ישיבת ביקורת מס' 15 - נוהלי העירייה · דוח ביקורת מס 15 כולל נספחים

26 נובמבר 2024

כ"ה חשון תשפ"ה

סימוכין: 2024-0103-1110

דו"ח מישיבה מס' 15 של ועדת ביקורת

שהתקיימה ביום שלישי, י"ד באלול התשפ"ד ()17.9.2024

השתתפו: מר אלדד רבינוביץ, חבר מועצה ויו"ר ועדת ביקורת

נכחו: גב' עופרה ברכה, מבקרת העירייה והמורשה לטיפול בתלונות

מר ליאור ישראלי, ראש מינהל משאבי אנוש והמינהל העירוני

מר עידו רוזנברג, מנהל אגף מזכירות מועצת העיר

עו"ד דני ליבמן, משנה ליועמ"ש לנושאים מיוחדים

מר איתמר שיוביץ, מנהל אשכול מנהל התרבות

מר ינון נוימן, מנהל אגף לביקורת ובקרת יועצים

מר דודו אמזלג, סגן מנהל אגף התקציבים וממונה על ההוצאות

גב' אורטל אריה, מנהלת מחלקה בכירה, לפיתוח תכנון ובקרה

גב' שרה בנימין, מבקרת פנימית

מר ניר ברגידה, ממונה על מערך הכספים המינהלי

גב' בת-אל מימון, עוזרת מנהל אגף

מר צבי עבו, מזכיר ועדת ביקורת

על סדר היום נדון הנושא הבא:

דוח מבקרת העירייה בנושא: נהלי העירייה

פתיחת הדיון:

מר אלדד רבינוביץ, יו"ר הוועדה: מתכבד לפתוח את הדיון בוועדת ביקורת מספר -15 נהלי העירייה.

בשעה טובה ומוצלחת, אנחנו מסיימים את סדרת ועדות הביקורת לדו"ח מבקרת העירייה לשנת

.2023 אנו מסיימים בדו"ח רוחבי וכללי בנושא נהלים. כפי שראינו בדיונים הקודמים, כמעט בכל

דו"ח ביקורת יש ליקוי בנהלים, נראה שאנו כאנשי עשייה קצת פחות חזקים בנהלים. אוהבים

לעשות ולדהור קדימה, פחות אוהבים לשבת לסדר את הדברים. חשוב לציין שבחלק מהדוחות

ראינו שהליקוי בנהלים היה קריטי והוביל לכשלים רבים.

לנהלים יש חשיבות גדולה ברציפות התפקודית של הארגון, בשימור הידע, בזיכרון הניהולי, בסיוע

לעבודה מסודרת ובמניעת כשלים. מצד שני נהלים יכולים לייצר קיבעון ונזקים, ולכן חשוב לכתוב

ולפעול בהתאם לנהלים אבל לא בהכרח להשתעבד להם.

גב' עופרה ברכה, מבקרת העירייה והמורשה לטיפול בתלונות: קיומם של נהלים מעודכנים הוא

אחד מאבני היסוד להתנהלות נכונה ולשמירת הזיכרון הארגוני.

ליקויים בנושא הנהלים מופיעים חדשים לבקרים ברוב הביקורות שנערכות על ידנו. לאורך השנים

הציפה הביקורת את הסוגייה אך ללא הועיל, עובדה שהובילה לעריכת הביקורת.

דיון הוועדה:

פרק 1 – היערכות מזכירות מועצת העירייה לטיפול בנהלים

המלצת הביקורת:

• לקדם תוכנית כוללת ומפורטת לטיפול בנוהלי העירייה.

• לבחון את נוהל הנהלים ולעדכנו בהתאם להערות הביקורת, ובכלל זה לשפר ולהבהיר את

הניסוח, בדגש על הפרק המרכזי העוסק בכתיבת הנהלים, להשלים מידע חסר ולבטל

כפילויות.

תגובת המבוקר:

ראשית חשוב להבהיר כי כל אגף אחראי על כתיבת נהליו, עדכונם, תיקונם ותיקופם. מזכירות

העירייה אחראית לתכלל את תחום הנהלים.

במזכירות העירייה נדרש להיות אחראי תחום נהלים עם ארבעה תפקידים מרכזיים- כתיבת נהלים,

עדכון נהלים, תיקון נהלים, ופיקוח ובקרה על נהלים הכולל גם הטמעתם. לצערי תפקיד זה לא

מאוייש כבר תקופה ארוכה.

'נוהל הנהלים' הוא הקודקס המרכזי של ריכוז הנהלים וחשיבותו גבוהה, כיוון שהתפקיד עדיין לא

אוייש גם הוא לא מעודכן, כמובן שזוהי משימתו הראשונה של העובד שיבחר לאייש את התפקיד.

המלצת ועדת ביקורת:

לקבל את המלצת הביקורת.

המלצת הביקורת:

• לרכוש או לפתח מערכת ממוחשבת שתתמוך בטיפול בנוהלי העירייה ובניהול הנושא לרבות

מעקב אחר יישום המלצות הביקורת.

תגובת המבוקר:

פנינו לאגף המחשוב בבקשה למערכת לניהול נהלים שיודעת לתת סטאטוס עדכון של הנוהל ויודעת

להצביע על הזמינות של הנהלים בפורטל. עם זאת, גם את המערכת הממוחשבת צריך לרכוש או

לפתח בהובלה של אחראי תחום נהלים, כך שתהיה נכונה ומתאימה לצרכיו.

המלצת ועדת ביקורת:

לקבל את המלצת הביקורת תוך בחינת אופן היישום בצוות לתיקון ליקויים בראשות המנכ"ל.

המלצת הביקורת:

• לפעול בהקדם לאיוש משרת מנהל תחום נהלים עירוניים.

• לשקול התקשרות עם חברות או יועצים המתמחים בהקמת ספר נהלים בארגונים גדולים

כדי לקדם את הטיפול בנוהלי העירייה.

תגובת המבוקר:

פועלים כעת בשיתוף פעולה עם משאבי אנוש על מנת לגייס אדם מתאים לתפקיד, בהקדם. ייתכן

וניתן יהיה לסייע לו באמצעות חברה חיצונית, הדברים ייבחנו.

המלצת ועדת ביקורת:

לקבל את המלצת הביקורת.

פרק 2 – התנהלות אגפי העירייה בטיפול בנהלים

המלצת הביקורת:

• לנקוט פעולות לחלוקת תחומי האחריות בין האגפים ובין המזכירות, לעגן זאת בבירור

בנוהל הנהלים ולהוציא מפעם לפעם חוזרים שיזכירו לאגפים לנקוט פעולות לטיפול

בנהלים שבאחריותם, כמתחייב.

• למנות בכל אחד מהאגפים אחראי אגפי לטיפול בנהלים.

• להדריך את האחראים האגפיים בדבר תפקידם ולסייע להם באופן שוטף במילוי תפקידם.

תגובת המבוקר:

בהמשך לדוגמאות שעלו בדו"ח:

במנהל תרבות יש רק סדרי עבודה לא רשמיים ואין עבודה על כתיבת נהלים.

במנהל תפעול יש את הכמות הגדולה ביותר של נהלים, לצורך עדכונם ובקרה נדרש תקן של רפרנט

נהלים. ראש המנהל פועל להעלות את הדרישה בדיוני כוח אדם, כרגע אין מי שמטפל בזה במנהל.

המנהל הכספי מחולק לאגפים בחלקם יש נהלים ובחלקם אין, בהתאם לרלוונטיות. מונה כעת מנהל

חדש לאגף שומה וגבייה הוא ימנה רפרנט נהלים לאחר כניסתו.

המלצת ועדת ביקורת:

לקבל את המלצת הביקורת תוך בחינת אופן היישום בצוות לתיקון ליקויים בראשות המנכ"ל

לרבות במנהל תרבות.

פרק 3 – שלמות הנהלים, זמינותם ונהירותם

המלצת הביקורת:

• למפות את תהליכי העבודה בכל אחד מהאגפים ובכל יחידותיהם ולוודא שיש נהלים

רלוונטיים לתהליכי העבודה שלהם.

• לבצע האחדה של בסיסי הנתונים במזכירות מועצת העירייה, בפורטל העובדים, באגפי

העירייה ובאתר האינטרנט העירוני.

• לנקוט את הפעולות הנדרשות להנגשת הנהלים לשימוש העובדים בכל עת.

• להציג לציבור את הנהלים העירוניים באתר האינטרנט העירוני. זאת לאחר עדכונם וקבלת

האישורים הנדרשים, כמפורט בנוהל הנהלים העירוני ובחוק חופש המידע.

תגובת המבוקר:

קיימים הנהלים רבים בפורטל העירוני. על פי רוב נהלים קיימים שלא הוטמעו הם נהלים ישנים

שצריכים עבודה רבה לבדיקת הרלוונטיות ועבודת שינוי לפני שיעלו לפורטל.

המלצת ועדת ביקורת:

לקבל את המלצת הביקורת.

פרק 4 – הטיפול בנהלי כוח אדם

המלצת הביקורת:

• לפעול לקידום הטיפול בנוהלי מינהל משאבי אנוש והמינהל העירוני בלוח זמנים קצר

מהמתוכנן, ובהתאם להנחיות נוהל הנהלים.

תגובת המבוקר:

ככלל, נהלי המנהל מטופלים על ידי מנהל משאבי אנוש בשיתוף פעולה עם מזכירות העירייה,

ומזכירות העירייה מתכללת גם נהלים אלו. חשוב להבין שלא ניתן לעדכן את נהלי כוח אדם רק

בהחלטה ועבודה של המנהל, הם נדרשים לעבור הסכמה על פי ההסכם הקיבוצי.

המלצת ועדת ביקורת:

לקבל את המלצת הביקורת תוך בחינת אופן היישום בצוות לתיקון ליקויים בראשות המנכ"ל.

פרק 5 – מבנה הנהלים

המלצת הביקורת:

למפות את הנהלים הקיימים ולפעול להאחדה שלהם כך שבכל נוהל יפורטו כל אחד מהתחומים

שהנוהל אמור להתייחס אליהם.

תגובת המבוקר:

אחד מתפקידי העובד שיאייש את התפקיד במזכירות העירייה יהיה למפות ולעשות סדר בכל תחום

הנהלים.

המלצת ועדת ביקורת:

לקבל את המלצת הביקורת.

פרק 6 – פעילויות לטיפול בנהלים

המלצת הביקורת:

• לנקוט פעולות מיטביות לטיפול בנהלים חדשים, כמתחייב, לרבות כתיבתם, עדכונם

בהתאם לתהליכי העבודה בפועל, הטמעתם, הפעלתם ופרסומם. לוודא שהנהלים יהיו

ברורים וחד-משמעיים, תמציתיים ומדויקים, קלים להבנה ונוחים להתמצאות.

• לנהל את דרכי הטיפול בכל אחד מהנהלים ולתעד כל נוהל באופן מאורגן ומסודר במערכת

ממוחשבת.

תגובת המבוקר:

ההמלצה מקובלת. פנינו לאגף המחשוב בבקשה למערכת לניהול נהלים שיודעת לתת סטאטוס

עדכון של הנוהל ויודעת להצביע על הזמינות של הנהלים בפורטל. פניה זו טרם נענתה.

המלצת ועדת ביקורת:

לקבל את המלצת הביקורת תוך בחינת אופן היישום בצוות לתיקון ליקויים בראשות המנכ"ל.

פרק 7 – הטיפול בהמלצת הביקורת בנושא נהלים ויישומן

המלצת הביקורת:

• לפעול מול אגפי העירייה ליישום המלצת הביקורת הרלוונטיות בנושא נהלים.

• לרכוש או לפתח מערכת ממוחשבת שתתמוך במעקב אחר יישום המלצת הביקורת.

• לקבוע הנחיות כלל-עירוניות בעניין אופן שימור המידע – הנוגע לנהלים העירוניים –

במערכות העירוניות הממוחשבות.

תגובת המבוקר:

אחד מתפקידי העובד שיאייש את התפקיד יהיה ללוות ולהדריך רפרנטים בכל אגף על מנת לקדם

את נושא הנהלים באגפים. כרגע במזכירות אנו מנסים ללוות את הנושא אך לא במעטפת מושלמת

עקב חוסר בכוח אדם.

אנו נדרשים למערכת ממוחשבת שתסייע בניהול מעקב אחרי ביצוע נהלים והחלטות הביקורת.

נערכה פניה בעניין זה לאגף המחשוב, אך היא טרם נענתה.

המלצת ועדת ביקורת:

לקבל את המלצת הביקורת תוך בחינת אופן היישום בצוות לתיקון ליקויים בראשות המנכ"ל.

סיכום:

מר אלדד רבינוביץ, יו"ר הוועדה: נהלים זה כלי ניהולי ותפקודי חשוב. נראה שמזכירות העירייה

מאוד רוצה ומנסה להתקדם בתחום הנהלים העירוניים, ושחלק מאגפי העירייה הטמיעו רצון זה

וחלק פחות.

נראה שברור מה הצעד הבא להתקדמות, איוש משרת אחראי תחום נהלים במזכירות העירייה.

נראה שתפקידו והמשימות שלו ברורים, לרבות שלבי ההתקדמות. מקווה שבעזרת השם יישום

בקרוב.

הוועדה לענייני ביקורת ממליצה למועצת העירייה לאמץ את המלצות הביקורת כמפורט בדוח זה

ותוך בחינת אופן היישום בצוות לתיקון ליקויים בראשות המנכ"ל.

הישיבה נעולה.

בברכה,

אלדד רבינוביץ

חבר מועצת העיר ירושלים

יו"ר ועדת ביקורת

פרק שביעי

נוהלי העירייה

תוכן העניינים

תקציר // 467

מבוא // 472

פירוט הממצאים

פרק ראשון:

היערכות מזכירות מועצת העירייה לטיפול בנהלים // 477

פרק שני:

התנהלות אגפי העירייה בטיפול בנהלים // 485

פרק שלישי:

שלמות הנהלים, זמינותם ונהירותם // 488

פרק רביעי:

הטיפול בנוהלי כוח אדם // 493

פרק חמישי:

מבנה הנהלים // 499

פרק שישי:

פעולות לטיפול בנהלים // 501

פרק שביעי:

הטיפול בהמלצות הביקורת בנושא נהלים ויישומן // 506

סיכום // 510

נוהלי העירייה || 467

תקציר

רקע

נוֹוֹהַל (הֲלִיךְךְ, פְְּּרוֹוֹצֶדוּוּרָה) הוא רשימה של כללים המגדירים את אופן הביצוע של מטלה או משימה מסוימת. הנהלים מושתתים בין היתר על חוקים, תקנות, פסקי דין והחלטות של מוסדות העירייה.

אחד הכלים היעילים והנפוצים להשגת סדר, יעילות ופרודוקטיביות הוא כתיבת נהלים והטמעתם בארגון. נהלים מסדירים שיטות עבודה יעילות ומועילות לטיפול במשימות שהארגון ניצב בפניהן:

הן משימות שגרתיות, שהנוהל מופעל לגביהן פעמים רבות, והן משימות נדירות, שהנוהל העוסק בהן מופעל לעיתים רחוקות כגון במצבי קיצון.

נוהל משמש כלי הדרכה לעובדים בארגון, מבטיח טיפול אחיד וקבוע מראש במשימה ומצמצם את הצורך בהחלטות אד-הוק. הנוהל מפרט את האחראים לביצוע המשימה, המשאבים הנחוצים לביצועה, השלבים שיש לבצע לשם השלמתה, המנגנונים לניטור ובקרה בתהליך והמדדים להצלחה. נוהלי עבודה חייבים להיות מדויקים, קצרים וכתובים בשפה ברורה המתאימה לאוכלוסיית היעד.

נושא הנהלים העירוניים היה מצוי בעבר בתחום אחריותו של האגף למשאבי אנוש. אולם בשנת 2014 הועבר הטיפול בנהלים לאחריות מזכירות מועצת העירייה (להלן: המזכירות).

עיקרי הממצאים

1. היערכות מזכירות מועצת העירייה לטיפול בנהלים – תחום הנהלים על היבטיו המגוונים

לוקה בחסר ואינו מטופל כראוי. אין תוכנית אסטרטגית או תוכנית פעולה כלל-עירונית לטיפול בנהלים. אין במזכירות תמונת מצב כוללת ועדכנית של הנהלים העירוניים, ואין ברשותה מערכת ייעודית ממוחשבת שתתמוך בתהליך הטיפול והניהול של נוהלי העירייה.

משרת "מנהלת תחום נהלים עירוניים" (להלן: המנהלת) אינה מאוישת זה כשנתיים, ואין גורם שמנחה את האגפים ומקדם את טיפולם בנהלים שבתחום אחריותם. יתרה מזו, לשש שנות העסקתה של המנהלת קדמו שנים של הזנחה והיעדר גורם מתכלל שמטפל בנהלים בהיבט כלל-עירוני. המזכירות אינה יוזמת פעולות לשיפור הנושא ולתכלולו, אלא היא פועלת באופן תגובתי ורק כשעולה צורך דחוף מאגפי העירייה. לא בוצעו כל פעולות לפיקוח ובקרה על אופן הטיפול בנהלים. למרות שבעבר בחנה המזכירות חלופות לטיפול בנהלים, אף לא אחת מהחלופות שנבחנו יושמה בתהליכי העבודה שלה. סדנאות לכתיבת נהלים שתוכננו להיערך לא יצאו לפועל. "נוהל הנהלים" אמור לשמש כלי עבודה מרכזי בידי עובדי העירייה המטפלים בנהלים ולהיות עבורם מורה נבוכים, אך הוא אינו ברור מספיק כפי שהיה מצופה.

468 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2023 הביקורת פנתה בעבר כמה פעמים להנהלת העירייה בעניין זה והדגישה שתחום הנהלים על שלל היבטיו רחוק מלהשביע רצון. הביקורת חזרה ופירטה את התחומים שבהם נמצאו כשלים המחייבים שינוי ושיפור. חרף כל אלה, לא חל שיפור מהותי בטיפול העירייה בנהלים.

2. מינוי אחראי אגפי לטיפול בנהלים – מינוי אחראים אגפיים לטיפול בנהלים לוקה בחסר.

רשימת האחראים האגפיים המצויה במזכירות אינה עדכנית, ונראה שרוב האחראים לא קיבלו הדרכה לגבי תפקידם. רובם גילו התמצאות מועטה בתפקידם ובתהליכי העבודה המחייבים לכתיבה, עדכון והטמעה של נהלים. אף לא אחד מהם הכיר את נוהל הנהלים.

3. שלמות הנהלים, זמינותם ונהירותם – במזכירות ובפורטל העובדים העירוני (להלן: פורטל

העובדים) אין מאגר נתונים המאגד את כלל הנהלים ופרטיהם בחלוקה לפי מינהלים, אגפים ומחלקות. בפורטל מוצגים 370 נהלים, אך הם אינם שלמים: אין התאמה בין הנהלים המוצגים בפורטל ובין הנהלים הקיימים באגפים, ואין ערובה לכך שלכל היחידות העירוניות יש נהלים רלוונטיים לעבודתן. המזכירות אינה מעורבת בתהליכי הכתיבה והעדכון המתבצעים בחלק מהאגפים. בדיקה באתר האינטרנט העירוני העלתה שהנהלים אינם זמינים לציבור, בניגוד להוראות חוק חופש המידע, התשנ"ח-.1998

4. פעולות לטיפול בנהלים – במערכות הממוחשבות של המזכירות יש עדויות לפעולות שנקטה

המנהלת, אך אלו אינן שלמות ואינן שמורות באופן הגיוני שיקל את אחזורם מתוך המערכות.

אין במזכירות ראיות מספקות, כוללות ושלמות לפעולות שננקטו לשם ביטול נהלים, עדכון נהלים קיימים וכתיבת נהלים חדשים – לרבות אישורם, הטמעתם ופרסומם – כמו גם ראיות לקבלת חוות דעת הגורמים המוסמכים, תוכן חוות דעתם, נימוקים לקבלתן או לדחייתן וכדומה.

היעדר מידע חיוני מקשה על ביצוע בקרות על תקינות ההליך.

עדכון הנהלים – חרף היותה של העירייה ארגון גדול ודינמי שחלים בו שינויים רבים ותכופים הן מבחינה ארגונית-מינהלית הן מבחינה משפטית, נמצא שרוב הנהלים העירוניים ארכאיים ובניגוד למתחייב לא עודכנו ולא תוקפו שנים רבות. לפי הנתונים שבפורטל העובדים, הנהלים העדכניים ביותר עודכנו לפני כשמונה שנים, הנהלים העדכניים פחות עודכנו לפני יותר משלושה עשורים. זאת ועוד, נהלים רבים אינם מנוסחים כראוי ויש בהם שיבושי לשון וטעויות הגהה.

5. מבנה הנהלים – רוב הנהלים שכלולים במדגם הביקורת כתובים ומוצגים בתבנית ישנה ולא

עדכנית. מבנה הנהלים ותוכנם אינם כוללים את כל המרכיבים המתחייבים לפי נוהל הנהלים, ולעיתים אין התאמה בין מספרי הנהלים השמורים במקומות שונים.

6. הטיפול בנוהלי כוח-אדם – בשונה מיתר הנהלים העירוניים, נוהלי כוח-האדם מטופלים

בלעדית במינהל משאבי אנוש והמינהל העירוני. נמצא כי 70 נוהלי כוח האדם לא עודכנו שנים רבות. ממינהל משאבי אנוש והמינהל העירוני נמסר לביקורת כי המינהל גיבש תוכנית לעדכון הנהלים ועד למועד הביקורת טיפל ב-22 נהלים שהיו בשלבי ביצוע שונים, מתוכם עודכנו שלושה נהלים בלבד. זאת ועוד, נמצא כי חרף פניית הביקורת מהעבר, נוהלי כוח האדם אינם מוצגים בפורטל העובדים זה כמה וכמה שנים ואינם זמינים לציבור העובדים, לרבות עובדים שתחום עיסוקם כוח אדם.

7. יישום המלצות הביקורת בנושא נהלים – אין מערכת ממוחשבת למיפוי, מעקב ובקרה בנוגע

לביצוע המלצות הביקורת בנושא הנהלים (כמו גם יתר המלצות הביקורת). לשם כך נדרשה נוהלי העירייה || 469

הביקורת לעבודת מיפוי ידנית ואיסוף מכמה מערכות ממוחשבות, תהליך שארך זמן ממושך.

נמצא כי בשנים 2018–2021 ניתנו 1,200 המלצות ביקורת, 137 מתוכן (כ-%)11 היו המלצות לכתיבת נהלים או לעדכון נהלים קיימים, מיעוטן (%40 מהן) בוצעו, ורובן בוצעו חלקית או לא בוצעו כלל.

המלצות מרכזיות

1. לקדם תוכנית כוללת ומפורטת לטיפול בנוהלי העירייה.

2. לרכוש או לפתח מערכת ממוחשבת שתתמוך בטיפול בנוהלי העירייה ובניהול הנושא.

3. לפעול בהקדם לאיוש משרת מנהל תחום נהלים עירוניים.

4. לשקול התקשרות עם חברות או יועצים המתמחים בהקמת ספר נהלים בארגונים גדולים, וזאת

כדי לקדם את הטיפול בנוהלי העירייה.

5. לנקוט פעולות כדי לחלק את תחומי האחריות בין האגפים למזכירות, לעגן זאת באופן ברור

בנוהל הנהלים ולהוציא מפעם לפעם חוזרים שיזכירו לאגפים לנקוט פעולות לטיפול בנהלים שבאחריותם, כמתחייב.

6. למנות בכל אגף אחראי אגפי לטיפול בנהלים.

7. למפות את תהליכי העבודה בכל אחד מהאגפים וביחידותיהם ולוודא שיש נהלים רלוונטיים

לתהליכי העבודה שלהם.

8. לנקוט פעולות הנדרשות להנגשת הנהלים לשימוש העובדים בכל עת.

9. לנקוט פעולות מיטביות, כמתחייב, לטיפול בנהלים חדשים, לרבות: כתיבתם, עדכונם בהתאמה

לתהליכי העבודה בפועל, הטמעתם, הפעלתם ופרסומם. לוודא שהנהלים יהיו ברורים וחד-

משמעיים, תמציתיים ומדויקים, קלים להבנה ונוחים להתמצאות.

10. לפעול מול אגפי העירייה ליישום המלצות הביקורת הרלוונטיות בנושא נהלים.

11. לרכוש או לפתח מערכת ממוחשבת שתתמוך במעקב אחר יישום המלצות הביקורת.

12. למפות את הנהלים הקיימים ולפעול להאחדה שלהם באופן שמבנה כל נוהל יפרט את כל

התחומים שהנוהל אמור להתייחס אליהם.

13. לפעול לקידום הטיפול בנוהלי מינהל משאבי אנוש והמינהל העירוני בלוח זמנים קצר

מהמתוכנן, ובהתאם להנחיות נוהל הנהלים.

תמצית זו אינה כוללת את כל הממצאים שעלו וגם אינה מוסרת את כל ההמלצות והפרטים המופיעים בגוף הדוח. לקבלת מידע זה יש לקרוא את הדוח המפורט.

470 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2023

תגובת המבוקרים

מנהל אגף מזכירות מועצת העירייה

אני רואה חשיבות רבה לטיפול בנושא נוהלי העירייה, וכפי שמשתקף בדוח הביקורת, עוד רבה הדרך לפנינו. מזכירות מועצת העירייה רואה עין בעין עם הביקורת את הנושא ואינה חלוקה על האופן שבו יש לפעול כדי לטייב את מצב הדברים הנוכחי בתחום נוהלי העירייה, שאינו משביע רצון.

אין חולק על חשיבותם של נהלים במערכת מקצועית. הנהלים מאפשרים שימור ידע והבטחת פעילות נאותה של כלל יחידות העירייה. מזכירות מועצת העירייה ואני בראשה רואים בתחום זה צוהר לייעול תהליכים ונתיב שהגורמים המקצועיים נדרשים ללכת על פיו.

על המזכירות הוטלה אחריות לנהל את תחום נוהלי העירייה תוך התמודדות עם פערים גדולים בתחומים רבים לאחר שנים של היעדר טיפול בנהלים. עובדה זו הקשתה עליה לתת מענה לכלל המשימות שהונחו לפתחה, עד שלבסוף נאלצה לפעול בדרך של "כיבוי שריפות".

עם כניסתי לתפקיד נעשו פעולות רבות בתחום, בין היתר אוישה משרה לתפקיד מנהל תחום נהלים עירוניים, והוגדר תהליך עבודה סדור. נוסף לכך התבקשה מנהלת התחום לבנות תוכנית אסטרטגית כדי להתגבר על הפער הגדול שנוצר עם השנים. במהלך תקופת שירותה בעירייה זכתה המנהלת להצלחות רבות. לצערי הרב, עם עזיבתה נעצרו כלל הפעולות, כמתואר בדוח הביקורת. חשוב להדגיש כי מאז סיום שירותה בעירייה של המנהלת, המזכירות לא קפאה על שמריה אלא המשיכה להעניק שירות ליחידות העירייה כדי שעבודתן לא תיעצר.

מבלי לגרוע מכל יתר המלצות הביקורת, אני מוצא כי נושאי כוח האדם והמערכת המחשובית הם התהליכים הקריטיים להצלחת הדבר. למנהל התחום החדש שייכנס לתפקידו משימות רבות מאוד.

האופן שבו הן תבוצענה יוכל לחרוץ את עתיד תחום הנהלים בעירייה. כובד האחריות, הפערים הגדולים שהונחו לפתחה של המזכירות והפערים שנוצרו מאז סיום העסקתה של המנהלת – גדולים מאוד ומחייבים התגייסות כוללת כדי להביא להצלחה.

אדגיש כי מזכירות מועצת העירייה ואני בראשה מכירים בחשיבות העליונה של קידום הנושא ולא חולקים על המלצות הביקורת. אפנה את כל המשאבים העומדים לרשות האגף שבראשותי כדי לתת קדימות לביצוע המשימות הקשורות לנושא. חשוב להדגיש כי האחריות על כתיבת הנהלים מוטלת על אגפי העירייה. המזכירות מובילה את הנושא ותדע להעניק את כל הכלים הנדרשים לביצוע הפעולות, אולם לא יהיה אפשר למלא את תפקיד האגפים המקצועיים.

ראש מינהל משאבי אנוש והמינהל העירוני

נושא הנהלים חשוב מאוד ומשמעותי, ולכן עם כניסתי לתפקיד הנחיתי לטפל מיידית בנהלים כחלק מתוכנית עבודה רב-שנתית של המינהל, שתחילתה בשנת .2023 לצורך כך מיניתי גורם אחראי להובלה וביצוע של התוכנית כאמור.

בעיריית ירושלים יש הסכם קיבוצי מיוחד תקף, שנחתם ביום ,15.3.1973 העוסק בתנאי ההעסקה של עובדי העירייה ועובר כחוט השני כמעט בכל התחומים הנוגעים לתנאי העסקה במישרין ובעקיפין.

נוהלי העירייה || 471

יודגש כי נוהלי כוח אדם שונים מהותית מנוהלי העירייה האחרים, מורכבים במיוחד ומחייבים הליכי

עבודה ייחודיים: הם מחייבים השגת תמימות דעים בין כלל הצדדים החתומים על ההסכם הקיבוצי

המיוחד, עובדה המחייבת ניהול משא ומתן משמעותי ולעיתים ארוך מאוד. זאת ועוד, במרוצת השנים חלו תמורות רבות ברגולציה, בתהליכי העבודה, בהסכמים ארציים, בהוראות הדין וכיוצא בזה –

שיש להטמיע בנהלים המעודכנים.

מינהל משאבי אנוש והמינהל העירוני ימשיך לפעול לעדכון הנהלים כמתחייב ויעשה זאת על ידי הגורם המקצועי מטעם המינהל.

סיכום

לנהלים יש חשיבות רבה לשם השגת יעדי הארגון. בין היתר, הנהלים משקפים את האסטרטגיה של הארגון ואת מדיניותו. דרך הנהלים אפשר להכיר את שיטות העבודה שיבטיחו פעילות נאותה של העירייה בהתאם לכללי מנהל תקין, הוראות חוק, יעילות וחיסכון. הם גם מאפשרים ניהול יעיל ואיכותי, ביסוס של שיטות עבודה ושל ניתוח תהליכי עבודה ובקרה עליהם, צמצום סיכונים, שימור הידע והניסיון הפנים-ארגוני, הגדרת תחומי סמכות אחריות ועוד.

מבדיקת הביקורת עלה שנושא הנהלים אינו זוכה להתייחסות הראויה לו, ומצב זה פוגע בעשייה השוטפת התקינה של העירייה וגורם לתקלות מגוונות. כל זאת חרף העובדה שלאורך השנים הביקורת פנתה להנהלת העירייה בעניין והתריעה על כך.

במועד הבדיקה נמצא כי הליקויים בנושא נותרו על כנם וכי תחום הנהלים על שלל היבטיו לוקה בחסר ואינו מטופל כראוי. אין תוכנית אסטרטגית ותוכנית פעולה כלל-עירונית לטיפול בנהלים, ואף אין תמונת מצב כוללת ועדכנית של הנהלים העירוניים.

מצב הנהלים העירוניים משקף שנים של הזנחה, שבאה לידי ביטוי בין היתר בהיעדר גורם מתכלל שיטפל בנהלים בהיבט כלל-עירוני, שינחה את האגפים, יפקח על עבודתם ויקדם את טיפולם בנהלים שבתחומי אחריותם. אף על פי שהעירייה היא ארגון גדול ודינמי שחלים בו שינויים רבים ותכופים הן מבחינה ארגונית-מינהלית הן מבחינה משפטית, רוב הנהלים העירוניים ארכאיים ולא עודכנו ולא תוקפו שנים רבות.

נהלים כתובים הם הדרך המוכחת להכניס את הניסיון הארגוני הרב והידע המפורט למסגרת מתאימה, קצרה ונוחה להתמצאות, שמציגה מערכת ברורה ושימושית של תהליכים. עובדים זקוקים לניסיון ולידע – ישן, חדש ומתחדש – הצבורים בארגון שלהם כדי להבין איך להשתלב ולהביא תועלת לארגון. יש בכוחם של נהלים כתובים ללמד אותם על כך.

בשל כך תהליך כתיבת נהלים חייב להיעשות במקצועיות. נהלים שכתובים כראוי מבטיחים יישום נכון ויעיל ומסייעים למערכות ולעובדים לתפקד טוב יותר. שימוש בנהלים איכותיים שנכתבו במקצועיות יכול לתרום רבות להשגת יעדי הארגון ולהניב חיסכון בכסף ובמשאבים יקרים.

נוכח חשיבות הטיפול בנהלים, הסיכונים הנובעים מהמצב הקיים והשפעתם על השגת יעדי העירייה, הביקורת קוראת להנהלת העירייה לקדם תוכנית כוללת ומפורטת לטיפול בנוהלי העירייה. ראוי שתוכנית זו תכלול הקדשת המשאבים הדרושים ליישומה, תוך הדגשת חשיבות הנושא והטמעתו בתרבות הארגונית של העירייה.

472 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2023

מבוא

נוֹוֹהַל (הֲלִיךְךְ, פְְּּרוֹוֹצֶדוּוּרָה) הוא רשימה של כללים המגדירים את אופן הביצוע של מטלה או משימה מסוימת. הנהלים מושתתים בין היתר על חוקים, תקנות, פסקי דין והחלטות של מוסדות העירייה.

אחד הכלים היעילים והנפוצים להשגת סדר, יעילות ופרודוקטיביות הוא כתיבת נהלים והטמעתם בארגון. נהלים מסדירים שיטות עבודה יעילות ומועילות לטיפול במשימות שהארגון ניצב בפניהן:

משימות שגרתיות, שהנוהל מופעל לגביהן פעמים רבות, ומשימות נדירות, שהנוהל העוסק בהן מופעל לעיתים רחוקות כגון במצבי קיצון.

לנהלים יש חשיבות רבה לשם השגת יעדי הארגון. בין היתר הנהלים משקפים את האסטרטגיה של הארגון ואת מדיניותו. באמצעותם אפשר להכיר את שיטות העבודה להבטחת פעילות נאותה של העירייה לפי כללי מנהל תקין, הוראות חוק, יעילות וחיסכון. נהלים מאפשרים ניהול יעיל ואיכותי, ביסוס של שיטות עבודה ושל ניתוח תהליכי עבודה ובקרה עליהם, שימור הידע והניסיון הפנים-

ארגוני, הגדרת תחומי סמכות ואחריות וכדומה.

זאת ועוד, מערך הנהלים בעירייה משמש בסיס לפעילות אגפי העירייה ויחידותיהם בכל תחומי הפעילות העירוניים. חשיפת נקודות החולשה במערך הנהלים תסייע לעירייה לזהות ולהעריך חשיפות קריטיות לסיכונים בתחומי פעילותה )כספיים, תפעוליים, משפטיים ועוד), וכך לתרום לניהול הסיכונים ולבקרה השוטפת בכל אחת מיחידות העירייה בפרט, ובפעילות העירייה בכלל.

נוהל משמש ככלי הדרכה לעובדים בארגון, מבטיח טיפול אחיד וקבוע מראש במשימה ומצמצם את הצורך בהחלטות אד-הוק. הנוהל מפרט את האחראים לביצוע המשימה, המשאבים הנחוצים לביצועה, השלבים שיש לבצע לשם השלמתה, המנגנונים לניטור ובקרה בתהליך והמדדים להצלחה. נוהלי עבודה חייבים להיות מדויקים, קצרים וכתובים בשפה ברורה שמותאמת לאוכלוסיית היעד.

נהלים מאבדים את תועלתם לארגון אם אינם מופצים בפלטפורמה נכונה. על הארגון לוודא שאפשר יהיה להשתמש בקלות בספר הנהלים ושכל נוהל יהיה זמין בהישג יד.

נוהל הנהלים העירוני מבחין בין שני סוגי נהלים:

• "נוהל כללי" – נוהל עירוני המפרט את אופן הטיפול העקרוני במשפחת תהליכים וסוקר את התהליך הגנרי שיש לבצע בתהליכי העבודה. נוהל הנהלים מפרט תהליך סדור לכתיבה, עדכון, תיקוף ואישור נהלים אלה, ובסופו הנהלים מפורסמים לכלל עובדי הארגון בפורטל העובדים.

• "נוהל מקצועי" – נוהל פנימי המפרט את אופן ביצועה של פעולה מקצועית באחד מתחומי העיסוק של העירייה. נהלים פנימיים מפורסמים בקרב עובדי היחידה הרלוונטית לתהליך העבודה שבו הנוהל עוסק.

נהלים נחלקים לכמה תחומים בנושאי עבודה מגוונים הרלוונטיים לפעילות הארגון. העיקריים שבהם: נהלים נדרשים על פי דין, נוהלי מדיניות (שהם המצע שעליו מושתת ניהול הארגון), נוהלי משאבי אנוש, נוהלי כספים, נוהלי תפעול, נוהלי ביטחון, נוהלי מחשוב ואבטחת מידע, נוהלי תכנון ותשתיות, נוהלי שירותי רווחה, נוהלי תרבות ופנאי, נוהלי מינהל כללי.

נוהלי העירייה || 473

במועד הביקורת צוין בפורטל העובדים שיש 377 נוהלי עבודה עירוניים. נוסף לאלה יש "נהלים פנימיים" המתייחסים לתהליכי עבודה פרטניים של כל אחת מיחידות הארגון.

אחד היתרונות בקיומם של נוהלי עבודה הוא מניעת ליקויים: מעצם טיבם הנהלים מגדירים בקרות מונעות, ולא רק איתור ליקויים בדיעבד (בקרות מגלות).

בהתאם לסעיף 170א(א)3 לפקודת העיריות, בין תפקידי המבקר: "לבדוק אם סדרי הבוחן

והוראות הנוהל הנהוגים בעירייה מבטיחים קיום הוראות כל דין, טוהר המידות ועקרונות

היעילות והחסכון". לנוכח ריבוי הליקויים שעליהם הצביעה הביקורת במשך השנים בדבר היעדרם של נוהלי עבודה סדורים, שלמים ועדכניים מצד אחד, ואי-תיקון הליקויים מצד אחר, הוחלט לבצע ביקורת רוחבית בנושא.

מטרת הבדיקה

לבחון קיומם של נוהלי עבודה עירוניים, שלמותם, עדכניותם והטמעתם בקרב העובדים. לבדוק את פעולות העירייה וטיפולה בנהלים, לרבות: מינוי גורם מרכז ומתכלל ואופן פעולתו; מידת קיומם של כללים והנחיות לייזום, הכנה ועדכון של נהלים ושל הליך אישורם בעירייה; וידוא כי נוהל הנהלים משיג את מטרתו.

היקף הבדיקה

• הבדיקה כללה סקירה של מקורות מידע עירוניים בהתייחס לנהלים עירוניים, לרבות סקירת פורטל העובדים, מיפוי המבנה הארגוני של העירייה בחלוקה לפי מינהלים, אגפים ומחלקות, איגום הנתונים וניתוחם; סקירת פעולות הביקורת בנושא הנהלים; בקשת מידע משלים ממזכירות מועצת העירייה (להלן: המזכירות) – הגורם העירוני האחראי לתכלל את נושא הנהלים העירוניים – ובירור עם מנהל האגף למשאבי אנוש בנוגע לפעולות שהאגף נוקט לטיפול בנוהלי משאבי אנוש.

• נוסף לאלו הביקורת אימתה נתונים ממערכות מידע וכן ניתחה ועיבדה נתונים בדבר מצב הטיפול בנהלים ומצב יישום המלצות הביקורת בנושא נהלים – מתוך מאגרי המידע במזכירות.

• הביקורת בדקה את הטיפול בנהלים בארבעה מינהלים (להלן: מדגם הביקורת): מינהל כספי, מינהל תרבות, חברה וספורט, מינהל תפעול ומינהל משאבי אנוש והמינהל העירוני.

• בדוח מוצגת תמונת מצב של מערך הנהלים העירוניים נכון לשנת .2023

דוחות קודמים בנושא

דוחות ביקורת עיריית ירושלים

ביקורת רוחבית בנושא הנהלים העירוניים לא נערכה בעבר. אולם בשל חשיבות הנושא, הביקורת חזרה ופנתה להנהלת העירייה במשך השנים, תוך שהיא מתריעה שתחום הנהלים על היבטיו השונים 474 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2023 אינו מטופל כראוי. חרף התרעות הביקורת, הליקויים נותרו על כנם. בשל החשיבות שרואה הביקורת בהתנהלות העירונית בטיפול בנושא, נערכה ביקורת רוחבית, וממצאיה מפורטים בדוח זה.

תקופת הביקורת

הביקורת נערכה בחודשים אפריל–אוגוסט .2023 בדיקות משלימות נערכו בספטמבר .2023

פירוט הממצאים

נוהלי העירייה || 477

פרק ראשון

היערכות מזכירות מועצת העירייה

לטיפול בנהלים

לשם השגת יעדי הארגון יש חשיבות רבה לנהלים. הנהלים מבטאים את מדיניות הארגון ומאפשרים בין היתר ניהול יעיל ואיכותי, ביסוס שיטות עבודה, מיפוי וניתוח של תהליכי עבודה והגדרת הבקרות עליהם לצמצום הסיכונים, הגדרת תחומי סמכות ואחריות ושימור של הידע והניסיון הפנים-ארגוני.

היעדר תוכנית פעולה כוללת ומפורטת

נושא הנהלים העירוניים היה מצוי בעבר בתחום אחריותו של האגף למשאבי אנוש, שהעסיק עובד שריכז את הטיפול בנוהלי העירייה. אולם בשנת 2014 הועבר הטיפול בנהלים לאחריות המזכירות.

המזכירות היא יחידת מטה מרכזית בעבודת העירייה, האחראית על ניהול מועצת העירייה וועדותיה, לרבות מעקב ובקרה על יישום החלטות. המזכירות אחראית גם על תחומים נוספים, וחלקם מפורטים בתרשים שלהלן.

תרשים :1 מבנה ארגוני של אגף מזכירות מועצת העירייה

הביקורת בדקה אם יש תוכנית אסטרטגית – המותאמת ליעדי העירייה – לטיפול בנוהלי העירייה, וכן אם יש תוכנית פעולה כוללת ומפורטת לטיפול בנהלים, לרבות לשם הטמעתם, שימורם, שלמותם ומעקב אחר עדכניותם. אם התוכניות קיימות, נבדקו פרטיהן.

נמצא כי אין תוכנית פעולה כלל-עירונית לטיפול בנהלים למרות שבמסמכי המזכירות צוין שנוהלי עבודה הם "חומר ניהולי ותפעולי בעל חשיבות עליונה בעירייה".

478 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2023

מינוי גורם מתכלל

לפי סעיף 7.1 בנוהל 09.00.01 "נוהלי עבודה – כתיבה עדכון ופרסום" (להלן: נוהל הנהלים): ריכוז, הכנה ופרסום של נוהלי העירייה מצויים בתחום אחריותו של מנהל תחום נהלים עירוניים שבמזכירות.

הביקורת בדקה את פעולות המזכירות למינוי גורם מרכז ומתכלל, אופן פעולתו של גורם זה ומידת היעילות והמועילות שלו.

נמצא כי בשנת ,2014 לאחר שהטיפול בנוהלי העירייה הועבר לאחריות המזכירות, פרסמה העירייה מכרז לאיוש תפקיד "מנהלת תחום נהלים עירוניים" ומינתה עובדת לתפקיד זה (להלן: המנהלת).

מנהל אגף מזכירות מועצת העירייה (להלן: המנהל) מסר כי עם כניסתה לתפקיד של המנהלת

הוגדרו ארבעה יעדים לעבודתה: כתיבת נהלים חדשים, עדכון נהלים קיימים, הטמעת נהלים –

באמצעות ימי עיון, מפגשים, לומדות מקוונות ועוד – ופיקוח ובקרה על יישום הנהלים. לדבריו, המנהלת ביצעה פעולות אך לא השיגה את היעדים לרבות פיקוח ובקרה. וזאת, לדבריו, בין היתר בשל היעדר שיתוף פעולה של אגפי העירייה (לפירוט הפעולות שננקטו ותוצאותיהן, ראו פרק שישי להלן, "פעולות לטיפול בנהלים").

המנהל מסר לביקורת כי בשל היעדר גורם מתכלל במשך השנים שקדמו להעברת הטיפול בנוהלי העירייה לאחריות המזכירות, הנושא לא טופל כיאות ועלה צורך לעדכן נהלים רבים.

המנהלת כיהנה בתפקידה כשש שנים וסיימה את עבודתה בעירייה בשנת .2021 בתקופת בדיקת הביקורת פרסמה העירייה מכרז לאיוש המשרה, ואולם עד לתום הבדיקה לא אוישה המשרה.

מיפוי הנהלים

בדיקת הביקורת העלתה כי המנהל והמנהלת נקטו פעולות לטיפול בנהלים כמפורט להלן:

1. באוגוסט 2015 שלח המנהל אל ראשי מינהלים ומנהלי אגפים הודעה בדבר איוש תפקיד מנהלת

תחום נהלים עירוניים. בפנייתו זו ביקש מהם לשלוח למזכירות נוהלי עבודה עירוניים והנחיות עבודה מינהליות פנים-אגפיות כדי להציגם לעובדים ולציבור הרחב. מפנייתו עולה שקדמה לה סדרת פגישות עם רוב ראשי המינהלים ומנהלי האגפים במטרה לערוך מיפוי של נוהלי העירייה וכדי לקדם את הטיפול בעדכונם והטמעתם באגפים, להדריך את העובדים ולבצע פיקוח ובקרה על עבודתם.

2. כשישה חודשים מאוחר יותר, בינואר ,2016 שלח המנהל לכל דרגי הניהול בעירייה – ראשי

מינהלים, מנהלי אגפים ומנהלי מחלקות – הודעה בנושא נוהלי העירייה. עיון בפנייתו העלה שהמנהל נקט כמה פעולות כלהלן:

• עדכן את המנהלים במצב הקיים בנושא, ולפיו הנהלים נמצאים בכמה מאגרים נפרדים, חלק מהנהלים אינם רלוונטיים לפעולות העירייה העדכניות, יש נהלים כפולים שנועדו להשגת מטרות זהות, יש נהלים שאינם עדכניים ויש נהלים שהכנתם טרם הסתיימה וממילא לא אושרו.

נוהלי העירייה || 479

• הודיע למנהלים שמבוצע תהליך לאיגוד כל נוהלי העירייה שאושרו במאגר אחד בפורטל העובדים, וזאת כדי ליצור שקיפות בנושא נוהלי העירייה, ובד בבד להנגישם לעובדים.

• כחלק מתהליך האיגוד, נשלחו למנהלים נוהלי העבודה הרלוונטיים לתחומי פעילותם לצורך בחינתם מחדש, עדכונם וריענונם – ככל שיידרש.

המנהל חתם את פנייתו בהודעה: "מעתה כל נוהלי העירייה ירוכזו תחת קורת גג אחת בפורטל העירוני ויש לפעול על פיהם".

3. נמצא שהמנהלת נקטה פעולות למיפוי הנהלים, כתיבתם ועדכונם. לפי מסמך מאפריל ,2017

המסכם את הפעילות שנעשתה במזכירות (להלן: המסמך המסכם), בשנים 2015–2016 עודכנו ואושרו 20 נהלים, ובהם שמונה נהלים חדשים שנכתבו ו-12 נהלים שעודכנו. 62 נהלים היו בשלבי כתיבה ועדכון. נוסף לאלה, התחיל תהליך עדכונם של 19 נהלים נוספים, אך הוא הופסק בשל היעדר שיתוף פעולה של מחלקות העירייה. למסמך המסכם לא צורף פירוט של הנהלים האמורים והמחלקות האחראיות עליהם.

לגבי ביטול נהלים ציינה המנהלת כיצד טופלו נהלים שאינם רלוונטיים לפעולות העירייה העדכניות, נהלים כפולים שנועדו להשגת מטרות זהות, נהלים שאינם עדכניים ונהלים המצויים בתהליך כתיבה או עדכון אך טרם אושרו בידי הגורמים המוסמכים: כל אלה הוסרו מתוכנת האאוטלוק )Outlook )Microsoft שבה רוכזו הנהלים העירוניים באופן נגיש לכלל העובדים. כל יתר הנהלים הוצגו בפורטל העובדים.

חלופות לטיפול בנהלים

לפי המסמך המסכם, כדי לעמוד ביעדי המזכירות לשנת 2017 בנוגע לנהלים העירוניים וכדי להגביר את השימוש בנהלים, עלה הצורך לכתוב אותם בצורה מיטבית שתוביל להגברה של האכיפה, הבקרה והשימוש בהם. לצורך זה פורטו שתי חלופות לטיפול בנהלים:

האחת – מבנה מבוזר, הכולל מינוי רפרנטים אגפיים שיכתבו ויעדכנו את נוהלי האגף.

השנייה – מבנה מרוכז, הכולל הרחבה של המחלקה לתחום נהלים עירוניים באמצעות העסקת עובדים נוספים בתקן עירוני או במיקור חוץ. נסקרו יתרונות וחסרונות של כל אחת מהחלופות.

נמצא כי אף לא אחת מהחלופות האמורות יושמה בתהליכי העבודה של המזכירות עד למועד הבדיקה. זאת ועוד, המזכירות – שהיא הגורם העירוני האמור לרכז ולתכלל את הטיפול בנהלים –

לא נקטה פעולות יזומות לקידום הטיפול בנושא, אלא עיקר פעולותיה היו תגובתיות במהלך הביקורת. בשל היעדר עובד שינהל באופן ייעודי את תחום הנהלים, טיפלה המזכירות במקרים דחופים בלבד לפי בקשה של גורמים עירוניים. עוד נמצא שלא היו במזכירות נתונים נוספים על אלו שהוצגו בפורטל העובדים, ולא הייתה בידיה תמונת מצב כוללת ועדכנית של הנהלים העירוניים.

480 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2023

פיקוח ובקרה

חלק מתחומי אחריותו של מנהל תחום נהלים עירוניים הוא ביצוע בקרה ומבדקים פנימיים לבחינת הנהלים ויישומם, כולל ביצוע תיקונים ועדכונים במידת הצורך, בתיאום עם הגורמים הרלוונטיים ובהתאם להנחיות המנהל.

לא נמצאה במאגרי המידע של המזכירות עדות לפעולות שננקטו לשם פיקוח ובקרה על הנהלים.

המנהל מסר לביקורת כי המנהלת לא ביצעה כלל פיקוח ובקרה. לדבריו, הדבר נבע בין היתר מחוסר שיתוף פעולה של אגפי העירייה. תימוכין חלקיים לכך נמצאו במסמך המסכם, שלפיו החליטה המנהלת להשהות את הטיפול ב-19 נהלים שהיו בשלבי עדכון וכתיבה, וזאת בשל היעדר שיתוף פעולה מצד יחידות העירייה.

הדרכת עובדים

במאגרי המידע של המזכירות נמצא כי במאי 2019 פנתה העירייה למציעים בבקשה להגיש הצעת מחיר עבור עריכת סדנאות לכתיבת נהלים כדי "ליצור מחוברות והבנת עומק לרציונל ותפקידי הנהלים וזיקתם; יצירת סטנדרטיזציה בכתיבת נהלים; שיפור מיומנויות האגפים בכתיבת נהלים; מתן כלים לניסוח פשוט ובהיר של נהלים". לא נמצא מידע נוסף בדבר פעולות שננקטו בהמשך לשם קידום התהליך להדרכת העובדים האחראים על הטיפול בנהלים.

הביקורת מצאה שהסדנאות לא יצאו אל הפועל. המנהל מסר כי המזכירות יזמה את הסדנאות וכי מנהלת הרשות לאיכות השירות נרתמה ליוזמה וסייעה לקידומה. ועם זאת הן המנהל הן מנהלת הרשות לאיכות השירות לא סיפקו הסברים מדוע הסדנאות לא יצאו אל הפועל.

היעדר מערכות ממוחשבות ייעודיות לניהול המידע

מערכות ממוחשבות ככלי ניהולי

נמצא שבשנת 2016 בחנה המזכירות אפשרות להטמעת מערכת מידע בעבודתה, שתכליתה לתכלל את הטיפול בנוהלי העירייה. ביוני 2016 פנתה המנהלת לכמה מציעים פוטנציאליים וביקשה לקבל הצעת מחיר לרכישת מערכת מידע ממוחשבת לניהול נוהלי העירייה. זאת כדי "לשפר את תהליכי הניהול, ההפצה והשימוש בנהלים, שתאפשר לעובדים גישה מהירה לנהלים ותסייע למנהליהם בתהליכי ההקמה, אישור, הפצה, הטמעה ובקרה של הנהלים". ואולם, לפי המידע במערכות המידע שבמזכירות, הוחלט להשהות את המהלך מפאת חוסר תקציב.

במסמך המסכם ציינה המנהלת שכדי לקדם את עדכון וניהול כלל נוהלי העירייה, יש לפעול להטמעת מערכת מידע במהלך שנת .2017

בתגובה לממצאי דוח ביקורת משנת 2016 בנושא "יישום החלטות מועצת העירייה", ציינה המזכירות שהיא נמצאת בעיצומה של תנופת פיתוח מחשובי. עוד ציינה שם כי את תוכניות העבודה שלה לשנת 2017 מובילה תוכנית "מועצה דיגיטאלית", שעיקרה המשך פיתוחן של מערכות המחשוב שבמזכירות מועצת העירייה, מתוך תפיסה שירותית שמהותה יעילות, זמינות ושקיפות.

נוהלי העירייה || 481

חרף התכנון והצהרת הכוונות לעיל, במועד הבדיקה, כשש שנים מאוחר יותר, נמצא שאין במזכירות מערכת ייעודית ממוחשבת לטיפול בנהלים שאפשר להפיק באמצעותה דוחות ניהוליים בדבר מידת שלמותם ועדכניותם של כלל נוהלי העירייה.

לדברי המנהל, בכל שנה המזכירות מבקשת בתוכניות העבודה תקצוב להטמעת מערכת לניהול נהלים. ועם זאת, ציין המנהל, בשנים האחרונות הוטמעו במזכירות מערכות מידע שהן בסדר עדיפויות גבוה יותר.

הבדיקה העלתה שהמידע בדבר מצב הטיפול בנהלים נשמר במערכות המידע של המזכירות ומאורגן ברובו בקובצי נתונים בתוכנת אקסל. חלק מהקבצים שמורים במתכונת שאינה מאפשרת הפקת דוחות מנהלים שיספקו תמונת מצב עדכנית בנושא הנהלים.

מידע נוסף נמצא במערכת המידע העירונית "DESK". סקירה של המידע מעלה כי אף הוא אינו מאורגן ומסודר בתיקיות ייעודיות. מידע זה כולל בעיקר מסמכי טיוטה של נהלים, העתקי פניות לראשי מינהלים ומנהלי אגפים לקבלת התייחסות לטיוטות המוצעות והעתקי מסמכים שנשלחו אליהם בדבר נהלים שאושרו. נוסף לאלה, יש במערכת העתקי מסמכים בנושאים מגוונים הקשורים לפעולות שנקטה המנהלת, כגון: המסמך המסכם, פנייה לקבלת הצעה לרכישת מערכת לטיפול בנהלים, חוזה לקבלת שירותי עריכת לשון והעתקי תכתובות עם ביקורת העירייה.

ליקויים בנוהל הנהלים

נוהל הנהלים הוא נוהל אב שמרוכזים בו כל היסודות לכתיבת נהלים. הכללים וההנחיות לייזום, הכנה ועדכון של הנהלים אוגדו בנוהל עירוני: "נוהל הנהלים". נוהלי עבודה חייבים להיות מדויקים, קצרים וכתובים בשפה ברורה המותאמת לאוכלוסיית היעד כדי שישמשו מעין הוראות הפעלה לתפקיד שממלאים העובדים בארגון, כולל: הסמכויות, תחומי האחריות ומה נדרש לביצוע התפקיד.

ביוני 2001 עדכנה המזכירות את נוהל הנהלים תחת הפרטים האלה: נוהל מס' 09.00.01 "נוהלי עבודה – כתיבה עדכון ופרסום" . המטרה שהוגדרה לנוהל הנהלים: "קביעת כללים לייזומם, הכנתם, עדכונם, שמירתם, אישורם, פרסומם, הטמעתם וביטולם של נוהלי עיריית ירושלים ויחידותיה". במאי 2017 עדכנה המזכירות שוב את נוהל הנהלים.

כחלק מהליך אישורו ב-2017 של נוהל הנהלים המעודכן המוצע, התייחסה הביקורת בפירוט לטיוטה שלו וציינה, בין היתר, כי הוא אינו חד וברור כפי שהיה מצופה, חסרות בו נקודות מצד אחד ויש בו חזרות וכפילויות מצד שני, והפרק המרכזי העוסק בכתיבת הנהלים אינו בהיר דיו.

במערכות המידע של המזכירות לא נמצאה עדות להתייחסות המפורטת של הביקורת בעניין נוהל הנהלים והפעולות שננקטו בעקבותיה. השוואה בין נוהל הנהלים העדכני ליום ,23.5.2017 שהוצג בפורטל העובדים במועד הבדיקה, ובין ההתייחסות שהעבירה הביקורת לטיוטת הנוהל העלתה כי נוהל הנהלים לא עודכן בהתאם להערות הביקורת. להלן דוגמאות:

• בעניין "סימול ומספר הנוהל" לא נקבע מספר קוד לנוהל חוצה ארגון כפי שהציעה הביקורת.

• בעניין "מבנה קובץ הנהלים" המליצה הביקורת להוסיף סעיף עוקב לכותרת של כל נוהל, שתכליתו לתת תיאור כללי – מבוא או רקע לכתיבת הנוהל או תיאור כללי של הנושא. ההמלצה לא בוצעה.

482 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2023 • בעניין "ייזום נוהל עבודה" המליצה הביקורת "לצרף כנספח טופס מובנה להצעה לכתיבה/לעדכון/לביטול נוהל". ההמלצה לא בוצעה.

• בעניין סעיף 8 בנוהל הנהלים – "תהליך כתיבת נהלים חדשים" – הביקורת העירה שהתהליך בסעיף זה אינו מסודר וברור דיו, כולל ההבחנה בין "גורמים מקצועיים" ל"גורמי מטה מאשרים".

גם לא מובן באיזה שלב בתהליך יש להעביר נוהל להערות הביקורת. כמו כן הביקורת המליצה לשם חידוד התהליך, לצרף כנספח תרשים זרימה המפרט את סדר הפעולות בהכנת נוהל או בעדכונו. במועד הבדיקה נמצא כי בנספח לנוהל הנהלים יש תרשים זרימה כללי, אך זה אינו מפורט דיו. למשל לא מפורט בתרשים מיהם הגורמים המקצועיים שטיוטת הנוהל תועבר להתייחסותם.

1. טיפול מזכירות מועצת העירייה בנושא הנהלים לוקה בחסר. באין תוכנית אסטרטגית או

תוכנית פעולה כוללת ומפורטת לטיפול בנוהלי העירייה, נפגמת עבודת העירייה למען השגת יעדיה.

2. נוהל הנהלים אמור לשמש כלי עבודה מרכזי בידי עובדי העירייה המטפלים בנהלים ולהיות

עבורם מורה נבוכים. נוהל שאינו ברור מספיק מונע מעובדי העירייה מידע חיוני לביצוע עבודה מיטבית, עלול לפגום בתהליך טיפול האגפים בנהלים ולפגוע בהשגת יעדי העירייה.

3. היעדר גורם שמרכז ומתכלל את נושא הנהלים זה תקופה ארוכה פוגע בעשייה השוטפת

התקינה של העירייה. היעדר גורם שמנחה את האגפים, מדריך אותם ומקדם את טיפולם בנהלים שבאחריותם עלול להוביל לתקלות מגוונות, כגון הליך אישור נהלים חדשים בחריגה מהוראות נוהל הנהלים ועיכובים ממושכים בתיקון נהלים ואישורם.

4. היעדר מערכות ממוחשבות תומכות לטיפול בנהלים – לרבות אי-הפקת דוחות ניהוליים

זמינים ומובנים הנחוצים לניהול הטיפול בנהלים והמעקב אחריהם – מגדיל את הסיכונים הגלומים בביצוע העבודה שלא כהלכה, עלול לפגוע בבקרה, בהפקת הלקחים ובתיקון ליקויים ופוגם בהכרח ביעילות עבודת העירייה.

נוהלי העירייה || 483

1. לקדם תוכנית כוללת ומפורטת לטיפול בנוהלי העירייה.

2. לבחון את נוהל הנהלים ולעדכנו בהתאם להערות הביקורת, ובכלל זה לשפר ולהבהיר

את הניסוח, בדגש על הפרק המרכזי העוסק בכתיבת הנהלים, להשלים מידע חסר ולבטל כפילויות.

3. לרכוש או לפתח מערכת ממוחשבת שתתמוך בטיפול בנוהלי העירייה ובניהול הנושא.

4. לפעול בהקדם לאיוש משרת מנהל תחום נהלים עירוניים.

5. לשקול התקשרות עם חברות או יועצים המתמחים בהקמת ספר נהלים בארגונים גדולים

כדי לקדם את הטיפול בנוהלי העירייה.

תגובת המבוקרים

מנהל אגף מזכירות מועצת העירייה

עם כניסתי לתפקיד פעלתי להוצאת מכרז לתפקיד מנהל תחום נהלים במהירות האפשרית, מתוך הבנה של חשיבות הנושא והפער הגדול שבו הוא מצוי. כפי שצוין בטיוטת דוח הביקורת, להעסקתה של מנהלת התחום קדמו שנים של הזנחה והיעדר גורם עירוני מתכלל שיטפל בנהלים כראוי. לכן מתחילת העסקתה ועד סיום שירותה בעירייה, פעלה המנהלת לטפל בפערים הרבים, דבר שהקשה עליה מאוד לגבש תוכנית עבודה מסודרת ולבנות תהליכים סדורים. עם זאת נעשו פעולות רבות בהיבטים מגוונים, שחלקן לצערי לא יצאו לפועל, וחלקן קידמו תהליכים רבים, אך הדבר לא התבטא בטיוטת דוח הביקורת לצערי. כמו כן העובדה שלא מונה עובד נוסף לסייע למנהלת במשימות הרבות הקשתה אף יותר את צמצום הפערים הרבים שעמדו לפתחה.

לצערי הרב, עם עזיבתה נעצרו כלל הפעולות, כמתואר בדוח הביקורת. חשוב להדגיש כי מאז סיום שירותה בעירייה של המנהלת, מזכירות מועצת העירייה לא קפאה על שמריה אלא המשיכה להעניק שירות ליחידות העירייה כדי שעבודתן לא תיעצר.

לטעמי, הדרכת הרפרנטים האגפיים היא קריטית ומשמעותית להצלחת התהליך. לצערי, ימי ההדרכה לא בוצעו מסיבות מגוונות, בראשן היעדר תקציב. המזכירות לא קיבלה לכך תקציב ייעודי, אלא התבססה על תקציב שהגיע מהרשות לאיכות השירות, וכאשר לא היה אפשר להשתמש בו, הדבר לא יצא לפועל.

אני מוצא כי נושאי כוח האדם והמערכת המחשובית הם התהליכים הקריטיים להצלחת הדבר. מאז סיום תפקידה של המנהלת פורסמו כמה פעמים מכרזים לאיוש התפקיד. במרבית הפעמים לא הוגשו מועמדויות למכרז, ובמעט הפעמים שהוגשו – המועמדים לא התאימו כלל לתפקיד. אני סבור כי מבלי לאתר מנהל תחום ראוי לתפקיד ולצידו עוזר, יועץ חיצוני ועורך לשוני, קשה יהיה לממש חלק ניכר מהמלצות הביקורת המפורטות בדוח. נוסף לכך, כאמור, מבלי לאפיין ולפתח מערכת מחשובית ייעודית לתחום, קשה יהיה לנהל תהליכים רבים ומגוונים כמו אלה הממתינים על שולחנו של מנהל התחום החדש שייבחר לתפקיד.

484 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2023

מינהל משאבי אנוש והמינהל העירוני

המלצה :4 יש משרה פנויה לתפקיד "מנהל תחום בכיר לנהלים עירוניים". מכרזים לאיוש המשרה פורסמו כמה פעמים, ברם לא נמצא/ה מועמד/ת לתפקיד. נפעל לפרסם מכרז לאיוש התפקיד לאחר תום התקופה שבה אנו מנועים לפרסם מכרזים (בגין שנת בחירות מוניציפאליות).

נוהלי העירייה || 485

פרק שני

התנהלות אגפי העירייה בטיפול בנהלים

האחריות לטיפול בנהלים אינה נתונה בלעדית בידי מזכירות מועצת העירייה, אלא על אגפי העירייה מוטלת בראש ובראשונה האחריות לטיפול ולביצוע עדכונים בנהלים שבתחומי עבודתם. לפי סעיף 7 לנוהל הנהלים, על כל מנהל אגף למנות אחראי לנוהלי האגף. האחראי שימונה נדרש להיות מומחה תוכן, ובאחריותו להטמיע את הנהלים הרלוונטיים וליישמם.

במערכות המידע של המזכירות נמצא מכתב שכתבה המנהלת לראשי המינהלים ומנהלי האגפים בבקשה למנות אחראי לנהלים ולעדכן את המזכירות. ברישומי המנהלת מצאה הביקורת רשימה המפרטת את האחראים לנושא הנהלים בחלוקה לאגפים. נמצא כי הרשימה לא הייתה עדכנית למועד הבדיקה.

הביקורת בדקה את אופן הטיפול בנהלים במינהלים שנכללו במדגם הביקורת, לרבות הפעולות שנוקטים האחראים על הנהלים ומידת יעילותן. הממצאים מפורטים להלן:

מינוי אחראי אגפי לנהלים

נמצא כי נושא מינוי אחראי אגפי לטיפול בנהלים לוקה בחסר. המידע במזכירות אינו עדכני ונראה שרוב האחראים לא קיבלו הדרכה לגבי תפקידם. רובם גילו התמצאות מועטה בתפקידם ובתהליכי העבודה המחייבים לכתיבה, עדכון והטמעה של נהלים. אף לא אחד מהם הכיר את נוהל הנהלים.

רק לאחר פניית הביקורת התברר לחלקם שהנהלים שבאחריותם אינם עדכניים ואינם מותאמים לפעולותיהם בפועל. מיעוט מהאחראים על הנהלים באגפים שנכללו במדגם הביקורת ציינו כי היו להם ממשקי עבודה עם המנהלת וקיבלו הדרכה והנחייה כנדרש, כמפורט להלן:

מינהל תרבות, חברה וספורט – לא מונה עובד המרכז את הטיפול בנוהלי המינהל. נמצא כי נוהלי המינהל לא טופלו ולא היו עדכניים במועד הבדיקה. לאחר פניית הביקורת, ננקטו פעולות לבירור הכללים המחייבים, ולעדכון וריענון של נוהלי המינהל.

מינהל כספי – לא מונה אחראי לנהלים מטעם הנהלת המינהל, ולהנהלה לא היה מידע בדבר מצב הטיפול בנוהלי המינהל. הביקורת בחנה את הסוגיה בכל אחד מהאגפים בנפרד. נמצא שאף לא אחד מאגפי המינהל עדכן את נהליו כמתחייב מהוראות נוהל הנהלים. רק שתיים מהמנהלות של היחידות במינהל – אגף חשבות וניהול פיננסי והמחלקה לרכש ואספקה – התמצאו בהליך הטיפול בנהלים. הן מסרו כי היו להן בעבר ממשקי עבודה עם המנהלת וכי עדכנו את הנהלים שבאחריותן.

מנהלות היחידות האלה מסרו לביקורת שבזמן שחלף מסיום תפקידה של המנהלת הן עדכנו את הנהלים שבאחריותן, אך קידום התהליך נעצר מאחר שלא קיבלו מענה מהמזכירות בעניין.

סגן מנהל אגף שומה וגבייה מסר לביקורת כי הנהלים שבפורטל העובדים, למעט אחד, אינם רלוונטיים לעבודת האגף. כן ציין כי כתיבת נהלים לא תסייע לעבודה השוטפת באגף מאחר שההחלטות המתקבלות ברוב תחומי עיסוקם כפופות להוראות החוק ואינן נתונות לשיקול דעתם.

לדבריו, ניסיון לעדכן את הנהלים בעבר לא צלח מאחר שאין בידי האגף זמן להקדיש לכך.

486 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2023 מנהל אגף התקציבים מסר לביקורת כי אין נהלים ייחודיים לאגף, אשר פועל לפי הנחיות נוהלי העירייה הכלליים. מעבר לכך, עד למועד סיום הבדיקה אף לא אחד מאגפי המינהל מסר פרטים נוספים שביקשה הביקורת, כגון מצב עדכני של הנהלים שבאחריותם, שיוכם המחלקתי ותאריך עדכונם האחרון.

מינהל תפעול – לא מונה אחראי לנהלים מטעם הנהלת המינהל, ולהנהלה לא היה מידע בדבר מצב הטיפול בנוהלי המינהל. הביקורת בחנה את הסוגיה בכל אחד מהאגפים בנפרד. נמצא שלרוב האחראים לנהלים באגפים לא היו ממשקי עבודה עם המנהלת, והם ממילא לא עדכנו את הנהלים כמתחייב. התמצאותם בתהליך הטיפול בנהלים הייתה מועטה. מנהלת המוקד העירוני ()106 לא הייתה מודעת לקיומם של 12 הנהלים העירוניים הנוגעים לעבודתה ומפורסמים בפורטל העובדים.

בתקופת בדיקת הביקורת אגף חירום וביטחון, אגף תברואה, האגף לשיפור פני העיר ומנהלת המוקד העירוני נקטו פעולות לבירור הכללים המחייבים ולעדכון וריענון של הנהלים שבאחריותם. האחראית באגף לשירותי חנייה התמצאה בהליך הטיפול בנהלים ומסרה לביקורת כי תעדכן את הנהלים שבאחריותה וכי היא ממתינה להנחיות המזכירות בעניין. אגף אכיפה ושיטור עירוני מינה אחראי שגילה התמצאות בהליכי הטיפול בנהלים. בתקופת הביקורת הוא נקט פעולות בשיתוף עם הנהלת האגף ומינהל היועץ המשפטי לעירייה לעדכון הנהלים והפצתם בקרב עובדי האגף. האחראית באגף לשיפור פני העיר לא התמצאה בהליך הטיפול בנהלים, ועם זאת היא פעלה, בשיתוף עם מנהלי יחידות האגף, למיפוי של הנהלים שבאחריותם לרבות פעולות מחייבות לעדכונם או לביטולם.

פירוט נוסף של תוצאות הבדיקה במינהלים שנכללו במדגם הביקורת מפורטים בפרקים שלהלן.

1. היעדר פעולות מחייבות לטיפול בנהלים, לרבות היעדר גורם אגפי אחראי והיעדר ממשקים

ושיתופי פעולה הדוקים בין אגפי העירייה למזכירות, פוגמים ביעילות ובמועילות של הטיפול הכולל והפרטני בנושא.

2. חוסר ההתמצאות של האחראים האגפיים לטיפול בנהלים בפעולות שעליהם לנקוט מעקר

מתוכן את מינוים ועלול לפגום בסדרי העבודה בעירייה.

1. לנקוט פעולות לחלוקת תחומי האחריות בין האגפים ובין המזכירות, לעגן זאת בבירור

בנוהל הנהלים ולהוציא מפעם לפעם חוזרים שיזכירו לאגפים לנקוט פעולות לטיפול בנהלים שבאחריותם, כמתחייב.

2. למנות בכל אחד מהאגפים אחראי אגפי לטיפול בנהלים.

3. להדריך את האחראים האגפיים בדבר תפקידם ולסייע להם באופן שוטף במילוי תפקידם.

נוהלי העירייה || 487

תגובת המבוקרים

מנהל אגף מזכירות מועצת העירייה

יודגש כי הערת הביקורת במשפט הראשון לטיוטת הדוח בפרק זה היא מדויקת: האחריות לטיפול בנהלים אינה נתונה באופן בלעדי למזכירות מועצת העירייה. על אגפי העירייה מוטלת האחריות לטיפול ועדכון הנהלים שבאחריותם.

מנהלת התחום ואני פנינו מספר פעמים לאגפים כדי לפתח את שיתוף הפעולה בנושא זה. בין היתר הוגדרו רפרנטים בכל האגפים שיהיו אמונים על התחום, פנינו לכל האגפים כדי לבנות מולם תוכניות עבודה, וכאמור, ניסינו לבצע ימי הדרכה לרפרנטים ומנהלי האגפים – ניסיון שלא צלח לצערי.

גם כאן יודגש כי הפערים בהיקפי העבודה של האגפים בתחום היו גדולים ולא אפשרו לבצע עבודה מסודרת ומאורגנת. מרבית העבודה בוצעה בשיטת "כיבוי שריפות" מתוך הבנת הצרכים הדחופים של האגפים ומתוך תקווה כי לאחר שלב זה אפשר יהיה לצאת לדרך בעבודה שיטתית ומאורגנת.

מינהל כספי

ראש מינהל כספי מסר לביקורת כי אין לו הערות לדוח.

מינהל תפעול

ראש מינהל תפעול מסר לביקורת כי אין לו הערות לדוח.

488 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2023

פרק שלישי

שלמות הנהלים, זמינותם ונהירותם

לפי נוהל הנהלים, ספר נוהלי העירייה יכלול נהלים כלליים ונהלים מקצועיים המפרטים את אופן ביצועה של פעולה מקצועית באחד מתחומי העיסוק של העירייה. לפי סעיף 7 בנוהל הנהלים, ריכוז, הכנה ופרסום של נוהלי העירייה הם מתפקידיו של מנהל תחום נהלים עירוניים.

יש חשיבות גדולה לפרסום נוהלי העבודה לעובדים, למנהלים, להנהלת העירייה ולכלל הציבור, כמפורט להלן:

• לעובדים: הנהלים מדריכים את העובדים ומסייעים להם בשגרת העבודה. הנהלים מבטאים את הציפיות מהעובד ומגדירים את סמכויותיו – אילו תהליכים עליו לבצע, מה אופן ביצועם ומהם לוחות הזמנים לביצוע.

• למנהלים: נהלים בהירים וקלים להבנה מסייעים למנהלים להנחות עובדים חדשים ולעדכן הנחיות לעובדים ותיקים. הנהלים חוסכים זמן שבלעדיהם היה מוקדש למתן הסברים ופתרון תקלות. נוסף על כך הנהלים משמשים כלי לביצוע בקרה ומדידה של פעולות היחידה.

• להנהלה: הנהלים מאפשרים ליחידות העירייה לפעול בתיאום מלא, בהתאם לנורמה ולקוד אתי אחיד. כך אפשר לשמר ולהפיץ את אופן הפעולה הרצוי של כל יחידה וכל עובד, ובכלל זה להבהיר מהם היעדים, המדיניות והאסטרטגיה שנקבעו, באופן שמקדם את מטרות העירייה.

• לציבור: הנהלים מאפשרים שקיפות כלפי התושבים. הם משקפים את מדיניות העירייה ותהליכי הניהול והתפעול שלה. כמו כן הם מציגים את עקרונות המינהל התקין ואמות המידה לביצוע הפעולות השונות. הנהלים מאפשרים להכיר את שיטות העבודה להבטחת נורמות פעולה נאותות ומתואמות לפי עקרונות של יעילות וחיסכון בתחומי הפעילות של העירייה.

הנהלים במאגרי מזכירות מועצת העירייה

במועד הביקורת לא נמצא במזכירות מאגר נתונים המאגד את כלל הנהלים המפורסמים בפורטל העובדים ופרטיהם, בחלוקה לפי מינהלים, אגפים ומחלקות. בכונן המשותף יש תיקיית "נהלים"

ששימשה את המנהלת. אך כשנתיים לאחר סיום תפקידה לא נמצא במזכירות עובד שהתמצא במאגר הנתונים בנושא הנהלים, ואין ערובה לשמירת כל המידע שהיה ברשותה בתיקייה ייעודית בכונן המשותף.

נוסף לכך הנהלים המוצגים בפורטל העובדים אינם משקפים את השינויים שחלו בעירייה כגון שינויים במבנה הארגוני. למשל חלק מהנהלים הנוגעים למבני ציבור מוצגים תחת מינהל אסטרטגיה וחדשנות, וחלק אחר תחת מינהל תכנון ותשתיות. נהלים הקשורים לעבודת פקח רב-תכליתי נותרו משויכים לאגף החנייה ולא הועברו לאגף אכיפה ושיטור עירוני. רק לאחר פניית הביקורת אגף אכיפה ושיטור עירוני, הכלול במדגם הביקורת, בחן את הנהלים הרלוונטיים ומסר כי "מדובר בנהלים ישנים שאגף החנייה העביר אליו ללא ידיעתו".

נוהלי העירייה || 489

בעקבות זאת הנהלת אגף אכיפה ושיטור עירוני קיימה דיון מורחב שבמסגרתו נסקרו כלל נוהלי האגף, לרבות אלו שהיו בעבר באחריות אגף החנייה. נמצא שחלק מהנהלים אינם רלוונטיים לעבודת האגף. ואילו הנהלים הרלוונטיים לעבודתו יעודכנו בשיתוף עם מינהל היועץ המשפטי לעירייה ויתווספו לנהלים הקיימים באגף. לדברי האחראי האגפי לטיפול בנהלים, מנהל האגף וצוותו הבכיר עסקו גם בסוגיית אתיקה מקצועית, כתבו את הנהלים והפיצו אותם לכלל העובדים. כמו כן הנחה מנהל האגף לעגן בעתיד את הנהלים במכשירי העובדים ("מסופונים" המשמשים כלי בעבודת הפקחים למתן דוחות ולאחסון מידע מקצועי) כדי שיהיו זמינים להם בכל עת. נוסף לכך בהדרכות המקצועיות לעובדי האגף הושם דגש גם בנושא נוהלי האגף.

זאת ועוד, נמצאו מקרים של אי-שיוך למינהל או לאגף המתאים או שהמידע המוצג בנוהל אינו עדכני.

להלן דוגמאות:

• נוהל 06.02.01 – "הגשת תביעה למס רכוש בגין נזקים שנגרמו לעירייה כתוצאה מפעולות איבה" – מיוחס במזכירות ובפורטל העובדים לאגף התקציבים שבמינהל כספי, אך בפועל מדובר בנוהל חוצה ארגון. לפי המצוין בנוהל, האחריות לביצועו מוטלת על ראשי המינהלים ועל גזבר העירייה, כל אחד בתחומו, והאחריות לעדכונו מוטלת על ראש מינהל תפעול.

• נוהל ,09.03.03 "תפקיד עוזר מנהל המוקד", ונוהל ,09.03.05 "עבודת המוקדן האגפי", המיוחסים במזכירות ובפורטל העובדים למוקד העירוני ,106 אינם רלוונטיים מאחר שלדברי מנהלת המוקד במועד הביקורת התפקידים האלה אינם קיימים במוקד.

הנהלים המוצגים בפורטל העובדים

ספר נהלים מיטבי, טוב ככל שיהיה, אינו מספיק. נהלים מאבדים את תועלתם לארגון אם אינם מופצים בפלטפורמה נכונה ונגישה לכול. על הארגון לוודא שאפשר להשתמש בנהלים בקלות ושכל נוהל זמין בכל עת. לפי סעיף 7.4 בנוהל הנהלים, נוהלי העבודה שאושרו יוצגו בפורטל העובדים.

הבדיקה העלתה כי במועד הביקורת צוין בפורטל העובדים שיש 377 נוהלי עבודה עירוניים. אך בפועל הוצגו בפורטל 370 נהלים, לפי החלוקה בתרשים שלהלן:

490 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2023

תרשים :2 370 נהלים בפורטל העובדים בחלוקה לפי מינהלים, דצמבר 2022

פריסת הנהלים בפורטל העובדים מוצגת לפי שיוכם הארגוני, אך זו אינה אחידה. חלק מהנהלים מוצגים בחלוקה לפי המחלקה או היחידה שהנוהל באחריותה, וחלק אחר מוצגים כנהלים של הנהלת האגף ללא חלוקה של היחידה במינהל או באגף האחראי לביצוע הנוהל.

זאת ועוד, לפי המוצג בפורטל נמצא שבכל המינהלים העירוניים אין נהלים לכל אחד ואחד מאגפי המינהל ויחידותיו.

מנהלת פורטל העובדים מסרה לביקורת במאי 2023 כי אין לה בסיס נתונים המאגד את כלל הנהלים המוצגים בפורטל בחלוקה לפי מינהלים, אגפים ומחלקות. לדבריה, המזכירות שולחת אליה קובץ בתוכנת ,PDF לרבות שיוכו הארגוני, והיא מצרפת את הקובץ לרשימת הקבצים המוצגים בפורטל.

אי-שלמות הנהלים המוצגים בפורטל העובדים

נמצא כי מאגר הנהלים בפורטל העובדים אינו מלא וחסרים בו נהלים דוגמת נוהלי אגף הרווחה וכן 70 נהלים בנושא כוח אדם. זה כמה שנים ש-70 הנהלים האלה אינם זמינים לציבור העובדים, לרבות עובדים שתחום עיסוקם כוח אדם ושהנהלים אמורים לשמש בידם כלי עזר לביצוע עבודתם השוטפת.

לפירוט נוסף בנושא הטיפול בנוהלי כוח אדם ראו פרק רביעי להלן.

אי-התאמה בין מערכות המידע

במינהלים שנכללו במדגם הביקורת נסקרו הנהלים המוצגים בפורטל העובדים , במאגרי המידע של המזכירות ובאגפי העירייה. הסקירה העלתה שברוב האגפים שבמדגם הביקורת, אין הלימה בין נוהלי העירייה || 491

הנהלים המוצגים בפורטל העובדים ובין הנהלים במאגרי המידע של המזכירות. למשל נוהל ,06.01.04 שעניינו "פעולות גבייה ועיקולים מחייבי קנסות דוחות חנייה", כלול במאגרי המידע של המזכירות כאחד מנוהלי אגף שומה וגבייה אך אינו מוצג בפורטל. ואילו נוהל ,06.01.01 העוסק ב"גביית אגרת שמירה וביטחון", מוצג בפורטל כאחד מנוהלי אגף שומה וגבייה אך אינו כלול במאגרי המזכירות.

פרסום הנהלים

לפי סעיף 7.5 בנוהל הנהלים, נוהלי העבודה שאושרו יפורסמו באתר האינטרנט העירוני לעיון הציבור. וזאת לאחר שמינהל היועץ המשפטי לעירייה יאשר לפרסם את הנוהל בהתאם להוראות חוק חופש המידע, התשנ"ח-.1998

נמצא שבמסגרת תהליך עדכון נוהלי העירייה, פנתה המזכירות באוגוסט 2017 לראשי מינהלים ומנהלי אגפים בבקשה להעביר למזכירות את נוהלי העבודה העדכניים שבאחריותם. כמו כן ביקשה להעביר אליה הנחיות מנהליות שקיימות ביחידות בתחומים השונים ושאינן מופיעות בנוהלי העבודה העירוניים. זאת כדי "להעמיד לעיון הציבור את ההנחיות המינהליות הכתובות שעל פיהן היא פועלת ושיש להן נגיעה או חשיבות לציבור", בהתאם להוראות החוק.

"דוחות הרשות" מוצגים לציבור באתר האינטרנט העירוני החל משנת ,2014 כנדרש בסעיף 6 לתקנות חופש המידע, התשנ"ט-.1999 נמצא שבכל שנה מצוינת בדוחות הללו, בחלק המתייחס לנוהלי העירייה, הערה שלפיה ההנחיות המינהליות הכתובות נמצאות בשלב זה במאגרי העירייה הפיזיים ויימסרו לדורשם, וכי העירייה פועלת לריכוז הנהלים באמצעות "ממשק אינטרנט". בדיקת הביקורת באתר האינטרנט העירוני העלתה כי עד למועד סיום הביקורת הנהלים אינם מפורסמים לציבור.

1. לפי המידע במזכירות ובפורטל העובדים, לחלק מהיחידות העירוניות אין נהלים רלוונטיים

לתהליכי העבודה שלהן. אי-שלמות של הנהלים עלולה לפגוע בתהליכי עבודה וסדרי עבודה בעירייה.

2. היעדר בסיס נתונים מקיף – במזכירות, בפורטל העובדים, באגפי העירייה ובאתר

האינטרנט העירוני – פוגם בהכרח בעבודה השוטפת, מרחיק את העירייה מהשגת יעדיה ופוגע בשירות הניתן לציבור.

3. ספר נהלים מיטבי, טוב ככל שיהיה, אינו מספיק. נהלים מאבדים את תועלתם לארגון אם

אינם מופצים בפלטפורמה נכונה ונגישה לכול. זמינות הנהלים ונגישותם לעובדים הם שלב בסיסי בדרך להטמעתם. ללא זמינות ונגישות נפגמת הטמעת הנהלים כהלכה בעבודה השוטפת, וכך העובדים אינם מודעים לתהליכי העבודה המסודרים, לחלוקת תחומי האחריות בתהליכים אלו, למנגנוני הבקרה ולמדדים להצלחה.

4. אי-זמינות הנהלים באתר האינטרנט העירוני, למרות הצהרת העירייה זה עשור כי היא

פועלת לריכוז הנהלים באמצעות ממשק אינטרנט, פוגמת בשירות לתושב ואף עלולה לפגוע במוניטין העירייה.

492 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2023

1. למפות את תהליכי העבודה בכל אחד מהאגפים ובכל יחידותיהם ולוודא שיש נהלים

רלוונטיים לתהליכי העבודה שלהם.

2. לבצע האחדה של בסיסי הנתונים במזכירות מועצת העירייה, בפורטל העובדים, באגפי

העירייה ובאתר האינטרנט העירוני.

3. לנקוט את הפעולות הנדרשות להנגשת הנהלים לשימוש העובדים בכל עת.

4. להציג לציבור את הנהלים העירוניים באתר האינטרנט העירוני. זאת לאחר עדכונם וקבלת

האישורים הנדרשים, כמפורט בנוהל הנהלים העירוני ובחוק חופש המידע.

תגובת המבוקרים

מנהל אגף מזכירות מועצת העירייה

פרק זה מתאר את לב העשייה בתחום הנהלים. עם קבלת תחום הטיפול בנהלים לאחריותי, גיליתי תהום פעורה בתחום. הדבר חייב פעולות רבות מאוד במישורים מגוונים, ומנהלת התחום ניסתה לתת מענה לכל הצרכים.

לאורך כל שנות שירותה בעירייה בחנה המנהלת, בתיאום עימי, כמה מערכות מידע במטרה להטמיע מערכת ממוחשבת לניהול נושא הנהלים. לצערי הרב, בכל הפעמים הניסיון לא צלח מכמה סיבות, דבר שהקשה מאוד את ניהול המשימות והתהליכים הרבים שאותן ניהלה. לאורך שירותה פעלה המנהלת עם טבלאות ממוחשבות, אך אלה לא הצליחו לתת מענה לאתגרים הרבים שעמדו בפניה.

העובדה שעבודתה נעשתה שלא באמצעות מערכת ממוחשבת מנעה ממנה יכולת להפיק דוחות ניהוליים ולבצע מעקב ובקרה קפדניים על התהליכים השונים. עם זאת יש פעולות רבות נוספות הממתינות לביצוע מייד לאחר כניסת מנהל תחום חדש.

מזכירות מועצת העירייה מעלה בכל שנה את הצורך במערכת ממוחשבת לניהול נוהלי העירייה.

הנושא לא מקבל את הביטוי התקציבי לכך במסגרת תוכניות העבודה בשל צרכים דחופים אחרים.

אני תקווה כי לאחר כניסתו של מנהל תחום נהלים נוכל גם לקבל עזרה בכלים ממוחשבים שיסייעו לו במימוש החזון בנושא הנהלים.

נוהלי העירייה || 493

פרק רביעי

הטיפול בנוהלי כוח אדם

מינהל משאבי אנוש והמינהל העירוני משמש הן כיחידת שירות הנותנת מענה לצורכי הפרט ופועלת להנגשת מידע לעובדים וטיפול בתנאי העסקתם, והן כיחידת מטה שמטרתה לתמוך בהשגת יעדי הארגון. כל זאת תוך התוויה של מדיניות ותהליכי עבודה שיעמידו לרשות העירייה עובדים בעלי כישורים מיטביים הדרושים לביצוע משימותיה והשגת יעדיה.

המינהל מופקד על מגוון רחב של נושאים בתחומי כוח אדם, שכר, בטיחות ורווחת העובדים. תחומי אחריותו כוללים תכנון אסטרטגי של מערך ההון האנושי בעירייה, לרבות ניהול תהליכים של איתור, מיון וגיוס עובדים, ניהול הליכי קליטת עובדים, ניהול תקנים, ניהול מערך דיווחי הנוכחות, ניהול הליכי משמעת, ניהול מערך הדרכה וקידום מקצועי, שימור עובדים ועידוד מצוינות, ניהול תחום רווחת העובדים, ניהול תהליכי סיום העסקה וניהול יחסי העבודה מול משרדי ממשלה, נציגויות וארגוני העובדים.

בשונה מיתר הנהלים העירוניים, נוהלי כוח האדם טופלו באופן בלעדי במינהל משאבי אנוש והמינהל העירוני, ולא באמצעות המזכירות.

תחום משאבי אנוש מתאפיין ברגולציה גבוהה המסדירה את תהליכי העבודה בנושאים המגוונים של הפעילות בתחום באמצעות חקיקה, הנחיות וחוזרים של משרדי ממשלה, הסכמים קיבוציים ומקצועיים וכדומה.

בשל כל אלו, יש חשיבות עליונה לכך שספר נוהלי כוח האדם יהיה שלם, מקיף, עדכני וזמין.

היעדר זמינות של הנהלים

נמצא כי 70 נוהלי כוח האדם אינם מוצגים בפורטל העובדים, וזה שנים רבות נהלים אלה אינם זמינים לציבור העובדים, לרבות עובדים שתחום עיסוקם הוא כוח אדם.

פניית הביקורת בספטמבר 2016 אל מנהל אגף מזכירות מועצת העירייה כבר כללה התייחסות נרחבת לסוגיית הטיפול בנוהלי כוח אדם. להלן הפירוט:

בפנייתה זו העירה הביקורת על הפקעת העיסוק בנוהלי כוח אדם ממנהלת תחום נהלים עירוניים וציינה כי ראוי שהאחראי על הנהלים, באשר הוא, יהיה אחראי על כל אוגדן הנהלים העירוניים. זאת בין היתר לצורך האחידות, כלומר כתיבה ברף מקצועי קבוע ובתבנית אחידה. הביקורת דחתה את הטענה שמדובר ב"נהלים מקצועיים", שכן כלל הנהלים בעירייה מקיפים תחומים מקצועיים רבים ומגוונים הדורשים הבנה וידע מקצועי – כל נוהל בתחום עיסוקו. יתרה מכך, זו גם הסיבה שהדרג המקצועי מעורב מאוד בגיבוש הנהלים המשתרעים על כל התהליכים שבארגון.

לעניין אי-זמינות הנהלים, ציינה אז הביקורת שאין הסבר הגיוני מדוע עשרות נוהלי כוח האדם אינם מפורסמים בפורטל העובדים, ומדוע בשנים האחרונות נהלים אלה אינם זמינים לציבור העובדים.

494 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2023 לפניית הביקורת מספטמבר 2016 השיב בזמנו המנהל כי נוהלי כוח האדם מטופלים בנפרד במינהל משאבי אנוש והמינהל העירוני, לפי הנחייתה של מנהלת האגף למשאבי אנוש דאז. לדבריו, כל הנהלים יפורסמו בפורטל העובדים רק לאחר שיעודכנו ויאושרו. הוא הוסיף אז שחלק מנוהלי כוח האדם יוצגו בפורטל בימים הקרובים. ואולם חרף הצהרתו, במועד הביקורת הנוכחית, כשש שנים לאחר פניית הביקורת, אף לא נוהל אחד מנוהלי כוח האדם פורסם בפורטל העובדים.

במועד הביקורת הנוכחית ציין המנהל כי ההחלטה בדבר פרסום הנהלים אינה בידיו, אלא נתונה להחלטת מינהל משאבי אנוש והמינהל העירוני.

במהלך הביקורת הנוכחית נמסר ממינהל משאבי אנוש והמינהל העירוני שבמסגרת הפעולות שהמינהל נוקט לעדכון נוהלי כוח האדם, הוא מעביר למזכירות נהלים שעודכנו לשם המשך תהליך אישורם והפצתם, בהתאם להוראות נוהל הנהלים.

אי-עדכון של הנהלים

ניתוח של הנתונים הקיימים במינהל משאבי אנוש והמינהל העירוני, בהתייחס ל-70 נוהלי כוח האדם (נכון לאוקטובר )2023 העלה שהנהלים לא עודכנו שנים רבות. להלן הפירוט:

לוח :1 נוהלי כוח האדם נכון לאוקטובר 2023

גיל

ממוצע של גיל

הנהלים גיל הנוהל הנוהל

סך הכול במינהל הישן העדכני

נהלים (שנים) ביותר ביותר

70 26 51 16

הטיפול בנהלים במועד הביקורת

בפגישה שנערכה בספטמבר 2023 עם מינהל משאבי אנוש והמינהל העירוני נמסר לביקורת כי המינהל נוקט פעולות לעדכון הנהלים באמצעות תוכנית פנימית של המינהל, שאותה מרכזת ומתכללת עובדת בכירה (להלן: המרכזת). עוד נמסר שנערך מיפוי של כ-70 נוהלי כוח האדם ומונו צוותים ייעודיים לעדכון כל אחד מהנהלים. תהליך עדכון הנהלים מפורט להלן:

• מינוי ועדת היגוי לכל נוהל, ובה חברים המרכזת, צוות מקצועי מטעם המינהל (לפי נושא הנוהל), היועץ המשפטי ונציג האשכול במינהל העירוני הרלוונטי לנוהל.

• עדכון טיוטת הנוהל והתאמתו לדרכי העבודה העדכניות, להוראות החוק, לתקנות, לתקשי"ר, להסכמי עבודה קיבוציים ומקצועיים וכדומה.

• קבלת משוב ממנהל האגף הרלוונטי במינהל משאבי אנוש והמינהל העירוני, ביצוע התאמות נדרשות ואישור טיוטת הנוהל.

• קבלת משוב מארגון עובדי העירייה, ביצוע התאמות נדרשות ואישור טיוטת הנוהל.

נוהלי העירייה || 495

• דיון בוועדת היגוי עליונה שבה חברים ראש המינהל, המרכזת, מנהל האגף למשאבי אנוש, מנהל מטה ארגון העובדים ועובדים נוספים לפי ההקשר. בתום הדיון קבלת הסכמות ואישור טיוטת הנוהל.

• העברת טיוטת הנוהל לחתימת הגורמים האלה: ראש המינהל, המרכזת, מנהל האגף הרלוונטי במינהל, יו"ר ארגון העובדים (כללי ותברואה) ויו"ר הסתדרות העובדים המחוזית.

• העברה למזכירות להמשך תהליך אישור הנוהל והפצתו, בהתאם להוראות נוהל הנהלים.

נתונים ומספרים

לפי מידע שמסרה המרכזת באוקטובר ,2023 עד למועד זה טיפל המינהל ב-22 נהלים שהיו מצויים בשלבי ביצוע שונים, כמפורט להלן:

תרשים :3 מצב הטיפול בנוהלי כוח האדם נכון לאוקטובר 2023

מקור: נתוני מינהל משאבי אנוש והמינהל העירוני.

מהנתונים לעיל עולה כי עד למועד הביקורת סיים המינהל לעדכן שלושה נהלים בלבד, מתוך 70 נהלים שבאחריותו.

המרכזת מסרה לביקורת כי תהליך עדכון נוהלי כוח האדם הוא מורכב בשל רגולציה גבוהה המאפיינת את התחום וריבוי גורמים מעורבים בעירייה ומחוצה לה. לדבריה, מדובר בנהלים ייחודיים המחייבים קבלת הסכמות של הגורמים הרלוונטיים, לרבות הסתדרות העובדים, ארגון העובדים הכללי וארגון עובדי התברואה. מצב זה מחייב ניהול משא ומתן עם הגורמים האלו, כחלק מתהליך עדכון הנהלים, וכן בחינת הוראות הדין הרלוונטיות לנושא הנוהל והוראות רגולטוריות, כמתחייב.

זאת ועוד, לדבריה העבודה על הנהלים דינמית, ולעתים נדרש להקפיא תהליך עדכון של נהלים המצויים בעבודה בשל שינויים תכופים החלים לגביהם על ידי הרגולציה, כגון שינויים בחוק, בתקנות ובהסכמי עבודה או שינויים מטעם גורמים אחרים הרלוונטיים לנוהל שבעדכון.

496 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2023

סדרי עדיפויות לעדכון נוהלי כוח-האדם

לדברי המרכזת ומנהל האגף למשאבי אנוש, סדרי העדיפויות לעדכון הנהלים נקבעים לפי כמה תבחינים, ובהם רמת הסיכון של נושא הנוהל, דחיפות העדכון בשל התקנת תקנות חדשות או הסכמים חדשים (כגון נוהל קבלת עובד במכרז), מורכבות עדכון הנוהל, ממשקים בין נהלים שבשלבי עדכון וכתיבה והמלצות בדוחות הביקורת.

פרסום הנהלים

לדברי המרכזת, כל נוהל שהטיפול בעדכונו ואישורו יסתיים ויאושר כמקובל – יפורסם בפורטל העובדים.

לוחות זמנים לביצוע

לדברי המרכזת, תוכנית העבודה לטיפול בכל נוהלי כוח האדם פרוסה על פני שלוש שנים ועתידה להסתיים בשנת .2026

יצוין כי התוכנית המפורטת, כמו גם התקדמות ביצועה, לא התקבלו בביקורת עד למועד סיום הביקורת.

1. היעדר זמינות נוהלי כוח האדם ואי-פרסומם פוגמים בהטמעתם כהלכה בעבודה השוטפת

של העובדים העוסקים בכוח אדם ומונעים מכלל העובדים מידע חשוב בדבר חובותיהם וזכויותיהם.

2. היקף הטיפול העדכני בנוהלי כוח האדם מעמיד בסימן שאלה את מידת העמידה בלוח

הזמנים שקבע המינהל לסיום הטיפול בכל נהליו, ולכן מחייב בחינה מחודשת.

לפעול לקידום הטיפול בנוהלי מינהל משאבי אנוש והמינהל העירוני בלוח זמנים קצר מהמתוכנן, ובהתאם להנחיות נוהל הנהלים.

נוהלי העירייה || 497

תגובת המבוקרים

ראש מינהל משאבי אנוש והמינהל העירוני

נושא הנהלים חשוב מאוד ומשמעותי, ולכן עם כניסתי לתפקיד הנחיתי לטפל מיידית בנהלים כחלק מתוכנית עבודה רב-שנתית של המינהל, שתחילתה בשנת .2023 לצורך כך מיניתי גורם אחראי להובלה וביצוע של התוכנית כאמור.

בעיריית ירושלים יש הסכם קיבוצי מיוחד תקף, שנחתם ב-15.3.1973 (להלן: ההסכם הקיבוצי המיוחד). הצדדים הרלוונטיים החתומים עליו: מצד אחד עיריית ירושלים, ומהצד השני הסתדרות העובדים הכללית, ארגון עובדי עיריית ירושלים וארגון ועד עובדי התברואה.

ההסכם הקיבוצי המיוחד המדובר מיושם עשרות שנים בממשק עבודה מועיל ויעיל, המאפשר לעירייה מצד אחד לבצע את התמורות הנדרשות לה, ומהצד האחר לשמור על זכויות עובדיה.

ההסכם הקיבוצי המיוחד עוסק בתנאי ההעסקה של עובדי עיריית ירושלים ועובר כחוט השני כמעט בכל התחומים הנוגעים לתנאי העסקה במישרין ובעקיפין.

סעיף 10/1 בהסכם קובע: "כל שינוי מהותי ועקרוני בהסכם וכל שינוי הנוגע לחובותיהם ולזכויותיהם של עובדי העירייה, יסוכם על ידי הצדדים החתומים על ההסכם, ויתוקן ההסכם בהתאם". מכאן שנוהלי כוח אדם חייבים להיות בהלימה להסכם הקיבוצי כי אם לא כך, הרי שלא יהא להם תוקף מאחר שכוחו של ההסכם הקיבוצי המיוחד יפה יותר מנוהל שנגזר ממנו.

יודגש כי נוהלי כוח אדם שונים מהותית מנוהלי העירייה האחרים מכיוון שהם מחייבים תמימות דעים בין כלל הצדדים החתומים על ההסכם הקיבוצי המיוחד. השגת תמימות דעים מחייבת ניהול משא ומתן משמעותי ולעיתים ארוך מאוד. האמור נכון ככלל, ואולם נכון שבעתיים וביתר שאת במקרים שבהם מבקשים לבצע שינויים בנהלים שאושרו לפני שנים רבות, ולעיתים לפני עשרות שנים. זאת ועוד, הליך ניהול משא ומתן לעיתים מתייחס לכמה נהלים ולא לנוהל בודד. ייתכן שנוהל שיש עליו הסכמה עקרונית לא יאושר הלכה למעשה מפני שצד כזה או אחר מייצר "תנאי מתלה" שלפיו הנהלים יאושרו כמקשה אחת.

זאת ועוד, במרוצת השנים חלו תמורות רבות ברגולציה, בתהליכי העבודה, בהסכמים ארציים, בהוראות הדין וכיוצא בזה – שיש להטמיע בנהלים המעודכנים.

לאור זאת וכדי לקצר את התהליכים ולפעול באופן מועיל, הוקמו צוותי עבודה לטובת עדכון הנהלים, ואנו פועלים לבצע עדכונים בנהלים השונים. עד כה עודכנו שלושה נהלים בתחום כוח אדם, שנחתמו בידי כל הצדדים הרלוונטיים ואף מפורסמים בפורטל העובדים.

יינתן משקל לנוהל הנהלים ונתחשב בו תוך ביצוע שינויים בהתאמה מכיוון שיש ייחודיות בנוהלי כוח אדם. מינהל משאבי אנוש והמינהל העירוני ימשיך לפעול לעדכון הנהלים כמתחייב, ויעשה זאת על ידי הגורם המקצועי מטעם המינהל.

התייחסות לעיקרי הממצאים:

• לעניין היעדר זמינות של הנהלים לציבור העובדים: כל נוהל חדש או נוהל שיעודכן בתחום כוח אדם, כחלק מתוכנית רב-שנתית לעדכון נוהלי כוח אדם, יפורסם בפורטל העובדים כנדרש, לאחר אישורם וחתימתם של כלל הגורמים הנדרשים. עם זאת הנהלים זמינים במערכות עירוניות לעובדים ולעובדות העוסקים בכוח אדם.

498 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2023 • לעניין אי-עדכון של הנהלים: יש תוכנית רב-שנתית לעדכון כ-70 נוהלי כוח האדם. כאמור, תהליך העדכון מורכב ביותר, שכן נהלים אלה חייבים להיות בהלימה להסכם הקיבוצי המיוחד, כמפורט לעיל.

• לעניין התוכנית המפורטת והתקדמות ביצועה: מינהל משאבי אנוש והמינהל העירוני הכין תוכנית רב-שנתית סדורה ומפורטת לטיפול בכ-70 נוהלי כוח האדם, בשיתוף של כלל הגורמים הרלוונטיים. מסגרת הזמנים ודחיפות העדכון התבססו אך ורק על שיקולים מקצועיים של המינהל, הכוללים בין היתר: הוראות הדין המעודכנות, הסכמים חדשים, מורכבות, רגישות והשלכות של הנוהל, הפערים בין הנוהל למצב הנוהג בפועל, סתירה ו/או חוסר הלימה בין מקורות משפטיים שונים, ממשקים בין נהלים. לאור הערת הביקורת והחשיבות הרבה לנושא, הוכנה תוכנית עדכנית לצמצום מסגרת הזמנים לטיפול בנהלים, וזאת עד מחצית שנת .2026

מנהל אגף מזכירות מועצת העירייה

למרות שפרק זה אינו מופנה למזכירות מועצת העירייה, אציין כי מאז כניסתו לתפקיד של ראש מינהל משאבי אנוש והמינהל העירוני הנוכחי, המינהל פועל באופן ראוי לציון בתחום הנהלים, לרבות עדכון וכתיבה של נוהלי המינהל. גם בתקופת הביניים עד לכניסתו של מנהל תחום נהלים חדש, המזכירות מעניקה את כל השירות האפשרי לכל המינהלים, וביתר שאת למינהל משאבי אנוש והמינהל העירוני.

נוהלי העירייה || 499

פרק חמישי

מבנה הנהלים

מבנה נוהל אחיד מבטיח הפניית תשומת לב לכל הנושאים החשובים שיש להתייחס אליהם בעת כתיבת הנוהל, וכן מבטיח חשיבה מראש על דרכי פעולה במצבים חריגים או בתנאי קיצון. לפיכך נוהל צריך לכלול, בין היתר, את הנושאים האלה: מטרת הנוהל, הגדרת מונחים מקצועיים, הגדרת בעלי תפקידים, הגדרת תחומי אחריות, הגדרת הרשאות, הגדרת מדרג אישורים, תיאור מערכות מידע רלוונטיות ותיאור של הבקרות בתהליך העבודה.

נוהל הנהלים מפרט מבנה נוהל הכולל את המרכיבים האלה: כותרת הנוהל – תספק הצהרה ברורה וחד-ערכית על תכולת הנוהל; סימול ומספור – הנוהל ממוספר וערוך בחלוקה לפי מינהלים ואגפים;

השיטה – תיאור של אופן העבודה או התהליכים שיש לבצע; סמכות ואחריות – הגדרת הגורמים האחראים ליישום הוראות הנוהל ולעדכונו; תוקף – מועד כניסת הנוהל לתוקף מחייב; נספחים –

הפניה לנספחים ואופן הצגתם.

לפי המסמך המסכם, במהלך שנת 2015 קבעה המנהלת תבנית חדשה לנהלים, וערכה סימול ומספור מחדש שלהם לפי מפתח של שיוך ארגוני בחלוקה למינהלים, אגפים ויחידות.

חרף זאת, נמצא שרוב הנהלים שבמדגם כתובים ומוצגים בתבנית הישנה. כמו כן מבנה הנהלים ותוכנם אינם כוללים את כל המרכיבים המחייבים לפי נוהל הנהלים, ולעיתים אין התאמה בין מספרי הנהלים השמורים במקומות שונים. בנהלים רבים חסרים פרטים חשובים כגון הגדרת גורם אחראי לעדכון הנוהל.

מבנה נהלים שאינו אחיד עלול לגרום לכך שבחלק מהנהלים לא יובאו בחשבון כל הנושאים החשובים שיש להתייחס אליהם בעת כתיבת הנוהל. הדבר מונע מהעובדים מידע חשוב, פוגם בבהירות הפעולות שעליהם לבצע ובבקרות עליהן ועלול לפגוע במהלך התקין של תהליכי העבודה.

למפות את הנהלים הקיימים ולפעול להאחדה שלהם כך שבכל נוהל יפורטו כל אחד מהתחומים שהנוהל אמור להתייחס אליהם.

500 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2023

תגובת המבוקרים

מנהל אגף מזכירות מועצת העירייה

המלצות הביקורת מקובלות. עם תחילת העסקתה פעלה מנהלת התחום לכתוב ולעדכן את הנהלים החדשים ולהאחדתם בהלימה למבנה החדש, אולם מספרם הרב של הנהלים הישנים לא אפשר להגיע לכולם.

הטיפול בנושא יעמוד לפתחו של מנהל התחום החדש. עם זאת יודגש כי ללא כוח עזר, הטיפול יארך תקופה ממושכת מאוד, והדבר יקשה את ביצוען המוצלח של המשימות הרבות.

נוהלי העירייה || 501

פרק שישי

פעולות לטיפול בנהלים

כתיבת נהלים חדשים, אישורם, הטמעתם ופרסומם

נוהל הנהלים מפרט את התהליך לכתיבת נהלים חדשים, ובכלל זה: פעולות שעל מנהל תחום נהלים עירוניים לנקוט, הגורמים המקצועיים שנדרשת חוות דעתם לנוהל המוצע ופרק הזמן המוקצב לכך, הגורמים המקצועיים המאשרים את הצעת הנוהל, ובהמשך הפצת הנוהל, שמירתו במאגר העירוני והצגתו בפורטל העובדים.

לפי סעיף 8 בנוהל הנהלים, שעניינו "תהליך כתיבת נהלים חדשים", מנהל תחום נהלים עירוניים יעביר כל הצעת נוהל לקבלת חוות דעתם של ראשי מינהלים ומנהלי אגפים רלוונטיים, היועץ המשפטי לעירייה ומבקר העירייה. לאחר קבלת הערות להצעת הנוהל, תזומן ישיבה עם הגורמים הקשורים לנוהל לדיון בהצעת הנוהל החדשה ובהערות שהתקבלו. מנהל תחום נהלים עירוניים יערוך את הנוהל הסופי בהתחשב בהערות שהתקבלו. טופס של נוהל מאושר ייחתם בידי מנכ"ל העירייה, ראש המינהל הרלוונטי, מנהל האגף הרלוונטי ומנהל אגף מזכירות מועצת העירייה. מנהל תחום נהלים עירוניים יפיץ את הנוהל המאושר והחתום לכל אחד מהחתומים עליו. הנוהל החתום ייסרק ויישמר במערכת הממוחשבת.

במערכות הממוחשבות של המזכירות נמצאו נהלים רבים חתומים בידי הגורמים המוסמכים, אך כאמור, הנהלים האלו אינם מאורגנים ומסודרים באופן הגיוני שיקל על אחזורם מתוך המערכות. כמו כן הביקורת לא מצאה ראיות מספקות, כוללות ושלמות לפעולות שננקטו לקבלת חוות דעת הגורמים המוסמכים.

הטמעה ופרסום של נהלים

ברישומי המזכירות לא נמצא תיעוד לדרכי העבודה שנקטו המנהלת והמזכירות לפרסום נוהל חדש, הפצתו בקרב העובדים והצגתו בפורטל, וכן לדרכי ההדרכות, אם התקיימו כאלו, לעובדים קיימים ולעובדים חדשים.

הפעלת נהלים

נוהל הנהלים מגדיר תהליך להפעלת נוהל, לרבות תפקידיו של מנהל תחום נהלים עירוניים, הדרכת עובדים לקראת הפעלת נוהל ומעקב אחר אופן הפעלתו בתקופת הניסיון, כולל ביצוע בקרות, איתור ליקויים ותיקונם.

במערכות המידע של המזכירות לא נמצא תיעוד לאופן פעולת המנהלת בנוגע לדרכי הפעלת נוהל חדש שנכתב ואושר.

502 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2023

ביטול נהלים

סעיף 10 בנוהל הנהלים מגדיר שהרשאים ליזום ביטול נוהל הם מנכ"ל העירייה ו"האחראי לעדכון נוהל". כמו כן מפורט תהליך ביטול נוהל. הגורמים המקצועיים לאישור הביטול הם ראש מינהל, מבקר העירייה, היועץ המשפטי, מנהל אגף מזכירות מועצת העירייה ומנכ"ל העירייה. בנוהל הנהלים מצוין שנוהל שבוטל יישמר בקובץ הנהלים המנוהל בידי מנהל תחום נהלים עירוניים.

נמצא שבנוהל הנהלים לא מפורט מיהו הגורם "האחראי לעדכון הנהלים" הרשאי ליזום ביטול נוהל.

כמו כן בתיאור התהליך אין התייחסות לאופן עדכון העובדים בדבר ביטול נוהל.

הביקורת סקרה את מערכות המידע במזכירות בחיפוש אחר נהלים שבוטלו ולשם בדיקה אם תהליך ביטולם נעשה בהתאם להוראות נוהל הנהלים. ברישומי המזכירות לא נמצא תיעוד לתהליך ביטול נהלים שנקטה המנהלת.

עדכון נהלים

העירייה היא ארגון גדול ודינמי שחלים בו שינויים רבים ותכופים הן מבחינה ארגונית-מינהלית דוגמת מינהלים חדשים, מערכות מחשוב חדשות ושינויים בתפקידים, בסמכויות ובתחומי אחריות, והן מבחינה משפטית בשינויים הנוגעים לחוקים, תקנות, חוקי עזר וכדומה. לכן יש צורך בעדכון שוטף של נוהלי העבודה העירוניים ובהפצתם לעובדים באופן מסודר ונגיש.

לפי סעיף 9 בנוהל הנהלים, המצבים שלהלן מחייבים לעדכן נוהל קיים: אם חלפו שנתיים מיום פרסומו/עדכונו, אם השתנו תנאי העבודה, שיטות העבודה, המבנה הארגוני ואם חלו שינויים בחקיקה ו/או בטכנולוגיה ו/או בהנחיות, שלהם השלכות על שיטות העבודה.

במסגרת עבודתה השוטפת הביקורת פוגשת תכופות נהלים ארכאיים שלא עודכנו ולא תוקפו כמתחייב. הביקורת פנתה כמה פעמים והצביעה בין היתר על ליקוי זה, תוך שהדגישה שהכנת נהלים חדשים או עדכונם נעשים בעקבות ביקורת זו או אחרת ולא בתהליך מובנה ושיטתי שאמור להיות שגרתי.

הביקורת ניתחה את הנתונים הקיימים במערכות המידע שבמזכירות, הנוגעים לכ-400 נהלים (נכון לשנת .)2016 נמצא שרוב הנהלים לא עודכנו שנים רבות: הנהלים העדכניים ביותר עודכנו בפברואר ,2015 כשמונה שנים לפני מועד הביקורת. הנהלים העדכניים פחות עודכנו בינואר ,1986 כ-37 שנים לפני מועד הביקורת. תמונת מצב לגבי כלל הנהלים מפורטת בלוח להלן.

נוהלי העירייה || 503

לוח :2 גיול כ-400 נהלים עירוניים

גיל

ממוצע של גיל הנוהל גיל הנוהל

הנהלים הישן העדכני

סך הכול במינהל ביותר ביותר

יחידה נהלים (שנים) (שנים) (שנים)

מינהל אסטרטגיה וחדשנות 3 17 23 13

מינהל היועץ המשפטי 3 21 23 20

מינהל כספי 66 21 26 10

ללא שיוך ארגוני 3 25 26 22

לשכת מנכ"ל 2 20 21 19

מינהל חינוך 10 19 24 10

מינהל משאבי אנוש והמינהל 67 16 26 9

העירוני *

אגף מחשוב ומערכות מידע 34 15 23 10

מינהל לשירותי קהילה 8 25 26 24

מינהל תכנון ותשתיות 69 21 38 10

מינהל תפעול 100 20 26 1

מינהל תרבות, חברה וספורט 4 22 24 20

ראש הסגל 25 20 27 7

סך הכול 394 20 38 7

מקור: נתוני מזכירות מועצת העירייה.

* נתונים שהתקבלו ממינהל משאבי אנוש והמינהל העירוני מציגים תמונת מצב שונה, כמפורט בפרק רביעי לעיל, "הטיפול בנוהלי כוח האדם".

בדיקה משלימה בפורטל העירייה ובאגפים שנכללים במדגם הביקורת משקפת תמונת מצב דומה, שלפיה רוב הנהלים לא עודכנו שנים רבות. עם זאת נמצאו כמה נהלים שעודכנו בשנים האחרונות, למשל כמה נהלים שתאריך עדכונם ב-.2018 כמו כן בין הנהלים שנדגמו נמצא שנוהל ,07.04.03 שעניינו "שימוש ואחסנת חומרי הדברה", הוא עדכני לאחר שעודכן ב-,16.2.2022 ככל הנראה בעקבות תקלות שאירעו בנושא הדברה.

פניות הביקורת בנושא הטיפול בנהלים

הביקורת פנתה בעבר כמה פעמים להנהלת העירייה בנושא הנהלים העירוניים. חלק מפניותיה התייחסו לנוהל פרטני ולהליך אישורו ופרסומו. פניות אחרות נגעו להליך הכולל של טיפול העירייה 504 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2023 בנהלים. למשל בפניות הביקורת למנכ"לי העירייה במרץ 2008 וביולי 2007 התריעה כי במהלך עבודתה הביקורת נתקלת לא אחת בנהלים מיושנים ולא מעודכנים, שמקצתם כבר אינם רלוונטיים.

לא פעם נדרש לאחד נהלים העוסקים באותו עניין, ועל כך הביקורת העירה פעמים רבות בדוחות הביקורת שערכה. עוד ציינה הביקורת במשך השנים כי לעיתים התברר שמנהלי היחידות אינם מכירים את הנהלים שבתחום אחריותם, ובמקרים מסוימים אינם מודעים כלל לקיומם של הנהלים.

הביקורת המליצה לבצע בדק בית בכל הנוגע לנהלים העירוניים, ובין היתר לסקור את כולם, לרענן, לעדכן ולשנות, ולפי הצורך לבטל נהלים מיותרים. עוד המליצה לערוך הגהה מקיפה לכלל הנהלים כדי ליצור האחדה, לשפר את סגנונם ולתקן שיבושי לשון וטעויות הקלדה רבות השכיחות בנהלים.

בעקבות פניית הביקורת ממרץ 2008 התקיים דיון בלשכת מנכ"ל העירייה דאז בהשתתפות מבקרת העירייה, מנהל אגף מזכירות מועצת העירייה, גזבר העירייה, היועץ משפטי ומרכז הטיפול בנהלים שהועסק באמצעות החברה העירונית אריאל. בסוף הדיון הוחלט לנקוט את הפעולות האלה: לבקש ממנהלי האגפים לעדכן את הנהלים שבאחריותם, להיעזר בשירותי עריכת לשון מקצועית, להציג את הנהלים בפני הנהלת העירייה ולטפל בנהלים חוצי אגפים באמצעות מנהל אגף מזכירות מועצת העירייה.

גם בפנייתה למנהל מספטמבר ,2016 סקרה הביקורת את המצב הקיים בנושא וציינה שתחום הנהלים על שלל היבטיו רחוק מלהשביע רצון. הביקורת פירטה כמה כשלים המחייבים שינוי ושיפור, ובהם: הצורך בשיפור פעולות מנהל תחום נהלים עירוניים לאחר שתקופה ארוכה תקן המשרה לא אויש; הצורך ללטש ולרענן נהלים רבים – לרבות שיפור בניסוח, סגנון, בהירות ותמציתיות – ולוודא שיהיו קלים להבנה ונוחים להתמצאות; הצורך בשיפור והבהרה של תהליך כתיבת הנהלים על שלביו השונים – ייזום, הכנה, כתיבה, שמירה, אישור, פרסום, הטמעה ועדכון – והגורמים המעורבים בו, שאינו ברור מספיק; הבניית תהליך יעיל ומועיל לעדכון נהלים לפי הצורך (ריענון ותיקוף נהלים תקופתי). עוד העירה הביקורת כי, כאמור, לא אחת נחשפים בפניה נהלים ארכאיים.

לעניין מקום הביקורת בתהליך, העירה הביקורת שלא ברור באיזה שלב בתהליך היא מתבקשת להעיר את הערותיה, ואם הערותיה מתקבלות או נדחות. ואם נדחות, אזי מהם הנימוקים לכך?

בפועל, בסופו של תהליך, הביקורת מקבלת את הגרסה הסופית לאחר שהנוהל אושר להפצה ועומדת מול עובדה מוגמרת.

בתגובה לפניית הביקורת מספטמבר 2016 ציין המנהל, בין היתר, שתהליך כתיבת הנוהל על שלביו השונים מפורט ומוסבר בנוהל הנהלים, והוא כולל התייחסות גם לשלב הביקורת. לעיתים חלק מהערות הביקורת נדחות בידי האגפים המקצועיים, ולכן אינן מוטמעות בנוהל. המזכירות תבחן דרכים לערב את הביקורת בכל שלבי התהליך כדי שלא להעמידה בפני עובדה מוגמרת בסופו.

עד למועד הביקורת הנוכחית לא חל שינוי בדרכי העבודה בקשר לשילוב הביקורת בכל שלבי התהליך.

נוהלי העירייה || 505

1. אין במזכירות תיעוד מספק, כולל ושלם של הפעולות שננקטו לשם כתיבת נהלים חדשים,

אישורם, הטמעתם ופרסומם, כמו גם תיעוד של חוות דעת הגורמים המוסמכים, תוכן חוות דעתם, נימוקים לקבלתן או דחייתן וכדומה. היעדר תיעוד חיוני זה מקשה לבצע בקרות על תקינות ההליך.

2. רוב הנהלים העירוניים ארכאיים, לא עודכנו ולא תוקפו כמתחייב. רבים מהם זקוקים

לליטוש וריענון ונדרש לשפרם גם בהיבטים של ניסוח, סגנון, תיקוני לשון והגהות. אי-

עדכונם עלול לפגוע בעבודת העירייה השוטפת ובהשגת יעדיה.

3. על אף פניות הביקורת במשך השנים, לא ננקטו פעולות מספקות לתיקון הליקויים. ממצאי

הביקורת העלו כי תחום הנהלים על שלל היבטיו אינו מטופל כראוי. במצב זה עבודת האגפים עלולה להיפגם והדבר ישפיע בהכרח על השגת יעדי העירייה.

1. לנקוט פעולות מיטביות לטיפול בנהלים חדשים, כמתחייב, לרבות כתיבתם, עדכונם

בהתאם לתהליכי העבודה בפועל, הטמעתם, הפעלתם ופרסומם. לוודא שהנהלים יהיו ברורים וחד-משמעיים, תמציתיים ומדויקים, קלים להבנה ונוחים להתמצאות.

2. לנהל את דרכי הטיפול בכל אחד מהנהלים ולתעד כל נוהל באופן מאורגן ומסודר

במערכת ממוחשבת.

תגובת המבוקרים

מנהל אגף מזכירות מועצת העירייה

כלל הפעולות המפורטות בדוח הביקורת מקובלות. בידי מזכירות מועצת העירייה מידע על אודות נהלים שעודכנו או נכתבו ממועד כניסתה לתפקיד של מנהלת תחום נהלים. נהלים שקדמו למועד זה, כמתואר בדוח הביקורת, הם ארכאיים ולא תוקפו כמתחייב. אולם גם בנושא זה אדגיש כי האחריות על עדכונם חלה על אגפי העירייה השונים.

כאמור, מערכת מחשובית ייעודית היא קריטית להצלחת התהליך.

כמו כן בכוונת המזכירות לשוב ולשכור, כבעבר, יועץ לשוני אשר ילווה את תהליך כתיבת הנהלים החדשים וכן ייתן מענה לנהלים הישנים.

506 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2023

פרק שביעי

הטיפול בהמלצות הביקורת בנושא

נהלים ויישומן

סעיפים 21א(ב-ד) בחוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 (נוסח משולב) קובעים: (ב) בכל גוף מבוקר ימנה ראש הגוף צוות לתיקון ליקויים (להלן: הצוות), שבראשו יעמוד המנהל הכללי באותו גוף ובאין מנהל כללי – בעל תפקיד המקביל לו באותו גוף. (ג) העלתה הביקורת ליקויים בפעולת גוף מבוקר, ידון הצוות בדרכים לתיקון הליקויים, יקבל החלטות בדבר תיקונם וידווח על דיוניו ועל החלטותיו לראש הגוף המבוקר סמוך לאחר קבלת ההחלטות. (ד) הצוות רשאי, באישור ראש הגוף המבוקר, לדחות את תיקונו של ליקוי מסוים.

סעיף 170ג1 בפקודת העיריות עוסק בדרכי העבודה של צוות לתיקון ליקויים. לפי סעיפים קטנים ב-ד: (ב) הצוות ידון בדרכים ובמועדים לתיקון ליקויים שנמצאו בדוח שהגיש מבקר העירייה ושנדון על ידי המועצה, לפי העניין, ובדרכים למניעת הישנותם של ליקויים בעתיד. (ג) הצוות יגיש את המלצותיו לראש העירייה בתוך שלושה חודשים מיום שדוח מבקר העירייה נדון על ידי המועצה וידווח לוועדה לענייני ביקורת על יישום המלצותיו אחת לשלושה חודשים. (ד) ראש העירייה רשאי לדחות את תיקונו של ליקוי מסוים, ובלבד שינמק דחייה זו בפני מבקר העירייה והוועדה לענייני ביקורת, בכתב, לא יאוחר משלושה חודשים לאחר שהוגשו לו המלצות הצוות. בעירייה נקבע כי באחריות מנכ"ל העירייה למנות ועדה לתיקון ליקויים שתעקוב אחר יישום המלצות הביקורת.

צוות לתיקון ליקויים החליט להקים צוות משנה לתיקון ליקויים. נוהל עירוני ,09.04.19 שעניינו "פעילות צוות המשנה לתיקון ליקויים", מציין שתפקיד צוות המשנה לקיים מעקב ובקרה על יישום המלצות הביקורת, וכן לדווח לראש העירייה, לצוות לתיקון ליקויים ולוועדת הביקורת העירונית על מצב יישום ההמלצות.

הטיפול בהמלצות הביקורת בנושא נוהלי העירייה

הביקורת סקרה את המלצות הביקורת בשנים 2018–2021 וערכה מיפוי של אלו מהן הנוגעות לנושא נוהלי העירייה. בסקירה נבדקו מצב הטיפול העדכני לפי נתוני מרכזת הוועדה לתיקון ליקויים שבמזכירות, הפעולות שננקטו לגיבוש נהלים או לעדכונם ומידת יישומן באגפי העירייה.

היעדר מערכות ממוחשבות ככלי ניהולי

נמצא שאין במזכירות מערכת ייעודית ממוחשבת למעקב אחר יישום כלל המלצות הביקורת, שאפשר להפיק באמצעותה דוחות בנוגע להמלצות ולמצב ביצוען. "מערכת לניהול ישיבות המועצה וועדותיה", המשמשת את המזכירות, אינה מתאימה למעקב אחר יישום ההמלצות, לרבות ניהול של מידע תומך והחלטות ניהוליות. כמו כן אין הנחיות כלל-עירוניות בעניין אופן שימור המידע – הנוגע להמלצות הביקורת ויישומן – במערכות העירוניות הממוחשבות.

נוהלי העירייה || 507

במועד הביקורת מסר המנהל כי טרם אושרה בקשתו לתקצוב הטמעה של מערכת למעקב אחר ביצוע החלטות של ועדות מועצת העירייה, מנכ"ל העירייה והמזכירות ואחר יישום המלצות של מבקרת העירייה ומבקר המדינה.

נתונים סטטיסטיים בדבר המלצות הביקורת בנושא נהלים ויישומן

היקף המלצות הביקורת בנושא נהלים בשנים 2018–2021

רפרנטית בכירה לבקרת ביצוע החלטות, המועסקת במזכירות, מתייקת את המידע העדכני בתיקי נייר ידניים, הכוללים סדר יום של הוועדה לתיקון ליקויים ופרוטוקולים של ישיבותיה. נוסף להם, המידע שמור במערכת המידע העירונית DESK ובדואר האלקטרוני של הרפרנטית הבכירה.

הביקורת ניתחה את המלצותיה מהשנים 2018–,2021 מתוך רישומי המזכירות, ובחנה כמה המלצות ניתנו בסך הכול, וכמה מהן בנושא נהלים. לשם כך נדרשה עבודת איסוף ידנית מכמה מערכות ממוחשבות, תהליך שארך זמן ממושך יחסית.

ממצאי בדיקת הביקורת העלו שבשנים 2018–2021 ניתנו 1,200 המלצות ביקורת, 137 מתוכן (כ-%)11 היו המלצות לכתיבת נהלים או לעדכון נהלים קיימים. הפירוט בתרשים שלהלן:

תרשים :4 סך המלצות הביקורת בנושא נהלים בשנים 2018–2021

הערה: לא נבדק מצב יישום המלצות לשנת 2022 מאחר שבמועד הביקורת הן היו מצויות בשלבי יישום באגפים.

יישום ההמלצות

הביקורת בדקה את מידת יישומן של 137 המלצות הביקורת בנושא נהלים. נמצא שרובן לא בוצעו, כמפורט בלוח שלהלן:

508 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2023

לוח :3 מצב הביצוע של המלצות הביקורת בנושא נהלים

מהשנים 2018–2021

מצב ביצוע (לפי דיווח המבוקרים)

מתוכן

סך כל מצב

ההמלצות המלצה ביצוע

סך כל ההמלצות בנושא בתהליך בוצע לא לא לא סך

בדוחות השנתיים נהלים בוצע ביצוע חלקית בוצע רלוונטית ידוע הכול

מספר 1,200 137 55 11 1 64* 2 4 137

שיעור %100 %11 %40 %8 %1 %47 %1 %3 %100

* לפי דיווחי האגפים, כשליש מההמלצות האלו (22 מהן) לא בוצעו בהיבט של כתיבת נהלים או עדכונם, אך העבודה מבוצעת בפועל בהתאם להמלצת הביקורת.

1. כ-%11 מהמלצות הביקורת בכל שנה נוגעות לצורך לכתוב ולעדכן נהלים. הבדיקה

העלתה שרוב ההמלצות האלו בוצעו חלקית או לא בוצעו כלל, ומצב זה פוגם ביעילות ובמועילות של פעולות האגפים.

2. היעדר מערכות עירוניות ממוחשבות שתומכות בתהליך המעקב והבקרה על ביצוע

ההמלצות מונע הפקת דוחות ניהוליים שיסייעו בתהליכי הפקת לקחים ובתיקון ליקויים.

3. אי-ניהול מעקב שיטתי, מדויק ויעיל, באמצעים ממוחשבים, אחר התקדמות יישום המלצות

הביקורת מגדיל את הסיכונים הגלומים באי-ביצוען כהלכה ופוגם בהכרח ביעילות עבודת הצוות לתיקון ליקויים.

1. לפעול מול אגפי העירייה ליישום המלצות הביקורת הרלוונטיות בנושא נהלים.

2. לרכוש או לפתח מערכת ממוחשבת שתתמוך במעקב אחר יישום המלצות הביקורת.

3. לקבוע הנחיות כלל-עירוניות בעניין אופן שימור המידע – הנוגע לנהלים העירוניים –

במערכות העירוניות הממוחשבות.

תגובת המבוקרים

מנהל אגף מזכירות מועצת העירייה

מאז כניסתה של מבקרת העירייה הנוכחית לתפקידה, ובשונה מהעבר, הסדירה מזכירות מועצת העירייה פעולות רבות לטיפול בתחום מעקב ובקרה על יישום המלצות הביקורת. נבנתה תוכנית נוהלי העירייה || 509

עבודה שיטתית לכל שנה, הכוללת דיונים שוטפים בצוות המשנה לתיקון ליקויים בהתייחס לדוח הביקורת השנתי האחרון, ולאחריהם מתקיימים דיונים בהתייחס להמלצות הביקורת בדוחות משנים עברו אשר טרם יושמו.

יודגש כי האחריות על יישום המלצות הביקורת חלה על האגפים והיחידות השונות. צוות המשנה לתיקון ליקויים פועל מכוח החלטת מנכ"ל העירייה, והוא נועד לבצע פיקוח ובקרה על יישום המלצות הביקורת ולדווח לצוות לתיקון ליקויים, שבראשות מנכ"ל העירייה, על מצב יישום ההמלצות.

השינויים המתוארים לעיל מבורכים ומסייעים לנו במעקב ובקרה צמודים על התקדמות הדרגים המקצועיים ביישום המלצות הביקורת.

בהקשר לכך יצוין כי גם בתחום מעקב אחר ביצוע החלטות העלתה המזכירות את צורכי המחשוב.

לשמחתי, הדבר קורם עור וגידים ולאחרונה התבשרנו כי בשבועות הקרובים יחל תהליך לאפיון מערכת ממוחשבת ייעודית.

עד שתוטמע מערכת ממוחשבת, המזכירות פועלת בצורה סדורה ומאורגנת למעקב אחר יישום המלצות הביקורת. הדבר נעשה בתיאום מלא עם צוות הביקורת ועם גיבוי מלא מצד הצוות לתיקון ליקויים ומנכ"ל העירייה אשר עומד בראשו.

510 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2023

סיכום

לנהלים יש חשיבות רבה לשם השגת יעדי הארגון. בין היתר, הנהלים משקפים את האסטרטגיה של הארגון ואת מדיניותו. דרך הנהלים אפשר להכיר את שיטות העבודה שיבטיחו פעילות נאותה של העירייה בהתאם לכללי מנהל תקין, הוראות חוק, יעילות וחיסכון. הם גם מאפשרים ניהול יעיל ואיכותי, ביסוס של שיטות עבודה ושל ניתוח תהליכי עבודה ובקרה עליהם, צמצום סיכונים, שימור הידע והניסיון הפנים-ארגוני, הגדרת תחומי סמכות אחריות ועוד.

מבדיקת הביקורת עלה שנושא הנהלים אינו זוכה להתייחסות הראויה לו, ומצב זה פוגע בעשייה השוטפת התקינה של העירייה וגורם לתקלות מגוונות. כל זאת חרף העובדה שלאורך השנים הביקורת פנתה להנהלת העירייה בעניין והתריעה על כך.

במועד הבדיקה נמצא כי הליקויים בנושא נותרו על כנם וכי תחום הנהלים על שלל היבטיו לוקה בחסר ואינו מטופל כראוי. אין תוכנית אסטרטגית ותוכנית פעולה כלל-עירונית לטיפול בנהלים, ואף אין תמונת מצב כוללת ועדכנית של הנהלים העירוניים.

מצב הנהלים העירוניים משקף שנים של הזנחה, שבאה לידי ביטוי בין היתר בהיעדר גורם מתכלל שיטפל בנהלים בהיבט כלל-עירוני, שינחה את האגפים, יפקח על עבודתם ויקדם את טיפולם בנהלים שבתחומי אחריותם. אף על פי שהעירייה היא ארגון גדול ודינמי שחלים בו שינויים רבים ותכופים הן מבחינה ארגונית-מינהלית הן מבחינה משפטית, רוב הנהלים העירוניים ארכאיים ולא עודכנו ולא תוקפו שנים רבות.

נהלים כתובים הם הדרך המוכחת להכניס את הניסיון הארגוני הרב והידע המפורט למסגרת מתאימה, קצרה ונוחה להתמצאות, שמציגה מערכת ברורה ושימושית של תהליכים. עובדים זקוקים לניסיון ולידע – ישן, חדש ומתחדש – הצבורים בארגון שלהם כדי להבין איך להשתלב ולהביא תועלת לארגון. יש בכוחם של נהלים כתובים ללמד אותם על כך.

בשל כך תהליך כתיבת נהלים חייב להיעשות במקצועיות. נהלים שכתובים כראוי מבטיחים יישום נכון ויעיל ומסייעים למערכות ולעובדים לתפקד טוב יותר. שימוש בנהלים איכותיים שנכתבו במקצועיות יכול לתרום רבות להשגת יעדי הארגון ולהניב חיסכון בכסף ובמשאבים יקרים.

נוכח חשיבות הטיפול בנהלים, הסיכונים הנובעים מהמצב הקיים והשפעתם על השגת יעדי העירייה, הביקורת קוראת להנהלת העירייה לקדם תוכנית כוללת ומפורטת לטיפול בנוהלי העירייה. ראוי שתוכנית זו תכלול הקדשת המשאבים הדרושים ליישומה, תוך הדגשת חשיבות הנושא והטמעתו בתרבות הארגונית של העירייה.

הוועדה לביקורת – מספר 15

מתאריך י"ד באלול תשפ"ד ()17.9.2024

הוועדה לביקורת – תמליל

מספר הוועדה: 15

מקום ההתכנסות: אולם הנהלה 2

תאריך הוועדה: י"ד באלול תשפ"ד ()17.9.2024

מזכיר הוועדה בדיון: צבי עבו

שעת תחילת הוועדה: 15:00

שעות סיום הוועדה: 16:00

התמליל נכתב ע"י חברת גולד וורק בע"מ ולא עבר בדיקה או הגהה ע"י גורם כל שהוא בעיריית

ירושלים

עיריית ירושלים וחברת גולד וורק בע"מ עושים כל שביכולתם על מנת לייצר תמליל איכותי ובעל

ערך. עם זאת מודגש כי קריאה בתמליל צריכה להיעשות באופן מושכל תוך הבנה שיתכנו טעויות

ו/או השמטות מסיבות אובייקטיביות שונות.

You"

.speak

גולד-וורק ת R ג ו M ים גולד וורק תמלול והקלטה We

"_type

1

הוועדה לביקורת – מספר 15

מתאריך י"ד באלול תשפ"ד ()17.9.2024

יו"ר אלדד רבינוביץ:

נתחיל רק עם סבב שמות לצורך ההקלטה, אלדד רבינוביץ' יו"ר הוועדה.

צבי עבו:

צבי עבו מזכיר הוועדה.

עידו רוזנברג:

עידו רוזנברג, מזכיר מועצת העיר.

יעל:

יעל, נעים מאוד, עוזרת של עידו.

דובר לא מזוהה:

מינהל תפעול, (לא ברור).

עו”ד דני ליבמן:

דני ליבמן ייעוץ משפטי.

ליאור ישראלי:

ליאור ישראלי ראה מינהל משאבי אנוש, ומינהל (לא ברור).

שרי בנימין:

שרי בנימין, ביקורת.

דוברת לא מזוהה:

אפשר יותר בקול? פשוט אני צריכה לכתוב את השמות שלכם.

אורטל:

אורטל אריה, ממינהל הביקורת.

עפרה ברכה:

עפרה ברכה, מבקרת העירייה.

אלדד רבינוביץ:

שלום לכולם, מתכבד לפתוח את הדיון בוועדת ביקורת מספר ,15 נהלי העירייה. בשעה טובה

ומוצלחת, אנחנו מסיימים את הסשן של וועדות הביקורת, לדו"ח מבקרת העירייה .23 את זה אנחנו

2

הוועדה לביקורת – מספר 15

מתאריך י"ד באלול תשפ"ד ()17.9.2024

מסיימים בדו"ח רוחבי, בדו"ח מאוד כללי, האמת שליקויים ונהלים, זה נמצא, כמו שכתוב בדו"ח,

כמעט בכל דו"ח ביקורת, יש ליקויים בנהלים, זה משהו שהוא מאוד, מאוד קלאסי, כנראה זה משהו

ש - , שאנשי עשייה, עכשיו צריכים להגיד, אנחנו כאנשי העשייה, פחות חזקים בו. אוהבים לרוץ,

אוהבים לעשות, ולדהור קדימה, פחות אוהבים לשבת לסדר את הדברים. חלק מהדוחות ראינו

שהליקוי הזה, הוא ליקוי קריטי, וחלק פחות. וחלק באמת זה הליקויים לא היו כל כך קשורים

לנהלים. בכלל יש לנהלים חשיבות גדולה ברציפות התפקודית של הארגון, בזיכרון ה - , זה משמר

את הידע, זיכרון ניהולי, זה מסייע לעבודה מסודרת, וזה מונע כשלים. מצד שני נהלים יכולים לייצר

קיבעון, נהלים יכולים גם לייצר נזקים מסוימים. הסך הכללי אם נכון לעשות את הנהלים, חשוב

אבל לא להשתעבד להם, המבקרת רוצה גם.

עפרה ברכה:

אני רק אוסיף בדיוק ברצף דבריך, שנכון שלא להשתעבד להם, ולכן גם חשוב לעדכן אותם מעת

לעת, כדי שאנחנו נהיה ככה ב - , באיזה שהוא התפתחות, מצד אחד התפתחות מקצועית, וטיוב

תהליכים וכולה, ומצד שני באמת, שהנהלים יהיו מעודכנים למען זיכרון ארגוני, זה מונע גם מצב של

ניהול סיכונים כזה או אחר, ובאמת אני יכולה לומר שבדוח הזה, עוד בטרם התחלנו את הדו"ח, כבר

ידענו את הממצאים, כי המציאות מלמדת שבחוקים, עד בכל נושא שנגענו בו, הסיפור של נהלים

חזר על עצמו, ואנחנו לא מדברים על נהלים שזה עניין של שנתיים, שלוש, ארבע וחמש, אלא אפילו

לא מעודכנים שני עשורים, שזה כבר קצת בעייתי. מצופה מארגון באמת שיהיה מסודר גם בנושא

הנהלים, וכן זה נושא אחרון, נסיים איתו.

אלדד רבינוביץ:

מצוין.

עידו רוזנברג:

הדובדבן שבקפצת.

עפרה ברכה:

הדובדבן שבקצפת.

אלדד רבינוביץ:

אפשר להתחיל?

שרי בנימין:

כן, אז מה זה נוהל? נוהל זה הליך, או פרוצדורה, רשימה של כללים, מגדירים את אופן ביצוע של

מטלה, או משימה מסוימת. הנהלים מושתתים בין היתר על חוקים, על תקנות, על פסקי דין, כללים

מחייבים, החלטות של מוסדות העירייה וכולה. הנהלים הם באמת אחד מהכלים היעילים והנפוצים

3

הוועדה לביקורת – מספר 15

מתאריך י"ד באלול תשפ"ד ()17.9.2024

להשיג סדר, יעילות, פרודוקטיביות בעזרת הנהלים. יש שם נהלים תפקידים נוספים, כמו שמפורט

פה. אז מעבר להשגת סדר ביעילות, יש להם תרומה להשגת יעדי העירייה, הם משקפים אסטרטגיה,

את מדיניות העירייה, לאפשר עם היכרות עם שיטות העבודה, להבטיח פעילות נאותה לפי כללי

מינהל תקין, הוראות החוק, יעילות וחיסכון, הם גם מאפשרים ניהול יעיל, ניהול איכותי, מבוסס על

שיטות עבודה, ניתוח תהליכי עבודה, שימור הידע הארגוני, בקרה על התהליכים, מגדירים תחומי

סמכות, תחומי אחריות. והם בעצם הבסיס ל - , לפעילות העירייה, הם מגדירים, בעצם הגדרה

שלהם, הגדרת התהליכים, הם מגדירים בקרות, בקרות מונעות, בקרות תוך כדי תנועה, בקרות

מגלות. ובעצם איתור נקודות החולשה במערך הנהלים, מסייע לזהות, להעריך חשיפות קריטיות

וסיכונים, במגוון תחומי הפעילות של העירייה. וכמובן שהם, הם מבטיחים טיפול אחיד וקבוע

מראש במשימה, מצמצמים את צורך ההחלטות אד – הוק, העובד יודע מה מצופה ממנו, מי אחראי,

מה המשאבים, מה השלבים, איזה מנגנונים, ניטור ובקרה וכולה, וכולה. וכמובן הנהלים צריכים

להיות זמינים לעובדים שכל אחד בתחום האחריות שלו. יש את נוהל הנהלים, שהוא בעצם נוהל,

נוהל אב שבו מרוכזים את כל היסודות לכתיבת נהלים, אנחנו, אני אפרט בהמשך. לגבי נוהל

הנהלים, והוא מבין בין שני סוגי נהלים, נוהל כללי, שזה נוהל עירוני שמפרט את הטיפול העקרוני

במשפחת ההליכים, סוקר תהליך הגנרי שיש להם מוצע, ותהליכי העבודה, בפורטל הארגוני מוצגים

370 לשבעה נהלים כאלה, יש נוהל מקצועי שזה נהלים פנימיים, שאגף, המחלקה היחידה מגדירה

לעצמה, ובעצם זמינים לעובדים שאחראים על תהליך מסוים, בתוך היחידה האמורה. אז מטרת

הבדיקה הייתה באמת לבדוק את קיומם של נוהלי עבודה עירוניים, את מידת השלמות שלהם,

העדכניות, המידע שהם זמינים לעובדים, לבדוק את פעולות העירייה באופן כללי, של מגורם

מתכלל, אופן הפעולה של הגורם המתכלל. מידת הקיום של כללים, הנחיות לייזום נהלים, לעדכון

לאישור, בעצם לבקרה שהנהלים משיגים את המטרה לשמה הם נועדו. קצת היסטוריה אחריות

לטיפול בנהלי העירייה כלל נוהלי העירייה בכל התחומים, הייתה בעבר נתונה לאחריות האגף

למשאבי אנוש היה, היו עובדים ייעודיים לנשוא הזה. לקראת סוף התקופה, זה היה עובד, יועץ

נדמה לי, שהיה שם. בשנת 2014 האחריות הועברה למזכירות מועצת העירייה, לטיפול בנהלים.

כמובן שבראש ובראשונה האחריות על הטיפול בנהלים על הייזום, על העדכון, וכולה, היא בראש

וראשונה נתון על אחריות אגפי העירייה, כל אחד לתחומים ולתהליכים שבתחום האחריות שלהם.

נעבור לממצאים, אז כמו שעפרה פתחה אמרה, די מהתחלה, מצב הטיפול בנהלים היה ידוע, כמעט

לכל הנוגעים בדבר, תחום הנהלים על כל היבטיו הוא לא מטופל, כפי שצריך להיות מטופל, הוא

לוקה בחסר, אין תוכנית אסטרטגית, אין תוכנית כוללת לטיפול בנהלים, וגם אין תמונת מצב

כוללת, לא הייתה תמונה מצב כוללת של ה - , נהלים העירוניים. מזכירות מועצת העירייה, אחרי

שה - , הנושא עבר לתחום אחריותה, מינתה עובדת לתפקיד מנהל לתחום הנהלים העירוניים.

שהתפקיד שלה היה לרכז ולתכלל את הטיפול בנהלים, והיא כן היה בתפקיד שלה 9 שנים, היא

סיימה את עבודתה בשנת ,2020 בתקופת כהונתה המנהלת, ומזכיר מועצת העירייה נקטו צעדים,

תיכף נפרט מה הם עשו. אז כמובן הם פנו כמה פעמים, למנהלי אגפים, בכל הדרגים למנהלי

מינהלים, מנהלי אגפים וכולה, ביקשו מידע לגבי נהלים שיש בתחום אחריותם, ביקשו למנות

אחראי אגפי, כמתחייב בנוהל הנהלים. עדכנו בדבר איוש התפקיד של אחריות לטיפול בנהלים,

4

הוועדה לביקורת – מספר 15

מתאריך י"ד באלול תשפ"ד ()17.9.2024

והתחילו לעשות מיפוי בעצם של כל הנהלים שיש, באגפים, לרכז אותם במזכירות מועצת העירייה,

במסגרת הזו, מזכירות מועצת העירייה, הם בחנו שתי חלופות לטיפול בנהלים, אחת מנגזרת זאת

אומרת שהטיפול, הרפרנטים האגפיים, באגפים יטפלו בנהלים שלהם. השנייה הייתה מבנה מרוכז,

מזכירות מועצת העירייה, עם מחלקה מורחבת, ברשותה אחראית על הטיפול בנהלים, יטפלו בכל

הנושא הזה. אבל בפועל נפלו אחת מהאפשרויות האלה יצאה אל הפועל. מה שבשנות כהונתה של ה -

העובדת, אתם יכולים לראות פה במספרים, נכתבו עודכנו ואושרו ו – 20 נהלים, היו בשלבי כתיבה

ועדכון לקראת, נדמה לי שזה היה לקראת סוף כהונתה היא ריכזה את זה, 62 נהלים, ותהליך (לא

ברור) שהופסק לפי עמידה שיש במועצת העירייה 19 נהלים, בשל חוסר שיתוף הפעולה של מנהלי

אגפים, בתהליך. אז דיברנו על נוהל נהלים, נוהל הנהלים כמו שאמרנו הוא נוהל אב, מרוכזים בו כל

יסודות הכתיבת הנהלים, הכללים, ההנחיות ייזום, וכולה וכולה, הוא אוגד בנוהל העירוני שנקרא

נוהלי עבודה, כתיבה , עדכון ופרסום, והוא מפרט תהליך סדור, לכתיבה עדכון, תיקוף ואישור של

נהלים כלליים, מיפוי נהלים וכולה, וכולה. וגם הנוהל הזה, נוהל הנהלים נמצאו בו ליקויים לאורך

השנים, בביקורת העירייה, פנתה כמה וכמה פעמים, קיימה דיונים גם עם בכירי העירייה, גם עם

מזכיר מועצת העירייה הקודם, התקבלו החלטות, בכל הנושא הזה של עדכון נוהל הנהלים, והטיוב

שלו, אבל, עד למועד הביקורת, הנוהל עודכן.

אלדד רבינוביץ:

עידו, אתה רוצה להגיב על ה - , נוהל נהלים?

עידו רוזנברג:

אתם רוצים עכשיו?

אלדד רבינוביץ:

נושא, תגובה, נושא תגובה, זה יותר נכון.

עידו רוזנברג:

אז כן, אז אני אגיד ככה, תראו, אני אתחיל רגע מהתחלה, אני אגיד קודם כל התהליך, בתיאום

מוחלט איתנו, כל הבדיקה, נתנו כמובן את כל המידע שיש לנו, וכל צורת העבודה, ואפילו ה - ,

ההערכה במענה שקיבלנו מהמבקרת, זה היה ממש בשיתוף פעולה מוחלט, באמת תודה רבה. אני גם

רואה חשיבות גדולה בדו"ח הזה, זאת אומרת אנחנו גם מכירים במצב של הנהלים, ואנחנו מודעים

לזה, ואני חושב ש - , באמת כל התהליך פה ייעשה רק טוב. אני רגע אגיד משהו חשוב ששרי אמרה,

בסוף האחריות של כתיבת נהלים, מוטלת על האגף. כלומר כל אגף צריך לכתוב נוהל, לעדכן נוהל,

לתקן אותו כמובן, לתקף אותו, מה תפקידה של המזכירות, או תפקידו של הממונה על הנהלים? הוא

בעצם לתכלל את זה. אני גם,

אלדד רבינוביץ:

5