דוח מבקר המדינה ביקורת פיננסית ברשויות איתנות

מבקר המדינה | דוח על הביקורת בשלטון המקומי| התשפ״ג - 2023

ביקורתפיננסית

ביקורת פיננסית

ברשויות מקומיות

איתנות

שם של הדוח שם של הדוח

| 115 |

מבקר המדינה-2023

....ה תקציר | ביקורת פיננסית ברשויות מקומיות איתנות ביקורת פיננסית ברשויות מקומיות איתנות

ישראל ידועה כמדינה ריכוזית ביותר ביחסי שלטון מקומי - שלטון מרכזי, ובפרט בתחום הפיננסי.

בעשרות השנים האחרונות גובר בעולם השיח הקורא לפעול לביזוריות ולמתן עצמאות רבה יותר לשלטון המקומי. בשנת 2014, עם תיקון 135 לפקודת העיריות- פקודת העיריות או הפקודה), הונחה אבן יסוד בתהליך ביזור מוסדר של סמכויות לרשויות המקומיות.

בתיקון 135 הוסף סימן ד' לפרק 11 לפקודת העיריות, ולפיו שר הפנים יכריז על רשות מקומית כעל רשות איתנה אם התקיימו בה התנאים הפיננסיים הקבועים בחוק ואם נמצא שהיא מנהלת את תקציבה וענייניה באורח תקין ולפי כל הוראות הדין. הכרזה על רשות מקומית כאיתנה פוטרת אותה מחלק מהדרישות הקיימות בדין המחייבות רשויות מקומיות באופן הרגיל, ובהן הדרישה לקבל אישורים ממשרד הפנים לפעולות כגון העברת תקציב, חתימה על חוזים למתן זיכיון, ביצוע פעולות במקרקעין, מחיקת חובות והתקשרות עם עובדים בחוזה אישי. בצד זאת נמנעת מרשויות שהוכרזו כאיתנות הזכאות לקבלת מענקים מהקרן לצמצום פערים, ומרשויות שהוכרזו כאיתנות הסמוכות לנמל התעופה בן-גוריון (להלן - נתב"ג) נמנעת גם חלוקת כספים נוספת.

| 116 |

ביקורת פיננסית ברשויות מקומיות איתנות

36

3.1 מיליון

( 33.7% ) 21 71.4%

רשויות מקומיות

מתוך 256 רשויות

מוכרזות כאיתנות,

נכון לאפריל 2023

תושביםמתגוררים

ברשויות מקומיות

המוכרזות כאיתנות,

(על פי נתוני

הלשכה המרכזית

לסטטיסטיקה לסוף

שנת 2020 )

רשויות מקומיות

שהוכרזו כאיתנות

(מתוך 36) משויכות

לאשכולות 7 - 10

במדד החברתי-

כלכלי של הלשכה

המרכזית

לסטטיסטיקה, 15

משויכות לאשכולות

4 – 7, ואף אחת

אינה משויכת

לאשכולות 1 – 3

ממוצע שיעור

ההכנסות העצמיות

של הרשויות

שהוכרזו כאיתנות

בשנת 2019. שיעור

זה גבוה ב - 26%

(בנקודות אחוז)

מממוצע השיעור

ברשויות שלא

הוכרזו כאיתנות -

45.4%

0 194

5,600

ש"ח 4

מספר הרשויות

המקומיות השייכות

למגזר הלא יהודי

מבין אלו שהוכרזו

כאיתנות

רשויות מקומיות

קיבלו מענק איזון

בשנת 2019 ולכן לא

יכלו להיות מוכרזות

כאיתנות

סך ההכנסות

העצמיות הממוצע

לתושב בשנת 2019

ברשות שהוכרזה

כאיתנה, להבדיל

מרשות שלא

הוכרזה ככזאת -

2,524 ש"ח

הליכים להכרזה

ולביטול הכרזה

שביצעו שרי הפנים

מאז שנת 2014

(מתוך 9 שהיו

אמורים להתבצע)

פעולות הביקורת

בחודשים מאי עד דצמבר 2022 בדק משרד מבקר המדינה את המנגנון המשמש את משרד הפנים להכרזה על רשויות מקומיות כאיתנות ולביטול ההכרזה וכן לבדיקת ההתנהלות הפיננסית של הרשויות שהוכרזו ככאלה. הביקורת נעשתה באמצעות ניתוח נתוני הדוחות הכספיים והדוחות המפורטים של הרשויות המקומיות, ראיונות וסקירת תכתובות ומסמכים שונים. משרד מבקר המדינה בחן נתונים פיננסיים בנוגע לכלל הרשויות האיתנות שהוכרזו ככאלה מאז שנת 2014 וגם כאלה שבוטלה הכרזתן. ביקורת עומק נעשתה בעיריות אשקלון, חולון, חיפה וכפר סבא, במועצה האזורית תמר ובמועצה המקומית אבן יהודה (להלן - הרשויות שבביקורת עומק), וכן במטה משרד הפנים ובארבעה ממחוזותיו: דרום,

| 117 |

מבקר המדינה-2023

....ה תקציר | ביקורת פיננסית ברשויות מקומיות איתנות חיפה, מרכז ותל אביב. ביקורת משלימה נעשתה בעיריות חדרה ורעננה, במועצה האזורית חוף השרון ובמועצות המקומיות ראש פינה, אזור וכפר שמריהו. הרשויות שבביקורת עומק, נבחרו תוך מתן ביטוי למעמדן המוניציפלי; למחוז משרד הפנים שאליו הן משויכות;

לאשכול החברתי-כלכלי שאליו הן משויכות; לאשכול הפריפריאליות שאליו הן משויכות;

ולמספר התושבים המתגוררים בתחום שיפוטן.

תמונת המצב העולה מן הביקורת

הכנסות עצמיות לתושב - ממוצע ההכנסות העצמיות לתושב בשנת 2019 ברשויות שהוכרזו כאיתנות היה גבוה ב- 3,078 ש"ח122%) מזה של רשויות שלא הוכרזו כאיתנות רשויות שהוכרזו כאיתנות יכולות להשקיע שיעור גבוה יותר מתקציבן בשירותים עבור תושביהן לעומת רשויות אחרות .

הוצאה לתושב עבור שירותים מקומיים - בשנת 2019 ממוצע ההוצאה לתושב עבור שירותים מקומיים, כגון שירותי תברואה, שיפור פני העיר, פיקוח עירוני, תכנון עירוני, שמירה וביטחון - שירותים המשפיעים רבות על איכות חייהם של התושבים במרחב הפרטי והציבורי - היה 1,706 ש"ח ברשויות שהוכרזו כאיתנות - 556 ש"ח48%) יותר מאשר ברשויות שלא הוכרזו כאיתנות (1,150 ש"ח.

הליכי הכרזה וביטול הכרזה - משרד הפנים, המוסמך על פי החוק לקבל החלטות ולנהל את ההליכים הקשורים לבדיקה אם הרשויות המקומיות עומדות בתנאים להכרזה עליהן כרשויות איתנות, לא פעל לגבש נוהל סדור, כזה שיכלול לוחות זמנים ותחומי אחריות לניהול מנגנון ההכרזה. נוסף על כך, ההליכים לבחינת עמידתן של הרשויות המקומיות בתנאים להכרזה עליהן לא נוהלו באופן עקבי, סדור ושקוף. כך, מתוך תשע השנים שחלפו מאז נכנס לתוקף התיקון לפקודת העיריות, במרץ 2014, לא השלים משרד הפנים את הליכי הבחינה עד תומם בחמש שנים. עקב כך, רשויות המתנהלות באופן יעיל ותקין ועמדו בתבחינים בשנים שלא הושלם הליך הכרזה לא נהנו מביזור הסמכויות הנלווה למעמד האיתנות בתקופה זו; רשויות מקומיות שלא עמדו בתנאים ולא התנהלו באופן יעיל ותקין המשיכו לפעול תחת בקרה מופחתת אף שהדבר היה עלול לסכן את יציבותן.

תנאי הסף הפיננסיים ותבחיני הניהול התקין להכרזה על רשות מקומית כאיתנה - מהביקורת עלה כי מבין התנאים הפיננסיים שנקבעו כתנאים להכרה כרשות איתנה, יש תנאים שמרבית הרשויות המקומיות מתקשות לעמוד בהם, נכון לשנת 2019 (היעדר גירעון שוטף בשלוש השנים הקודמות 58%]77%]

שהוכרזו כאיתנות. מנגד, יש תנאי שמרבית הרשויות עומדות בו (שיעור גירעון מצטבר ויתרת אשראי 88%]99% .)]

כן נמצא תנאי פיננסי שהעמידה בו גוברת והולכת (שיעור גביית ארנונה מזערי גבוה מ-

80%), ותנאי אחר, שהקושי לעמוד בו גובר והולך (שיעור הכנסות עצמיות מזערי של 62.5%). כמו כן נמצאו ליקויים בשימוש שעשה משרד הפנים בתבחיני מינהל תקין לצורך גיבוש חוות דעתו של המנכ"ל אם הרשות מנהלת את תקציבה או את ענייניה באורח לא תקין ושלא בהתאם להוראות הדין באופן שיש בו כדי למנוע את ההכרזה עליה כרשות

| 118 |

ביקורת פיננסית ברשויות מקומיות איתנות

איתנה. עלה כי אי -עמידה של רשויות מקומיות בתבחיני המינהל התקין שקבע משרד הפנים לא הובילה לזימונים לשימועים או לביטולי הכרזות.

אי-קבלת מענק איזון כתנאי סף למעמד האיתנות - תנאי מקדמי זה מנע מ-194 רשויות מקומיות (76%) שקיבלו מענק איזון בשנת 2019 לקבל מעמד איתנות, ומ-11 מהן נמנעה האפשרות להיות מוכרזות כאיתנות אף שהן זכו למענקי איזון בשיעור של עד 2% מהכנסותיהן- שיעור שאין בו כדי להצביע על התנהלות פיננסית שאינה תקינה או על תלות משמעותית בשלטון המרכזי.

השפעת כללי חשבונאות על שיעור ההכנסות העצמיות - כללי החשבונאות החלים על הרשויות המקומיות אינם מאפשרים להשוות - לעניין שיעור ההכנסות העצמיות - בין רשויות מקומיות המפעילות שירותי פנאי באמצעות עמותה עירונית ובין רשויות המפעילות שירותים אלו בעצמן. נוסף על כך, בשל כללי החשבונאות החלים על הרשויות המקומיות, פעולת מחזור הלוואה שרשות מקומית מבצעת מקטינה את שיעור הכנסותיה העצמיות.

הבקרה על התנהלות הרשויות האיתנות - נמצא כי מאז שהחל משרד הפנים בביזור סמכויות לרשויות מקומיות שהוכרזו כאיתנות, אין מדיניות סדורה בכל הנוגע לבקרה על התנהלותן. נמצאו ליקויים בבקרה העצמית שביצעו שש הרשויות המקומיות שהוכרזו כאיתנות ונבדקו בביקורת עומק. כך, למעט בעיריית אשקלון, נמצאו ליקויים במנגנון הביקורת הפנימית בעיריות חולון, חיפה וכפר סבא , במועצה המקומית אבן יהודה ובמועצה האזורית תמר. מתוך הרשויות הללו היו רשויות שמליאת המועצה שלהן לא אישרה את תקציבן במועד הקבוע בחוק בחלק מהשנים 2017 - 2019 (העיריותחולון וחיפה בשנים 2017 ו-2019, עיריית כפר סבא בשנים 2018 ו- 2019 והמועצה המקומית אבן יהודה בשנת 2019) .

השלכות מעמד האיתנות על הרשויות המקומיות - מהביקורת עלה כי הרשויות המקומיות עושות רק שימוש חלקי בהקלות שהן זוכות להן בדרישות האסדרה מצד משרד הפנים, הקלות שנועדו להגביר את עצמאותן בניהול ענייניהן ולעודד רשויות מקומיות להתנהל באופן תקין כדי ליהנות מביזור סמכויות. ייתכן כי שימוש חלקי זה מושפע, בין השאר, ממאפייניה של כל רשות ומצרכיה. מהביקורת עלה עוד שההכרזה על רשויות מקומיות כאיתנות מונעת מהן לזכות במענקים מהקרן לצמצום פערים, ומהרשויות האיתנות הסמוכות לנתב"ג - גם חלוקת כספים נוספת, והדבר עלול להשפיע על מידת המוטיבציה שלהן לעמוד בתנאים ובתבחינים הנדרשים כדי להיות מוכרזות כאיתנות.

כלי בקרה - מחוזות דרום, חיפה, מרכז ותל אביב במשרד הפנים פיתחו כלים עצמאיים למעקב אחר התנהלות הרשויות בתחומם שהוכרזו כאיתנות.

דיון בתקציב הרגיל - העיריות חולון, חיפה וכפר סבא דנו בתקציביהן באופן שוטף בשנים 2017 - 2019 .

| 119 |

מבקר המדינה-2023

....ה תקציר | ביקורת פיננסית ברשויות מקומיות איתנות עיקרי המלצות הביקורת

מומלץ למשרד הפנים לפעול להסדרת הליכי בחינת הנתונים וקבלת ההחלטות בהליכי הכרזה וביטול הכרזה על רשויות איתנות, בתוך קביעת תחומי אחריות ולוחות זמנים ברורים.

בין השאר מומלץ לקבוע שהתהליך יתחיל מדי שנה בשנה עם פרסום הדוחות המבוקרים ויסתיים בפרסום רשימת רשויות איתנות עדכנית בתוך פרק זמן סביר, שבו הממצאים שנאספו יהיו עדכניים וישקפו נאמנה את מצבן של הרשויות. עוד מומלץ שמשרד הפנים יפעל להגברת השקיפות ויפרסם את החלטותיו בשימועים לרשויות איתנות ואת הנימוקים להן. התנהלות שקופה שתחשוף לפני כול את התנאים שעל פיהם רשות מקומית יכולה לזכות במעמד האיתנות, יכולה להגדיל את מספר הרשויות המקומיות שיוכרזו כאיתנות ויכולה להגביר את ההתנהלות התקינה בקרב כלל הרשויות המקומיות, ובהתאמה גם את הביזוריות .

מומלץ למשרד הפנים לבחון את תנאי הסף הפיננסיים ואת היכולת לשקף באופן מיטבי את איתנותן הפיננסית של הרשויות כדי שהמעמד יוענק לכלל הרשויות הראויות לו. כמו כן, מומלץ למשרד הפנים לשקול להוסיף תבחינים לבחינת המינהל התקין של הרשויות, וכך לתמרץ את הרשויות לשפר ככל האפשר את תהליכי העבודה והתנהלות המנגנונים הפנימיים שלהן.

מומלץ למשרד הפנים לבחון את האפשרות לתקן את תנאי הסף בדבר מענק איזון - כך שלא תישלל מרשויות הזכאיות למענק איזון בשיעורים נמוכים ביחס להכנסותיהן, האפשרות להיות מוכרזות כאיתנות.

מומלץ למשרד הפנים לבחון את כללי החשבונאות החלים על הרשויות המקומיות כדי לאפשר שימוש אחיד ושוויוני במדד שיעור ההכנסות העצמיות ולהביאו לשקף באופן מהימן את איתנותן של הרשויות המקומיות. לחלופין מוצע לפרסם התאמות במבחני הזכאות למעמד רשות מקומית איתנה אשר ינטרלו את הפערים הנובעים מכללי החשבונאות.

מומלץ למשרד הפנים לפעול להסדרת הליכי הבקרה על הרשויות שהוכרזו כאיתנות ולכלול באיסוף המידע והנתונים שאמור להתקיים מדי שנה בשנה כחלק מתהליכי הכרזה על רשויות כאיתנות וביטול הכרזה את נתוני הבקרות שייערכו במחוזות. כן הוצע למשרד הפנים להתחשב בחוות הדעת של הממונים על המחוזות.

מומלץ לעיריות חולון, חיפה ו כפר סבא והמועצה המקומית אבן יהודה להקפיד לאשר את תקציב הרשות המקומית במועצת הרשות עד תחילת שנת הכספים, בהתאם להוראות הדין הנוגעות לעניין זה.

מומלץ למשרד הפנים לבחון אם יש בביזור הסמכויות כדי לעודד רשויות מקומיות להתנהל בצורה תקינה כדי לזכות ב סמכויות האמורות ואם יש מקום להרחיב את ביזור הסמכויות הניתנות לרשויות המקומיות המוכרזות כאיתנות בתוך ניהול בקרה סדורה על התנהלותן בתחומים המבוזרים. כמו כן, מומלץ למשרד הפנים ולמשרד האוצר לבחון את השלכות מדיניות חלוקת הקרן לצמצום פערים והתקציב המיועד לרשויות הסמוכו ת לנתב"ג ואת השפעתה על מידת המוטיבציה של רשויות מקומיות לעמוד בתנאים ובתבחינים הנדרשים כדי להיות מוכרזות כאיתנות. כן הוצע לבדוק את הקשר בין איתנות הרשויות המקומיות ובין

| 120 |

ביקורת פיננסית ברשויות מקומיות איתנות

הרציונל העומד מאחורי חלוקת כספים זו. לבדיקה האמורה חשיבות יתרה כיוון שהרשות המקומית אינה סוברנית להחליט אם היא מקבלת את מעמד האיתנות או דוחה אותו .

מאפיינים עיקריים של הרשויות המקומיות שהוכרזו כאיתנות, 2021

| 121 |

מבקר המדינה-2023

....ה תקציר | ביקורת פיננסית ברשויות מקומיות איתנות

על פי דוחות כספיים מבוקרים של הרשויות המקומיות לשנת 2019, בעיבוד משרד מבקר המדינה

ממוצע ההכנסות העצמיות לתושב, לפי סוגי ההכנסות ברשויות שהוכרזו כאיתנות וברשויות שלא הוכרזו כאיתנות, 2019

| 122 |

ביקורת פיננסית ברשויות מקומיות איתנות

סיכום

תיקון פקודת העיריות בשנת 2014 היה נקודת מפנה ביחסי שלטון מקומי ושלטון מרכזי בישראל לאחר שהניח אבן יסוד בתהליך ביזור מוסדר של סמכויות שהיו נתונות עד אז למשרד הפנים, והעבירן לידי רשויות מקומיות שניהלו את ענייניהן הכספיים והמינהליים באורח תקין. אלו הוכרזו "רשויות איתנות", ונכון למועד הביקורת נמנות עם קבוצה זו 36 רשויות שמאכלסות 3.12 מיליון תושבים (33.7% מתושבי המדינה), ורובן מתאפיינות בהכנסות עצמיות גבוהות לתושב נמצא כי משרד הפנים לא פעל לגבש נוהל סדור שיכלול לוחות זמנים ותחומי אחריות לניהול מנגנון ההכרזה על רשויות מקומיות כרשויות איתנות; מתוך תשע השנים שחלפו מאז נכנס לתוקף התיקון לפקודת העיריות, לא השלים משרד הפנים את הליכי הבחינה עד תומם בחמש שנים. בחינת תנאי הסף הפיננסיים הנדרשים לצורך ההכרזה העלתה כי יש תנאים פיננסיים שנקבעו כתנאים להכרה כרשות איתנה, אך מרבית הרשויות המקומיות מתקשות לעמוד בהם, והתנאי המרכזי שבהם הוא שיעור ההכנסות העצמיות. הביקורת העלתה ליקויים בשימוש שעשה משרד הפנים בתבחיני מינהל תקין לצורך גיבוש חוות דעתו של מנכ"ל המשרד טרם ההכרזה.

נוסף על כך נמצאו ליקויים בבקרה העצמית ברשויות שנבדקו בביקורת עומק בתחומי מנגנון הביקורת הפנימית ואישור התקציב הרגיל. עוד עלה בביקורת כי הרשויות עושות שימוש חלקי בלבד בהקלות שהן זוכות להן בדרישות האסדרה מצד משרד הפנים. שימוש זה מושפע, בין השאר, ממאפייניה של כל רשות ומצרכיה. כן עלה כי ההכרזה על רשויות מקומיות כאיתנות מונעת מהן לזכות במענקים ממשלתיים מסוימים, והדבר עלול להשפיע על מידת המוטיבציה שלהן לעמוד בתנאים ובתבחינים הנדרשים כדי להיות מוכרזות כאיתנות.

מומלץ כי משרד הפנים יפעל לתיקון הליקויים ולבחינת ההמלצות האמורות בפעולותיו לביזור סמכויות לרשויות מקומיות - הן בתהליך קבלת ההחלטות בנוגע לרשויות שלהן יבוזרו הסמכויות הן בהפעלת מנגנון עקבי ושקוף, הכולל תשתית מוסדרת לבקרה על הסמכויות המבוזרות. כמו כן, על הרשויות המקומיות שנמצאו ליקויים בהתנהלותן בדוח זה לפעול לתקנם.

| 123 |

מבקר המדינה-2023

....ה | ביקורת פיננסית ברשויות מקומיות איתנות ביקורת פיננסית ברשויות מקומיות איתנות

מבוא

ישראל ידועה כמדינה ריכוזית ביותר ביחסי שלטון מקומי - שלטון מרכזי, ובפרט בתחום הפיננסי 1 .בעשרות השנים האחרונותגובר בעולם השיח הקורא לפעול לביזוריות ו למתן עצמאות רבה יותר לשלטון המקומי. בישראל התבטא הליך ביזור הסמכויות מהשלטון המרכזי לשלטון המקומי לאורך השנים בעיקר בתהליכים בלתי רשמיים 2, אך בשנת 2014, עם תיקון 135 לפקודת העיריות [ (להלן- פקודת העיריות או הפקודה), הונחה אבן יסוד בתהליך ביזור מוסדר של סמכויות לרשויות המקומיות. על אף תיקון זה, ישראל נותרה אחת המדינות הריכוזיות בעולם המערבי 3.

בתיקון 135 הוסף סימן ד' לפרק 11 לפקודת העיריות 4 לפיושר הפנים יכריז על רשות מקומית שהיא איתנה אם התקיימו בה התנאים ה פיננסיים הקבועים בחוק בתחומים האלה: גירעון מצטבר ויתרת אשראי (עומס מלוות); הכנסות עצמיות; פירעון מלוות; גירעון שוטף; מענק איזון;

וגבייה. בדין נקבע שגם אם עמדה הרשות המקומית בתנאים האמורים, לא יכריז השר על הרשות כאיתנה אם לא הונחה לפניו חוות דעת של מנכ"ל המשרד שלפיה תקציבה של הרשות או ענייניה מנוהלים באורח תקין (החוק מאזכר שהבדיקה בעניין תעשה בין השאר בשים לב לתקינות התנהלותם של התאגידים העירוניים) ובהתאם להוראות כל דין וללא חריגה מתקן כוח האדם שאושר בתקציבה.

1 אריאל פינקלשטיין, "השלטון המקומי בישראל- רקע כללי, סוגיות ליבה ואתגרים", מחקר מדיניות 157 (2020).

2 מאמצע שנות השמונים של המאה העשרים החל בישראל הליך ביזור דה-פקטו של סמכויות ותקציבים מהשלטון המרכזי לשלטון המקומי, שבמסגרתו הבסיס החוקי נותר ריכוזי. הליך הביזור בישראל לא היה עקבי, לא נשען על תוכנית מסודרת או על לקחים מהעולם ולא לווה בביזור פיסקלי דוגמת אוטונומיה בתחום המיסוי המקומי. העובדה שההסדרים הפורמליים נותרו ריכוזיים הביאה להכפפת השלטון המקומי לנורמות מטושטשות והובילה במקרים רבים לכך שמערך השלטון המקומי התפתח והסתעף ללא יד מכוונת. ראו: חיים קלכהיים, שלטון מקומי במירקם

המדינה הדמוקרטית: עוצמה מקומית מול מערכות הממשל הארצי בישראל (1997), עמ 167 - 180 ;גדליה

אורבך, יחסי שלטון מרכזי ומקומי בישראל בראי קרוואנים ומגורונים, 1990-1992 (2001), עמ 10; ישי בלנק "מקומו של 'המקומי': משפט השלטון המקומי, ביזור ואי-שוויון מרחבי בישראל", משפטים לד (2004), עמ 197 -

299; נחום בן-אליא, הדור הרביעי: שלטון מקומי חדש לישראל, (מכון פלורסהיימר למחקרי מדיניות, 2004);

Dery D. "Fuzzy control", Journal of Public Administration Research and Theory, 12:191-216.

3 משרד הפנים , רפורמה לקידום אזוריות וביזור סמכויות מהשלטון המרכזי לשלטון המקומי, הגשת דוח סקירת מצב והמלצות לשר הפנים חה"כ אריה מכלוף דרעי (9.11.20) ;יניב גריינוורץ ועודד סטקלוב, "היבטים כלכליים של ביזור סמכויות ותקציבים לשלטון המקומי בישראל", בתוך: איתי בארי וערן רזין (עורכים), דמוקרטיה

מקומית בישראל: ביזור, מקומיות, השתתפות ופוליטיקה מקומית (2015), עמ 55 ; Ivanyna Maksym, Anwar

Shah, " How Close Is Your Government to Its People?" Worldwide Indicators on Localization and Decentralization. Policy Research Working Paper the World Bank, East Asia and the Pacific Region .

4 סימן ד' לפרק 11 (סעיפים 232א-232ג) לפקודת העיריות נוספו בחוק לתיקון פקודת העיריות (מס 135), התשע"ד-

2014 .הוראות אלו הוחלו על המועצות המקומיות והמועצות האזוריות מכוח סעיף 34 לפקודת המועצות המקומיות [

| 124 |

ביקורת פיננסית ברשויות מקומיות איתנות

הכרזה על רשות מקומית כ איתנה פוטרת אותה מחלק מהדרישות הקיימות בדין המחייבות רשויות מקומיות באופן הרגיל , ובהן הדרישה לקבל אישורים ממשרד הפנים לפעולות כגון העברת תקציב, חתימה על חוזים למתן זיכיון, ביצוע פעולות במקרקעין, מחיקת חובות והתקשרות עם עובדים בחוזה אישי. ההקלה בדרישות הרגולטוריות ניתנת מתוך הנחה שרשויות העומדות בתנאים הפיננסיים ומתנהלות באורח תקין ובהתאם לדין מסוגלות להתנהל באורח עצמאי יותר ותחת פיקוח ובקרה פחות הדוקים מצד משרד הפנים. בצד זאת נדרשות הרשויות האיתנות לשמור על סעיף רזרבה של לפחות 1% מהתקציבעם הגשת התקציב, ואין הן זכאיות לקבל מענקים מהקרן לצמצום פערים. רשויות איתנות הסמוכות לנמל התעופה בן- גוריון (להלן - נתב"ג) מנועות גם מקבלת כספים נוספ ים, כאלו שהיו זכאיות להם מכוח חוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב לשנות התקציב 2017 ו-2018 ,)התשע"ז-2016 (להלן- חוק ההתייעלות), לולא היו איתנות.

הואיל ו-2565 הרשויות המקומיות שונות מאוד זו מזו בתחומי פעילותן ואחריותן, יצר המחוקק הבחנה בין רשויות מקומיות שהסמכויות יבוזרו להן ולאלו שלא . משתנים רבים משפיעים על מאפייני הרשויות - חלקם משתנים חיצוניים, כמו מספר תושביהן, גודל שטח השיפוט שלהן, האשכול החברתי-כלכלי שאליו הן משויכות ואשכול הפר יפריאליות, וחלקם משתנים פנימיים, כמו תפקוד הנהלת הרשות ועובדיה וניהול משק הכספים שלה.

שני סוגי ה משתנים משפיעים על איתנותן הפיננסית והתיפקודית של הרשויות המקומיות 6 .

התנהלות נאותה, מתוכננת ויעילה של מנגנון הרשות ושל משק הכספים מחזקת את חוסנה של הרשות ואת יכולתה לספק לתושביה שירותים נאותים ומאפשרת לה להתמודד טוב יותר עם שינויים דמוגרפיים או סביבתיים, עם תמורות במדיניות הממשלתית או עם סיכונים פיננסיים שונים. מידת איתנותה של הרשות משפיעה על היכולת שלה לשמור על אוטונומיה ועל חופש לפעול בהתאם לסמכויותיה.

בנובמבר 2021 התקבלההחלטת הממשלה 675 בדבר "ביזור סמכויות לשלטון המקומי והפחתת רגולציה עודפת" (להלן - החלטת הממשלה 675)7, והוקמו צוות בין-משרדי וצוות נוסף במשרד הפנים (להלן - הצוות לביזור סמכויות) לגיבוש המלצות בנושא . מהלכים אלו נתנו ביטוי לשאיפה להמשיך במגמת ביזור הסמכויות לרשויות המקומיות כדי לחזק את האוטונומיה של השלטון המקומי ואת עצמאותו.

במסמך המסכם של עבודת הצוות לביזור סמכויות שפורסם בנובמבר 2022, הומלץ כי באמצעות תיקוני חקיקה והתקנת תקנות יבוזרו סמכויות נוספות לרשויות המקומיות על פי מדרג דיפרנציאלי , וזה ישמש "תמריץ עבורן להתנהלות פיננסית מצוינת, למינהל תקין ולעצמאות כלכלית" 8.

5 הנתון אינו כולל שתי מועצות מקומיות תעשייתיות, המספקות שירותים למפעלי תעשייה הפועלים בתחומן, ואין להן תושבים. יצוין כי במהלך הביקורת הוכרז על הקמתה של רשות מקומית חדשה (שער שומרון), אך היא לא נכללה בה.

6 ראו לדוגמה: ערן רזין, פערים בחוסן התקציבי של רשויות מקומיות בישראל 1995-1972 (1998); ערן רזין פערים תקציביים בין רשויות מקומיות קטנות לגדולות בישראל (1999 .)

7 החלטת ממשלה 675 (21.11.21.)

8 משרד הפניםביזור סמכויות לרשויות המקומיות בישראל: מסמך מסכם עבודת הצוות למיפוי סמכויות משרד הפנים והמלצות לאופן הביזור (אוקטובר 2022.)

| 125 |

מבקר המדינה-2023

....ה | ביקורת פיננסית ברשויות מקומיות איתנות בפברואר 2023 פורסמה הצעה להחלטת ממשלה בנושא "מינוף תקציבי הפיתוח ברשויות מקומיות" במסגרת טיוטת התוכנית הכלכלית לשנים 2023 - 2024 (להלן- טיוטת התוכנית הכלכלית לשנים 2023 - 2024). בהצעת החלטה זו אומצו חלקים מהמלצות הצוות לביזור סמכויות, אך בסופו של דבר במרץ 2023 הממשלה החליטה שלא לקדם את הנושאבמסגרת התוכנית הכלכלית האמורה.

במועד אישור תיקון פקודת העיריות (להלן - התיקון לפקודת העיריות או התיקון החוק), בשנת 2014, הוכרזו 24 רשויות מקומיות כאיתנות על סמך הדוחות הכספיים לשנת 2012. מאז הכריזו שרי הפנים מפעם לפעם על רשויות איתנות, אם כי לא באופן עקבי וסדור.

ההכרזה האחרונה נעשתה נכון למועד הביקורת, בדצמבר 2021, והיא הסתמכה בעיקר על נתוני הדוחות הכספיים לשנת 2019 .נכון לאפריל 2023, משרד הפנים מכיר ב-63 רשויות כאיתנות 9 .

תרשים 1: ציר הזמן של ההכרזות על רשויות איתנות

על פי ממצאים שהועלו בביקורת, בעיבוד משרד מבקר המדינה.

בחינת מאפייני הרשויות המקומיות האיתנות נכון למועד הביקורת העלתה כי מספר התושבים הרשומים ב-36 הרשויות שהוכרזו כאיתנות בשנת 2021 הוא 3.12 מיליון תושבים 33.7% מכלל התושבים)10, ו כי 33 מתוך 36 הרשויות הא יתנות מדורגות באשכולות החברתיים -כלכליים 6 ומעלה (שתי רשויות בדירוג 5 ואחת בדירוג 4)11 .נוסף על כך , אין בקרב הרשויות האיתנות רשות המשויכת למגזר הלא יהודי 12. יש לצייןעוד כי 32 מתוך 36 הרשויות שהוכרזו כאיתנות הן בדירוג

9 אבן יהודה, אשדוד, אשקלון, באר טוביה, באר שבע, בני שמעון, גבעת שמואל, גזר, גן רווה, דרום השרון, הוד השרון הרצלייה, חבל מודיעין, חדרה, חולון, חוף הכרמל, חיפה, יהוד-נווה מונוסון, כפר סבא, כפר שמריהו, להבים, נס ציונה, נשר, סביון, פתח תקווה, עומר, קריית טבעון, ראש העין, ראשון לציון, רמת גן, רמת הנגב, רמת השרון, רמת ישי, רעננה, תל אביב-יפו ותמר.

10 הנתון לקוח מתוך קובץ הרשויות המקומיות לעיבוד שלהלשכה המרכזית לסטטיסטיקה לסוף שנת 2021.

11 הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה מדרגת את הרשויות המקומיות בסולם של עשר דרגות (אשכולות), לפי המצב החברתי-כלכלי של האוכלוסייה המתגוררת בתחום שיפוטן. אשכול 10 מעיד על הרמה החברתית-כלכלית הגבוהה ביותר. מוצג הנתון המעודכן למועד סיום הביקורת הנוגע לשנת 2019 .

12 רשות מהמגזר הלא-יהודי היא רשות שבתחום שיפוטה רוב התושבים אינם יהודים (85 רשויות מקומיות שבהן כ-1.3 מיליון תושבים ושיעורם כ-14% מכלל האוכלוסייה

| 126 |

ביקורת פיננסית ברשויות מקומיות איתנות

5 ומעלה ב אשכול הפריפריאליות 13, וכי שיעור הכנסותיהן של הרשויות שהוכרזו כ איתנות (בניכוי הכנסות מארנונה) מהכנסותיהן של כלל הרשויות המקומיות היה כ-39%.

תרשים 2: מאפיינים מרכזיים של הרשויות המקומיות שהוכרזו כאיתנות , 2021

13 אזור פריפריאלי מוגדר כאזור מרוחק משווקיםממקומות תעסוקה, מסחר, שירותי בריאות, השכלה, פנאי וכיוצא באלה. דירוג הפריפריאליות של הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה הוא מדד המאפיין ומדרג את הרשויות המקומיות בישראל לפי מקומן הגיאוגרפי יחסית לריכוזי האוכלוסייה, על פי שקלול של שני מרכיבים: נגישות פוטנציאלית לכלל היישובים וקרבה לגבול מחוז תל אביב. הערך הנמוך של המדד (1) מציין את היישוב הפריפריאלי ביותר, והערך הגבוה (10 )- את היישוב המרכזי ביותר. מוצג הנתון המעודכן למועד סיום הביקורתהמתייחס לשנת 2020.

| 127 |

מבקר המדינה-2023

....ה | ביקורת פיננסית ברשויות מקומיות איתנות פעולות הביקורת

בחודשים מאי עד דצמבר 2022 בדק משרד מבקר המדינה את המנגנון המשמש את משרד הפנים להכרזה על רשויות מקומיות כאיתנות ולביטול ההכרזה וכן לבדיקת ההתנהלות הפיננסית של הרשויות שהוכרזו ככאלה. הביקורת נעשתה באמצעות ניתוח נתוני הדוחות הכספיים והדוחות המפורטים של הרשויות המקומיות, ראיונות וסקירת תכתובות ומסמכים שונים.

משרד מבקר המדינה בחן נתונים פיננסיים בנוגע לכלל הרשויות האיתנות שהוכרזו ככאלה מאז שנת 2014 וגם כאלה שבוטלה הכרזתן 14. ביקורת עומק נעשתה בעיריותאשקלון, חולון, חיפה וכפר סבא, במועצה האזורית תמר ובמועצה המקומית אבן יהודה (להלן - הרשויות שבביקורת עומק) וכן במטה משרד הפנים ובארבעה ממחוזותיו: דרום, חיפה, מרכז ותל אביב. ביקורת משלימה נעשתה בעיריות חדרה ורעננה, במועצה האזורית חוף השרון ובמועצות המקומיות ראש פינה, אזור וכפר שמריהו.

הרשויות שבביקורת עומק, נבחרו תוך מתן ביטוי למעמדן המוניציפלי; למחוז משרד הפנים שאליו הן משויכות; לאשכול החברתי-כלכלי שאליו הן משויכות; לאשכול הפריפריאליות שאליו הן משויכות; ולמספר התושבים המתגוררים בתחום שיפוטן.

לוח 1: הרשויות המקומיות שבביקורת עומק - נתונים כלליים נכון למועד סיום הביקורת, דצמבר 2022

המועצה

המקומית

אבן

יהודה

עיריית

אשקלון

עיריית

חולון

עיריית

חיפה

עיריית

כפר

סבא

המועצה

האזורית

תמר

אוכלוסייה 14,266 149,160 197,464 282,832 101,801 1,572 אשכול חברתי-כלכלי 9 5 7 7 8 7

אשכול פריפריאליות 7 6 9 6 8 1

סיווג הרשות המקומית איתנה איתנה איתנה איתנה איתנה איתנה הכנסות (ביצוע) 85,711 1,000,686 1,536,083 2,984,250 884,543 190,108 הוצאות (ביצוע 84,257 1,000,669 1,464,049 2,983,881 883,145 180,214 עודף (גירעון) שוטף 1,454 17 72,034 369 1,398 9,894 עודף (גירעון) מצטבר 5,267 (6,804 ) 106,531 1,327 (823 ) 10,184 שיעורעודף (גירעון)

מצטבר

7% (1% ) 8% - - 7%

אוכלוסייה- הנתון לקוח מתוך קובץ הרשויות המקומיות לעיבוד של הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה לסוף שנת 2021 .

14 יצוין כי בדוח נבדקו והוצגו בעיקר הנתונים הכספיים לשנת 2019 כיוון שעל בסיסם התקבלו ההחלטות בעניין הליכי ההכרזה והביטול האחרונים נכון למועד הביקורת.

| 128 |

ביקורת פיננסית ברשויות מקומיות איתנות

אשכול חברתי -כלכלי - ראו הערת שוליים 11 .

אשכול פריפריאליות - ראו הערת שוליים 13 .

סיווג הרשות המקומית - החל משנת 2015 מסווג משרד הפנים את כלל הרשויות המקומיות על פי קריטריונים המשקפים את מצבן הכספי ופעולותיהן הכלכליות והמשקיות. בהתאם לקריטריונים, כגון שיעור הגירעון השוטף או ה מצטבר, זכאות למענק איזון, מתן הנחות ומחיקת חובות, מסווגות הרשויות לקבוצות האלה - איתנות, יציבות, בהמראה, בת ו כנית הבראה, בת וכנית התייעלות או במצב ביניים. לפירוט לגבי הקריטריונים לסיווג הרשויות, ראו את הפרסומים האלה: סיון להבי וגל- חגית רומנו, כלכלת השלטון המקומי בישראל - ניתוח הפערים בין רשויות מקומיות בישראל ( 2016), עמ 38 - 44; משרד הפנים, "נוהל לסיווג הרשויות המקומיות" (15.7.21). הנתון המוצג מעודכן נכון למועד סיום הביקורת הכנסות (ביצוע) - ביצוע הכנסות בתקציב הרגיל באלפי ש"ח. הנתון לקוח מתוך מטריצת הנתונים של משרד הפנים ומתייחס לסוף שנת 2020 .

הוצאות (ביצוע - ביצוע הוצאות בתקציב הרגיל באלפי ש"ח. הנתון לקוח מתוך מטריצת הנתונים של משרד הפנים ומתייחס לסוף שנת 2020 .

עודף (גירעון) שוטף - עודף (גירעון) שוטף בתקציב הרגיל באלפי ש"ח. הנתון לקוח מתוך מטריצת הנתונים של משרד הפנים ומתייחס לסוף שנת 2020 .

עודף(גירעון) מצטבר - עודף (גירעון) מצטבר בתקציב הרגיל באלפי ש"ח. הנתון לקוח מתוך מטריצת הנתונים של משרד הפנים ומתייחס לסוף שנת 2020 .

שיעור עודף (גירעון) מצטבר - היחס שבין הגירעון המצטבר בתקציב הרגיל לבין הכנסות הרשות המקומית בתקציב הרגיל המפורטות בדוח המבוקר שבו הופיע הגירעון המצטבר, למעט הכנסות כאמור לכיסוי הגירעון המצטבר והכנסות שנרשמו בשל הנחות מארנונה (לפי סעיף 140ג לפקודת העיריות וסעיף 35ג לפקודת המועצות המקומיות

משרד הפנים ומתייחסים ל סוף שנת 2020 .

ניתוח נתוניהן הכספיים של הרשויות

המקומיות שהוכרזו כאיתנות

הרשות המקומית מספקת שירותים לתושביה במגוון תחומים. כדי לספק שירותים שוטפים היא נדרשת לנהל תקציב שנתי מאוזן של הכנסות והוצאות - זהו התקציב הרגיל. שירותים בתחומים ממלכתיים כמו חינוך ורווחה ממומנים בעיקרם על ידי המדינה בהשתתפות הרשות המקומית, ושירותים מקומיים כמו תברואה ותכנון ובנייה ממומנים בעיקרם ממקורות הרשות המקומית 15.

מלבד זאת, הרשות המקומית מנהלת תקציבים נפרדים רב- שנתיים - תקציבים בלתי רגילים -

למיזמים חד-פעמיים או מתמשכים לרווחת התושבים. מיזמים אלו מוגדרים השקעה וממומנים על ידי הרשות המקומית וגופים שונים מהשלטון המרכזי. אין מדובר בתקציב קבוע אלא בתקציב המותנה בצורכי המקום ובזמינות התקציב 16.

15 להרחבה בנושא התקציב הרגיל ראומבקר המדינה, דוחות על הביקורת בשלטון המקומי (2022" ,)ניהול התקציב ברשויות המקומיות", עמ' 729 - 848.

16 להרחבה בנושא התקציב ה בלתי רגיל רא ו: מבקר המדינה, דוחות על הביקורת בשלטון המקומי (2022 ,)

"תקציבים בלתי רגילים ברשויות המקומיות", עמ' 849 -946.

| 129 |

מבקר המדינה-2023

....ה | ביקורת פיננסית ברשויות מקומיות איתנות תקציב הרשות המקומית, הן הרגיל הן הבלתי רגיל, אמור לשקף את יעדי הרשות ואת סדרי העדיפויות שלה. מקורות ההכנסה של הרשויות המקומיות משפיעים על הרכב השירותים שהן מספקות ועל חוסנן הכלכלי.

פילוח הכנסות והוצאות

להכנסות הרשויות שלושה מקורות עיקריים: הכנסות עצמיות, שנועדו לממן בעיקר את השירותים המקומיים; העברות כספים ייעודיות, שנועדו לממן בעיקר שירותי חינוך ורווחה;

מענקים כלליים מהממשלה, שנועדו לאפשר לרשויות שבהן פוטנציאל מקורות ההכנסה העצמית נמוך יחסית, להעניק לתו שבים סל שירותים בסיסי 17. ההעברות הייעודיות לתחומי החינוך והרווחה הן נתח גדול מהכנסות הרשויות המקומיות, אך אין לרשויות המקומיות גמישות לנהל את הכספים האלו כראות עיניהן, להבדיל מהכנסות עצמיות ומהכנסות ממענקים לא מיועדים. ההכנסות העצמיות מורכבות בעיקרן מגביית מיסי ארנונה מתושבים ומבעלי עסקים וכן מגביית אגרות והיטלים. התפלגות הכנסות הרשות המקומית יכולה ללמד על מידת עצמאותה התקציבית ומשליכה עליה, שכן ככל שהמשקל היחסי של ההכנסות העצמיות מתוך כלל ההכנסות גבוה יותר, כך נזקקת הרשות המקומית לפחות תמיכה כספית מהשלטון המרכזי, ומנגד, כשחלק ניכר יותר מהכספים מקורם בממשלה, נלוות להם הוראות והנחיות מפורטות ומצטמצם שיקול הדעת של הרשות המקומית בנוגע להם 18.

יוצא אפוא שככל ששיעור ההכנסות העצמיות של הרשות המקומית גבוה יותר, כך גדל חופש הפעולה שלה להגשים את יעדיה ואת סדרי העדיפות שלה 19 .

חלק מןההכנסות העצמיות של הרשויות המקומיות נרשם כתקבולים בתקציב הרגיל, וחלקן בתקציב הבלתי רגיל. כדי להציג את ממוצע ההכנסות העצמיות לתושב ברשויות המקומיות שהוכרזו כאיתנות אל מול הממוצע ברשויות שלא הוכרזו כאיתנות, משרד מבקר המדינה ניתח את ממוצע ההכנסות העצמיות לתושב של הרשויות המקומיות בחלוקה לארנונה למגורים לתושב, לארנונה ש לא למגורים לתושב ולהכנסות עצמיות ממקורות אחרים לתושב 20 .להלן

תרשים המציג את ממצאי ניתוח הנתונים:

17 אבי בן בסט ומומי דהןהמשבר ברשויות המקומיות - יעילות מול ייצוגיות ( 2008), עמ 18 - 31 .

18 אתי שריג, "כלכלת השלטון המקומי" בתוך: יגיל לוי ואתי שריג (עורכיםהשלטון המקומי - בין המדינה, הקהילה וכלכלת השוק (2014), עמ 314.

19 אריאל פינקלשטיין, "השלטון המקומי בישראל- רקע כללי, סוגיות ליבה ואתגרים", מחקר מדיניות 157 (2020) .

20 ההכנסות מארנונה נרשמות בתקציב הרגיל בלבד, ואילו ההכנסות ממקורות אחרים נרשמות בתקציב הרגיל או בתקציב הבלתי רגיל, בהתאם למקור ההכנסה. בהכנסות ממקורות אחרים נכללות הכנסות בגין אגרות והיטלים והכנסות בגין קנסות וגבייה מתושבים בגין השתתפות בפעילות חינוך, תרבות וכו', אך אין הן כוללות הכנסות מאגרות מים וביוב.

| 130 |

ביקורת פיננסית ברשויות מקומיות איתנות

תרשים 3: ממוצע ההכנסות העצמיות לתושב, לפי סוגי ההכנסות ברשויות שהוכרזו כאיתנות וברשויות שלא הוכרזו כאיתנות , 2019

על פי דוחות כספיים מבוקרים של הרשויות המקומיות לשנת 2019, בעיבוד משרד מבקר המדינה.

מהתרשים עולה כי ממוצע ההכנסות העצמיות לתושב ברשויות שהוכרזו כאיתנות גבוה ב-3,076 ש"ח122%) מזה שלרשויות שלא הוכרזו כאיתנות. כך יכולות רשויות שהוכרזו כאיתנות להשקיע שיעור גבוה יותר מתקציבן בשירותים עבור תושביהן לעומת רשויות

אחרות, כפי שעולה מהתרשים שלהלן:

| 131 |

מבקר המדינה-2023

....ה | ביקורת פיננסית ברשויות מקומיות איתנות תרשים 4: מבנה ההוצאותבתקציב הרגיל ברשויות המקומיות שהוכרזו כאיתנות וברשויות המקומיות שלא הוכרזו כאיתנות , לפי תחומים, 2019

על פי דוחות כספיים מבוקרים של הרשויות המקומיות לשנת 2019, בעיבוד משרד מבקר המדינה.

מהתרשים עולה כי יש פער של 4.6% (בנקודות אחוז בשיעור ההוצאות על שירותים מקומיים בין רשויות שהוכרזו כ איתנות ובין רשויות ש לא הוכרזו כאיתנות. עוד עולה מהתרשים כי שיעור ההוצאות על חינוך ברשויות ש לא הוכרזו כאיתנות גבוה ב -6.4% (בנקודות אחוז). פער זה עשוי להיות מוסבר במאפיינים הדמוגרפיים של הרשויות שלא הוכרזו כאיתנות - שיעור התושבים בהן שגילם עד 18 שנים הואכ-35%, לעומת כ-25% ברשויותשהוכרזו כאיתנות.

| 132 |

ביקורת פיננסית ברשויות מקומיות איתנות

פילוח הנתונים בנושא מבנה ההוצאות של הרשויות שבביקורת עומק מוצג בתרשים שלהלן:

תרשים 5: מבנה ההוצאות בתקציב הרגיל ברשויות שבביקורת עומק, לפי תחומים, 2019

על פי דוחות כספיים מבוקרים של הרשויות המקומיות לשנת 2019, בעיבוד משרד מבקר המדינה.

מהתרשים עולה בין השאר כי בעיריית חיפה שיעור ההוצאה על שירותים מקומיים הוא 15.7% - נמוך מהשיעור בשאר הרשויות שבביקורת עומק, ואף נמוך מהשיעור ברשויות מקומיות שלא הוכרזו כאיתנות - 16.5%, וזאת משום שלעירייתחיפה היו בשנה זו הוצאות על פירעון מלוות והוצאות על המרכז הרפואי העירוני "בני ציון". מנגד, מתוך הרשויות שבביקורת עומק, ברשויות הקטנות ביותר מבחינת מספר התושבים - המועצה המקומית אבן יהודה והמועצה האזורית תמר - שיעור ההוצאה על שירותים מקומיים הוא הגבוה ביותר - 27.3% ו-40.1%, בהתאמה.

עוד עולה מהתרשים כי שיעור ההוצאות על רווחה בעיריית אשקלון גבוה באופן ניכר משאר הרשויות שבביקורת עומק . את הממצא הזה אפשר להסביר, בין השאר, בשל העובדה כי עיריית אשקלון משויכת לאשכול חברתי -כלכלי 5, ואילו יתר ה רשויות שבביקורת עומק משויכות לאשכול חברתי-כלכלי 7 ומעלה

עיריית אשקלון הרחיבה בתשובתה ממרץ 2023 בכל הנוגע לשיעורן הגבוה של הוצאותיה בתחום הרווחה והוסיפה כי ברשות שיעור גבוה של מקבלי שירות בסידורים חוץ-ביתיים 21 יחסית לשאר הרשויות שנכללו בביקורת עומק; היא נוהגת לאמץ כל תוכנית חדשה שמוצעת לה על ידי משרד הרווחה אף שהדבר מחייב אותה להקצות תקציב לנושא; נוסף על כך, היא מתקצבת

21 שירותי רווחה הניתנים במסגרת חוץ- ביתית כאשר מקבל השירות אינו יכול להמשיך להתגורר במסגרת המשפחתית.

| 133 |

מבקר המדינה-2023

....ה | ביקורת פיננסית ברשויות מקומיות איתנות פרויקטים במימון מלא בשל המצב החברתי-כלכלי של תושביה, כגון קמחא דפסחא וקרן חירום, הנותנים מענה לשכבות החלשות באוכלוסיית העיר במטרה לצמצם פערים בינן ובין השכבות החזקות יותר; כמו כן היא תומכת בתושבי העיר שנפגעו בשל ירי טילים לעיר במהלך שנת 2019.

יוצא אפוא כי יש שונות רבה במבנה ההוצאות בין הרשויות המקומיות שבביקורת עומק שונות שנגרמת בין השאר ממספר התושבים בכל רשות מקומית ומדירוגה ב אשכול חברתי-

כלכלי מסוים.

מדדי הוצאות לפיתוח

הוצאות התקציב הבלתי רגיל מוגדרות השקעה. מקורן בתקציבי פיתוח שהרשויות המקומיות מקצות כאמור לפעילות חד-פעמית או לתחום פעילות מסוים, ו עיקרן נכללות בתקציב רב-שנתי (מכונה גם תב"ר) . ואלה מקורות ה תקבולים בתקציב הפיתוח: מקורות עצמיים, השתתפות בעלים 22, משרדי ממשלה ומוסדות, תרומות והלוואות משרד מבקר המדינה בחן את שיעור השתתפות הרשויות בהוצ אות תקציבי פיתוח ממקורות עצמיים ברשויות המקומיות שבביקורת עומק, ברשויות שהוכרזו כאיתנות וברשויות שלא הוכרזו

כאיתנות. תוצאות בחינה זו מוצגים בתרשים שלהלן:

תרשים 6: שיעור השתתפות הרשויות בהוצאות תקציבי פיתוח ממקורות עצמיים, הרשויות המקומיות שבביקורת עומק, ממוצע הרשויות שהוכרזו כאיתנות וממוצע הרשויות שלא הוכרזו כאיתנות, 2015 - 2019

על פי דוחות כספיים מבוקרים של הרשויות המקומיות לשנים 2015 - 2019, בעיבוד משרד מבקר המדינה.

22 השתתפות בעלים כוללת בתוכהאגרות, היטלים וסכומי השתתפות בעבודות כבישים, מדרכות, ביוב, ניקוז, קווי מים וכו', המחויבים מכוח חוקי העזר של הרשות.

| 134 |

ביקורת פיננסית ברשויות מקומיות איתנות

עולה כי ממוצע שיעור ההשתתפות של הרשויות שהוכרזו כ איתנות בתקציבי הפיתוח ממקורותיהן העצמיים (57% )גבוה ביותר מפי שניים מממוצע שיעור ההשתתפות של הרשויות שלא הוכרזו כאיתנות (24%) .

בתרשים ניתן לראות כי בעיריות אשקלון וחיפה שיעור ההשתתפות ממקורות עצמיים בתקציבי הפיתוח נמוך ב-29% וב-26% (בנקודות אחוז), בהתאמה, מהממוצע ברשויות שהוכרזו כאיתנות.

עיריית אשקלון השיבה כי בשנת 2015 היא חתמה על הסכם גג 23 עם המדינה לבניית 30,000 יחידות דיור. במסגרת ההסכם הועברו לרשות תקציבים מהממשלה לבניית תשתיות, מוסדות ציבור וגם כספים חלף היטל ההשבחה, מהלך שהקטין את שיעור השתתפו ת העירייה ממקורותיה העצמיים בתקציבי הפיתוח שלה יחסית לשאר הרשויות שבביקורת העומק.

עיריית חיפה השיבה במרץ 2023 כי העובדה שבשנים 2018 - 2019 נוהלו בעיר פרויקטים תחבורתיים גדולים מאוד , אשר מומנו ברובם על ידי משרד התחבורה, הגדילה את שיעור

השתתפות המדינה בתקציבי הפיתוח ובהתאם לכך הקטינה את שיעור השתתפות העירייה.

הוצאות לתושב - תקציבי פיתוח

מדד נוסף לבחינת השקעת הרשויות המקומיות בתקציבי פיתוח הוא הוצאות פיתוח לתושב. מדד זה מאפשר לבחון הן ברמת סך ההוצאה הן ברמת המקורות העצמיים של הרשות את ההשקעה מצד הרשות המקומית בפיתוח יחסית למספר תושביה. כדי להשוות בין רשויות מקומיות חולקה ההשקעה השנתית הממוצעת בשנים 2015 - 2019 בתקציבי הפיתוח למספר התושביםהממוצע

בכל רשות באותן חמש שנים, כמוצג להלן:

23 הסכם גגהוא הסכם בין הרשות המקומית למשרד האוצר, משרד הבינוי והשיכון ורשות מקרקעי ישראל ו לפיו הרשות המקומית מתחייבת לתת היתרי בנייה לאלפי יחידות דיור ומשרדי הממשלה מתחייבים להעביר לה תקציבים לפיתוח תשתיות ומבני ציבור.

| 135 |

מבקר המדינה-2023

....ה | ביקורת פיננסית ברשויות מקומיות איתנות תרשים 7: ממוצע הוצאות הפיתוח לתושב וממוצע סכום מקורות עצמיים למימון הוצאות פיתוח לתושב ברשויות המקומיות שבביקורת עומק 24 , ברשויות שהוכרזו כאיתנות וברשויות שלא הוכרזו כאיתנות 2015 - 2019 (בש"ח

על פי דוחות כספיים מבוקרים של הרשויות המקומיות לשנים 2015 - 2019, בעיבוד משרד מבקר המדינה.

מהתרשים עולה כי הפער בממוצע הוצאות פיתוח לתושב בין רשויות שהוכרזו כאיתנות לרשויות שלא הוכרזו ככאלה הוא כ-1,000 ש"ח11% .)הפערבממוצע ה מקורות העצמיים למימון הוצאות הפיתוח לתושב הוא כ-3,500 ש"ח (171%.)

ואולם, מתוך הרשויות שבביקורת עומק, בעיריות אשקלון וחולון ההוצאה לפיתוח לתושב היא 5,920 ש"ח ו -4,846 ש"ח, בהתאמה - 3,718 ש"ח ו-4,792 ש"חפחות מהממוצע ברשויות שהוכרזו כאיתנות. נוסף על כך, באשקלון המקורות העצמיים להוצאה לפיתוח לתושב הן 1,678 ש"ח סכום ה נמוך ב-17.7% מהממוצע ברשויות שלא הוכרזו כאיתנות -

2,038 ש"ח.

עיריית אשקלון השיבה כי פעולות פיתוח רבות בתחומי שיפוטה מבוצעות על ידי "החברה הכלכלית לאשקלון" שבבעלותה, בין השאר בהתאם להסכם הגג שחתמה עליו העירייה בשנת 2015. פעולות אלו אינןמצוינות בדוח הכספי של העירייה, ואילו היו נוספות לתחשיב, שיעור הוצאות הפיתוח לתושב באשקלון, על פי התשובה, היה גדל במידה ניכרת.

24 למעט מועצה אזורית תמר, שלה נתון חריג בהוצאות פיתוח לתושב ובהוצאות פיתוח לתושב ממקורות הרשות -

143,000 ש"ח ו-101,000 ש"ח, בהתאמה.

| 136 |

ביקורת פיננסית ברשויות מקומיות איתנות

עיריית חולון השיבה במרץ 2023 כי מדיניותה היא להשקיע בפיתוח המבוסס על הכנסות עצמיות וכמעט ללא הלוואות (המלוות של העירייה הסתכמו בסוף שנת 2020 ב-69 מיליוני ש"ח, ולכן ההוצאה על פיתוח לתושב בחולון נמוכה ביחס לרשויות אחרות.

הוצאות לתושב

מדד ההוצאה לתושב בוחן כמה הוציאה הרשות המקומית בממוצע בעבור כל תושב , והוא מחושב בחלוקת סך הוצאותיה של הרשות במספר התושבים בה.

מדד ההוצאה לתושב בניכוי הוצאות על חינוך ורווחה בוחן כמה הוציאה הרשות המקומית ללא הוצאות על חינוך ורווחה בממוצע בעבור כל תושב. מדד זה מחושב בחלוקת סך הוצאותיה של הרשות בניכוי הוצאות על חינוך ורווחה במספר התושבים הרשומים ברשות. יודגש כי כיוון שבממוצע, כמחצית מהוצאות הרשויות המקומיות הן בתחומי החינוך והרווחה, וכיוון שתחומים אלו הם נגזרת של המ אפיינים הדמוגרפיים של הרשות ושל מבנה מערך החינוך והרווחה בה, ניכוי של הוצאות אלו וחלוקת יתרת ההוצאות במספר התושבים מציגים תמונה מהימנה יותר לעומת מדד ההוצאה לתושב בלא ניכוי של הוצאות אלו 25.

מדד שלישי הוא מדד ההוצאה לתושב על שירותים מקומיים. מדד זהבוחן כמה הוציאה הרשות המקומית על שירותים מקומיים בממוצע בעבור כל תושב. המדד מחושב בחלוקת סך הוצאותיה של הרשות על שירותים מקומיים במספר התושבים הרשומים ברשות.

25 דוגמה להבדלים במערכת חינוך בין רשויות המשפיעים על הוצאות החינוך קשורה ב בעלות על המוסדות העל -

יסודיים בשטחי הרשות. אם הרשות היא הבעלות על המוסד החינוכי העל-היסודי, כל הוצאותיו של מוסד החינוך יירשמו בספרי הרשות. אם גורם אחר הוא הבעלות, ההוצאות לא יירשמו בספרי הרשות אלא בספרי אותו גורם.

| 137 |

מבקר המדינה-2023

....ה | ביקורת פיננסית ברשויות מקומיות איתנות תרשים 8: ממוצע ההוצאה לתושב, ממוצע ההוצאה לתושב בניכוי הוצאות על חינוך ורווחה וממוצע ה הוצאה לתושב על שירותים מקומיים ברשויות שהוכרזו כאיתנות וברשויות שלא הוכרזו כאיתנות , 2019 (בש"ח

על פי דוחות כספיים מבוקרים של הרשויות המקומיות לשנת 2019, בעיבוד משרד מבקר המדינה.

מהתרשים ניתן לראות כי בעוד שממוצע ההוצאה לתושב ברשויות שהוכרזו כאיתנות גבוה ב-16% מממוצע ההוצאה לתושב ברשויות ש לא הוכרזו כאיתנות, הפער בין רשויות שהוכרזו כאיתנות לרשויות שלא הוכרזו כאיתנות בהוצאה לתושב בניכוי הוצאות על חינוך ורווחה ובהוצאה לתושב על שירותים מקומיים הוא כ-36% ו-48%, בהתאמה

| 138 |

ביקורת פיננסית ברשויות מקומיות איתנות

תרשים 9: ההוצאה לתושב, ההוצאה לתושב בניכוי הוצאות על חינוך ורווחה וההוצאה לתושב על שירותים מקומיים ברשויות המקומיות שבביקורת עומק, 2019 (בש"ח

על פי דוחות כספיים מבוקרים של הרשויות המקומיות לשנת 2019, בעיבוד משרד מבקר המדינה.

מהתרשים המציג את ההוצאה לתושב בחמש מהרשויות שבביקורת עומק ניתן לראות כי בעיריות אשקלון וחולון ההוצאה על שירותים מקומיים לתושב היא הנמוכה ביותר וקרובה לממוצע ההוצאה ברשויות שלא הוכרזו כאיתנות. נתון זה הולם את שיעור ההכנסות העצמיות בעיריית אשקלון (63.7%) ועירייתחולון (62.5% )- שיעורים נמוכים ביחס לשאר הרשויות שהוכרזו כאיתנות.

עיריית אשקלון השיבה כי הנתון בדבר ההוצאות לתושב על שירותים מקומיים באשקלון מושפע באופן ישיר משיעור הכנסות נמוך מארנונה. שיעור ההכנסות הנמוך מארנונה נובע על פי התשובה מתעריפי ארנונה נמוכים יחסית לרשויות מקומיות אחרות. העירייה ציינה כי על אף בקשותיה החוזרות ממשרד הפנים לא ניתן לה אישור להעלות את תעריפי הארנונה, וזאת אף שביטול מעמדה של אשקלון כ"עיר עולים" 26 גרע ממנו הכנסות ארנונה בסכום של 12 מיליון ש"ח.

עיריית חולון השיבה כי חלק מההשקעה שלה בתושבי העיר מבוצעת על ידי תאגידים עירוניים שבבעלותה.

26 על פיהסדר שהיה נהוג משנות החמישים של המאה העשרים ועד שנת 2017, לרשות מקומית שהוכרזה כ"עיר עולים על ידי שר הפנים התאפשר לגבות ארנונה בשיעור מלא ממבנים השייכים לממשלה בשטח שיפוטה, להבדיל מרשויות מקומיות שלא הוכרזו ככאלה ויכלו לגבות שיעור ארנונה מופחת ממשרדי הממשלה. בשנת 2017 בוטל הסדר זה ועקב כך נשללו מרשויות שהוגדרו בעבר כערי עולים הכנסות מארנונה.

| 139 |

מבקר המדינה-2023

....ה | ביקורת פיננסית ברשויות מקומיות איתנות יוצא אפוא כי בשנת 2019 ממוצעההוצאה לתושב עבור שירותים מקומיים כגון שירותי תברואה, שיפור פני העיר, פיקוח עירוני, תכנון עירוני, שמירה וביטחון - שירותים המשפיעים רבות על איכות חייהם של התושבים במרחב הפרטי והציבורי - הוא 1,706 ש"ח ברשויות שהוכרזו כאיתנות - 556 ש"ח48%) יותר מאשר ממוצעהוצאה זו ברשויות שלא הוכרזו כאיתנות (1,150 ש"ח27 .

כיוון ששיעור מקורות ההכנסה העצמיים של הרשויות שהוכרזו כאיתנות, הן לניהול השוטף שלהן הן להשקעה במיזמים ארוכי טווח, גבוה משיעורם ברשויות שלא הוכרזו כאיתנות , יש להן מרחב פעולה רחב יותר לפעול להגשמת יעדיהן על פי סדרי העדיפות שקבעו לעצמן. כך, הרשויות המקומיות שהוכרזו כ איתנות יכולות להעניק לתושביהן שירותים מגוונים ועשירים יותר מרשויות אחרות ולהתאימם לצורכי המקום ולצורכי התושבים.

השליטה בסדר העדיפות יכולה להשפיע גם על מצבה הפיננסי של הרשות - לדוגמה, השקעה בהקמת אזורי מסחר ותעשייה יכולה להוביל ליצירת מקומות עבודה חדשים בתחומי הרשות המקומית, ובעקבות זאת להגביר עוד יותר את איתנותם של הרשות ושל תושביה. לרשויות מקומיות שלא הוכרזו כאיתנות והן תלויות יותר בתקציבי השלטון המרכזי יש יכולת השפעה נמוכה יותר על סדרי העדיפות במתן שירותים לתושביהן ובהשקעות ארוכות טווח במיזמים בתחומיהן, מיזמים היכולים לשפר את מצבם הפיננסי שלהן ושל תושביהן.

עוד נמצא כי אומנם העיריות אשקלון וחולון עמדו בתנאים להכרזה כרשויות איתנות, אך ניתוח נתוניהן הכספיים מצביע כי הוציאו על שירותים מקומיים לתושב 1,202 ש"ח ו-1,191 ש"ח, בהתאמה- פחות מממוצע הרשויות שהוכרזו כאיתנות - 1,706 ש"ח. נוסף על כך שיעור ה השתתפות של עיריית אשקלון בהוצאות תקציבי פיתוח ממקורות עצמיים הוא 28%, כמחצית מהממוצע ברשויות שהוכרזו כאיתנות- 57%.

מומלץ כי משרד הפנים יפעל לסייע לרשויות המקומיות להגדיל את מנעד מקורות ההכנסה העצמאיים שלהן. כך יוכל המשרד לסייע בידן להעניק שירות משופר לתושביהן ולהגשים את מטרותיהן בהתאם לסולם העדיפויות שקבעו לעצמן. הדבר עולה בקנה אחד עם התגברות השיח על חיזוק האוטונומיה של הרשות המקומית לקדם את יעדיה מתוך התפיסה שלרשות המקומית ההיכרות העמוקה ביותר עם צורכי המקום וצורכי תושביו.

משרד הפנים השיב במרץ 2023 כיבתוכנית העבודה של שנת 2023 הואשם לו למטרה ממוקדת לפעול להרחבת הפיתוח ולהגדלת מקורות הכנסה עצ מאיים, בייחוד ברשויות פריפריאליות. עם זאת ציין כי בכל מדינות העולם קיימים פערים כאלו או אחרים בין מרכז לפריפריה, ובהיעדר התערבות ממשלתית במבנה הארנונה הקיים (מעבר להקצאת מענק האיזון) אין שום אפשרות מעשית לייצר באופן ליניארי ומותאם הכנסות עצמיות באופן זהה. הדבר מחייב, לטענת משרד הפנים, חשיבה אחרת בשיתוף עם משרד האוצר בנוגע להיבטים הציבוריים והמקרו-כלכליים ולתיקונים הנדרשים לשם כך.

27 אבי בן בסט ומומי דהןהמשבר ברשויות המקומיות - יעילות מול ייצוגיות ( 2008), עמ 26 .

| 140 |

ביקורת פיננסית ברשויות מקומיות איתנות

מדדי ארנונה - שטחים וחיוב

לתמהיל שימושי הקרקע ברשויות המקומיות השפעה ניכרת על שיעור ההכנסות העצמיות שלהן 28 .בחיוב הארנונהשרשויות מקומיות מבצעות יש להבחין בין ארנונה שהן גובות מנכסי מגורים לארנונה הנגבית מנכסים שאינם למגורים (מסחר, משרדים, תעשייה). בדוחות ביקורת קודמים נמצא כי הארנונה לנכסי מגורים אינה מכסה את עלות השירותים שמקבלים התושבים מהרשות המקומית, ובכללם חינוך ורווחה, ועל כן אין בהכנסות אלו כדי לאזן את תקציבה של הרשות.

להבדיל, ארנונה לנכסים שאינם למגורים מוטלת על נכסים שבעליהם צורכים שירותים מועטים מהרשות המקומית, בעיקר שירותים של תברואה ופיקוח עירוני. יתר על כן, תעריף הארנונה למגורים נמוך יותר במידה ניכרת מהארנונה העסקית. החיוב הממוצע למ"ר ארנונה למגורים בכלל הרשויות המקומיות, לדוגמה, היה בשנת 2019 49 ש"חואילו החיוב הממוצע למ"ר לארנונה למשרדים ומסחר היה באותה שנה 174 ש"ח, דהיינו גבוה כמעט פי ארבעה. מכאן ניתן להבין מדוע כל רשות מקומית שואפת להקים אזורי תעשייה ומסחר ככלי ישיר להגדלת חיוב הארנונה שלא למגורים, ובעקבות זאת לשיפור איכות השירותים 29.

במחקר שעשה משרד הפנים בשנת 201630 נמצא קשר בין החוסן הפיננסי של רשות מקומית ובין תמהיל הכנסותיה מארנונה למגורים ושלא למגורים. ברשויות שהוכרזו כאיתנות, למשל, היה חיוב הארנונה שלא למגורים בממוצע בשנת 2014 58% מסך חיובי הארנונה, ואילו ברשויות שמצבן הכלכלי לא היה איתן, לרבות כאלה שנדרשו להתייעלות כלכלית 31, היהשיעור חיוב הארנונה שלא למגורים באותה שנה 48% בממוצע מסך חיובי הארנונה המחקר מציין כי מקור חוזקן של הרשויות שהוכרזו כאיתנות טמון ביכולתן לייצר הכנסות עצמיות הן מארנונה הן ממקורות אחרים.

משרד מבקר המדינה בחן את שיעור חיוב הארנונה למגורים ו שלא למגורים ברשויות המקומיות שבביקורת עומק ואת שיעור חיוב הארנונה הממוצע שלא למגורים ולמגורים ברשויות המקומיות שהוכרזו כאיתנות וברשויות המקומיות שלא הוכרזו ככאלה. תוצאות הבדיקה מובאות בתרשים

שלהלן:

28 ערן רזיןפערים בחוסן התקציבי של רשויות מקומיות בישראל 1972 - 1995 (1998).

29 אתי שריג, "כלכלת השלטון המקומי", בתוך: יגיל לוי ואתי שריג (עורכיםהשלטון המקומי: בין המדינה, הקהילה וכלכלת השוק (2014), עמ 317.

30 סיון להבי וגל-חגית רומנו, כלכלת השלטון המקומי בישראל: ניתוח הפערים בין רשויות מקומיות בישראל (2016 ,)עמ 11 - 12.

31 במחקר נעשתה השוואה במושא חיוב הארנונה שלא למגורים בין הרשויות האיתנות לרשויות מקומיות יציבות, רשויות בתוכנית התייעלות ורשויות בתוכנית הבראה (שלוש הקבוצות האחרונות יחד הן הרשויות שאינן איתנות).

| 141 |

מבקר המדינה-2023

....ה | ביקורת פיננסית ברשויות מקומיות איתנות תרשים 10: שיעור חיוב הארנונה למגורים ושלא למגורים ברשויות שבביקורת עומק, הממוצע ברשויות שהוכרזו כאיתנות והממוצע ברשויות שלא הוכרזו כאיתנות, 2019

על פי דוחות כספיים מבוקרים של הרשויות המקומיות לשנת 2019, בעיבוד משרד מבקר המדינה מהתרשים עולה כי ממוצע שיעור החיוב לארנונה שלא למגורים ברשויות שהוכרזו כאיתנות הוא 59%, ואילו ברשויות שלא הוכרזו ככאלה הוא 45% בלבד מתוך הרשויות שבביקורת עומק, למועצה המקומית אבן יהודה שיעור חיוב הארנונה למגורים הגבוה ביותר - 70% .אבן יהודה מצליחה לייצר הכנסות עצמיות גבוהות מארנונה למגורים יחס ית לרשויות אחרות כיוון ששטח המגורים לחיוב לתושב בה גבוה יחסית לממוצע הארצי. נכון לשנת 2019, שטח המגורים לחיוב לתושב באבן יהודה הוא 56.5 מ"ר - גבוה ב -53% מהממוצע הארצי לשטח המגורים לחיוב לתושב - 37 מ"ר.

במועצה האזורית תמר חיוב הארנונה למגורים הוא הנמוך ביותר - 2%32, וזאת בשל שטחים רבים המשמשים לתעשייה ולמלונאות. נכון לשנת 2019 היובתמר 1.4 מיליון דונם של שטחים בשימוש של תעשייה ומלונאות, ואילו במועצה התגוררו 462 משקי בית בשטח של 69 דונם בלבד

ניתן לראות שברשויות שהוכרזו כאיתנות כמעט לא חל שינוי בממוצע שיעור חיוב ארנונה שלא למגורים יחסית למחקר של משרד הפנים שהציג נתונים משנת 2014 - 59%, אך בשאר הרשויות ממוצע השיעור הוא 45% לעומת ממוצע שיעור של 47% בשנת 2014 .הירידה נובעת מכך שחיוב ארנונה למגורים צמח בשנים 2014 עד 2019 ב-26% , ואילוחיוב ה ארנונה של א למגורים צמח ב-

22% באותה תקופה

32 יש לציין כי השפעתו שלשיעור החיוב בארנונה (למגורים ושלא למגורים) של המועצה האזורית תמר על ממוצע החיוב בארנונה בכלל הרשויות האיתנות הוא קטן משום שחלקה של המועצה מסך חיובי הארנונה של כלל הרשויות האיתנות הוא נמוך מאוד.

| 142 |

ביקורת פיננסית ברשויות מקומיות איתנות

יש לציין כי הרשויות המקומיות תלויות במידה רבה בשלטון המרכזי לצורך עדכון תעריפי

הארנונה שלהן: בשנות השמונים של המאה העשרים הוקפאו תעריפי הארנונה כדי להילחם

באינפלציה הדוהרת באותה תקופה, ובתחילת שנות התשעים נקבע כי רשויות מקומיות רשאיות לעדכן אותם בהתאם לנוסחת עדכון הקבועה בדין. הנוסחה מביאה בחשבון את שיעורי עליית המדד ועליית השכר במגזר הציבורי וכן מקדם התייעלות. רשות מקומית אשר מעוניינת לשנות את תעריף הארנונה מעבר לנוסחה , נדרשת לקבל אישור חריג משר הפנים ו משר האוצר.

הבקשה לאישור החריג מוגשת לפני תחילת שנת הכספים 33 הרלוונטית. נוסף על כך, היקף שטחי המסחר והתעשייה אינו תלוי רק ברשות המקומית אלא גם בגורמי תכנון מחוזיים וארציים.

משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד הפנים, לבחון דרכים לבלום את הירידה בשיעור חיוב הארנונה שלא למגורים ברשויות שלא הוכרזו כאיתנות כדי שיוכלו לשמר את החוסן הפיננסי שלהן ואף לחזקו 34.

את חוסנה של רשות מקומית אפשר לבחון גם על סמך חיוב הארנונה העסקית לתושב 35. במדד זה ניתן לראות מה גובה חיוב הארנונה העסקית לכל תושב, ארנונה שכאמור מכניסה לרשות המקומית הכנסות גבוהות יותר מעלויות השירותים שהרשות נדרשת לספק עבור אותם נישומים.

משרד מבקר המדינה בחן א ת חיוב ה ארנונה העסקית ברשויות שבביקורת עומק, את חיוב הארנונה העסקית הממוצע לתושב ברשויות שהוכרזו כאיתנות ואת החיוב ברשויות שלא הוכרזו ככאלה. חיוב הארנונה העסקית לתושב במועצה האזורית תמר, שבה מספר מועט של תושבים ושטחי מסחר ותעשייה גדולים מאוד, הוא 65,000 ש"ח הנתונים בנוגע לשאר הרשויות מובא ים

בתרשים שלהלן:

33 שנת כספים מתחילה ב-1 בינואר ומסתיימת ב-31 בדצמבר 34 ראו גם: מבקר המדינהדוחות על הביקורת בשלטון המקומי (2021), "החוסן הפיננסי של הרשויות המקומיות", עמ' 211 - 212.

35 בנכסים המחויבים בארנונה שאינה למגורים נכללים כמה סיווגים של נכסים. ברובם התעריף גבוה או דומה לתעריף המגורים (בנקים, בתי מלון, חניונים, מלאכה, משרדים). עם זאת, יש כמה סיווגי נכסים אשר התעריף שלהם נמוך משמעותית מתעריף ארנונה למגורים, ובהם: מבנה סולרי, קרקע תפוסה, מבנה חקלאי, אדמה חקלאית. את יתר הסיווגים ניתן לקבץ בקבוצה אחת - "ארנונה עסקית".

| 143 |

מבקר המדינה-2023

....ה | ביקורת פיננסית ברשויות מקומיות איתנות תרשים 11: חיוב הארנונה העסקית לתושב ברשויות שבביקורת עומק ברשויות שהוכרזו כאיתנות וברשויות שלא הוכרזו כאיתנות, 2019 (בש"ח

על פי דוחות כספיים מבוקרים של הרשויות המקומיות לשנת 2019 ,בעיבוד משרד מבקר המדינה.

המדד שטח ארנונה עסקית לתושב משלים את התמונה לחיוב הארנונה העסקית לתושב - הוא מציג את היחס שבין מטרים רבועים של שטח לארנונה עסקית למספר התושבים ברשות. חיוב שטח ארנונה עסקית לתושב במועצה האזורית תמר, שבה כאמור מספר מועט של תושבים ושטחי מסחר ותעשייה גדולים מאוד, הוא 1,054 מ"ר לתושב. הנתונים בנוגע לשאר הרשויות

מובאים בתרשים שלהלן:

| 144 |

ביקורת פיננסית ברשויות מקומיות איתנות

תרשים 12: שטחארנונה עסקית לתושב ברשויות שבביקורת עומק, ברשויות שהוכרזו כ איתנות וברשויות ש לא הוכרזו כאיתנות, 2019 (במ"ר

על פי דוחות כספיים מבוקרים של הרשויות המקומיות לשנת 2019, בעיבוד משרד מבקר המדינה מהתרשים עולה כי ברשויות שהוכרזו כאיתנות, שטחי העסקים והמסחר לתושב הם 12.9 מ"ר - 55% יותר מאשר ברשויות שלא הוכרזו כאיתנות (8.3 מ"ר). מבין הרשויות שבביקורת עומק ומופיעות בתרשים, לחיפה השטח העסקי הגבוה ביותר - 22.7 מ"ר מהתרשים ניתן לראות עוד כי אף שבאבן יהודה השטח העסקי לתושב הוא 5.3 מ"ר- 3 מ"ר פחות מאשר ברשויות שלא הוכרזו כאיתנות - הרשות מצליחה לשמור על מעמדה כרשות איתנה בזכות גודל שטח החיוב למגורים לתושב בה. עוד ניתן ללמוד מהתרשים שבחולון, השטח העסקי לתושב הוא 8.2 מ"ר- 0.1 מ"ר פחות מאשר ברשויות שלא הוכרזו כאיתנות. ייתכן כי יש בכך כדי להסביר מדוע שיעור ההכנסות העצמיות בה הוא 62.5% , כאמור

עיריית חולון השיבה כי היא פועלת להגדלת הכנסותיה, ובין השאר ביצעה סקר נכסים אשר הביא לגידול בחיובי הארנונה ב כ-26 מיליוני ש"ח; בחנה חיוב בגין חנייה ברחבי העיר; הפקידה תוכנית מתאר בוועדה המחוזית שבה שטחי תעסוקה ומסחר רבים; השביחה את נכסי העירייה וביצעה פרויקטים בשיתוף עם המגזר העסקי.

| 145 |

מבקר המדינה-2023

....ה | ביקורת פיננסית ברשויות מקומיות איתנות משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד הפנים לבחון את הפער בהיקף שטחי התעשייה והמסחר לתושב בין רשויות שהוכרזו כאיתנות לרשויות שלא הוכרזו כאיתנות ולהכין תוכנית לצמצום הפער האמור. צמצום כאמור והגדלת ההכנסות מארנונה מתעשייה ומסחר ברשויות אשר להן שטחי תעשייה ומסחר מצומצמים יאפשרו לאותן רשויות להגדיל את היקף ההוצאה לתושב, ובכך לשפר את השירות שהן מעניקות לתושביהן.

משרד הפנים השיב כי ההמלצה לגיבוש תוכנית לצמצום פערים בשטחי התעשייה והמסחר אינה מוטלת עליו והיא באחריות גורמים אחרים בממשלה. המשרד הוסיף כי ההחלטה בדבר מיקומם של שטחי תעסוקה נכון שתתקבל לטעמו על בסיס היתרונות הכלכליים הגלומים בהימצאות במרחב כזה או אחר ולא מתוך שיקולי חיוב ארנונה, אך שיטת המיסוי הקיימת ורצון הרשויות המקומיות "למשוך" שטחי תעסוקה יוצרים תחרות ביניהן גם במחיר של הפחתת תעריף הארנונה. משרד הפנים הוסיף כי הוא מקדם תוכניות המראה ופועל לתמרוץ רשויות מקומיות להגדיל הכנסות משטחי מסחר קיימים אך אין בכך כדי להשפיע על כלל הרשויות המקומיות הסובלות ממחסור בשטחי מסחר ותעשייה.

מגמות צופות פני עתיד בשיעור ההכנסות

העצמיות של הרשויות שהוכרזו כאיתנות

בפעם האחרונה שהכריזה שרת הפנים על רשויות מקומיות כאיתנות, בדצמבר 2021, גדל מספר הרשויות האיתנות ב-24% יחסית למועד ההכרזה הקודם ביולי 2018, וב-50% יחסית למספר הרשויות שהוכרזו כאיתנות במרץ 2014, עם תיקון החוק מאז כניסת מנגנון ההכרזה על רשויות איתנות לתוקף, בוטלה ההכרזה על שלוש רשויות מקומיות - חוף השרון, ראש פינה וכפר שמריהו. האחרונה הוכרזה מחדש בשנת 2021 .

משרד מבקר המדינה בדק מגמות היכולות להשפיע על שיעור ההכנסות העצמיות של הרשויות המקומיות ואם בעקבותיהן רשויות עלולות לאבד את מעמדן כאיתנות בשנים הקרובות, כמפורט

להלן:

תשלומים זמניים של חלף הכנסות עצמיות

על פי סעיף 25 לחוק ההתייעלות כמה רשויות מקומיות שהוכרזו כאיתנות זכאיות מדי שנה בשנה לכספים בסכומים שלא יעלו על אלה שנקבעו מראש בסעיף זה. כספים אלו אמורים להירשם בדוחות הכספיים של הרשויות המקומיות כחלף הכנסות עצמיות, ולכן מסווגים כהכנסות עצמיות של הרשויות המקומיות. עם זאת, הזכאות להקצאת הכספים האמורה זמנית, ואמורה להיפסק בשנת 2021 או בשנת 2025, בהתאם להחלטה בנוגע לאותה רשות משרד מבקר המדינה בחן את ההשפעה של הפסקת הקצאת כספים מכוח סעיף 25 לחוק ההתייעלות על שיעור ההכנסות העצמיות בשנת 2019 ברשויות שהוכרזו כאיתנות ומצא כי לכספים האמורים השפעה מהותית על שיעור ההכנסות העצמיות בחמש רשויות שהוכרזו

כאיתנות, כמפורט להלן:

| 146 |

ביקורת פיננסית ברשויות מקומיות איתנות

לוח 2: ההשפעה של הפסקת הקצאת כספים מכוח סעיף 25 לחוק ההתייעלות על שיעור ההכנסות העצמיות של העיריות אשדוד, אשקלון, באר שבע ונס ציונה ושל המועצה האזורית רמת ה נגב, 2019 הרשות המקומית

שיעור ההכנסות

העצמיות, שנת 2019

שיעור ההכנסות

העצמיות בניכוי

הקצאת הכספים,

שנת 2019

השנה שבה תופסק

העברת הכספים

מסעיף 25 לחוק

ההתייעלות

אשדוד 62.5% 62.3% 2021

אשקלון 63.7% 63.3% 2021

באר שבע 62.5% 58.8% 2025

נס ציונה 63.2% 62.9% 2021

רמתהנגב 76.8% 49.9% 2025

על פי דוחות כספיים מבוקרים של הרשויות המקומיות לשנת 2019 ,בעיבוד משרד מבקר המדינה.

מהלוח עולה כי עיריית באר שבע והמועצה האזורית רמת הנגב עלולות לאבד את מעמדן כרשויות איתנות אם לא יחול שיפור משמעותי בשיעור ההכנסות העצמיות שלהן עד שנת 2025, זאת כיוון שירדו מתנאי הסף הנדרש מרשויות איתנות- 62.5% הכנסות עצמיות נוסף על כך, שיעור ההכנסות העצמיות של העיריות אשקלון , אשדוד ונס ציונה קרוב מאוד לסף 62.5%, ואם בנתוני הדוחות הכספיים לשנת 2021 הן לא יעמדו בשיעור הנדרש לרשות איתנה, הן עלולות לאבד את מעמדן.

עיריית אשקלון השיבה כי שיעור ההכנסות העצמיות שלה מושפע לרעה משלושה גורמים:

ביטול מעמדה של אשקלון כ"עיר עולים", אשר גרם לגריעת הכנסות בסכום של 12 מיליוני ש"ח תעריפי ארנונה נמוכים באופן יחסי אשר היא אינה מקבלת את אישור משרד הפנים ומשרד האוצר להעלות ם; הנוסחה לחישוב שיעור ההכנסות העצמיות מנטרלת את רכיב ההנחות בארנונה, וכפועל יוצא פוגעת בשיעור ההכנסות העצמיות של רשויות כדוגמת עיריית אשקלון, שיש בהן זכאים רבים להנחות בארנונה.

בתשובה נוספת ממאי 2023 כתב משרד הפנים כי בקשת עירייתאשקלון להעלאת תעריפי ארנונה לא הוגשה על פי הקווים המנחים, אך גם אילו הייתה מוגשת כאמור ומאושרת במלואה - לא היה בה כדי להגדיל את הכנסותיה של העירייה. משרד הפנים הוסיף כי מהנוסחה לחישוב שיעור ההכנסות העצמיות מנוטרלות הנחות ארנונה כדי לבחון את חוסן הרשות המקומית כתוצאה מהכנסותיה בפועל.

| 147 |

מבקר המדינה-2023

....ה | ביקורת פיננסית ברשויות מקומיות איתנות משרד מבקר המדינה ממליץ למועצה האזורית רמת הנגב ולעיריית באר שבע לבחון את התפתחות שיעור ההכנסות העצמיות שלהן עד שנת 2025 ולהכין תוכנית להגדלתו כדי להבטיח שגם בשנת הכספים 2025 יעמדו ברף ההכנסות העצמיות הנדרש מרשות איתנה נוסף על כך, משרד מבקר המדינה ממליץ לעיריות אשקלון, אשדוד ונס ציונה לפעול להגדלת שיעור הכנסותיהן העצמיות כיוון שהחל בשנת 2021 הן הפסיקו לקבל כספים מכוח סעיף 25 לחוק ההתייעלות

המועצה האזורית רמת הנגב השיבה במרץ 2023 כי היא מקבלת את המלצת משרד מבקר המדינה. עם זאת ציינה המועצה כי 90% מתחוםשיפוטה משמשים שטחי אש, גנים לאומיים ושמורות טבע הפטורים מחיוב ארנונה. עוד ציינה המועצה כי ביטול מעמד "עיר עולים" הוביל להפחתה ניכרת בהכנסותיה, ו אף שהיא מקדמת תוכניות להגדלת שיעור ההכנסות העצמיות, התהליכים אורכים זמן רב ואינם צפויים להסתיים עד שנת 2025.

עיריית נס ציונה השיבה במרץ 2023 כי היא פועלת להגדלת הכנסותיה העצמיות מארנונה, וכי שיעור גביית הארנונה עלה מ- 86% בשנת 2021 ל-87% בשנת 2022 .העירייה הוסיפה כי היא פועלת לייזום ולפיתוח של אזורי תעסוקה וצופה לגידול של כ-10 מיליון ש"ח בהכנסות מארנונה בכל אחת מ השנים 2023 - 2026 .עם זאת ציינה העירייה כי קיימים עיוותים באופן המדידה של שיעור ההכנסות העצמיות ומתעורר ספק אם יש בתוצאותיה של המדידה האמורה לשקף איתנות פיננסית. הדבר נובע על פי תשובת העירייה מהשונות בין הרשויות המקומיות בהפעלת מסגרות החינוך - כך מצד אחד עיריית נס ציונה מפעילה בעצמה את בתי הספר העל-יסודיים להבדיל מרשויות מקומיות אחרות, ולכן שיעור הכנסותיה ממשרד החינוך גדול באופן יחסי, ומצד אחר, העירייה התייעלה והעבירה את הפעלת הצהרונים לחברות חיצוניות ועקב כך הקטינה את הכנסותיה העצמיות.

מגמת ירידה בשיעור ההכנסות העצמיות

שיעור ההכנסות העצמיות בכלל הרשויות המקומיות מצוי במגמת ירידה משנת 2008, כפי שהוצג בדוח מבקר המדינה על ה"חוסן הפיננסי של הרשויות המקומיות" משנת 202136. מכיוון ששיעור הכנסות עצמיות הוא אחד מתנאי הסף הפיננסיים להכרזה על רשות מקומית כאיתנה, מגמה כאמור יכולה להשפיע על סיכוייהן של הרשויות שהוכרזו כאיתנות לשמור על מעמדן.

משרד מבקר המדינה בחן את נתוני שיעור ההכנסות העצמיות של הרשויות שהוכרזו כאיתנות 37 משנת 2013 עד שנת 2019. בתרשים להלן מוצגות הרשויות שהוכרזו כאיתנות ומצויות במגמה

מתמשכת של ירידה בשיעור ההכנסות העצמיות:

36 ראו גם: מבקר המדינהדוחות על הביקורת בשלטון המקומי (2021), "החוסן הפיננסי של הרשויות המקומיות עמ' 191 - 196.

37 למעט הרשויות אשדוד, אשקלון, באר שבע, נס ציונה ורמתהנגב, אשר נבחנו בגין חלף הכנסות ארנונה.

| 148 |

ביקורת פיננסית ברשויות מקומיות איתנות

תרשים 13: שיעור ההכנסות העצמיות של הרשויותדרום השרון, חולון, חוף הכרמל וראש העין, 2013 - 2019

על פי דוחות כספיים מבוקרים של הרשויות המקומיות לשנים 2013 - 2019, בעיבוד משרד מבקר המדינה.

נמצא אפוא כי המועצות האזוריות חוף הכרמל ודרום השרון והעיריות ראש העין וחולון נתונות במגמה מתמשכת של ירידה בשיעור ההכנסות העצמיות, מממוצע 65.5% בשנת 2013 ברשויות אלו ל-62.7% בשנת 2019 (2.8% נקודות אחוז ירידה), ועלולות לאבד את מעמדן כרשויות איתנות בכפוף להחלטת שר הפנים ולפי חוק.

ככל שהמועצות האזוריות חוף הכרמל ודרום השרון והעיריות ראש העין וחולון מבקשות שלא לסכן את מעמדן כרשויות איתנות, משרד מבקר המדינה ממליץ להן לבחון את המגמות הצפויות בשיעור הכנסותיהן העצמיות ולהכין תוכנית להגדלתו כדי להבטיח שגם בשנות הכספים הבאות יעמדו ברף ההכנסות העצמיות הנדרש מרשות איתנה.

המועצה האזורית דרום השרון השיבה במרץ 2023 כי הירידה בשיעור ההכנסות העצמיות שלה היא חלק ממגמה המאפיינת את כלל הרשויות המקומיות והנובעת מגידול בהכנסות ממקורות ממשלתיים. המועצה הוסיפה כי גיבשה תוכנית להגדלת שיעור הכנסותיה העצמיות, בין היתר באמצעות הקמת אזורי תעסוקה.

המועצה האזורית חוף הכרמל השיבה במרץ 2023 כיהיא ערה לנושא , וכי בתקציבה לשנים 2022 ו-2023 תוכנן כישיעור ההכנסות העצמיות של המועצה יהיה 63%.

עירייתחולון השיבה כי שיעור ההכנסות העצמיות שלה בשנים 2021 ו-2022 היה מעל 62.5% .

יש לציין כיבמועד סיום הביקורת טרם פורסמו הדוחות הכספיים של עיריית חולון לשנת 2022 .

| 149 |

מבקר המדינה-2023

....ה | ביקורת פיננסית ברשויות מקומיות איתנות ניתוח המגמות מנקודת מבט צופה פני עתיד מצביע על כך שרבע מהרשויות המקומיות שהוכרזו כאיתנות ( 9 מ-36) עלולות לאבד את מעמדן בשל ירידה בשיעור ההכנסות העצמיות, וזאת בניגוד למגמת הצמיחה במספרן (מ-24 בשנת 2014 ל-36 בשנת 2021) מאז שחוקק התיקון לפקודת העיריות בשנת 2014 .יש לציין כי הצוות לביזור סמכויות המלי ץ להוריד את שיעור ההכנסות העצמיות הנדרש מרשויות איתנות מ -62.5% ל-50%, המלצה שיש בכוחה להכניס בין גדרי האיתנות רשויות נוספות רבות.

כל עוד לא תוקן החוק והופחת שיעור ההכנסות העצמיות הנדרש, על משרד הפנים לבחון את השפעתו של מדד שיעור ההכנסות העצמיות על מספר הרשויות האיתנות בעתיד.

בבחינה זו עליו להתכונן לאפשרות שיוחזרו אליו סמכויות מכמה מהרשויות שהוכרזו כאיתנות.

משרד הפנים השיב כי הוא סבור שהירידה בשיעור ההכנסות העצמיות נובעת , בין היתר, מהגידול בהקצאת מענקי מדינה באפיקים השונים, ולכן הירידה בשיעור ההכנסות העצמיות אין משמעה בהכרח שהרשות המקומית "פחות" איתנה. מכל מקום ציין משרד הפנים כי הוא יבחן את השינויים הנדרשים במדד זה ואת השפעתם על הרשויות המקומיות.

המועצות האזוריות דרום השרון ורמת הנגב ציינו בתשובתן כי הן תומכות בהמלצת הצוות לביזור סמכויות להוריד את שיעור ההכנסות העצמיות הנדרש מרשויות איתנות מ-62.5% ל-50%.

עירייתראש העין ציינה בתשובתה ממרץ 2023 כי היא ממליצה לכלול בחישוב שיעור ההכנסות העצמיות של ה

[הטקסט קוצץ - הקובץ המלא זמין בקישור למקור]