים של מחלוקת בנוגע לזכאות הילד לליווי, ההחלטה תעבור לוועדת חריגים וזו תכריע בנושא.

חובת הליווי חלה בימי הלימוד הרשמיים וכן בימי הפעילות בפגרת הקיץ ובחופשות החגים –

למסגרות החינוך הזכאיות לכך.

סעיף 3 בחוזר מנכ"ל משרד החינוך "הסעות תלמידים ועובדי הוראה למוסדות חינוך רשמיים", שפורסם ב-,22.8.2022 קובע את הכללים החלים על מלווה תלמידים בהסעות החינוך המיוחד.

סעיף 3.2 – כישורי המלווה

לא יהיה אדם מלווה, אלא אם כן התקיימו בו כל אלה:

• מלאו לו 18 שנים לפחות.

• בעל ידע בשפה העברית או הערבית או שתיהן, לפי העניין, לרבות קרוא וכתוב.

• אין לו מגבלה רפואית המונעת ממנו למלא את תפקידו.

• יש ברשותו אישור שעבר סמוך לכניסתו לתפקיד, או סמוך לאחר כניסתו לתפקיד, הדרכה בנושא עזרה ראשונה, לרבות בנושא החייאת ילדים.

• עליו לעבור ריענון עזרה ראשונה פעם בשנתיים.

נספח ג' להסכם ההתקשרות בין העירייה לעמותה קובע את תפקידי המלווה והכישורים הנדרשים ממנו.

סעיף 3.3 – תפקידי המלווה בהסעה

• להיות נוכח בכל מהלך ההסעה.

• המלווה יחזיק בידיו את רשימת התלמידים המיועדת להסעה, כולל כתובות, מספרי טלפון, שם המוסד החינוכי שהתלמיד לומד בו, נקודות האיסוף והפיזור.

הסעות תלמידים בחינוך המיוחד || 703

• לסייע לתלמידים לעלות לרכב ולרדת ממנו, ועליו להקפיד לעשות זאת אך ורק בנקודות שנקבעו מראש, ובשום מקרה לא להוריד תלמידים במקום שבו הם נדרשים לחצות מעבר חצייה.

• בעת הנסיעה לשבת עם התלמידים ולא במושב שליד הנהג או ליד פתח היציאה והכניסה של הרכב. להקפיד במהלך הנסיעה שהתלמידים ישבו חגורים במקומותיהם.

• לוודא ששום תלמיד לא נשאר במוסד החינוכי בסוף היום, ובסיום ההסעה עליו לבדוק ששום תלמיד לא נשאר ברכב.

חוזר המנכ"ל קובע כי האחריות לליווי תלמיד עם מוגבלות, הנמצא זכאי לליווי, חלה על הרשות המקומית שבתחום שיפוטה הוא גר. על הרשות המקומית לוודא שהתקבל אישור משטרה לגבי המלווה, כאמור בחוק למניעת העסקה של עברייני מין.

היעדר התאמה בהגדרת תפקידי המלווה בין הסכם ההתקשרות של

עמותת לביא (עם העירייה) ובין חוזר המנכ"ל

מההשוואה בין הגדרת תפקידי המלווה והכישורים הנדרשים ממנו לפי הסכם ההתקשרות של עמותת לביא (עם העירייה) ובין הנקבע בחוזר מנכ"ל, נמצאה התאמה פרט לסעיפים שלהלן:

1. לפי חוזר מנכ"ל, המלווה יעבור לפני כניסתו לתפקיד או סמוך לאחר כניסתו הדרכה בנושא

עזרה ראשונה, לרבות בנושא החייאת ילדים. לעומת זאת לפי ההסכם עם העמותה, המלווה נדרש להשתתף בקורס הדרכה מטעם העירייה הכולל התייחסות לתפקידי המלווה וריענון נהלים. מבדיקת הביקורת עלה שרק מלווים רפואיים עוברים הדרכת מד"א, אך כלל המלווים, לרבות ממלאי המקום, לא נדרשים לכך.

2. לפי ההסכם עם העמותה, המלווה נדרש להיות ללא עבר פלילי. לעומת זאת לפי חוזר מנכ"ל,

על המלווה להיות ללא עבר פלילי בתחום של עבירות מין.

1. העובדה שרק חלק מהמלווים עוברים הכשרת עזרה ראשונה כנדרש בחוזר מנכ"ל עלולה

לפגוע ביכולת להעניק בעת הצורך עזרה ראשונה לנוסעים בהסעה וחושפת את העמותה (וכך גם את העירייה) לסכנה שתוגש נגדה תביעה משפטית, זאת נוסף לאי-עמידה בדרישות החוק.

2. הדרישה העולה מההסכם של העמותה עם העירייה כי המלווים יהיו ללא עבר פלילי (לאו

דווקא בתחום עבירות מין) אינה חוקית.

704 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2023

1. על אגף ליווי היסעים בעמותת לביא לדאוג שכל המלווים וממלאי מקומם יעברו הדרכה

בנושא עזרה ראשונה, כולל ריענון אחת לשנתיים, כנדרש בחוזר המנכ"ל.

2. לבחון את חוקיות הדרישה הנקובה בהסכם בין העירייה לעמותת לביא, שלפיה המלווים

נדרשים להיות ללא עבר פלילי.

תגובת המבוקרים

הממונה על מערך ההסעות ומנהלת אגף ליווי היסעים בעמותת לביא

המלצה :1 ההמלצה מקובלת. חלק לא מבוטל מהמלווים עוברים הכשרה זו. בכוונתנו להרחיב את קבלת ההכשרה לכלל המלווים, ובהתאם לכך הועברה בקשה לתקצוב לשנת .2024 המלצה :2 ההמלצה מקובלת. הממונה על מערך ההסעות יתייעץ עם היועץ המשפטי לעירייה וכן יבקש לשנות את הסעיף המדובר.

היעדר נהלים כתובים המגדירים את תפקידי המלווה

במסגרת הבקרות השוטפות בהסעות, שמבצעים מפקחי מערך ההסעות העירוני ובקרי המשל"ט, נבדקים מספר מדדים ביחס למלווים:

• האם הם נוכחים בהסעה.

• האם הם נושאים את רשימת התלמידים.

• האם הם יושבים באמצע ההסעה.

בבדיקת הביקורת לא נמצאו נהלים כתובים המגדירים את תפקידי המלווים.

מספר המלווים ביחס למספר הקווים

ההסעות בחינוך המיוחד כוללות כ-4,500 קווים, כשליש מהם בבוקר וכשני שליש בצוהריים מאחר שיש שעות איסוף שונות. בקווים אלה פועלים כ-2,800 מלווים. נוסף להם, בכל יום עובדים כ-30 מלווים כוננים למקרה שמלווה לא יגיע.

הסעות תלמידים בחינוך המיוחד || 705

איחורים או הקדמות של תלמידים לבית הספר

תלמידים מאחרים או מקדימים למוסד החינוכי ממספר סיבות, והעיקריות שבהן:

• איחור או הקדמה של ההסעה באיסוף התלמיד.

• איחור הגעת התלמיד לנקודת האיסוף.

• פקקי תנועה בדרך.

• איסוף של פחות או יותר תלמידים בהסעה, הגורם לקיצור או הארכת זמן האיסוף.

כחלק מבדיקותיהם השוטפות של מפקחי מערך ההסעות העירוני ובקרי המשל"ט, נבדקת גם שעת הגעת התלמידים למוסד החינוכי. במקרה של הגעה באיחור נבדקת הסיבה.

אי-הגעה של המלווה להסעה והפעלת מלווה כונן במקומו

מלווה נדרש להודיע לרכז שלו במקרה של אי-הגעה לעבודה, והרכז מדווח למשל"ט. המשל"ט ורכזי העמותה מפעילים כונן לביצוע הליווי, כולל מתן רשימת התלמידים ופרטי ההתקשרות.

ניהול המלווים

מערך ההסעות העירוני בשיתוף העמותה מתמודדים עם ניהול המלווים הרבים במערך ועם אופן ביצוע ההסעות – באמצעות המשל"ט. במסגרת ניהול המערך הגדול והמורכב של מלווי תלמידי החינוך המיוחד, הדיווח על איסוף התלמידים ופיזורם נעשה חלקית באופן דיגיטלי באמצעות יישומון ייעודי (רק חלק מהמלווים משתמשים ביישומון). היישומון מדווח על מסלול ההסעה המעודכן בזמן אמת, מלווי ההסעה, רשימת התלמידים וכדומה.

בעמותה יש עשרה רכזים, שכל אחד מהם אחראי על 250–300 מלווים.

מלווים מתחילים את יומם בשעות הבוקר המוקדמות כאשר הם והנהג אוספים את הילדים מבתיהם, ממספר שכונות הסמוכות זו לזו, למוסד הלימוד המיועד. בשעות הצוהריים המלווים מגיעים למוסד הלימוד וחוזרים בהסעה עם הילדים, עד ליווי הילד האחרון בהסעה לביתו.

תפקיד מלווה ההסעות כרוך באחריות גדולה והתנהלות מורכבת מול הילדים וההורים. המלווה מקבל מדי בוקר את הילדים, חלקם עם בעיות התנהגות קשות ומורכבות מאוד, כך שהתפקיד מצריך סבלנות ויכולת הכלה. המלווה מדווח להורים ולרכז האחראי על כל דבר חריג שאבחן אצל הילדים ושומר איתם על קשר רציף.

במקרה שהמלווה אינו יכול להגיע מסיבה כלשהי עליו להודיע לרכז האחראי עליו כדי שימצא מחליף. בכל יום נמצאים בכוננות כ-30 מלווים שתפקידם להחליף מלווים קבועים במידת הצורך.

על המלווה הקבוע להעביר למחליף את רשימת הילדים שיש לאסוף, הכוללת גם את כתובותיהם ופרטי התקשרות עם ההורים.

706 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2023 מבחינת התנהלות המלווים ותכנון מסלול הנסיעה אין התייחסות למקרה שבו תלמידה נשארת אחרונה בהסעה עם נהג ומלווה ששניהם גברים.

נוסף לכך המלווים אינם מקבלים את הפרטים של הרכב והנהג (כולל צילום תעודת הזהות שלו)

שאמור להסיעם עם התלמידים.

הביקורת בדקה את סקר שביעות רצון הורים לשנת הלימודים תשפ"ב, שאמור לבדוק בין השאר את שביעות רצונם מרמת שירות המלווים. נמצא שהסקר כלל התייחסות לשביעות רצון ההורים במזרח העיר בלבד ועסק רק ברמת השירות בהסעה.

מהסקר עלה כי כ-%65 מרוצים (ציון 4 או )5 מרמת השירות בהסעה, וכ-%10 לא מרוצים כלל (ציון .)1 לא נבדקה רמת השירות של המלווים. בסקר לא מתוארים המדדים שנבדקו והשאלות שנשאלו, לדוגמה לא ברור אם בסקר נבדקו בנפרד שביעות הרצון מהנהגים ומרמת כלי הרכב.

3. העובדה שבעמותה אין נוהל העוסק בעבודת המלווים עלולה לפגוע באופן עבודתם

וכפועל יוצא מכך באחידות, רציפות והמשכיות של עבודתם השוטפת וכן בשליטה ובבקרה של ההנהלה עליהם.

4. במקרה שתלמידה נשארת אחרונה בהסעה והמלווה והנהג הם גברים, קיים סיכון לכאורה

בהימצאותה לבד איתם.

5. סקר שביעות רצון של הורי תלמידי החינוך המיוחד בשנה שנבדקה נערך במזרח העיר

בלבד ולא הופנה לכלל הורי החינוך המיוחד בעיר הנעזרים במערך ההסעות העירוני.

כלומר הסקר אינו מספק תמונה מלאה על שביעות רצון ההורים מכלל המגזרים בעיר ועלול לפגום באיכות השירות שנותן המערך.

6. אי-תיאור של המדדים שנבדקו והשאלות שנשאלו בסקר שביעות רצון ההורים מקשה את

ניתוח הבעיות והטיפול בהן.

3. על עמותת לביא לגבש נוהל שיאגד בתוכו את מכלול הכללים והנהלים הקשורים למלווים.

4. לתכנן את מסלול הנסיעה כך שיימנע מצב שבו תישאר תלמידה לבדה עם נהג ומלווה

שהם גברים.

5. לשלוח את סקר שביעות רצון ההורים לכלל ההורים הנעזרים במערך ההסעות העירוני.

על הסקר להיות מלא ולהקיף את כל התהליכים הנכללים בשירות, לרבות שיבוץ התלמידים, ליווי התלמידים, רמת שירותי ההסעה וכדומה.

הסעות תלמידים בחינוך המיוחד || 707

תגובת המבוקרים

מנהלת אגף ליווי היסעים בעמותת לביא

המלצה :3 ההמלצה מקובלת. יגובש נוהל שיתייחס בין השאר לתהליכי גיוס המלווים, סיום העסקתם, דרישות העבודה וכדומה.

המלצה :4 ההמלצה מקובלת. ייעשה כל מאמץ לתת מענה בנושא.

המלצה :5 ההמלצה מקובלת ותבוצע.

708 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2023

פרק רביעי

הסכמים עם קבלני הסעות

הסעת התלמידים למוסדות החינוך מסייעת ליישום חוק חינוך חובה, ומטרתה להבטיח הגעה סדירה של התלמידים ליעדם. ההסעות מבוצעות לפי אמות מידה שנקבעו בחוזר מנכ"ל. מערך ההסעות נועד לתת מענה למקרים המפורטים להלן:

א. לתלמידי החינוך הרגיל שאין מוסד חינוך באזור מגוריהם או שמוסד החינוך רחוק יותר מהמרחק

שנקבע בתקנות הרישום (על התלמידים האלה ללמוד בבית הספר הקרוב ביותר לביתם או באזור הרישום שנקבע להם ברשות או ברובע מגוריהם או בהתאם למיפוי הבין-יישובי).

ב. לתלמידים עם מוגבלות הלומדים במסגרות ובכיתות חינוך מיוחד בהתאם למוגבלויות השונות

ולצורכיהם ובכפיפות להוראות בסעיף 1.2-19 בחוזר הוראות הקבע נט/(8א), "שיבוץ תלמידים במסגרות החינוך המיוחד".

ג. לתלמידים עם מוגבלות הלומדים בכיתות רגילות במסגרות חינוך רגילות, בהתאם להנחיות

בהוראה "שיבוץ תלמידים במסגרות החינוך המיוחד".

החובה לארגן את ההסעות ולבצען חלה על הרשות המקומית עבור תלמידים המתגוררים בתחומה.

עיריית ירושלים, באמצעות מערך ההסעות העירוני, התקשרה עם 16 קבלני הסעות בהסכם התקשרות אחיד (להלן: הסכם ההתקשרות) לצורך הסעת התלמידים הזכאים לכך.

לוח :5 עלות ההסעות השנתית בחינוך המיוחד לפי קבלן הסעות

ומספר התלמידים שהוא מסיע – לשנת 2022

קבלן מסיע עלות שנתית (ש"ח) מספר תלמידים

א' 12,331,429 647

ב' 11,357,860 305

ג' 6,546,538 532

ד' 2,691,889 143

ה' - -

ו' 9,462,014 758

ז' 4,650,474 275

ח' 1,551,604 117

ט' 8,092,552 257

י' 2,119,765 226

י"א 6,730,847 728

הסעות תלמידים בחינוך המיוחד || 709

קבלן מסיע עלות שנתית (ש"ח) מספר תלמידים

י"ב 37,876,891 3,612

י"ג 9,596,978 565

י"ד - -

ט"ו 14,085,382 979

ט"ז - -

סך הכול 127,094,223 9,144

הערה: לעניין חישוב או קביעת העלות המשולמת ראו סעיף "מודל התשלום לחברות ההסעות" להלן בהמשך הפרק.

לוח :6 צפי עלות ההסעות השנתית בחינוך המיוחד לפי קבלן הסעות

ומספר התלמידים שהוא מסיע – לשנת 2023

קבלן מסיע צפי עלות שנתית (ש"ח) צפי מספר תלמידים

א' 14,160,426 814

ב' 12,499,708 536

ג' 6,051,594 423

ד' 6,338,869 488

ה' 448,321 60

ו' 10,612,917 843

ז' 5,739,749 326

ח' 2,556,523 235

ט' 8,385,451 263

י' 2,124,369 285

י"א 10,105,318 948

י"ב 42,922,187 3,963

י"ג 7,137,225 346

י"ד 661,292 126

ט"ו 16,634,761 1,126

ט"ז 376,840 40

סך הכול 146,755,550 10,822

הערה: לעניין חישוב או קביעת העלות המשולמת ראו סעיף "מודל התשלום לחברות ההסעות" להלן בהמשך הפרק.

710 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2023 הנתונים לשנים 2022 ו-2023 מצביעים על עלייה של כ-%18 במספר תלמידי החינוך המיוחד המוסעים במערך ההסעות ועלייה של כ-%15 בעלות הסעותיהם.

אישורי ביטוח מקבלן ההסעות

בסעיף 15 בהסכם ההתקשרות עם קבלני ההסעות נקבע:

"ז. הקבלן ימציא אישור המפורט בנספח ח' מאת חברת הביטוח, המאשר את ביצוע הביטוחים כתנאי מתלה לחתימת העירייה על החוזה.

ח. במקרה שהקבלן, כדי למלא ההזמנה, מסתייע בכלי רכב שאינם ברשותו או בבעלותו אלא

המופעלים על ידו – חובה עליו לוודא כי מתקיימים לגביהם התנאים המפורטים לעיל ולמסור לעירייה את פרטי כלי הרכב והביטוחים".

נספח ח' – "אישור קיום ביטוחים" בהסכם ההתקשרות כולל התייחסות לפרטי הפוליסות הקיימות, תוקפן וגבול האחריות שלהן.

הביטוחים שעל קבלן ההסעות לערוך הם אחריות כלפי צד ג' ואחריות מעבידים.

עורך דין חיצוני, שהוא יועץ ביטוח, מנהל את נושא הביטוחים של מערך ההסעות העירוני. היועץ בודק את נספח ח' המעודכן שמעבירים קבלני ההסעות לפני כל שנת לימודים, וכן הוא בודק את תכולת הפוליסות ומוודא שהן עומדות בדרישות הסכם ההתקשרות.

יועץ הביטוח מאשר בהודעת דואר אלקטרוני כי אישור הביטוחים שהתקבל תקין הן מבחינת תכולת הפוליסות והן מבחינת תוקף הפוליסה לכל אורך שנת הלימודים.

הביקורת ערכה בדיקה מדגמית בנוגע לשני קבלני הסעות: י"ב ו-א'. נבדק אם נספח ח' מצורף להסכם החתום ואם יש אישור ביטוחי בתוקף מטעם יועץ הביטוח.

נמצא כי מערך ההסעות העירוני אינו מנהל קובץ מעקב, המרכז רישום של כל הפוליסות שהתקבלו מקבלני ההסעות והתוקף שלהן.

עוד עולה כי יועץ הביטוח אינו בודק את פוליסות הביטוח של קבלני המשנה העובדים עם קבלני ההסעות.

חתימה על הסכם ההתקשרות

הסכמי ההתקשרות עם קבלני ההסעות הם הסכמים מיוחדים התקפים בדרך כלל לחמש שנים, אך בכל שנה נדרש אישור להארכת החוזה על ידי הוועדה להארכת חוזים.

על הסכמי ההתקשרות עם קבלני ההסעות חותמים:

• מ"מ ראש העירייה (סגן ראש העירייה).

• גזבר העירייה.

הסעות תלמידים בחינוך המיוחד || 711

• הממונה על מערך ההסעות העירוני.

• סגן ראש מינהל חינוך לתכנון ופיתוח פיזי.

• קבלן ההסעות.

הביקורת דגמה שלושה הסכמים עם קבלני הסעות, ופרטיהם להלן:

לוח :7 מדגם הסכמים עם קבלני הסעות

קבלן תאריך החתימה אופציית הארכת חתום בהתאם

ההסעות על ההסכם תקופת ההסכם ההסכם לנדרש

ט"ו 1.9.2020 15.8.2020–31.8.2021 5 שנים V

עד 31.8.2025

י"ג 1.9.2020 15.8.2020–31.8.2021 5 שנים V

עד 31.8.2025

י"ב 1.9.2020 15.8.2020–31.8.2021 5 שנים V

עד 31.8.2025

ועדת המכרזים העירונית שהתכנסה ב-21.7.2020 המליצה בפני ראש העירייה לאשר מספר הסכמים, ובהם שלושת ההסכמים שנדגמו. ראש העירייה בהחלטתו מ-30.8.2020 אישר את המלצת ועדת המכרזים.

לשלושת הקבלנים שנדגמו משולמים כ-%45 מעלות ההסעות בחינוך המיוחד בשנת ,2022 וכ-%48 מעלות ההסעות הצפויה בחינוך המיוחד לשנת .2023

אי-הצגת כלל המסמכים הנדרשים בעת הארכת הסכמי ההתקשרות

עם קבלני ההסעות

בסעיף 3 בהסכם ההתקשרות, הדן בתקופת ההסכם, נקבע:

"ב. לעירייה בלבד תהא זכות הברירה (אופציה) להאריך, לפי שיקול דעתה הבלעדי, את תוקפו של חוזה זה לתקופה של שנה נוספת בכל פעם, או חלק ממנה, ובלבד שתקופת החוזה הכוללת כולל תקופת החוזה המקורי לא תעלה על XXXX דהיינו עד ליום .XXX

ג. מובהר ומוסכם כי הארכת החוזה כפופה לאישור הוועדה להארכת חוזים בעירייה ולהחלטותיה

ומבלעדי אישורה אין כל תוקף להארכה. בנוסף מובהר ומוסכם כי תנאי מתלה להארכת החוזה הוא המצאת מסמכים מעודכנים בדבר כשירות הנהגים וכלי הרכב".

בוועדה להארכת חוזים חברים: מנהל אגף לוגיסטיקה, סגנית הגזבר, ראש צוות בכיר לחוזים

והתקשרויות, נציג היועץ המשפטי, מרכזת הוועדה ונציגי האגפים הקשורים.

הביקורת בחנה את אישורי הארכת החוזים של קבלני ההסעות בישיבת הוועדה ב-3.8.2023 ואת הצגת המסמכים הנדרשים בהתאם להסכם.

712 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2023 הסכמי ההתקשרות שהארכתם אושרה בוועדה במועד זה:

• קבלן ד'.

• קבלן י"ג.

• קבלן ו'.

• קבלן ט"ו.

• קבלן ז'.

הוועדה אישרה את הארכת ההסכמים בשנה, אולם לא הוצגו בפניה המסמכים המעודכנים בדבר הכשירות של הנהגים וכלי הרכב כפי שנדרש בסעיף 3ג להסכם.

1. היעדר קובץ מעקב המרכז רישום של כל הפוליסות שהתקבלו מקבלני ההסעות והתוקף

שלהן עלול לפגוע ביכולת הבקרה על קיום פוליסות נדרשות בתוקף.

2. אי-בדיקה של יועץ הביטוח את פוליסות קבלני המשנה העובדים עם קבלני ההסעות

עלולה לפגוע ביכולת הבקרה על קיום פוליסות נדרשות בתוקף.

3. היעדר תיעוד מטעם מערך ההסעות העירוני למסמכים הנדרשים בדבר הכשירות של כלי

הרכב והנהגים ואי-הצגת המסמכים בפני הוועדה כנדרש בהסכם – מונע בקרה על קבלני ההסעות בנוגע לכשירות של הנהגים ורכביהם. הדבר עלול לגרום לסכנה בטיחותית ולסיכון חיי התלמידים המוסעים, וכן עלול לחשוף את העירייה לתביעות.

1. על מערך ההסעות העירוני לערוך קובץ מעקב, המרכז רישום של כל הפוליסות שהתקבלו

מקבלני ההסעות ומקבלני המשנה והתוקף שלהן.

2. לבדוק באמצעות יועץ ביטוח את פוליסות קבלני המשנה העובדים עם קבלני ההסעות.

3. על מערך ההסעות העירוני לתעד את המסמכים בדבר הכשירות של כלי הרכב והנהגים

ולהציגם בפני הוועדה להארכת חוזים כדי לאפשר מעקב ובקרה תקינים.

תגובת המבוקרים

הממונה על מערך ההסעות

המלצה 1 ו-:2 ההמלצות מקובלות אולם משום שמדובר בהיקפים גדולים מאוד, אי-אפשר ליישמן.

הסעות תלמידים בחינוך המיוחד || 713

המלצה :3 לא נערך בפועל תיעוד וכן אין דרישה כזו מהוועדה. הממונה על מערך ההסעות יבקש להוריד את הסעיף הרלוונטי (סעיף 3ג בהסכם ההתקשרות עם קבלני ההסעות).

היעדר בקרה על התקנת GPS ברכבי קבלני ההסעות

מערכת איכון ()GPS מאפשרת בקרה על צי כלי הרכב ומעקב בזמן אמת היכן הרכב נמצא, לאיזה כיוון הוא נוסע ונתונים נוספים. נתונים אלה מקלים את המעקב אחר השירות שמספקות חברות ההסעות. כאשר הסעות מתעכבות בדרכן, אפשר לראות את מיקומן המדויק ולהעריך את מועד הגעתן, ובמקרי חירום אפשר לאתר את הרכב.

סעיף 7ז בהסכם ההתקשרות עם קבלני ההסעות קובע: "כל כלי הרכב שבאמצעותם יבצע הקבלן את ההסעות יהיו מצוידים במכשירי קשר או טלפונים ניידים, בחגורות בטיחות תקניות ובמערכות

לאיכון... אסורה הסעת מוסעים ברכב ללא אמצעי איכון".

העירייה רשאית לקנוס קבלנים בסך של 1,000 ש"ח אם יימצא שברכב ההסעה לא מותקנת מערכת איכון.

לפי חוק, המשל"ט אינו רשאי להתחבר למערכות האיכון ברכבי ההסעות, כולל של קבלני המשנה.

לכן המשל"ט מבקש מהקבלן את נתוני האיכון של רכב מסוים (כולל של קבלן משנה) רק אם מתקבלת תלונה ונדרש לבדוק היכן הנהג או מה מסלולו או במהלך הבקרות השוטפות שעורכים בקרי המשל"ט.

מפקחי מערך ההסעות העירוני אינם בודקים אם ברכבי קבלן ההסעות מותקנת מערכת איכון. אולם אם בעקבות בקשת נתונים מקבלן הסעות – לשם בירור תלונה שהוגשה – מתברר שברכב מסוים אין מערכת איכון, ניתן קנס לקבלן ההסעות.

הביקורת סקרה את קובץ הקנסות שניתנו בין התאריכים 1.9.2022–1.9.2023 ומצאה כי בתקופה זו אפילו קנס אחד לא ניתן בגין אי-התקנת מערכת איכון ברכב.

יתרה מזו, במערכת הממוחשבת פרופיל, המשמשת את מערך ההסעות העירוני, אפשר לסמן רכב כמפר את תנאי המכרז. וכך מוגדרת הפרה בפרופיל: "רכב שאינו עומד בתנאי המכרז: גיל הרכב, סוג הרכב, ציוד (לרבות איכון וגלאי שכחת ילדים) וכדומה". כלומר אין הבחנה בין סוגי ההפרות הנוגעות לרכב, דבר המקשה לנתח נתונים ולאתר בעיות שחוזרות על עצמן.

מבדיקת דוחות הבקרה של מפקחי מערך ההסעות העירוני ושל בקרי המשל"ט לא נמצא שמתקיימות בדיקות שוטפות לוודא שברכבי ההסעות מותקן אמצעי איכון בהתאם למתחייב מהסכם ההתקשרות.

4. אי-ביצוע בדיקות שוטפות לוודא התקנת מערכת איכון ברכבי ההסעות מונע בקרה יעילה

על צי רכבי ההסעות, מעקב אחר עמידה בתנאי ההסכם ואיתור מיקום הרכב לאורך מסלול הנסיעה.

714 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2023

5. הצגה משותפת של הפרות מכרז מסוגים שונים במערכת פרופיל, ללא הבחנה בין הסוגים,

פוגעת ביכולת לבצע בקרה יעילה וממוקדת.

4. לכלול בבקרות השוטפות שעורכים מפקחי מערך ההסעות העירוני ובקרי המשל"ט בדיקה

אם ברכב מותקנת מערכת איכון. כמו כן יש לדרוש מקבלני ההסעות להמציא אחת לתקופה (שתיקבע בידי מערך ההסעות) את רשימת כלי הרכב שברשותם וברשות קבלני המשנה מטעמם, בצירוף אישור קצין הבטיחות. עבור כל רכב יצוין אם יש בו מערכת איכון.

5. להפריד במערכת פרופיל בין סוגי הפרות שונות של המכרז בנוגע לרכב, כך שתוגדר

הפרה נפרדת בגין אי-התקנה של מערכת איכון ברכב.

תגובת המבוקרים

הממונה על מערך ההסעות

המלצה :4 ההמלצה מקובלת. אכן יש בחוזה דרישה כזו המחייבת את הקבלנים. אנו נדאג להוציא לקבלנים דרישה נוספת לקבלת רשימת כלי רכב עם אישור איכון.

המלצה :5 ההמלצה מקובלת. סעיף זה יופרד במכרזים של שנת הלימודים תשפ"ה.

ערבויות ופיצויים

סעיף 23ב בהסכם ההתקשרות עם קבלני הסעות, "הפרות ותרופות", קובע: "... בגין כל הפרה של אחד או יותר מסעיפי החוזה תהיה העירייה רשאית לנכות מהתמורה את הסכומים כמפורט בנספח ה'."

הסעות תלמידים בחינוך המיוחד || 715

לוח :8 נספח ה' להסכם – טבלת קנסות

פיצוי קנס ניקוד

מוסכם איכות

מס"ד נושא ההפרה (ש"ח) כמות למקרה*

1. איחור בהתייצבות לתחנת האיסוף או הפיזור 500 למקרה 5

2. איחור של מעל 45 דקות בהתייצבות לתחנת האיסוף 1,000 למקרה 10

או הפיזור

3. איחור של מעל 5 דקות בהגעה למוסד בהתאם לשעות 500 למקרה 5

שהוגדרו בהסכם, לפי העניין

4. הורדת תלמידים במוסד לפני השעות שהוגדרו 1,000 למקרה 10

בהסכם, לפי העניין

5. סירוב הקבלן או הנהג להיענות לדרישות בקר מטעם 1,000 למקרה 10

העירייה לאחר הזדהות

6. העלאה או הורדה של תלמידים במקום שבו יהיה 1,000 למקרה 10

עליהם לחצות כביש

7. נסיעה ללא מלווה, גם בחלק מהנסיעה, ללא אישור 500 למקרה 5

8. אי-מענה לפנייה של העירייה בכתב (לרבות דואר 200 למקרה 5

אלקטרוני או מסרון) מעל 48 שעות

9. רכב שאינו עומד בתנאי המכרז: גיל הרכב, סוג הרכב, 1,000 למקרה 10

ציוד (לרבות איכון וגלאי שכחת ילדים) וכדומה

10. איסוף או פיזור שלא בנקודה מאושרת על ידי הרשות 500 למקרה 5

המזמינה

11. היעדר רישיון רכב או אישור קצין בטיחות במהלך 1,000 למקרה 10

ביצוע ביקורת

12. כל כלי רכב אשר לא יהיה מצויד בחגורות בטיחות 1,500 למקרה 15

המותאמות לנוסעים הנמצאים ברכב

13. אי-שיבוץ תלמיד חדש להסעה תוך 48 שעות ממועד 1,000 ליום איחור 10

הדרישה

14. שינוי מסלולים ושילוב נסיעה או העברת ילדים בין כלי 1,500 למקרה 15

רכב ללא אישור בכתב, לרבות העלאת נוסעים שאינם

במסלול

15. הסעת ילדים בעמידה, או כששני ילדים יושבים על 1,500 למקרה 15

מקום ישיבה אחד, או מעל המותר לפי רישיון הרכב, או ללא חגירת חגורות בטיחות

16. אי-העמדת רכב חלופי תוך 15 דקות במקרה של תקלה 1,000 למקרה 10

המונעת ביצוע הסעה

716 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2023

פיצוי קנס ניקוד

מוסכם איכות

מס"ד נושא ההפרה (ש"ח) כמות למקרה*

17. חריגה מדרישות השירות כגון עישון ברכב, מזגן לא 1,000 למקרה 10

תקין, רכב מלוכלך, יחס לנוסעים

18. אי-הצגת רשימות תלמידים לפי דרישת בקר 500 למקרה 5

19. אי-דיווח מיידי על אירוע חריג או אי-דיווח על היעדרות 1,000 למקרה 10

תלמיד לעירייה או למשל"ט

20. הגשת דרישת תשלום בגין תלמידים שלא הוסעו או קנס בגובה למקרה 15

נסיעות שלא בוצעו דרישת

התשלום

שהוגשה

21. ביטוח לא בתוקף 5,000 למקרה 25

22. שיבוץ נהג בלתי מאושר לנסיעה או שיבוץ נהג שאיננו 2,000 למקרה 20

עומד בדרישות המכרז לנסיעה

23. אי-מסירת רשימת מסלולים במועד בהתאם להסדר 1,000 ליום עבודה 10

לכל תלמיד לכל קבוצה

24. אי-עמידה בתנאי החוזה (סעיפים שאינם מפורטים 500 למקרה 5

בטבלת הקנסות)

25. הסעת מספר ילדים הגבוה ממספר התלמידים המרבי 500 לתלמיד 5

שנקבע להסעה בקבוצה למקרה

26. ביצוע עבירת בטיחות (אי-נטרול כרית אוויר בעת 2,000 לתלמיד 10

הצורך, עצירה במקום מסוכן וכדומה) למקרה

הערה: כל הפרה של דרישה מדרישות ההתקשרות תביא להפחתת ציון איכות של קבלן ההסעות. ציון האיכות ישמש את המציע לצורך קביעת עמידתו בתנאי האיכות של מכרזי העירייה בעתיד.

לוח :9 סוגי ההפרות הרשומות במערכת פרופיל

סוג ההפרה במערכת

אי-מענה לפנייה של העירייה בכתב (לרבות דואר אלקטרוני או מסרון) מעל 48 שעות אי-עמידה בתנאי החוזה (סעיפים שאינם מפורטים בטבלת הקנסות)

אי-שיבוץ תלמיד חדש להסעה תוך 48 שעות ממועד הדרישה איחור בהתייצבות לתחנת האיסוף או הפיזור

איחור של מעל 45 דקות בהתייצבות לתחנת האיסוף או הפיזור איסוף או פיזור שלא בנקודה מאושרת על ידי הרשות המזמינה ביצוע עבירת בטיחות (אי-נטרול כרית אוויר בעת הצורך, עצירה במקום מסוכן וכדומה)

הסעות תלמידים בחינוך המיוחד || 717

סוג ההפרה במערכת

הורדה של תלמידים במוסד לפני השעות שהוגדרו בהסכם לפי העניין הסעת ילדים בעמידה, או כששני ילדים יושבים על מקום ישיבה אחד, או מעל המותר לפי רישיון הרכב, או ללא חגירת חגורה

היעדר רישיון רכב או אישור קצין בטיחות במהלך ביצוע ביקורת העלאה או הורדה של תלמידים במקום שבו יהיה עליהם לחצות כביש חריגה מדרישות השירות כגון עישון ברכב, מזגן לא תקין, רכב מלוכלך, יחס לנוסעים סירוב הקבלן או הנהג להיענות לדרישות בקר מטעם העירייה לאחר הזדהות רכב שאינו עומד בתנאי המכרז: גיל הרכב, סוג הרכב, ציוד (לרבות איכון וגלאי שכחת ילדים) וכדומה שיבוץ נהג בלתי מאושר לנסיעה או שיבוץ נהג שאיננו עומד בדרישות המכרז לנסיעה שינוי מסלולים ושילוב נסיעה או העברת ילדים בין כלי רכב ללא אישור בכתב, לרבות העלאת נוסעים שאינם במסלול

מסקירת לוחות 8 ו-9 עולה כי אין התאמה בין סוגי ההפרות המופיעות בנספח ה' להסכם ובין סוגי ההפרות הרשומות במערכת פרופיל.

זאת ועוד, מבדיקת הביקורת עלה כי במקרה שמפקחי מערך ההסעות העירוני ובקרי המשל"ט מגלים במהלך הבקרות שהם מבצעים הפרה או הפרות כלשהן שקבלני ההסעות ביצעו, הם דורשים בהודעת דואר אלקטרוני לתקן את הליקוי או לקבל את המסמכים החסרים תוך 48 שעות. אם לא מתקבלת תגובה או שלא תוקן הליקוי, קבלן ההסעות נקנס.

בפועל, את גובה הקנס וההחלטה אם לקנוס בהתאם לנושא ההפרה קובעים מפקחי מערך ההסעות העירוני או בקרי המשל"ט, תוך הפעלת שיקול דעתם. הם מביאים בחשבון את חומרת ההפרה ואם מדובר בהפרה שחוזרת על עצמה.

עוד עלה כי אופן ההתנהלות המתואר לעיל אינו מוזכר בהסכם ההתקשרות עם קבלן ההסעות, וכן כי תהליכי העבודה של מפקחי מערך ההסעות ובקרי המשל"ט בביצוע הבקרות אינם נכללים בנוהלי העבודה של המשל"ט.

נוהלי המשל"ט קובעים:

סעיף 2.1.16 דוחות מרכזים יישלחו אחת לשבוע לקבלני ההסעות ומערך הליווי, ובהם ציון הליקויים בהתאם לסעיפי המכרז תוך דרישה להתייחסות וקבלת משוב וטיפול בתוך שלושה ימי עסקים.

סעיף 2.1.17 דוחות חודשיים יישלחו לרשות ויכללו ריכוז של היקף ביצוע העבודה והליקויים שעלו מול הגורמים, לרבות גרפים תמציתיים.

סעיף 2.1.18 הליקויים יתועדו במערכת הניהול פרופיל בהתאם לסעיף ההפרה במכרז ולניקוד איכות, תוך סיווג המצב: קנס או התראה.

718 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2023

לוח :10 סוגי ההפרות ושכיחותן בשנת הלימודים תשפ"ג (1.9.2022–)31.8.2023

מספר

סוג ההפרה ההפרות

איחור של מעל 45 דקות בהתייצבות לתחנת האיסוף או הפיזור 171 איחור בהתייצבות לתחנת האיסוף או הפיזור 122

אי-עמידה בתנאי החוזה (סעיפים שאינם מפורטים בטבלת הקנסות) 38 רכב שאינו עומד בתנאי המכרז: גיל הרכב, סוג הרכב, ציוד (לרבות איכון וגלאי שכחת 29*

ילדים) וכדומה

אי-שיבוץ תלמיד חדש להסעה תוך 48 שעות ממועד הדרישה 16 שינוי מסלולים ושילוב נסיעה או העברת ילדים בין כלי רכב ללא אישור בכתב, לרבות 14

העלאת נוסעים שאינם במסלול

היעדר רישיון רכב או אישור קצין בטיחות במהלך ביצוע ביקורת 11 חריגה מדרישות השירות כגון עישון ברכב, מזגן לא תקין, רכב מלוכלך, יחס לנוסעים 7 הסעת ילדים בעמידה, או כששני ילדים יושבים על מקום ישיבה אחד, או מעל המותר 6

לפי רישיון הרכב, או ללא חגירת חגורות בטיחות

איסוף או פיזור שלא בנקודה מאושרת על ידי הרשות המזמינה 4 שיבוץ נהג בלתי מאושר לנסיעה או שיבוץ נהג שאיננו עומד בדרישות המכרז לנסיעה 3 ביצוע עבירת בטיחות (אי-נטרול כרית אוויר בעת הצורך, עצירה במקום מסוכן וכדומה) 2 אי-מענה לפנייה של העירייה בכתב (לרבות דואר אלקטרוני או מסרון) מעל 48 שעות 1 הורדה של תלמידים במוסד לפני השעות שהוגדרו בהסכם, לפי העניין 1 העלאה או הורדה של תלמידים במקום שבו יהיה עליהם לחצות כביש 1 סירוב הקבלן או הנהג להיענות לדרישות בקר מטעם העירייה לאחר הזדהות 1

סך הכול 427

הערה: מבדיקת הביקורת לא עלו מקרי הפרה בגין אי-איכון כלי רכב.

המשל"ט העביר לביקורת קובץ אקסל שבו מרוכזים קנסות שניתנו מ-1.9.2022 עד .1.9.2023 מסקירת הקובץ עלו הממצאים שלהלן:

• 293 מתוך 427 (כ-%)69 הקנסות שניתנו בתקופה הנבדקת הסתכמו בסך של 232,000 ש"ח, שהם כ-%64 מסכום הקנסות בתקופה זו. קנסות אלה הוטלו בגין איחור בהתייצבות לתחנת האיסוף או הפיזור.

• לא נערך ניתוח תקופתי של הקנסות לפי קבלן, נהג, סוג הפרה ואם מדובר בהפרה חוזרת.

אם הקבלן אינו מטפל כנדרש בליקויים שדווחו לו הוא נקנס בהתאם לטבלה, והקנסות מקוזזים מהסכום שעל העירייה לשלם לו. כאמור, קבלני ההסעות נקנסים בהתאם לשיקול דעת הבקרים.

הסעות תלמידים בחינוך המיוחד || 719

אין שיטה סדורה לקנוס קבלן הסעות בקנס מוגדל אם נמצאו אצלו ליקויים שחוזרים על עצמם.

הכספים המתקבלים מהקנסות עוברים לקופת העירייה.

6. אי-רישום של כל תהליכי העבודה של מפקחי מערך ההסעות העירוני ובקרי המשל"ט

בנוהל מסודר עלול לפגוע בתקינות תהליכי העבודה ובשירות שמספק מערך ההסעות.

7. אי-ניתוח תקופתי של ההפרות בפילוח לפי חברה, נהג, מסלול וכדומה אינו מאפשר הסקת

מסקנות וטיפול בבעיות חוזרות – בקשר לקבלן ההסעות, לרכב מסוים או לנהג.

8. היעדר שיטה סדורה להטלת קנס מוגדל על קבלן הסעות שנמצאו אצלו ליקויים חוזרים

מונע ענישה מוגברת של קבלנים שאינם מטפלים בליקויים החוזרים שהתגלו אצלם.

6. לכלול את כלל תהליכי העבודה של מפקחי מערך ההסעות העירוני ובקרי המשל"ט

במסגרת נוהלי העבודה המתאימים הן בעירייה והן במשל"ט.

7. לערוך ניתוח תקופתי של כל סוגי ההפרות, כולל פילוח של ההפרות לפי שם חברה, פרטי

נהג, סוג המסלול, זמן המשמרת וכדומה. הניתוח יועבר לגורמים ניהוליים שיוחלט עליהם וישמש להפקת לקחים והסקת מסקנות.

8. לשקול מתן קנס מוגדל לקבלני ההסעות שנמצאו אצלם ליקויים חוזרים. אם יוחלט ליישם

את ההמלצה, יש לעגן זאת בהסכם ההתקשרות.

תגובת המבוקרים

הממונה על מערך ההסעות

המלצה :6 ההמלצה מקובלת ותבוצע.

המלצה :7 ההמלצה מקובלת ותבוצע.

המלצה :8 ההמלצה מקובלת. נושא זה יישקל בבחינה מחודשת מול מינהל היועץ המשפטי לעירייה.

מודל התשלום לחברות ההסעות

בעיריית ירושלים מודל התשלום למרבית קבלני ההסעות מבוסס על מספר התלמידים המוסעים.

מעט מהקבלנים מקבלים תשלום במודל לפי מסלול.

720 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2023 מחיר ההסעה המשולם לקבלני ההסעות – לפי תלמיד או לפי מסלול – נקבע בידי העירייה אל מול קבלן ההסעות. בקביעת המחיר מובאים בחשבון אורך המסלול, סוג הרכב הנדרש, מספר התלמידים בהסעה וסוג הלקות של התלמידים.

הפעם האחרונה שבה מערך ההסעות העירוני בחן את כדאיותו של מודל זה (בהיבטים של שירות ותקציב) הייתה בשנת .2018 עד לשנת 2018 מודל התשלום היה לפי מסלול ולא לפי תלמיד, כלומר ללא קשר למספר התלמידים המוסעים.

הבדיקה שנערכה בשנת 2018 העלתה כי מבחינה תקציבית מודל התשלום לפי תלמיד הוא זול יותר.

מערכות הדיווח

מערכת הסעות נט, מערכת מסלולים – שתי מערכות שעל בסיס נתוניהן מחושבים התשלומים לקבלני ההסעות, ובאמצעותן מדווחות העיריות למשרד החינוך על הסעת תלמידים בתעריף לפי תלמיד.

9. אי-בחינת הכדאיות של מודל התשלום לקבלני ההסעות לפי תלמיד מול מודל התשלום

לפי מסלול עלולה לפגום בבחירת המודל המיטבי, בעיקר מבחינת השירות לתלמיד ותוך התייחסות להיבטי עלויות. מודל התשלום לפי תלמיד, הנהוג בעירייה, עלול לפגוע באיכות השירות מאחר שקבלני ההסעות עשויים לצמצם את מספר הרכבים ולהסיע בכל רכב את מספר התלמידים המרבי וכך יתארך משך הנסיעה ותיפגע רווחת התלמידים בהסעה.

9. לערוך בדיקה תקופתית לשם בחירת המודל המיטבי לתשלום לקבלני ההסעות. איכות

השירות לתלמיד תהיה שיקול מרכזי בבדיקה, תוך התחשבות בגובה העלויות.

תגובת המבוקרים

הממונה על מערך ההסעות

המלצה :9 ההמלצה מקובלת. הערה זו תועבר לדיון מול אגף התקציבים.

הסעות תלמידים בחינוך המיוחד || 721

פרק חמישי

העסקת קבלני משנה על ידי

הקבלנים הזוכים

היעדר תיעוד לאישור קבלני המשנה על ידי העירייה

סעיף (10ו) בהסכם ההתקשרות עם קבלני ההסעות קובע:

"כל האמור באשר לכשירות נהגים ורכבים מחייב באופן מלא גם נהגים ורכבים שייתנו שירותים מכוח חוזה זה כקבלני משנה, והקבלן אחראי לביצוע הוראות חוזה זה על ידי קבלני המשנה. למען הסר ספק, העסקת קבלן משנה טעונה אישור מראש ובכתב מהממונה על מערך ההסעות לפני

תחילת העסקתם ובתנאי שמתקיימים אצל קבלן המשנה כל התנאים הנדרשים מהקבלן

הזוכה".

סעיף 19 בהסכם ההתקשרות – "איסור המחאת זכויות" קובע:

"אסור לקבלן להעביר ו/או להסב ו/או למחות ו/או לשעבד ו/או למסור לאחר, כל זכות שניתנה לו על פי הסכם זה בין באופן קבוע ובין באופן חד-פעמי, חל איסור על הקבלן

להעסיק קבלני משנה אלא באישור מראש ובכתב מאת העירייה".

כלומר לפי סעיף 19 העסקת קבלני המשנה תיעשה רק באישור מראש ובכתב מאת העירייה.

אולם הסכם ההתקשרות אינו מחייב את קבלן ההסעות המבקש להשתמש בקבלני משנה להמציא לעירייה תיעוד לעמידת קבלני המשנה בכל המחויבויות הנדרשות מקבלן הסעות (כשירות כלי הרכב, כשירות הנהגים, ביטוחים וכדומה).

מערך ההסעות העירוני בשיתוף המשל"ט אמורים לאשר את רשימת קבלני המשנה המתקבלת מקבלני ההסעות, בהתאם להסכם ההתקשרות.

הביקורת קיבלה רשימה של קבלני משנה, כולל מספרי רישוי של כלי רכב וכן אישורים מראש ובכתב מהעירייה להעסקתם כנדרש.

היעדר סעיף בהסכם ההתקשרות המחייב את קבלני ההסעות להמציא לעירייה תיעוד לעמידת קבלני המשנה בכל המחויבויות הנדרשות מקבלני ההסעות (כשירות כלי הרכב, כשירות הנהגים, ביטוחים וכדומה) עלול לפגוע ביכולת הפיקוח של מערך ההסעות על קבלני המשנה.

722 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2023 להוסיף להסכם ההתקשרות עם קבלני ההסעות סעיף המחייב את קבלן ההסעות המבקש להשתמש בקבלני משנה להמציא לעירייה תיעוד לעמידת קבלני המשנה בכל המחויבויות הנדרשות מקבלן הסעות (כשירות כלי הרכב, כשירות הנהגים, ביטוחים וכדומה).

תגובת המבוקרים

הממונה על מערך ההסעות

ההמלצה מקובלת אולם מכיוון שמדובר בהיקפים גדולים מאוד, אי-אפשר ליישמה.

הסעות תלמידים בחינוך המיוחד || 723

פרק שישי

הנהגים, קציני הבטיחות וכלי הרכב

התאמת כלי הרכב לתלמידים עם מוגבלות

הסכם ההתקשרות עם קבלני ההסעות קובע שכל נושא הכשרת כלי הרכב והתאמתם לתלמידים עם מוגבלות הוא באחריות קבלן ההסעות.

מערך ההסעות עורך ביקורות שוטפות באמצעות מפקחי מערך ההסעות העירוני ובקרי המשל"ט, וחלק מהבדיקות כוללות בדיקת כשירות הרכב לתלמידים עם מוגבלות.

אם נמצא במהלך הבקרות רכב שאינו כשיר להסעת תלמידים עם מוגבלות, נשלח לקבלן ההסעות מכתב המורה לו להוציא רכב זה ממאגר רכבי ההסעות.

ראו מכתב שנשלח לקבלני ההסעות בדבר כלי רכב בנספח .1

בדיקות לכשירות כל הנהגים

לפי הסכם ההתקשרות, נושא כשירות הנהגים הוא באחריות קצין הבטיחות מטעם קבלן ההסעות.

במסגרת הבקרות המדגמיות שמבצעים הבקרים, נבדק בין היתר אם לנהגים יש רישיון נהיגה תקף המתאים לסוג הרכב שבו הם נוהגים.

מבדיקת הביקורת עלה שקבלני ההסעות אינם מעבירים למערך ההסעות העירוני בתחילת שנה את רשימת הנהגים (כולל החלופיים והנהגים של קבלני המשנה), בצירוף רישיון נהיגה תקף המתאים לסוג הרכב שבו הם נוהגים, לרבות העברת הרישיון התקף בעת חידוש רישיון הנהיגה.

סקרי שביעות רצון לכלל מסלולי ההסעה בעיר

בסיום שנת לימודים המשל"ט עורך סקרי שביעות רצון הורים (להורי כלל התלמידים הנוסעים בהסעות ולא רק בחינוך המיוחד), שבו מבוקש משוב על רמת השירות של ההסעה, הנהגים בהסעה וציי הרכב. אולם הסקר מופץ להורים רק בחלק ממסלולי הנסיעה.

בקרה על כשירות קציני בטיחות בתעבורה בחברות ההסעות

ואי-קבלת אישורים מהם לגבי כשירות כלי הרכב והנהגים

תקנות התעבורה מחייבות ארגונים להעסיק קצין בטיחות בתעבורה (להלן: קצב"ת) בהתאמה למספר כלי הרכב של החברה או הארגון. למנכ"ל החברה או בעליה יש אחריות משפטית לתפעול צי הרכב, אלא אם כן מונה קצב"ת שאליו מועברות הסמכויות והאחריות (כולל אחריות פלילית במקרה שיש כזאת) לפיקוח וניהול מלא של צי הרכב.

724 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2023 המנכ"ל והבעלים מחויבים לשתף פעולה עם הקצב"ת שמונה לניהול צי הרכב של החברה. יודגש שגם אם הקצב"ת ממונה לתפקידו כעובד החברה ולא כקצין בטיחות חיצוני, בעל החברה מחויב לפי החוק לשתף עימו פעולה ולהעניק לו גיבוי וגישה לנתונים הנדרשים לביצוע תפקידו.

כאמור, החובה למנות קצין בטיחות בתעבורה נובעת מגודלו של צי הרכב. להלן מקרים שבהם חובה למנות קצב"ת:

• כשצי הרכב כולל מספר זהה למצוין בתקנות או גבוה ממנו.

• כשצי הרכב כולל 40 או יותר כלי רכב "קלים" – כלי רכב פרטיים, מסחריים או רכבי עבודה, במשקל כולל של עד 3,500 ק"ג לרכב.

• כשצי הרכב כולל 20 כלי רכב או יותר, ובהם כלים כבדים (מוניות, אוטובוסים, משאיות, רכבי עבודה וכלי רכב מסחריים שמשקלם הכולל גבוה מ-3,500 ק"ג לאחד).

• כשצי הרכב כולל 20 כלי רכב או יותר, שחלקם קלים וחלקם כבדים.

מינוי קצב"ת לניהול צי הרכב של החברה משחרר את המנכ"ל או הבעלים גם מהאחריות התפעולית היום-יומית וגם מהצורך לפקח על תחזוקת כלי הרכב ואופן השימוש בהם בידי נהגי החברה. יודגש שבלא מינוי קצב"ת, האחריות על צי הרכב כולו, כולל השלכות פליליות (אם קיימות) והמגע עם גורמי חוץ (משטרה, מוסכים, חברות דלק וכדומה), מוטלת על המנכ"ל או הבעלים. במינוי קצב"ת בעל הסמכה תהליכי ניהול צי הרכב עוברים לאחריותו, על כל המשתמע מכך, ובעל החברה והמנכ"ל אינם נדרשים עוד לעיסוק שוטף בנושא רכבי החברה.

מתוקף תפקידו, על הקצב"ת בחברת הסעות לטפל בנושאים שלהלן:

• לפקח על תקינות כלי הרכב ולוודא שכל הבדיקות התקופתיות נעשות כחוק.

• לפקח שהנהגים בחברת ההסעות נוהגים לפי כללי הבטיחות.

• לקבוע סדרי בטיחות של התנועה במרחב של החברה.

• לחקור כל תאונה שאירעה במסגרת הסעה של החברה ולהסיק מסקנות למניעת הישנות תאונות דומות.

• לנהל תיקים ורישומים של סדרי הבטיחות.

• לקיים הדרכות לנהגים בנוגע לנהיגה ותחזוקת כלי רכב לפי כללי הזהירות הנדרשים.

כשמערך ההסעות העירוני נדרש לבחור קבלני הסעות, עליו לדרוש לראות את התעודות והרישיונות של הקצב"ת ולוודא שהן בתוקף עם אישור וחתימה של משרד התחבורה.

סעיף 6 בהסכם ההתקשרות קובע:

ה. הקבלן יעסיק קצין בטיחות בתעבורה בעל כתב הסמכה כהוראת חלק י' של תקנות התעבורה

התשכ"א-.1961

קצין הבטיחות יוודא, בין יתר הפעולות שעליו לבצע בהתאם לתקנות התעבורה, כי הרכב רשום כאוטובוס או אוטובוס זעיר ציבורי, מונית, טיולית, מעלון, הרשאי להסיע נוסעים תמורת שכר.

הסעות תלמידים בחינוך המיוחד || 725

ו. הקבלן לא יבצע את העבודה באמצעות כלי רכב שלא נבדק ואושר בידי קצין הבטיחות. הקבלן

לא ישתמש ברכב שקצין הבטיחות פסל באופן קבוע או זמני, לפי הוראות קצין הבטיחות.

סעיף 16 בהסכם ההתקשרות קובע:

א. לעירייה או למנהל (בית ספר), לרבות לנציגי המסגרות או כל מי שיבוא מטעמם, ניתנת הזכות

לקיים בקרה ברכב המסיע את התלמידים ולפקח על ביצוע כל הוראות ההסכם. וזאת אף ללא הודעה מוקדמת.

ב. העירייה תבצע מעת לעת בקרה לצורך פיקוח על ביצוע הוראות הסכם זה, ובין היתר ביקורת

על עמידה במסלולי ההסעה ורמת השירות.

ג. המפקח על ההסעות של העירייה, המנהל (בית ספר) או כל נציג עירייה אחר, לרבות עובד

חברת בקרה שעימה תתקשר העירייה, רשאי לערוך בדיקות פתע כדי לבדוק את עמידת הקבלן בתנאי הסכם זה, החוק וכל דרישה מחייבת אחרת, לרבות תקינות הרכב, בכל מועד ובכל זמן הנראה לו. במשך תקופת ההסכם על הקבלן לאפשר למפקח לבצע את הבדיקות ולמלא אחר ההוראות וההערות של המפקח. על הקבלן לתקן כל תקלה תוך 24 שעות ממתן ההוראה.

ד. בהתאם לשיקול דעתו, רשאי המפקח על ההסעות לדרוש מהקבלן להחליף מייד את הרכב,

אם אינו עומד בדרישות ההסכם.

ההסכם אינו דורש מקבלן ההסעות לספק בתחילת כל שנה אישורים של קצין הבטיחות שמינה (בצירוף תעודת הסמכה תקפה שלו כקצין בטיחות), על כשירות כל כלי הרכב המשמשים את החברה בהסעות התלמידים (כולל מספרי הרישוי שלהם) וכן על עמידת נהגי ההסעות בתנאים הנדרשים (כולל שמם ומספר תעודת הזהות). כמו הקבלן לא נדרש להעביר כל תחקיר שערך על תאונה במסגרת ההסעות ומועדי ביצוע הדרכות לנהגים (כולל שמות הנהגים שהודרכו) על ידי הקצב"ת של קבלן ההסעות.

נמצא כי פרט לביקורת המדגמית שעורכים מפקחי מערך ההסעות העירוני ובקרי המשל"ט, כאמור, לא נערכת בדיקה תקופתית לכלל האישורים והבדיקות שעורכים הקצב"תים של קבלני ההסעות.

לממונה על מערך ההסעות יש תיק ייעודי (פיזי) עבור כל קבלן הסעות, הכולל את כל החומרים הרלוונטיים, כגון רישיון הקצב"ת של הקבלן, רשימת כלי רכב ומספריהם, תאריכי רישוי, שמות הנהגים.

1. אי-קבלת רשימה של הנהגים (כולל החלופיים והנהגים של קבלני המשנה) וסוג הרכב

שבו הם נוהגים, בצירוף רישיון נהיגה תקף לסוג הרכב – בתחילת שנה ובמועד חידוש רישיון הנהיגה – עלולה לאפשר מצב שבהסעות ינהגו נהגים שאינם בעלי רישיון בתוקף או שאינם מורשים לנהוג באותו סוג רכב, על כל המשתמע מכך.

2. אי-עריכה של סקרי שביעות רצון שיופנו להורים בכל מסלולי ההסעה בעיר ויתמקדו

ברמת השירות, לצד סקרים נפרדים שיתמקדו בנהגים וציי הרכב, מונעת קבלת מידע על רמתם של כל כלי הרכב והנהגים בכלל מסלולי ההסעות ומונעת הסקת מסקנות וביצוע פעולות מתקנות או משפרות לגבי כלל מערך כלי הרכב והנהגים.

726 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2023

3. היעדר בקרה על כשירות קציני הבטיחות בתעבורה מטעם קבלני ההסעות כמו גם היעדר

בדיקה שוטפת של פעילותם ואי-קבלת אישורים מהם בעניין הכשירות של כלי הרכב והנהגים (נושאים שאינם כלולים בהסכם ההתקשרות עם קבלני ההסעות) עלולים להביא למצב שבו נהג או רכב מסיעים תלמידים למרות שאינם כשירים לכך לפי החוק.

1. על מערך ההסעות העירוני לחייב את קבלני ההסעות בהסכם ההתקשרות עימם למסור

בתחילת כל שנה את רשימת הנהגים שיסיעו תלמידים, לרבות פרטי הרכב שבו הם נוהגים (סוג ומספר רישוי), בצירוף רישיון נהיגה ורישיון רכב תקפים. אם יעודכנו הפרטים האלו במהלך השנה, על הקבלנים לעדכן בכך את מערך ההסעות (המלצה זו מתייחסת גם לנהגים החלופיים ולנהגים של קבלני המשנה).

2. לחייב את קבלני ההסעות בהסכם ההתקשרות עימם לספק בתחילת כל שנה אישורים

מטעם קצין הבטיחות שמינו על כשירות כל כלי הרכב שיסיעו תלמידים וכן על עמידת הנהגים בתנאים הנדרשים, לרבות מסירת כל תחקיר שערך קצין הבטיחות על תאונה שאירעה במסגרת ההסעות ומסירת מועדי ביצוע הדרכות לנהגים (האישור יכלול את פרטיהם של כלי הרכב והנהגים בצירוף תעודת הסמכה תקפה של קצין הבטיחות).

3. לבצע בקרה על כשירות קציני הבטיחות בתעבורה שמינו קבלני ההסעות, לרבות קבלת

אישורים מהם לגבי כשירות כלי הרכב והנהגים.

תגובת המבוקרים

הממונה על מערך ההסעות

המלצה :1 ההמלצה מקובלת אולם משום שמדובר בהיקפים גדולים מאוד, אי-אפשר ליישמה.

המלצות 2 ו-:3 ההמלצות מקובלות ויבוצעו.

ביקורת שטח בהסעות

הביקורת ערכה ביקורת פתע ב-12.11.2023 באופן מדגמי בשני בתי ספר, ובהם נבדקו התחומים שלהלן:

• הבאת הילדים לבית הספר – בהסעות המגיעות בבוקר לבית הספר נעורים (חינוך מיוחד כוללני לכיתות ז'–י"ב).

• איסוף הילדים בצוהריים מבית הספר – בהסעות האוספות את התלמידים בסוף יום הלימודים מבית הספר ארזים (חינוך מיוחד כוללני לכיתות א'–ו').

להלן הנושאים שנבדקו בביקורת הפתע: