דוח מבקר המדינה הצללת המרחב הציבורי יולי 2025 ריכוז התיחסות
המסמך אינו מופיע עוד ברשימת הפרוטוקולים באתר הרשות (נבדק 2026-09-13). העותק הזה נשמר כאן כפי שפורסם.
מבקר המדינה
▪ תמוז התשפ"ה ▪ יולי 2025 ▪
דוח על הביקורת בשלטון המקומי
הצללת המרחב הציבורי
העירוני
(להלן ריכוז התי יחסות הדוח לעיריית רעננה, הדוח המלא מפורסם לציבור באתר מבקר העירייה)
2
מבקר המדינה |
תמוז התשפ"ה ▪יולי 2025
הצללת המרחב הציבורי העירוני
התקנת תקנות לגביית היטלי פיצוי נופי
בתיקון לפקודת היערות משנת 2012 (להלן- תיקון 5), ערך המחוקק שינוי בהסדרי מתן רישיון לכריתת עצים. בסעיף 15א(ה(1) לפקודה נקבע כי שר החקלאות יקבע הוראות לעניין שיעור ההיטל הכספי שישולם אם אי אפשר לבצע נטיעה חלופית ואת אופן התשלום, מועד התשלום , דרכי הצמדתו ודרכ י גבייתו של ההיטל הכספי.
בסעיף 12 לתיקון 5 נקבע כי תחילת תוקפו של התיקון הו א שישה חודשים מיום פרסומו של החוק או במועד תחילתן של התקנות 1. בסעיף 13 לתיקון 5 נקבע כי התקנות יובאו לאישור ועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת בתוך שישה חודשים מיום פרסומו דהיינו ביולי 2012 .
הנוסח האחרון שלטיוטת תקנות היערות (רישיונות), התשפ"ד-2022, פורסם במרץ 20222. נוסח טיוטת התקנות קיבל את אישור משרד הפנים ביולי 2023 .התקנות אמורות להסדיר , מתן רישיונות כריתה, תשלום אגרת רישיון, חיוב נטיעה חלופית והטלת היטל כספי. בטיוטת התקנות ודברי ההסבר להן נקבע שהן תקנות חובה 3 .
טיוטת תקנות היערות קיבלה את אישורם של שרי הפנים והגנת הסביבה אך נכון למועד הביקורת בינואר 2025 עדיין ממתינה לאישור שר האוצר לפני שתונח על שולחן ועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת.
על אף שסעיף 12 לתיקון 5 משנת 2012 קבע כי תחילת תוקפו שלהתיקון הוא שישה חודשים מיום פרסומו של החוק או במועד תחילתן של התקנות וזאת לאחר הה תקנות יובאו לאישור ועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת בתוך שישה חודשים מיום פרסומו, הרי שנכון למועד הביקורת, כעבור 13 שנים מתיקון 5 ,טרם פורסמו תקנות בהתאם לסעיף 15א(ה) לפקודת היערות. כאמור גם טיוטת תקנות היערות שפורסמה במרץ 2022 אומנם אושרה על ידי שרי הפנים והגנת הסביבה אך לא אושרה על ידי משרד האוצר. מאחר שהתקנות לא פורסמו למעשה אין הסדרה המאפשרת את גביית היטלי הפיצוי הנופי.
מנתוני פקיד היערות הממשלתי לשנים 2013 - 2021 עולה כי אומדן הערך הכולל של מנגנון הפיצוי הנופי במקרה של כריתה - נטיעה חלופית במקום עץ שנכרת או קביעת היטל תשלום כספי שנועד לממן נטיעת עצים חלופיים - עמד על 227.5 מיליוניש"ח בשנה. כאמור, כמחצית מכריתות העצים מתבצעות בשל בקשות פרטניות לכריתה, ו להערכתו של פקיד היערות הממשלתי כ-95% מבעלי רישיון הכריתה בשל בקשות פרטניות אינם מבצעים כלל את הנטיעה החלופית. וכך, בכל שנה נוצר אובדן עצים בוגרים שערכו במונחים כספיים הוא כ-108 מיליוני ש"ח. יתר כריתות עצים נעשות מכוח רישיונ ות כריתה בגין בני י ה ופיתוח , וההפסד בגינן לקופה הציבורית במונחים של אובדן עצים עומד על כ -19.9 מיליוני ש"ח בשנה. ביצוע הפיצוי הנופי של קבלנים שונים הפועלים בתחומן של הרשויות המקומיות עשוי להוביל אף הוא להפסד תקציבי. בהנחה שמתבצע פיצוי באופן חלקי של כ-60% בלבד, הרי שכ-13.65 מיליוני ש"ח בשנה אובדים.
כלומר, על פי הערכות של פקיד היערות הממשלתי, בכל שנה הציבור בישראל מאבד כ- 142 מיליון ש"ח לכל הפחות, בין היתר בשל היעדר תקנות. לשם המחשה, בסכום זה אפשר לשתול 40,570 עצים על פי תחשיב שלהשווי הממוצע של הערך החליפי של עצים שמיועדים לכריתה, 3,500 שח
1 לפי סעיפים 15(א) ו-15א(ה) לפקוד ת היערות.
2 טיוטתתקנות היערות (רישיונות), התשפ"ד-2024 .
3 בהתאםלסעיף 15א(ה) לפקודה ובהתאם להוראות סעיף 39ב לחוק יסודות התקציב, התשמ״ה-1985 , וסעיף 1(ב) לחוק יסוד: משק המדינה- אשר עניינם הטלת מיסים, אגרות ותשלומי חובה - תוקף התקנות דנן מותנה באישור ועדת הכספים ושר האוצר.
3
מבקר המדינה |
תמוז התשפ"ה ▪יולי 2025
שם המטלה
לעץ. כפועל יוצא מכך כספ ים אלו שנועדו לפצות על הנזק שנגרם מכריתת עצים אינם מגיעים ליעודם, ולמעשה הנזק שנגרם מכריתת העצים אינו בא על תיקונו.
זאת ועוד, לטענת משרד החקלאות, כדי לממש את שהוטל עליו בהחלטת הממשלה יש להקצות בשלב הראשון לטובת קידום התהליך כ-80 מיליוני ש"ח לחמש השנים הראשונות שישמשו לביצוע סקרי עצים ותכנון. עוד מסר פקיד היערות הממשלתי כי גם ההסכמות עם משרד האוצר לפני מלחמת "חרבות ברזל " על התקציב שהיה אמור לקבל בגובה 60 מיליוני ש"ח לטובת קידום המשימות שהוטלו עליו היו מותנות בהסדרת תקנות פקודת היערות, הליך שכאמור טרם הושלם.
משרד האוצר מסר בתשובתו כי בעקבות מלחמת "חרבות ברזל" הממשלה ערכה תעדוף מחדש של הוצאותיה. במסגרת דיוני תקציב עתידיים הצורך המקצועי [ הציבוריילקח בחשבון בתעדוף הממשלתי. עוד הוסיף כי הוא רואה חשיבות גדולה בנושא הדוח.
התחממות האקלים בישראל צפויה להחמיר, כאשר ערים צפויות להיפגע במיוחד, דבר המצריך היערכות ממשלתית בזירות שונות, בניהם המרחב העירוני. הצללת המרחב העירוני יכולה להוות אחד מהפתרונות עבור הערים והאזרחים בהתמודדות עם החום ההולך ומתגבר. בהתאם, בכוונת משרד האוצר ללמוד את הטענות האמורות בדו"ח זה במטרה לשפר ולייעל את המענה הממשלתי.
גם היועצת המשפטית לממשלה נתנה דעתה לעניין וקבעה בינואר 2025 כי "יש לפעול להשלמת תיקון התקנות במהירות האפשרית - זוהי דרך המלך להסדרת פעולת פקידי היערות ואין בלתה בכל הנוגע לגביית ההיטל מכוח סעיף 15א(ב) לפקודת היערות 4.
בהקשר זה ראוי לציין כי בהתאם להחלטת הממשלה משרד החקלאות גיבש תוכניות וקולות קוראים לקידום החלטת הממשלה ומימושה, אך בסופו של דבר עדיין לא הוקצו לכך המשאבים הכספיים הנדרשים והם לא יצאו לפועל.
התקנות שטרם נחתמו עוד משנת 2012 אמורות להסדיר את גביית ההיטלים, שכן בה יעדר תקנות לא ניתן לגבות את היטלי הכריתה שלפי אומדן שערך פקיד היערות עמדו על כ-227.5 מיליוני ש"ח5 .גםבהחלטת הממשלה 1022 נקבע כי על שר החקלאות לפרסם בתוך 180 יום תזכיר לתיקון פקודת היערות אשר יסדיר את נושא גביית היטל הנטיעה החלופית, כהגדרתו בפקודת היערות, הן על ידי הרשויות המקומיות הן על ידי הממשלה, תוך קביעת הסדר שיאפשר לממשלה לגבות לטובת אוצר המדינה היטל שלא נגבה על ידי רשות מקומית, בלי לפגוע בעדיפות לנטיעות חלופיות.
משנקבע בהחלטת הממשלה 1022 כי כספי ה היטלים שייגבו במסגרת ה פיצוי הנופי ישמשו להגדלת התקציב המיועד לתמיכה ברשויות המקומיות לנטיעת עצים ותחזוקתם, הרי שעל משרד החקלאות לפעול בשיתוף משרדי האוצר והגנת הסביבה כדי להסדיר את תקנות היערות בהקדם האפשרי, זאת בפרט מאחר שחלפו הרבה יותר מ-180 ימים מאז נקבע בהחלטת הממשלה 1022 כישר החקלאות יפרסם תזכיר לתיקון פקודת היערות שיאפשר לממשלה לגבות לאוצר המדינה היטל שלא גבתה רשות מקומית.
ברשויות מקומיות, כמו בעיריות בני ברק, חדרה, יבנה, כפר סבא, פתח תקווה, רעננה ותל אביב -
יפו, הוקצה סעיף תקציבי נפרד לתקבולי פיצוי נופי בגין כריתות. בתקציב הבלתי רגיל שפתחה עיריית תל אביב-יפו נרשמו כ-7 מיליון ש"ח בשנת 2024 .
4 ת"צ23-04-7421, עמדה מטעם היועצת המשפטית לממשלה.
5 טרם נקבעו תקנות על בסיס סעיף 15א(ה1) בפקודת היערותשקובע כי השר [, לאחר התייעצות עם השר להגנת הסביבה ובאישור ועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת, יקבע הוראות לעניין סעיף 15 לרבות בעניינים אלה האופן שבו יחשב פקיד היערות את ערכו של אילן מוגן או עץ בוגר, לעניין נטיעה חלופית, וכן - בהסכמת שר האוצר - שיעור ההיטל הכספי שישולם אם לא ניתן לבצע נטיעה חלופית, אופן ומועד תשלומו, דרכי הצמדתו ודרכי גבייתו של ההיטל הכספי.
4
מבקר המדינה |
תמוז התשפ"ה ▪יולי 2025
שם המטלה
עיריית רעננה מסרה במרץ 2025 לצוות הביקורת כיבשנים 2022 - 2024 היא גבתה סכום כולל של כ-11 מיליוני ש"ח. יצוין כי בסכומים אלה רכשה העירייה אלפי עצים חדשים לשתילה במרחב העירוני, ובשנ ת 2024 שתלה למעלה מ-500 עציםשיקמה תשתיות השקיה לעצים, ביצעה בדיקות לעצים, רכשה שקי השקיה ועוד.
פקיד היערות הממשלתי מסר במרץ 2025 לצוות הביקורתכי רק בפתח תקווה ויבנה מוסמך פקיד יערות אזורי שהוא עובד הרשות. בתל אביב פקיד יערות עירוני פועל מטעם הרשות ופקיד יערות אזורי פועל מטעם משרד החקלאות. יתר הרשויות המקומיות - בני ברק, חדרה, כפר סבא ורעננה - מקבלות את השירות מפקיד יערות שהוא עובד משרד החקלאות . עוד הוסיף לעניין גביית ההיטל - עד להתקנת התקנות לא ניתן לגבות את ההיטל הכספי בין שאחד מעובדי הרשות המקומית מוסמך כפקיד יערות ובין שלא. מקום שבו אין סמכות לגביית ההיטל, ממילא גם אין מנגנון פיקוח על הכספים שנגבו והופקדו בתב"ר או בקרנות הייעודיות לכך. כלומר עיריות בני ברק, חדרה, יבנה, כפר סבא, פתח תקווה, רעננה ותל אביב-יפו, גובות היטל פיצוי נופי ללא עיגון בתקנות.
משרד החקלאות מסר בתשובתו כי לנוכח עמדת היועצת המשפטית לממשלה שניתנה בתובענה הייצוגית בעניין דינוביץ', הנחה פקיד היערות הממשלתי את כל פקידי היערות של א לבצע גביי ה של כספי ההיטלים עד להשלמת התקנת התקנות. הוא הוסיף כי במסגרת הכנת התקנות יוסדר האופן שבו הרשויות המקומיות שיורשו לגבות את כספי ההיטלים ידווחו על כך לפקיד היערות הממשלתי.
עירי ות הוד השרון, כפר סבא ורעננה מסרו בתשובתן למשרד מבקר המדינה ממאי 2025 כי עם קבלת ההנחיה מפקיד היערות הארצי הופסקה גביית ההיטל הכספי.
הבדיקה העלתה כי כל רשות משתמשת בכספים לפי מדיניותה העצמאית. כך למשל בעיריית חדרה היטל הפיצוי הנופי שנגבה יועד לאספקת עצים ושתילתם, ביצוע סקרי עצים מסוכנים, הקמת יער עצי פרי, וכרסום וגרדום של עצים שנדבקו בחדקונית הדקל האדומה; בעיריית יבנה הסכומים שנגבו נוצלו לביצוע סקרים של עצים בעיר; ועיריית רעננה רכשה אלפי עצים חדשים לשתילה ובשנת 2024 שתלה למעלה מ -500 עציםשיקמה תשתיות השקיה לעצים, ביצעה בדיקות לעצים ורכשה שקי השקיה.
כך יוצא שבהיעדר תמונה כוללת של היקפי התקבולים ב כלל הרשויות המקומיות בגין פיצוי נופי הרי שנוצרו גם חוסר אחידות וחוסר שקיפות בשימוש בכספים אלה. קיים חשש שכספים אלו כלל לא שימשו לייעודם, קרי לפיתוח, להרחבה, לתחזוקה ולניהול של היער העירוני ברשויות המקומיות. ראוי להבהיר כי בשנת 2024, היו התקבולים ברשויות המקומיות הבאות כדלקמן בני ברק (380,466 ש"ח), חדרה 46,434 ש"ח), יבנה 14,834 ש"חרעננה (503,618 ש"ח ותל אביב-יפו (כ- 7 מיליוני ש"ח
מומלץ לפקיד היערות הממשלתי, לכשיותקנו התקנות, להבהיר את אופן הדיווח של רשויות מקומיות הגובות כספי היטל פיצוי נופי על הכספים שגבו, ולאסוף את הנתונים כדי שיוכל לעקוב אחר השימוש בכספים ויוודא כי יופנו לייעודם, קרי לנטיעות חדשות או לכל שימוש שיקבע. אם אין ביכולתו לבצע זאת בעצמו, יוכל להסתייע במשרד הפנים, המבצע ביקורת חשבונאית ברשויות המקומיות.
עוד מומלץ לרשויות המקומיות אשר יורשו לגבות כספים לכשיותקנו התקנות, לשקף לציבור כראוי את אופן השימוש בכספים אלה.
משרד החקלאות מסר בתשובתו כי גם האופן שבו יפורסם לציבור השימוש שנעשה בכספים אל ו ברשויות שיגבו את ההיטלים יוסדר בתקנות.
5
מבקר המדינה |
תמוז התשפ"ה ▪יולי 2025
שם המטלה