ישיבת מועצה מס' 17 · יא. דוח ועדת ביקורת מישיבה מס' 17

דו"ח מישיבה מס' 17 של ועדת ביקורת

שהתקיימה ביום שלישי, ו' שבט תשפ"ה, ()4/02/2025

השתתפו: מר אלדד רבינוביץ, חבר מועצה ויו"ר ועדת ביקורת נכחו: עו"ד דני ליבמן, משנה ליועמ"ש לנושאים מיוחדים עו"ד מרדכי גולן, סגן בכיר ליועץ המשפטי לעירייה (מכרזים והתקשרויות)

מר דודו אמזלג, מנהל אגף להכנסות מהיטלים ופיתוח גב' קרן ג'רסי, שמאית עירונית וממונה על היטל השבחה גב' אורטל אריה, מנהלת מחלקה בכירה לפיתוח תכנון ובקרה גב' נורית בנימין, מנהלת מחלקה בכירה לפיתוח מערכות מידע גב' נריה רובינס, מנהלת פרויקטים מטעם חברת נס

מר אהרון כהן, כלכלן תקציבים בכיר

עו"ד יניב טיאר, ראש צוות בכיר תכנון רישוי בניה והיטלי השבחה-ייעוץ עו"ד דניאל חדד, עוזר ראשי ליועמ"ש

מר צבי עבו, מזכיר ועדת ביקורת

על סדר היום:

דוח מבקר המדינה בנושא: גבייה של היטלי השבחה והשימוש בהם

פתיחת הדיון:

מר אלדד רבינוביץ, יו"ר הוועדה: מתכבד לפתוח את דיון בוועדת ביקורת מספר -17 דו"ח מבקר המדינה בנושא גבייה של היטלי השבחה והשימוש בהם.

נטל המס בישראל הוא נטל גבוה, אפשר וצריך להוריד אותו. אולי לא בתקופת מלחמה, אבל גם כעת יש הרבה שומנים שצריך לחתוך.

כל עוד זה הנטל וכל עוד מבחינת החוק זה מקור התקציבי שלנו כעירייה, אנחנו צריכים לדאוג שתהליך גביית ההיטלים יהיה הכי טוב, נקי ומסביר פנים. לשם כך התכנסנו כאן היום.

ישבתי עם השמאית העירונית וראינו שסך הכול התהליכים טובים. תמיד יש נקודות לשיפור, נדון בהם כעת.

גב' קרן ג'רסי: דו"ח מבקר המדינה הוא דו"ח רוחבי על כל היישובים בארץ להיטלי השבחה וחלוקת

התקציב של הכנסות היטל השבחה.

למבקר המדינה יש ביקורת על המדינה, והדו"ח מתייחס לתהליכי הטיפול בהיטלי השבחה, מחלוקות על היטלי השבחה, נגישות ופשטות המידע לתושב. בנוסף הדו"ח נוגע בהליכים שמתנהלים בערכאות הערר, ויש בו פרק משמעותי בנושא מחלוקות על גובה היטל השבחה, בין אם זה בוועדות הערר, בערכאה שיפוטית או בפני שמאים מכריעים.

התייחסנו ל- 14 ההמלצות שניתנו לירושלים. הדו"ח מייצג ביקורת כללית, הנכונה לכל מנגנון היטלי השבחה ברמה הארצית. אני מצטרפת לנכבדים ממני ולפסקי דין של בית משפט עליון בקריאה למחוקק לתקן ולהפוך את התהליכים ליותר פשוטים.

ההמלצות שניתנו לירושלים, הן המלצות שרובן או יושמו או בתכנון להשקיע בהם תשומות ולתקנן.

דיון הוועדה:

ליקוי 1 - דיונים עקרוניים בוועדות המקומיות לתכנון ולבנייה המלצת המבקר:

"מומלץ לוועדות המקומיות בעיריות שנבדקו [ובהן ירושלים]- לקיים מפעם לפעם, ולפחות אחת לשנה ,דיון עקרוני במליאת הוועדה בהיבטים הנוגעים להיטלי השבחה ובכלל זה - בחינה של היקף הפעילות בתחום ומשכם של ההליכים להכנת שומות; היקף המחלוקות בעניין השומות ותוצאות בירורן; ונושאים הקשורים לאיכות השירות לתושב בתחום."

תגובת המבוקר:

ההמלצה מקובלת

המלצת ועדת ביקורת:

לקבל את ההמלצה ולערוך דיון מתאים בוועדת המשנה לתכנון ובניה.

ליקוי 2 - השימוש בלוחות שומה

המלצת המבקר:

"מומלץ לעיריות שנבדקו - [ובהן ירושלים]- לבחון את האפשרות לשימוש נרחב יותר בלוחות שומה , בהתחשב בנסיבות, ובשים לב ליתרונות ולחסרונות של חלופה זו; זאת כדי לייעל את הליכי הכנת השומות ,להגביר את הוודאות בעניין ההיטלים וגובהם ולהבטיח שמיושמים עקרונות שמאיים זהים לגבי כל הנכסים."

תגובת המבוקר:

החוק מחייב את הוועדה המקומית לגבות היטלי השבחה, יחד עם זאת החוק מאפשר לוועדה המקומית לדחות את מועד עריכת השומה למועד מימוש הזכויות במכירה או בהיתר בנייה. לוח שומה מאפשר להוציא מסמך שמאי מחייב במועד ההשבחה. אפשרות זו מתאימה רק במקרים ייחודיים, כיוון שכל עוד התושב אינו מעוניין למכור או לבנות לא נכון להשית עליו הוצאות על ניהול מחלוקות.

המלצת ועדת ביקורת:

לשקול קבלת ההמלצה במקרים ייחודיים בהתאם לעמדת השמאית העירונית.

ליקוי 3 - משך הזמן לעריכת שומת השבחה

המלצת המבקר:

"כדי לקצר את הליכי הכנת השומה, מומלץ לעיריית ירושלים לאמץ כיעד את פרק הזמן של 90 ימים להכנתה, כפי שנקבע בחוק לגבי שומה על פי דרישת בעל מקרקעין, ולהגדיל את שיעור השומות שיוכנו בפרק זמן זה."

תגובת המבוקר:

חשוב להבדיל בין שומות לבין מגה שומות. בשומות רגילות ניתן לעשות זאת במהירות יחסית, ופועלים לתת מענה מהיר אף יותר מ- 90 יום. לצורך כך נדרש כוח אדם מתוקנן ומתוקצב, כיום השכר המוצע מקשה על גיוס כ"א מתאים. יתקיים דיון על התקינה והשכר של השמאים יחד עם כוח אדם.

מגה שומות לעומת זאת קשה להגביל ב- 90 ימים, היות והנטל על השמאי הוא רוחבי.

המלצת ועדת ביקורת:

לקיים דיון בנוגע לתקינה נוספת של שמאיים בהתאם ליכולת.

ליקוי 4 - עררים על שומות השבחה שהכינו העיריות שנבדקו המלצת המבקר:

"מומלץ לעיריית ירושלים לבחון את הסיבות לשיעור הגבוה יחסית (%)12 של עררים על שומות ההשבחה שהיא הכינה, ולפעול כדי לצמצם את שיעור המחלוקות ככל הניתן."

ליקוי 5 - בקשות למינוי שמאי מכריע

המלצת המבקר:

"מומלץ לעיריות ... ירושלים, ... לבחון את הסיבות לשיעור הניכר של בקשות למנות שמאי מכריע בעניין שומות ההשבחה שהן הכינו, ולפעול כדי לצמצם את שיעור המחלוקות ככל הניתן."

ליקוי 6 - שיעור המחלוקות - הליכי ערר ושמאי מכריע המלצת המבקר:

"מומלץ לעיריות... ירושלים, ...לבחון את הסיבות לשיעור הניכר של התנגדויות לשומות, כדי לפעול לצמצומן, ובכך לייעל את ההליכים ולהגביר את הוודאות שלהם."

תגובת המבוקר:

נערך מיפוי עררים לפי תבחינים שונים. מתוך העררים, יש קבוצה של מעל 100 עררים הנקראת תיק רחביה שזה בעצם ערר מהותי אחד. יש עוד קבוצות גדולות כדוגמת 19ג, תמ"א .38 אלו תהליכים הכוללים מספר רב של עררים שממתינים לעיתים להכרעות מרכזיות ולקביעת מדיניות.

קיימת מצוקה של כוח אדם באגף, כך שמספר מועט של אנשים עובדים על נושא שהוא רחב וגדול.

בכל מקרה, כיום ההנחיה לעורכי הדין שתגובה לוועדת ערר לא תעלה מעל 30 יום, כך התושב יכול להבין לאן פניו מועדות והאם כדאי לו להתקדם בתהליך.

זוהתה סיבה נוספת לריבוי העררים והיא חוסר אחידות בתקנוני התוכניות והיעדר מעורבות של כלכלנים בתחום. ניסיון שנעשה בעבר לייצר תקנונים מובנים לא צלח. כיום יש ניסיון חדש בתוכנית עבודה של מהנדס העיר.

ריבוי עררים משליך בהכרח על זמני הטיפול ואיכות הטיפול. חשוב מאוד להסיר חסמים, זה עשוי לחסוך הרבה כסף לעירייה. גם מימוש מהיר של ההיטלים ושל היתרי הבניה, וגם מניעת התדיינויות יקרות ומיותרות וגם מניעת פסיקות סותרות ותכנוני מס מורכבים.

המלצת ועדת ביקורת:

להעביר לעיון הוועדה את טבלת מיפוי העררים.

לקיים ישיבה מקצועית עם אגף כוח אדם לבחינת צרכי כ"א ולעדכן את הוועדה על הסיכומים.

הוועדה ממליצה למנכ"ל העירייה לקיים דיון מקצועי בנוגע לעריכת מסמכי מדיניות בסוגיות

שנויות במחלוקת.

הוועדה ממליצה למנכ"ל העירייה לקיים דיון מקצועי בנוגע להאחדת נוסח תקנוני התב"ע.

ליקוי 7 - עררים על שומות השבחה שהכינו העיריות שנבדקו המלצת המבקר:

"מומלץ לעיריית ירושלים לרכז נתונים על הסכומים שקבעו השמאים המכריעים לגבי השומות שהיא הכינה, כדי שתוכל לבחון תופעות של פערים מהותיים שלא היו מוצדקים ולנקוט פעולות בנושא."

תגובת המבוקר:

ההמלצה מקובלת ככל הניתן. נדרש פתרון ברמה הארצית תחת מועצת השמאים.

המלצת ועדת ביקורת:

הוועדה ממליצה לשמאית העירונית לפנות למועצת השמאים באופן מסודר בדרישה לפתרון

מערכתי.

ליקוי 8 - שקיפות המידע על היטלי השבחה

המלצת המבקר:

"מומלץ לעיריות שנבדקו [ובהן - ירושלים]... לפרסם באמצעות מערכת ה-GIS ובאתרי המרשתת שלהן את עיקרי שומות ההשבחה שהן הכינו, את השומות הסופיות שנקבעו לאחר בירור מחלוקות ואת סכומי היטלי ההשבחה שהן חייבו בזיקה לנכסים שונים בתחום שיפוטן. זאת כדי לתת בידי הציבור מידע שיאפשר לו לקבל החלטות מושכלות לגבי נכסיו ולצמצם את אי- הוודאות והמחלוקות בתחום."

תגובת המבוקר:

בהמלצת מבקר המדינה קיים חשש לפגיעה בפרטיות. על מנת לגשר בין הצורך בשקיפות לערך הפרטיות אנו סבורים שיש לפרסם רק תמצית שומה. עם זאת, לצורך כך נדרשים תשומות שלא בנמצא.

יש לציין שפרסום שומות יכול לייצר גם בלבול והטעיה לתושב, שעשוי להשוות מקרים שאינם בני השוואה.

המלצת ועדת ביקורת:

הוועדה ממליצה למנכ"ל העירייה לקיים דיון מקצועי על ההשלכות הכספיות של צמצום השומות

ופרסום שלהם, ולבחון בחיוב אפשרות להעניק את המידע לתושב.

ליקוי 9 - אומדן פוטנציאל הכנסות מהיטל השבחה

המלצת המבקר:

"מומלץ לעיריות... ירושלים....,לשקול לבחון את פוטנציאל ההשבחה הגלום בכלל התוכניות המאושרות ולנסות לאמוד את סך התקבולים האפשריים על פי תחזיות ארוכות טווח. זאת בהתחשב ביתרונות הגלומים במידע זה להערכת מצבה הכספי של הרשות המקומית ובמשאבים הכספיים הנדרשים ליצירת המידע ולעדכונו השוטף."

ליקוי 10 - אומדן תקבולים שנתי מהיטלי השבחה

המלצת המבקר:

"מומלץ לעיריית ירושלים להכין אומדן תקבולים מהיטל השבחה על בסיס ניתוח של מגוון נתונים."

תגובת המבוקר:

הוקם כעת אגף חדש להכנסות העירייה, נושאים אלו ייבחנו בו ויתקבלו החלטות המלצת ועדת ביקורת:

הוועדה ממליצה למנכ"ל העירייה לקיים דיון מקצועי עם האגף להכנסות העירייה ולבחון את

המלצות הדוח.

ליקוי 11 - רישום חייבים בגין היטל השבחה

המלצת המבקר:

"מומלץ כי עיריית ירושלים תפרט גם את הנתונים על חיובי ריבית והצמדה של החייבים."

תגובת המבוקר:

מערכת הגבייה מחשבת את הריבית וההצמדה באופן אוטומטי.

כדאי לבחון האם אפשרי לרשום את חוב היטל ההשבחה בנסח הרישום של הנכס החייב. רישום הערה יקדם את מעמדנו בקדימות נושים בפירוקים.

המלצת ועדת ביקורת:

היועץ המשפטי מתבקש להכין חוות דעת משפטית בשאלה זו, ומומלץ לפעול בהתאם לה.

ליקוי 12 - אמנת שירות

המלצת המבקר:

"מומלץ לעיריות ירושלים ורמת השרון לגבש אמנת שירות בעניין מתן השירותים הקשורים להיטל השבחה ולפרסמה לציבור."

תגובת המבוקר:

ההמלצה מקובלת ומטופלת. כבר היום התהליך שקוף לתושב דרך השירותים המקוונים. במקרים רגילים תשובה ניתנת תוך פחות משבוע.

על מנת להתחייב לאמנת שירות נדרש לסיים את טיוב המערכת המחשוב. ניתן לוחות זמנים תוך 3 חודשים.

המלצת ועדת ביקורת:

ההמלצה מקובלת.

עדכון על לוחות הזמנים הצפויים יינתן לוועדה בתוך שלושה חודשים.

ליקוי 13 - מתן מידע ושירותים מקוונים

המלצת המבקר:

"לנוכח היתרונות הגלומים במתן שירותים מקוונים, מומלץ כי העיריות שנבדקו - [ובהן ירושלים]-

ירחיבו את סל השירותים המקוונים והמידע שהן מעמידות באתרי המרשתת שלהן לרשות התושבים בתחום היטל ההשבחה, בהתאם לפערים שהוצגו לעיל."

תגובת המבוקר:

חלק מהטפסים הוסבו כבר למקוונים, אך עדיין לא כולם. יישום מלא ההמלצה תלוי בתיעדוף של אגף הדיגיטל.

המלצת ועדת ביקורת:

ההמלצה מקובלת.

ליקוי 14 – מתן מידע לבעלי עסקים

המלצת המבקר:

"מומלץ לעיריות....ירושלים, .... להוסיף בדרישות התשלום של היטל השבחה בגין שימוש חורג למטרת עסק מידע על כך שבעל העסק רשאי לשלם עד %40 מסכום היטל ההשבחה או להעמיד ערבות לתשלום זה, כתנאי לקבלת ההיתר. על עיריות אלו לשלב מידע זה גם באתרי המרשתת שלהן."

תגובת המבוקר:

ההמלצה מקובלת. אגף רישוי עסקים נדרש להנגיש את האפשרות ולהכניס אותה כחלק מהמידע לתושב שהוא מפיק.

המלצת ועדת ביקורת:

השמאית העירונית תבדוק ותעדכן האם המידע מונגש לתושב באמצעות קידום עסקים ותעדכן

את הוועדה.

סיכום:

מר אלדד רבינוביץ, יו"ר הוועדה:

כפי שראינו, מרבית הליקויים אינם רלוונטיים לעיריית ירושלים או תוקנו. מיעוט הליקויים הנדרשים לתיקון מצויים כבר בהליכי עבודה.

הוועדה לענייני ביקורת ממליצה למועצת העירייה לאמץ את המלצות דוח מבקר המדינה, בהתאם

וכמפורט בפרוטוקול הדיון.

הישיבה נעולה.

בברכה,

אלדד רבינוביץ

חבר מועצה

יו"ר ועדת ביקורת

גבייה של היטלי השבחה והשימוש בהם

מבוא

1

תכנון המקרקעין בישראל מוסדר באמצעות חקיקת התכנון והבנייה ודיניה, ולרבות חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן - חוק התכנון והבנייה או החוק). החוק מסמיך מערך של מוסדות תכנון לדון בתכנון המקרקעין ולהחליט על ייעודם ועל אופי הפיתוח שלהם והיקפו. להחלטות אלו של מוסדות התכנון, המעוגנות בתוכניות מסוגים שונים, עשויה להיות השפעה על שווי המקרקעין.

למשל, החלטה להגדיל את השטח המותר לבנייה במקרקעין עשויה להעלות את שוויים.

2

בתוספת השלישית לחוק התכנון והבנייה (להלן - התוספת השלישית) נקבע כי אם חלה השבחה במקרקעין, כלומר אם עלה שוויים בעקבות החלטות של מוסדות התכנון,1 בין מחמת הרחבתן של זכויות הניצול בהם ובין בדרך אחרת, בעל הזכויות במקרקעין ישלם היטל השבחה2 (להלן גם -

ההיטל).

3

סכום ההיטל הוא בשיעור של מחצית (%)50 מההשבחה.3 החיוב בהיטלי ההשבחה עשוי להיות בסכומים של מאות אלפי שקלים ואף של מיליוני שקלים לכל היטל, ויש לשלמו בעת מימוש הזכויות במקרקעין שהושבחו. לפי הגדרות התוספת השלישית, אלה נחשבים למימוש זכויות:

קבלת היתר לבנייה או היתר לשימוש במקרקעין, שלא ניתן היה לתיתו אלמלא אישור תוכנית, או הקלה או שימוש חורג מהוראות תוכנית, שבעקבותיהם חלה השבחה; התחלת השימוש במקרקעין כפי שהותר בתוכנית שיש בה השבחה; והעברה, בנסיבות מסוימות, של זכויות במקרקעין הטעונה רישום בפנקסי המקרקעין (טאבו), למשל מכירת הזכויות במקרקעין. מנגד, תוכניות גם עלולות לפגוע בערך המקרקעין, ובמקרה כזה רשאים בעלי הזכויות במקרקעין לתבוע פיצויים מהוועדה המקומית לתכנון ולבנייה.4

4

היטל השבחה שייך לקבוצה של כלים פיסקליים שמיישמים גורמי ממשל לשם לכידת ערך של מקרקעין (Capture Value )Land ששוויים עלה בעקבות שינוי באסדרה (ברגולציה) התכנונית על אופן הניצול של הקרקע, או בשל פיתוח של תשתיות ציבוריות. הבסיס הרעיוני להטלת ההיטל הוא עקרון הצדק החלוקתי, שלפיו אם השקעה ציבורית או שינוי באסדרה הביאו לעלייה בערך הנכסים, מן הראוי שבעלי הנכסים יישאו בחלק מהוצאות התכנון והפיתוח.5 לעיתים ערכם של מקרקעין עולה בלי קשר לאסדרה התכנונית או לפיתוח תשתיות, אלא בשל שינויים במחירי הנדל"ן, ובמקרה זה מושת - לפי חוק מיסוי מקרקעין (שבח ורכישה), התשכ"ג-1963 - מס שבח, שהוא מס על רווח ריאלי ממכירת זכויות במקרקעין; יודגש כי דוח ביקורת זה אינו עוסק בנושא נפרד זה.

5

במקרה של מחלוקת על עצם החיוב בהיטל השבחה או על סכומו, רשאי החייב בהיטל לערור לפני ועדת ערר לפיצויים ולהיטל השבחה.6 במקרה של מחלוקת רק על סכום החיוב הוא רשאי לפנות ליושב ראש מועצת שמאי המקרקעין במשרד המשפטים, בבקשה שימנה "שמאי מכריע" כהגדרתו בתוספת השלישית, לצורך הכרעה בעניין.7

1 השבחה מוגדרת בתוספת השלישית כעליית שוויים של מקרקעין בעקבות אישור תוכנית מתאר מקומית או תוכנית מפורטת, או עקב החלטה לאשר היתר בנייה הכולל הקלה מהוראות תוכנית או היתר לשימוש חורג מהשימוש שמתירה תוכנית.

2 סעיף (2א) לתוספת השלישית.

3 אשר לקרקעות בניהולה של רשות מקרקעי ישראל (להלן - רמ"י) חל הסדר מיוחד המבוסס על הסכמים בין רמ"י לרשויות המקומיות, ולפיו רמ"י משלמת להן "חלף היטל השבחה" בשיעור של %12 מהתקבולים ממכירת המקרקעין.

4 סעיף 197 לחוק התכנון והבנייה.

5 ראו דברי ההסבר להצעת תיקון מס' 15 לחוק התכנון והבנייה (הצ"ח 1491 מ-.)10.11.80 6 ועדות אלו פועלות בכל מחוז מתוקף סעיף 12ו לחוק התכנון והבנייה.

7 סעיף 14 לתוספת השלישית.

- 2 -

6

על פי השיטה הנהוגה בישראל, ככלל, כדי לקבוע את ההשבחה יש צורך להעריך את שווי המקרקעין לפני אישור התוכנית המשביחה ואת ערכם ביום אישור התוכנית המשביחה, ובתוך כך לנטרל את עליית הערך שמקורה בשינויי המחירים בשוק הנדל"ן.8 הערכת שוויים של מקרקעין, כשלעצמה, היא פעולה מורכבת הדורשת איסוף וניתוח של נתונים על מצב הנכס ומאפייניו והשווי של נכסים דומים. בחישוב ההשבחה יש צורך לנתח סוגיות קנייניות ותכנוניות ולהביא בחשבון עניינים הקשורים לאפשרויות הבנייה ולמימוש הזכויות, בהתאם לשיטות שמאיות מקובלות ולקביעות בתי המשפט, ועדות ערר ושמאים מכריעים בעבר. הדבר דורש מיומנות בניתוח תוכניות והיתרים ובמתן פרשנות כלכלית להוראותיהם.

7

לפי הוראות החוק, סכומים שנגבו כהיטל מיועדים, אחרי ניכוי הוצאות הגבייה, לכיסוי ההוצאות של הוועדה המקומית או של רשות מקומית להכנת תוכניות ולביצוען, לרבות הוצאות פיתוח ורכישת מקרקעין לצורכי ציבור, והוצאות שימור אתר או הפקעתו וכן למימון הוצאות מחלקת ההנדסה או מינהל ההנדסה, המתפעלים את הוועדה המקומית.9 כמו כן, מותר להשתמש מדי שנה במקצת הכספים (%)10 שיישארו לאחר כיסוי ההוצאות האמורות להשקעה בחינוך, בכפוף לסייגים ולאישור שר הפנים.10 כיסוי ההוצאות של הוועדה המקומית והשקעה בחינוך נעשים באמצעות התקציב הרגיל,11 ואילו ביצוע תוכניות נעשה לרוב באמצעות התקציב הבלתי רגיל.12 הוצאות הוועדות המקומיות עשויות לכלול גם תשלום פיצויים בעקבות פגיעה של תוכנית במקרקעין. עם זאת, בתיקון מס' 115 לחוק התכנון והבנייה נקבעו הוראות המאפשרות להעביר את נטל תשלום הפיצויים לגורם אחר באמצעות הפקדת כתב שיפוי לוועדה המקומית.13 8

הליכי הכנת השומות וגביית ההיטלים מערבים כמה גורמים בוועדה המקומית לתכנון ולבנייה המוסמכת לגבות את ההיטל, ובהם הגורמים העוסקים בשמאות מקרקעין, בתכנון פיזי-מרחבי, ברישוי הבנייה, בייעוץ המשפטי ובניהול הכספים ברשות המקומית. בפועל, ברוב הוועדות המקומיות,14 המנגנון המנהל את ההליכים הכרוכים בקביעת ההשבחה ובחיוב בהיטלים הוא המנגנון של הרשות המקומית, שתומך גם בפעילות הוועדות המקומיות.15 9

התרשימים שלהלן מציגים את השלבים העיקריים בתהליך הגבייה של היטלי השבחה ואת הנסיבות של יצירת ההשבחה ומימוש הזכויות.

8 במקרים של החלטות לאשר שימוש חורג או הקלה מהוראות תוכנית, לא אמור להיות פער זמנים בין יצירת החבות למימוש הזכויות.

9 על פי הנחיות הנהלת חשבונות שמפרסם משרד הפנים, אפשר להשתמש בכספים למימון מחלקת הנדסה או מינהל ההנדסה אם אגרות הבנייה אינן מספיקות לשם כך וכן לפירעון מלוות שנועדו לממן את התכליות המותרות לשימוש בכספים.

10 סעיף 13 לתוספת השלישית.

11 תקציב המיועד למימון פעולות שוטפות של הרשויות המקומיות על בסיס שנתי קבוע, והוא מורכב מפרקים ותת-פרקים המפרטים את כל ההוצאות וההכנסות של הרשות בשנה שהוא מיועד לה. התקציב הרגיל יכלול את אומדני התקבולים שיתקבלו בשנה המתוקצבת מתשלומי החובה שהרשות המקומית רשאית לגבותם על פי כל דין, כולל דמי שירותים, הכנסות ממכירות, השתתפות והחזרות משנים קודמות, וכן אומדן תשלומים שזמן פירעונם חל באותה שנה והפרשות לקרנות באותה שנה.

12 תקציב המשמש את הרשות המקומית ככלל למימון פרויקטים המוגדרים כהשקעה, בדרך כלל לביצוע עבודות פיתוח. התקציב מיועד לפעולה חד-פעמית או לתחום פעילות מסוים, והוא כולל אומדן תקבולים ותשלומים לאותה פעולה או לאותו תחום פעילות, וכספים שיועדו על פי דין למטרות שאינן ממומנות בתקציב רגיל.

13 סעיף 197א לחוק התכנון והבנייה.

14 כל הוועדות המקומיות שהוקמו לפי סעיף 18 לחוק התכנון והבנייה, כלומר שמרחב התכנון שלהן כולל רשות מקומית אחת (120 ועדות מבין ,)152 וחלק מהוועדות שהוקמו לפי סעיף 19 שמרחב התכנון שלהן כולל עוד רשות או יישוב אחד, כמו הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה של הרצלייה, שמרחב התכנון שלה כולל גם את כפר שמריהו, והוועדה המקומית לתכנון ולבנייה של רמת השרון, שמרחב התכנון שלה כולל את גליל ים.

15 הסמכות לחייב בהיטל השבחה אומנם בידי הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, אך כאמור ברוב הוועדות המקומיות פעולותיה של הוועדה נתמכות על ידי מנגנון מינהלי ומקצועי במינהל ההנדסה של הרשויות המקומיות. כמו כן, ניהול הגבייה והשימוש בכספים נעשים במסגרת המינהלים הכספיים של הרשויות. לכן בדוח זה נתייחס אל העיריות שנבדקו במסגרת הביקורת הנוכחית כאל הגורם הנושא באחריות לניהול התהליכים הכרוכים בקביעת ההיטלים, גבייתם והשימוש בכספים שנגבו.

- 3 -

תרשים :1 השלבים העיקריים בתהליך הגבייה של היטלי השבחה והשימוש בהם תרשים :2 נסיבות יצירת ההשבחה ומימוש הזכויות

- 4 -

10

מאחר שהיטלי השבחה עשויים להסתכם בסכומי כסף ניכרים, עצם החיוב בהיטל השבחה וסכומו עשויים להשפיע על קבלת החלטות של בעלי נכסים בדבר מימוש זכויותיהם באמצעות ייזום בנייה או מכירת הנכסים. ההיטל עשוי להשפיע על הכדאיות הכלכלית של העסקאות או של מיזמי הבנייה ועל עלויות המימון שלהם16; לכן להוגנות, לוודאות ולשקיפות בעניינם של ההליכים, וכן ליעילותם, עשויה להיות השפעה ניכרת על הפעילות בענף הנדל"ן ועל שכלול הפעילות הכלכלית בתחום.

11

בשנת 2021 גבו הרשויות המקומיות כ-8.7 מיליארדי ש"ח מהיטלי השבחה, סכום זה כולל גם את התשלומים שהעבירה רמ"י בגין חלף היטל השבחה שהסתכמו בכ-2.6 מיליארדי ש"ח17; היתרות שהיו צבורות בקרנות הייעודיות לכספי ההיטל הסתכמו בסוף 2021 בסך כ-7.5 מיליארדי ש"ח.

לשם השוואה, ההכנסות מארנונה18 באותה שנה הסתכמו בכ-27.9 מיליארדי ש"ח. כלומר ההכנסות מהיטלי השבחה שוות ערך לכשליש מההכנסות מארנונה, ויתרת הכספים שנצברה בקרנות שוות ערך לכרבע מההכנסות השנתיות מארנונה. מכאן שלהכנסות מהיטלי השבחה יש השפעה ניכרת על המצב הכספי של הרשויות ועל האמצעים שיש ברשותן לתכנון המרחב הציבורי ולפיתוחו, להקמת מבני ציבור ולפיכך למתן שירות הולם לתושביהן בהיבטים אלו.

16 ראו גם אהרון נמדר, היטל השבחה, הוצאת חושן למשפט (,)2011 עמ' 323 - .381 17 נכון למועד הביקורת 252 רשויות הגישו דיווחים כספיים לגבי שנת הכספים ,2021 מהן ל-10 רשויות מקומיות לא היו כלל הכנסות מהיטלי השבחה או מחלף היטל השבחה.

18 הכנסות בניכוי הנחות מארנונה.

- 5 -

תרשים :3 הכנסות מהיטלי השבחה וארנונה, 2021

על פי נתוני הדוחות הכספיים המבוקרים של הרשויות המקומיות לשנת ,2021 בעיבוד משרד מבקר המדינה.

פעולות הביקורת

12

בחודשים יוני עד דצמבר 2023 בדק משרד מבקר המדינה סוגיות הנוגעות להליכי הגבייה של היטלי השבחה ולשימוש בכספים, ובהן פעולות הממשלה בנושא, השפעת ההיטלים על תקציבי הרשויות המקומיות ועל מצבן הכספי, משכם של הליכי הכנת השומות, משכם של הליכי בירור מחלוקות בנוגע לשומות ותוצאותיהם, יישום עקרונות מס אמת בקביעת ההיטלים, שקיפות השומות והחיובים, היבטים הנוגעים לשימוש בכספים ואיכות השירות לתושבים.

13

במסגרת הביקורת נותחו הדוחות הכספיים של כלל הרשויות המקומיות מהשנים 2022-2018 ונעשתה ביקורת עומק בארבע עיריות: הרצלייה, ירושלים, רמת גן ורמת השרון (להלן - העיריות שנבדקו). בדיקות השלמה נעשו במינהל התכנון שבמשרד הפנים, שהוא המאסדר של הוועדות המקומיות לתכנון ולבנייה ושמרכֵֵּּז נתונים על פעילות ועדות הערר המחוזיות; באגף לאסדרת מקצועות במשרד המשפטים, המרכז את פעילותם של השמאים המכריעים ואת פעילותה של מועצת שמאי המקרקעין; ובמשרד הפנים.

14

להלן יוצגו נתונים כלליים המעודכנים לדצמבר 2023 (להלן - מועד סיום הביקורת) בנוגע לעיריות שנבדקו:

לוח :1 הרשויות מקומיות שנבדקו - נתונים כלליים

הרצלייה ירושלים רמת גן רמת השרון

מספר

103,318 966,210 169,706 47,970

התושבים

האשכול

8 (גבוה) 2 (נמוך) 8 (גבוה) 9 (גבוה)

החברתי-כלכלי

אשכול

8 (מרכזי) 9 (מרכזי) 10 (מרכזי) 8 (מרכזי)

הפריפריאליות

סיווג הרשות המקומית איתנה במצב ביניים איתנה איתנה ביצוע ההכנסות

1,097,777 7,112,704 1,527,736 487,713

(באלפי ש"ח)

- 6 -

ביצוע ההוצאות

1,015,024 7,112,293 1,469,051 487,142

(באלפי ש"ח)

העודף (או הגירעון)

82,753 411 58,685 571

השוטף (באלפי ש"ח)

העודף (או הגירעון)

134,106 ()262,647 87,169 ()9,035

המצטבר (באלפי ש"ח)

שיעור הגירעון

- %4.2 - %2.0

המצטבר

על פי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (להלן - הלמ"ס) והדוחות הכספיים המבוקרים של הרשויות המקומיות לשנת ,2021 בעיבוד משרד מבקר המדינה.

מספר התושבים - הנתון לקוח מתוך קובץ הרשויות המקומיות לעיבוד של הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה לסוף שנת .2021

האשכול החברתי-כלכלי - הלמ"ס מדרגת את הרשויות המקומיות בסולם של עשר דרגות (אשכולות), לפי המצב החברתי-כלכלי של האוכלוסייה המתגוררת בתחום שיפוטן. אשכול 10 מעיד על הרמה החברתית-כלכלית הגבוהה ביותר. מוצג הנתון המעודכן למועד סיום הביקורת, המתייחס לשנת .2019 אשכול הפריפריאליות - אזור פריפריאלי מוגדר כאזור המרוחק משווקים, מקומות תעסוקה, מסחר, שירותי בריאות, השכלה, פנאי וכיוצא באלה. דירוג הפריפריאליות של הלמ"ס הוא מדד המאפיין ומדרג את הרשויות המקומיות בישראל לפי מיקומן הגיאוגרפי ביחס לריכוזי האוכלוסייה, על פי שקלול של שני מרכיבים: נגישות פוטנציאלית לכלל היישובים וקרבה לגבול מחוז תל אביב. הערך הנמוך של המדד מציין את היישוב הפריפריאלי ביותר, והערך הגבוה - את היישוב המרכזי ביותר. מוצג הנתון המעודכן למועד סיום הביקורת, המתייחס לשנת .2020

סיווג הרשות המקומית - החל בשנת 2015 מסווג משרד הפנים את כלל הרשויות המקומיות על פי קריטריונים המשקפים את מצבן הכספי ופעולותיהן הכלכליות והמשקיות. בהתאם לקריטריונים, כגון שיעור גירעון שוטף או מצטבר, זכאות למענק איזון, מתן הנחות ומחיקת חובות, מסווגות הרשויות לקבוצות האלה - איתנות, יציבות, בהמראה, בתוכנית הבראה, בתוכנית התייעלות או במצב ביניים. לפירוט לגבי הקריטריונים לסיווג הרשויות, ראו

את הפרסומים הבאים: סיון להבי וגל-חגית רומנו, כלכלת השלטון המקומי בישראל - ניתוח הפערים בין רשויות

מקומיות בישראל (,)2016 עמ' 38 - 44; משרד הפנים, נוהל לסיווג הרשויות המקומיות (.)15.7.21 הנתון המוצג מעודכן נכון למועד סיום הביקורת.

ההכנסות (ביצוע) - ביצוע הכנסות בתקציב הרגיל באלפי ש"ח. הנתון לקוח מתוך מטריצת הנתונים של משרד הפנים ומתייחס לסוף שנת .2021

ההוצאות (ביצוע) - ביצוע הוצאות בתקציב הרגיל באלפי ש"ח. הנתון לקוח מתוך מטריצת הנתונים של משרד הפנים ומתייחס לסוף שנת .2021

העודף (הגירעון) השוטף - עודף (גירעון) שוטף בתקציב הרגיל באלפי ש"ח. הנתון לקוח מתוך מטריצת הנתונים של משרד הפנים ומתייחס לסוף שנת .2020

העודף (הגירעון) המצטבר - עודף (גירעון) מצטבר בתקציב הרגיל באלפי ש"ח. הנתון לקוח מתוך מטריצת הנתונים של משרד הפנים ומתייחס לסוף שנת .2021

שיעור הגירעון המצטבר - היחס שבין הגירעון המצטבר בתקציב הרגיל לבין הכנסות הרשות המקומית בתקציב הרגיל המפורטות בדוח המבוקר שבו הופיע הגירעון המצטבר, למעט הכנסות כאמור לכיסוי הגירעון המצטבר והכנסות שנרשמו בשל הנחות מארנונה (לפי סעיף 140ג לפקודת העיריות [נוסח חדש] וסעיף 35ג לפקודת המועצות המקומיות [נוסח חדש]). הנתונים לצורך החישוב נלקחו מתוך מטריצת הנתונים של משרד הפנים ומתייחסים לסוף שנת .2021

אמצעים ללכידת ערך - השוואה בין-לאומית

15

בסקירה של ה-OECD מ-2022 על אמצעים ללכידת ערך של מקרקעין שמיישמות מדינות שונות בעולם (להלן - הסקירה של ה-,)OECD צוין כי אתגרי הציפוף של ערים והצורך לפתח בעקבות כך תשתיות ציבוריות מחייבים אותן למצוא דרכים לממן את הוצאות הפיתוח.19 עוד צוין כי על אף החשיבות של האמצעים ללכידת ערך, לא תמיד הם מיושמים באופן הנכון כדי לממש את מלוא הפוטנציאל הגלום בהם.

19 Global ,)(2022 Center Institute PKU-Lincoln ,Policy Land of Institute OECD/Lincoln ,Studies Development Regional OECD ,Policies Capture Value Land of Compendium https://doi.org/10.1787/4f9559ee-en ,Paris ,Publishing .OECD - 7 -

16

אתגרי הציפוף והצורך בפיתוח תשתיות צפויים גם בישראל: על פי התחזיות של הלמ"ס לשנת ,2065 אוכלוסיית המדינה צפויה לגדול עד כדי הכפלתה20 וצפוי שתתרכז ביישובים עירוניים במרכז הארץ.21 היטל השבחה ככלי פיסקלי עשוי להשפיע על החוסן הפיננסי22 של רשויות מקומיות, על הפערים הכלכליים ביניהן ועל יכולתן לעמוד באתגרי הציפוף, ובכלל זה לעמוד בנטל עלויות המימון של תכנון המרחב הציבורי ופיתוחו והקמת מבני ציבור, שיידרשו לנוכח תוספת האוכלוסייה.

17

בגלל השונות בכינויים של האמצעים ללכידת ערך המיושמים במדינות שונות וההבדלים במסגרת החוקית הנהוגה בהן, יש קושי להשוות בין המדינות מבחינת המדיניות הנהוגה בנושא. לכן הציעה הסקירה של ה-OECD למיין את האמצעים לחמש קטגוריות עיקריות. בלוח שלהלן מוצגות הקטגוריות למיון האמצעים ואופן יישומם בישראל, לפי הסקירה.

לוח :2 אמצעים ללכידת ערך ויישומם בישראל, לפי הסקירה של ה-OECD קטגוריית האמצעים לפי התיאור היישום בישראל לפי הסקירה הסקירה

היטל תשתיות מיסים או תשלומים המושתים על היטלי פיתוח שנגבים מבעלי בעלים של נכסי מקרקעין בשל פיתוח נכסי מקרקעין מכוח חוקי תשתיות עזר עירוניים

חיובי יזמים על יוזמות פיתוח תשלומים או מטלות למימון העלויות היטלי השבחה שנגבים הכרוכות בהוספת תשתיות או מבעלי נכסי מקרקעין מכוח שירותים בעקבות יוזמות פיתוח חוק התכנון והבנייה חיובים תמורת הענקת זכויות תשלומים או מטלות בתמורה להענקת אין פיתוח זכויות פיתוח של המקרקעין מעבר

לרף צפיפות מסוים

התאמות בחלוקת המגרשים פעולות של חלוקה מחדש של הקרקע תוכניות איחוד וחלוקה במקרקעין (איחוד וחלוקה) הכוללות העברה של והפרשות קרקע לצורכי קרקע מהיזמים לצורכי ציבור ציבור מכוח חוק התכנון והבנייה

ניהול אסטרטגי של נכסי ניהול נכסי מקרקעין הכולל יוזמות הסקירה מתייחסת לרמה מקרקעין ציבוריות לרכישת מקרקעין, השבחה הלאומית (קרקעות מדינה)

ומכירה של קרקע ושימוש בעליית ומציינת שאין כמעט ניהול הערך שנוצר בשל היוזמה הציבורית מקרקעין מסוג זה ברשויות המקומיות

18

היטלי השבחה הנהוגים בישראל שויכו בסקירה זו לקטגוריה של חיוב יזמים על יוזמות פיתוח.

19

ה ב ס י ס ה ר ע י ו נ י ל ה י ט ל ו ת כ ל י ת ו : בסקירה של ה-OECD נמצא כי ב-%90 מהמדינות חיוב יזמים על יוזמות פיתוח נעשה באמצעות היטל על אישור יוזמות פיתוח על קרקע חדשה, וב-%60 מהמדינות היטלים כאלה מיושמים בנוגע לאישור בקשות לציפוף הבנייה.23 בכ-%20 מהמדינות ההיטלים מושתים גם בגין שינויים אחרים באסדרה התכנונית, כמו שינוי בייעוד הקרקע והשימושים המותרים בה, בדומה ליישום בישראל. בהקשר זה יצוין כי השבחה בדין הישראלי מוגדרת באופן כללי כ"עליית שוויים של מקרקעין עקב אישור תוכנית, מתן הקלה או 20 הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, תחזית אוכלוסיית ישראל 2015 - 2065 (.)2018 21 המועצה הלאומית לכלכלה, תרחישי אוכלוסייה אזוריים למדינת ישראל לשנים 2020 - 2050 (.)2021 22 ההשפעה על החוסן הפיננסי נובעת מכך שפעילות כספית בתקציב הבלתי רגיל של רשויות מקומיות עשויה להשפיע על התקציב הרגיל בעיקר במקרה של גירעון סופי בתקציב הבלתי רגיל, שעלול להפוך לגירעון מצטבר בתקציב הרגיל, או בשל פירעון הלוואות אשר ניטלו כחלק ממקורות המימון של התקציב הבלתי הרגיל ולמעשה הן הוצאה בתקציב הרגיל.

23 יכולה להיות חפיפה בין סוגי ההיטלים, כי יש מדינות שמיישמות את ההיטל בשני התרחישים (קרקע חדשה וציפוף).

- 8 -

התרת שימוש חורג", והחוק קובע כי אם חלה השבחה במקרקעין, בין מחמת הרחבתן של זכויות הניצול בהם ובין בדרך אחרת, נדרש בעל המקרקעין לשלם היטל השבחה. כלומר, ההשבחה אינה מצטמצמת רק למקרים של הרחבת זכויות הניצול במקרקעין או למקרים הכרוכים בהוצאות של הרשויות על פיתוח המרחב הציבורי והקמת מבני ציבור.

20

יוצא אפוא כי ההצדקה להטלת ההיטל ברוב המדינות (%)80 היא מימון העלויות הציבוריות הכרוכות בציפוף הבנייה, ולאו דווקא עקרון הצדק החלוקתי בשל השבחת המקרקעין הנובעת משינוי כלשהו באסדרה התכנונית.

21

ח י ש ו ב ה ה י ט ל : מהסקירה עולה כי ב-%40 מהמדינות החישוב של סכום החיוב מתבסס על כללים קבועים, ואילו ב-%15 מהן החיוב נקבע על בסיס משא ומתן בין הרשויות המוסמכות ליזמים; ביתר המדינות (%)45 נהוגות שתי השיטות. לדוגמה, בצרפת נהוגים שני סוגי היטלים עם

שיטות תחשיב שונות: האחת מבוססת על תשלום במזומן לפי תעריף אחיד למ"ר, והאחרת,

המיושמת במתחמים עירוניים ייעודיים, מבוססת על משא ומתן עם היזמים בדבר היקף התשלום במזומן או בדבר מסירת קרקע או ביצוע מטלה ציבורית. בסקירה צוין כי יותר ויותר רשויות מקומיות עוברות להשתמש בתחשיבים מבוססי כללים, כדי לייעל את ההליכים. בישראל הדין אינו מתיר לרשויות המקומיות לקיים משא ומתן על היטלי השבחה, אולם אין תעריפים קבועים, וההיטל מבוסס על שומות מקרקעין שקובעות את שווי ההשבחה בהתאם לעקרונות שַ מאיים.

22

ח ס מ י ם ו א ת ג ר י ם ב י י ש ו ם א מ צ ע י ם ל ל כ י ד ת ע ר ך : בסקירה נמצא כי החסם המרכזי ליישום אמצעים ללכידת ערך הוא התנגדות של בעלי מקרקעין ומחלוקות משפטיות שמתגלעות בעניינם. בסקירה צוין כי מחלוקות משפטיות נפוצות יותר בנוגע להיטלים על תשתיות שפותחו ביוזמה ציבורית, והן נפוצות פחות בנוגע לחיוב יזמים על יוזמות הפיתוח שלהם.

23

בסקירה צוין כי לרשויות המקומיות יש תפקיד מפתח ביישום של אמצעים ללכידת ערך הקשורים בפיתוח תשתיות או בשינוי באסדרה התכנונית, ואולם יישום האמצעים נתקל בקשיים בהיעדר מנגנון מינהלי מתאים, והדבר נכון בייחוד במדינות שהכנסותיהן מעטות.

24

לפיכך האתגרים העומדים בפני מדינות שונות ליישום הולם של האמצעים הם גיבוש מסגרת חוקית מתאימה לצמצום המחלוקות ופיתוח יכולות אדמיניסטרטיביות וטכניות לצורך הערכה הולמת של הרווחים מעליית ערך הקרקע, גביית ההיטלים וניהול המחלוקות בנושא.

25

בלוח שלהלן מובא פירוט בדבר יישום אמצעים לחיוב יזמים על יוזמות פיתוח והאתגרים בנושא במדגם של מדינות:

לוח :3 אמצעים לחיוב יזמים על יוזמות פיתוח במדגם מדינות, לפי הסקירה של ה-OECD המדינה מצב יישום האמצעים ומתכונתו האתגרים בנושא אוסטרייה לא מיושם היטל השבחה או היטל אחר על יוזמות פיתוח, ואין מסגרת חוקית שמאפשרת זאת. בשנות

השבעים של המאה העשרים החל שיח ציבורי לשינוי

המצב, שלא נשא פרי. פרקטיקות מקומיות של חיוב

יזמים להשתתף בפיתוח תשתיות ציבוריות נפסלו על

ידי בית המשפט העליון.

ארצות רשויות מקומיות דורשות מיזמים להשתתף בעלויות אין הסדרה לאומית פדרלית, כך הברית של פיתוח תשתיות ציבוריות שנדרשות בעקבות שיש שונות רבה בכללים היוזמות שלהם. התחשיב של ההשתתפות מבוסס על ובאמצעים המיושמים בכל כללים קבועים או שהוא נקבע במשא ומתן. יזמים מדינה או רשות מקומית. כמו עשויים להשתתף באמצעות תשלום כסף, העברת כן, יש התנגדויות של יזמים מקרקעין או פיתוח של המקרקעין, או באמצעות לתשלום, הבאות לידי ביטוי שילוב של כל אלו. בהגשת עררים לערכאות לפתרון

סכסוכים.

- 9 -

הולנד ב-%95 מהמקרים החיוב של יזמים מתבסס על מנגנון החיוב לא תמיד מצדיק הסכמים שבמסגרתם הם נותנים שטחי חנייה, את עצמו כלכלית, ויש התנגדות שטחים ציבוריים או תשתיות תנועה. לעיריות יש של יזמים לכך שהחיובים יוגדלו שיקול דעת רחב להגדיר את תרומת היזמים, והן גם כדי להפוך את גבייתם לכדאית יכולות להטיל חיוב כספי. כלכלית לציבור.

צרפת יש שונות ניכרת בין רשויות שונות בסכום החיוב הנטל הכספי על היזמים, בפרט ובהיקפו, בין היתר בשל הבדלים גדולים בערכי בערים קטנות, שערך הקרקע הקרקע. יש שתי שיטות חיוב - בהתאם לשטח שנבנה בהן אינו גבוה אך פיתוח וההשפעה של הפיתוח הצפוי על צורכי הציבור, או התשתיות יקר, מעורר כתוצר של משא ומתן. היזמים מחויבים בתשלום התנגדויות של יזמים הבאות כספי, במסירת קרקעות לצורכי ציבור או בפיתוח לידי ביטוי בעתירות לבתי התשתיות בעצמם. המשפט. קושי נוסף הוא היכולת

האדמיניסטרטיבית של ערים

קטנות להעריך את העלויות

הכרוכות בפיתוח יזמי, ולעיתים

יש גם לחצים פוליטיים להפחית

בדרישות מיזמים.

פולין כמעט שאין חיוב של היטלי השבחה, אף שיש סמכות לעשות זאת, בשל קשיי יישום. כמו כן יש אפשרות

לחייב יזמים בהשתתפות בעלויות פיתוח, אבל

השימוש באמצעי זה מועט.

שווייץ יש חיוב בהיטל השבחה בשיעור של %,20 אך רק יש רשויות שאין בהן כמעט במקרים של השבחה ניכרת. לקנטונים יש סמכות פיתוח שמביא להשבחה. כמו כן להגדיל את החיוב עד ל-%.50 יש אתגרים ביכולת המינהלית לגבות את ההיטלים, וגם

הכללים בנושא לא תמיד

בהירים או מספקים.

- 10 -

26

מהמידע על מדגם המדינות עולה כי באוסטרייה לא מיושם היטל השבחה או היטל אחר על יוזמות פיתוח, בשל היעדר הסדרה חוקית, וכי בפולין כמעט שאין חיוב של היטלי השבחה, בשל קשיי יישום. בשאר המדינות שנדגמו יש מגוון דרכים לדרוש את השתתפות היזמים, לרבות גביית כסף, קבלת מקרקעין או ביצוע מטלות על ידי היזמים. כמו כן, נהוגות שיטות שונות לקביעת ההיטלים או אופן ההשתתפות, לרבות משא ומתן בין היזמים לרשויות.

✰

27

מהסקירה הבין-לאומית עולה כי בעולם נהוגים אמצעים מגוונים ללכידת ערך, וכי רוב המדינות גובות היטלים או דורשות מיזמים לבצע מיזמים ציבוריים בשל תהליכי ציפוף. רק ב-%20 מהמדינות נהוג לגבות היטל בגין השבחת מקרקעין שאינה קשורה במישרין בעלויות הציבוריות הכרוכות בציפוף המקרקעין.

28

עוד עולה מהסקירה כי היעדר מסגרת חוקית מספיקה והיעדר כללים בהירים מקשים על יישום שוויוני ויעיל של האמצעים ללכידת ערך, וכי יישומם נתקל בקשיים גם בשל התנגדות ומחלוקות עם היזמים. כדי לנהל את ההליכים האלו ואת המחלוקות הכרוכות בהם נדרש מנגנון מינהלי בעל יכולת ניהול וארגון, ונדרשים כללים בהירים לחישוב ההיטלים. גם חקיקה מתאימה היא תנאי הכרחי ליישומם של אמצעי לכידת הערך.

הקמת ועדה לבחינת מנגנון היטלי ההשבחה

29

באוגוסט 2021 קיבלה ממשלת ישראל החלטה24 על "ייעול עבודת רשות מקרקעי ישראל והפעילות בתחום המקרקעין". במסגרתה החליטה הממשלה להנחות את שרת הפנים להקים ועדה ציבורית בראשות נציג ציבור בעל מומחיות בתחום התכנון והבנייה, ובהשתתפות בכירים מהמגזר הציבורי, שתבחן את מנגנון היטלי ההשבחה בשים לב לכמה סוגיות, ובהן משך הזמן לעריכת שומות השבחה, המחלוקות בעניין השומות, השפעת המנגנון על הוודאות העסקית ביוזמות פיתוח וחלוקת היטלי ההשבחה בין רשויות מקומיות. בהחלטת הממשלה נקבע כי על הוועדה להגיש את המלצותיה תוך שישה חודשים לשרת הפנים ולשר האוצר.

30

נמצא כי החלטת הממשלה מאוגוסט 2021 לא יושמה, ובפועל לא הוקמה הוועדה הציבורית לבחינת מנגנון היטלי ההשבחה על ידי שרי הפנים שכיהנו בתפקיד מאוגוסט 2021 ועד אוקטובר .2023

31

לצד זאת קיבלה הממשלה בפברואר 2023 החלטה25 על "ייעול תהליכי רישוי ובנייה", ובמסגרתה הוחלט לתקן את חוק התכנון והבנייה בכמה היבטים ולהקים צוות ממשלתי בין-משרדי (להלן -

הצוות הממשלתי) בראשות המשנה ליועצת המשפטית לממשלה ונציג שר הפנים, שיכלול בכירים מהמגזר הציבורי, כדי שיבחן בין היתר את הצורך בעריכה מחודשת של הוראות חוק התכנון והבנייה ואת הליך התכנון במוסדות התכנון. בהחלטה נקבע כי הצוות הממשלתי יגיש את מסקנותיו לשר הפנים ולשר האוצר בתוך שישה חודשים, והיא לא ביטלה את ההחלטה הקודמת בדבר הקמתה של ועדה ציבורית לבחינה של מנגנון היטלי ההשבחה.

32

נכון לאוקטובר 2023 הצוות הממשלתי לא השלים את עבודתו, ולפיכך עדיין אין מסקנות בדבר המנגנון הקבוע בדין בעניין היטלי השבחה.

33

בשים לב ללוח הזמנים שנקבע בהחלטת הממשלה, מומלץ לצוות הממשלתי להשלים את עבודתו ולהגיש לשר הפנים ולשר האוצר את מסקנותיו בדבר הצורך בעריכה מחודשת של הוראות חוק התכנון והבנייה והליך התכנון במוסדות התכנון.

24 החלטת הממשלה 232 (.)1.8.21

25 החלטת הממשלה 186 (.)24.2.23

- 11 -

34

המשנה ליועצת המשפטית לממשלה מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מפברואר 2024 כי הוראות התוספת השלישית מעוררות שאלות משפטיות ויישומיות רבות, וכי מנגנון היטל השבחה הוא רכיב כלכלי מרכזי בשוק הנדל"ן הסובל מחוסר ודאות ומהליכים משפטיים ארוכים. עוד ציינה כי הצורך בבחינה מחדש של מנגנון היטל השבחה ובעדכון הוראות התוספת השלישית מוכר למחלקתה, וכי ראשי הצוות הממשלתי החליטו כי הצוות יעסוק גם בבחינה של התיקונים הנדרשים במנגנון היטל השבחה. המשנה ליועצת המשפטית לממשלה מסרה גם כי הצוות הממשלתי קיים כמה ישיבות במהלך שנת ,2023 וכי עבודתו נקטעה עם פרוץ מלחמת "חרבות ברזל", בגין העומס שנוצר בשל מצב החירום. עוד מסרה כי בקרוב ישוב הצוות לעסוק בנושא ולגבש בהתאם לכך המלצות, וכי דוח הביקורת יהיה לעזר בבחינת השינויים הנדרשים בחקיקה בתחום היטל השבחה.

35

מינהל התכנון ומטה התכנון הלאומי מסרו בתשובתם למשרד מבקר המדינה ממרץ 2024 כי הצוות

הממשלתי פועל בשני מישורים: הוא בוחן את ההיבטים בחוק התכנון והבנייה הנוגעים להליכי

התכנון ולמוסדות התכנון וכן את מכלול ההיבטים הכלכליים המוסדרים בחוק, בדגש על היטלי השבחה ותשלום פיצויים בשל ירידת ערך של מקרקעין בעקבות אישור תוכניות. מינהל התכנון ציין כי לצורך בחינת ההיבטים הכלכליים בחוק קיים הצוות הממשלתי כמה ישיבות; הישיבות הופסקו בשל מלחמת "חרבות ברזל" והתחדשו בפברואר ,2024 והוא צופה שהצוות הממשלתי יגיש את המלצותיו עד לסוף שנת .2024 מינהל התכנון גם ציין כי בפברואר 2024 פורסם להערות הציבור תזכיר חוק התכנון והבנייה המציע תיקונים לחוק כדי לייעל את הליכי תביעת פיצויים בגין ירידת ערך של מקרקעין ואת הליכי היטל השבחה ולעדכן אותם בהתאם להתפתחויות בתחום.

36

לנוכח שתי החלטות הממשלה האמורות, וללא תלות בפעולת הצוות הממשלתי, על שר הפנים למנות ועדה ציבורית מתאימה שתבחן את מנגנון היטלי ההשבחה במכלול ההיבטים שציינה הממשלה בהחלטותיה, ולהביא את המלצותיה לדיון בממשלה; זאת כדי להבטיח שבישראל מיושם מנגנון היטלים מיטבי, בפרט לנוכח הממצאים המובאים בדוח זה. כמו כן, מומלץ להביא לפני הוועדה את ממצאי דוח זה.

ההכנסות של הרשויות המקומיות מהיטלי השבחה

37

אחד ממקורות ההכנסה של רשויות מקומיות הוא תקבולים מהיטלי השבחה.26 לשימוש בתקבולים אלה, לאחר ניכוי הוצאות הגבייה ובירור המחלוקות, הוגדרו בחוק27 כמה תכליות, שהעיקרית שבהן היא כיסוי הוצאות הוועדה המקומית לשם הכנת תוכניות וביצוען. נוסף על כך אפשר להשתמש בכספים להשקעה בחינוך, וזאת במסגרת מגבלות שנקבעו בחוק.28 כיסוי ההוצאות של הוועדה המקומית והשקעה בחינוך נעשים באמצעות התקציב הרגיל, ואילו ביצוע תוכניות נעשה לרוב באמצעות התקציב הבלתי רגיל.

38

לצד זאת יצוין כי יש רשויות מקומיות שלעתים אין להן תקבולים מהיטלי השבחה. בשנת ,2021 ל-10 מבין 252 רשויות מקומיות שדיווחו את נתוניהן הכספיים לא היו תקבולים מהיטלי השבחה או מחלף השבחה.

39

בתרשים שלהלן מוצגים נתונים על השימוש בתקבולים מהיטלי השבחה בשנת ,2021 ב-242 רשויות מקומיות שדיווחו על הכנסות ממקור זה.

26 בפרק זה תקבולים אלה כוללים גם חלף מהיטל השבחה המועבר מרמ"י.

27 סעיף 13 לתוספת השלישית לחוק התכנון והבנייה.

28 סעיף (13ב) לתוספת השלישית לחוק התכנון והבנייה.

- 12 -

תרשים :4 שימוש הרשויות המקומיות בתקבולים מהיטלי השבחה, 2021 (במיליארדי ש"ח)

על פי נתוני הדוחות הכספיים של הרשויות המקומיות לשנת ,2021 בעיבוד משרד מבקר המדינה.

40

מהתרשים עולה כי %78 מהתקבולים מהיטלי השבחה, כ-4.3 מיליארדי ש"ח, משמשים את הרשויות המקומיות עבור תקציבים בלתי רגילים לביצוע תוכניות, אשר משמשים בפועל למימון הוצאות בגין פיתוח המרחב הציבורי והקמת מבני ציבור.

41

התקבולים מהיטלי השבחה נזקפים, טרם השימוש בהם, לקרן ייעודית נפרדת - קרן היטל השבחה.

התרשים שלהלן מציג את השינוי בתקבולים מהיטלי השבחה ואת השינוי ביתרת קרן היטל השבחה ברשויות המקומיות בשנים 2013 - :2021

תרשים :5 התקבולים מהיטל השבחה ויתרת קרן היטל השבחה בכלל הרשויות המקומיות, 2013 - 2021 (במיליארדי ש"ח)

על פי נתוני הדוחות הכספיים של הרשויות המקומיות, בעיבוד משרד מבקר המדינה.

42

מהתרשים עולה כי סך התקבולים מהיטל השבחה צמח מ-3.2 מיליארדי ש"ח בשנת 2013 ל-8.7 מיליארדי ש"ח בשנת 2021 - צמיחה של %.171 לשם השוואה, סך התקבולים בתקציב הרגיל29 של כלל הרשויות המקומיות צמח באותה תקופה בכ-%.46

29 בניכוי הנחות מארנונה. הנחות מארנונה נרשמות הן בצד התקבולים והן בצד התשלומים בטופס 2 לדיווח הכספי של הרשות המקומית. הדבר מציג סך תקבולים גבוה יותר, ומכיוון שאין מדובר בתקבולים שהרשות המקומית גבתה בפועל, הסרנו אותם מסך התקבולים. תקבולי הרשויות המקומיות בניכוי הנחות בארנונה הסתכמו בשנת 2013 ב-48.5 מיליארדי ש"ח ובשנת 2021 ב--70.9 מיליארדי ש"ח.

- 13 -

43

בעקבות הצמיחה בתקבולים מהיטלי השבחה, ולאחר קיזוז כספי התקבולים שנעשה בהם שימוש, גדלה גם היתרה בקרן היטל השבחה של הרשויות המקומיות בשיעור ניכר של %275 - מ-2 מיליארדי ש"ח בסוף שנת 2013 ל-7.5 מיליארדי ש"ח בסוף שנת .2021

ניתוח השוואתי של ההכנסות מהיטלי השבחה

44

לתקבולים מהיטלי השבחה עשויה להיות השפעה על החוסן הפיננסי של הרשויות המקומיות ועל האפשרות שלהן לתכנן את המרחב הציבורי ולפתחו ולהקים מבני ציבור, ומטבע הדברים יש הבדלים בסך התקבולים של רשויות שונות שגבו היטלי השבחה. בביקורת נבדקו מדדים פיננסיים הנוגעים לתקבולים, תוך השוואה בין רשויות שונות בהתאם לדירוג החברתי-כלכלי שלהן או למיקומן ביחס למרכז הארץ.

45

ת ק ב ו ל י ם מ ה י ט ל י ה ש ב ח ה ל ת ו ש ב : מדד תקבולים מהיטלי השבחה לתושב מחושב כחלוקה של סך התקבולים מהשבחה בתקופה נתונה במספר תושבי הרשות. מטרת המדד היא להציג את התקבולים מהיטל השבחה בצורה המאפשרת השוואה של היקף התקבולים בין רשויות מקומיות בעלות מספר תושבים שונה.

46

משרד מבקר המדינה בדק את התקבולים מהיטלי השבחה לתושב לשנים 2017 - 302021 תוך השוואה בין רשויות מקומיות לפי דירוגן במדד החברתי-כלכלי ובמדד הפריפריאליות של הלמ"ס.

47

הלוח שלהלן מציג את ההבדלים בתקבולים מהיטלי השבחה לתושב בין הרשויות המקומיות בהתאם לדירוגן באשכולות המדד החברתי-כלכלי.

לוח :4 תקבולים מהיטלי השבחה לתושב ברשויות המקומיות, לפי אשכולות של המדד החברתי-

כלכלי, 2017 - 2021

אשכול תקבולים סך התקבולים שיעור מס' תושבים שיעור חברתי-כלכלי מהיטלי מהיטלי התקבולים באשכולות האוכלוסייה השבחה השבחה מהיטל (באלפים)** באשכולות

לתושב (באלפי ש"ח) השבחה מסך מכלל

(בש"ח)* התקבולים האוכלוסייה

מהיטלי

השבחה

1 - 4 1,283 3,727,228 %14.7 3,105 %33.5

5 - 7 2,333 9,693,741 %38.2 4,336 %46.9

8 - 10 6,936 11,979,542 %47.1 1,813 %19.6

סה"כ - 25,400,511 %100 9,254 %100

* הנתון חושב על ידי חלוקה של סך התקבולים מהיטלי השבחה בשנים 2017 - 2021 במספר התושבים הממוצע באשכולות בתקופה זו.

** הנתונים על מספר התושבים נכונים לשנת .2021

על פי נתוני הדוחות הכספיים של הרשויות המקומיות וקובץ הרשויות המקומיות של הלמ"ס לשנים 2017 - ,2021 בעיבוד משרד מבקר המדינה.

48

מהלוח עולה כי ברשויות המקומיות המדורגות באשכולות 8 - 10 של המדד החברתי-כלכלי עמדו ההכנסות מהיטלי השבחה בשנים 2017 - 2021 בממוצע על 6,936 ש"ח לתושב. סכום זה גדול פי חמישה מההכנסות מהיטלי השבחה שהיו לרשויות המקומיות באשכולות 1 - ,4 שעמדו בממוצע על 1,283 ש"ח לתושב, והוא גדול פי שלושה מההכנסות מהיטלי השבחה ברשויות המקומיות באשכולות 5 - ,7 שעמדו בממוצע על 2,333 ש"ח לתושב.

30 מכיוון שהתקבולים בגין היטלי השבחה מותנים במימוש הזכויות במקרקעין שהושבחו, כגון מכירת הנכסים או קבלת היתר בנייה, הרי שגבייתם מכל נכס ונכס עשויה להתפרס על פני שנים מספר. לכן נותחו הנתונים בעניין זה לתקופה של חמש שנים.

- 14 -

- 15 -

49

עוד עולה כי סך התקבולים מהיטלי השבחה שקיבלו הרשויות המקומיות המדורגות באשכול 8 -

10 היה כ-12 מיליארדי ש"ח שהם כ-%47 מסך התקבולים, אף שבתחומן מתגוררת כ-%20 מהאוכלוסייה.

50

הלוח שלהלן מציג את ההבדלים בתקבולים מהיטלי השבחה לתושב בין הרשויות המקומיות בהתאם לדירוגן באשכולות מדד הפריפריאליות.

לוח :5 תקבולים מהיטלי השבחה לתושב ברשויות המקומיות, לפי אשכולות של מדד הפריפריאליות, 2017 - 2021

אשכול תקבולים סך התקבולים שיעור מס' תושבים שיעור פריפריאליות מהיטלי מהיטלי התקבולים באשכולות האוכלוסייה השבחה השבחה מהיטל (באלפים)** באשכולות

לתושב (באלפי ש"ח) השבחה מסך מכלל

(בש"ח)* התקבולים האוכלוסייה

מהיטלי

השבחה

1 - 4 897 1,536,431 %6 1,878 %20.3

5 - 7 2,036 6,955,233 %27.4 3,605 %38.9

8 - 10 4,622 16,908,847 %66.6 3,771 %40.8

סך הכול - 25,400,511 %100 9,254 %100

* הנתון חושב על ידי חלוקה של סך התקבולים מהיטלי השבחה בשנים 2017 - 2021 במספר התושבים הממוצע באשכולות בתקופה זו.

** הנתונים על מספר התושבים נכונים לשנת .2021

על פי נתוני הדוחות הכספיים של הרשויות המקומיות וקובץ הרשויות המקומיות של הלמ"ס לשנים 2017 - ,2021 בעיבוד משרד מבקר המדינה.

51

מהלוח עולה כי ברשויות המקומיות המדורגות באשכולות 8 - 10 של מדד הפריפריאליות עמדו ההכנסות מהיטלי השבחה בשנים 2017 - 2021 על 4,622 ש"ח לתושב בממוצע. סכום זה גדול כמעט פי 5 מההכנסות לתושב מהיטלי השבחה ברשויות המקומיות המדורגות באשכולות 1 - ,4 שעמדו בממוצע על 897 ש"ח, והוא גדול פי 2.2 מההכנסות לתושב מהיטלי השבחה ברשויות המדורגות באשכולות 5 - ,7 שעמדו בממוצע על 2,036 ש"ח.

52

עוד עולה מהלוח כי סך התקבולים מהיטלי השבחה שקיבלו הרשויות המקומיות המדורגות באשכולות 8 - 10 היה כ-17 מיליארדי ש"ח שהם %66.6 מסך התקבולים, אף שבתחומן מתגוררת כ-%41 מהאוכלוסייה.

53

משרד מבקר המדינה בחן את התקבולים מהיטל השבחה לתושב במקבצי רשויות מקומיות שנוצרו משילוב של הדירוג החברתי-כלכלי עם הדירוג הפריפריאלי שלהן. עוד נבדקו שיעורם של התקבולים בכל מקבץ מכלל התקבולים ושיעור האוכלוסייה המתגוררת ברשויות בכל מקבץ מכלל האוכלוסייה. להלן פירוט:

- 16 -

לוח :6 תקבולים מהיטלי השבחה לתושב, שיעורם מכלל התקבולים ושיעור האוכלוסייה ברשויות מקומיות המקובצות לפי שני דירוגים משולבים, 2017 - 2021 על פי נתוני הדוחות הכספיים של הרשויות המקומיות וקובץ הרשויות המקומיות של הלמ"ס, בעיבוד משרד מבקר המדינה.

הגוונים בתאי הלוח מייצגים לגבי כל תא את התקבולים מהיטלי השבחה לתושב הגבוהים יחסית (גוונים ירוקים), את התקבולים בדרגי הביניים (גוני צהוב וכתום) ואת הנמוכים יחסית (גוני אדום). ירוק כהה מייצג את התקבולים מהיטלי השבחה לתושב הגבוהים ביותר, ואדום כהה - את הנמוכים ביותר.

54

מהלוח עולה כי הפערים בתקבולים מהיטלי השבחה בין הרשויות המקומיות המקובצות לפי שני סוגי הדירוגים גבוהים מאלו שנמצאו לפי כל דירוג בנפרד, והם מגיעים לכדי פער של פי .15 כך, התקבולים לתושב מהיטלי השבחה ברשויות מקומיות באשכולות הפריפריאליים ביותר והמדורגות באשכולות הנמוכים במדד החברתי-כלכלי היו 559 ש"ח בממוצע לתושב, ואילו התקבולים מהיטלי השבחה ברשויות המקומיות הקרובות ביותר למרכז הארץ והמדורגות באשכולות הגבוהים במדד החברתי-כלכלי היו 8,476 ש"ח בממוצע לתושב.

55

עוד עולה מהלוח כי שיעור התקבולים מהיטלי השבחה ברשויות המקומיות הקרובות ביותר למרכז הארץ והמדורגות באשכולות הגבוהים במדד החברתי-כלכלי עומד על כ-%40 מכלל התקבולים, כ-10.2 מיליארדי ש"ח מתוך כ-25.4 מיליארדי ש"ח, ואילו בתחומן מתגוררת %13.5 מהאוכלוסייה; ברשויות המקומיות המרוחקות ביותר ממרכז הארץ והמדורגות באשכולות הנמוכים במדד החברתי-כלכלי שיעור התקבולים מכלל התקבולים עומד על כ-%,2 כ-0.5 מיליארדי ש"ח, ואילו בתחומן מתגוררת %10.8 מהאוכלוסייה.

56

י ת ר ת ק ר ן ה י ט ל ה ש ב ח ה : הסכומים המצויים ביתרת קרן היטל השבחה של הרשויות המקומיות מיועדים לשימוש עתידי לייעודים המותרים בחוק. ככל שיש בידי הרשות המקומית יתרת כספים גבוהה יותר בקרן, יש לה יותר משאבים לביצוע פעולות בעתיד בתחומים כמו פיתוח תשתיות ציבוריות, הקמת מבני ציבור ואף מימון שירותי חינוך, בהתאם לסייגים שנקבעו בדין.

57

משרד מבקר המדינה השווה את יתרת הכספים בקרן היטל השבחה, נכון לסוף ,2021 שצברו הרשויות המקומיות לפי דירוגן במדד החברתי-כלכלי ובמדד הפריפריאליות.

58

הלוח שלהלן מציג את ההבדלים ביתרת קרן היטל השבחה בין רשויות מקומיות בהתאם לדירוגן באשכולות המדד החברתי-כלכלי.

- 17 -

לוח :7 יתרת קרן היטל השבחה ברשויות המקומיות, לפי אשכולות של המדד החברתי-כלכלי, 2021

האשכול החברתי- יתרת קרן היטל שיעור יתרת קרן מספר שיעור כלכלי ההשבחה, 2021 היטל ההשבחה התושבים האוכלוסייה (במיליוני ש"ח) מסך יתרת הקרן באשכול באשכול מכלל בכלל הרשויות (באלפים)* האוכלוסייה

1 - 4 731 %9.8 3,105 %33.5

5 - 7 2,253 %30.1 4,336 %46.9

8 - 10 4,494 %60.1 1,813 %19.6

סך הכול 7,478 %100 9,254 %100

על פי נתוני הדוחות הכספיים של הרשויות המקומיות וקובץ הרשויות המקומיות של הלמ"ס לשנת ,2021 בעיבוד משרד מבקר המדינה.

* הנתונים על מספר התושבים נכונים לשנת .2021

59

מהלוח עולה כי ברשויות המקומיות המדורגות באשכולות 8 - 10 של המדד החברתי-כלכלי, שבתחומן מתגוררת כ-%20 מהאוכלוסייה בישראל, הסתכמה יתרת הקרן בכ-4.5 מיליארדי ש"ח, ושיעורה היה כ-%60 מסך יתרת הקרן להיטל השבחה בכלל הרשויות המקומיות.

60

לעומת זאת בשאר הרשויות המקומיות, שבתחומן מתגוררת כ-%80 מהאוכלוסייה בישראל, הסתכמה יתרת הקרן בכ-3 מיליארדי ש"ח, ושיעורה היה כ-%40 מסך יתרת הקרן להיטל השבחה בכלל הרשויות המקומיות.

61

הלוח שלהלן מציג את ההבדלים ביתרת קרן היטל השבחה בין רשויות מקומיות בהתאם לדירוגן באשכולות מדד הפריפריאליות.

לוח :8 יתרת קרן היטל השבחה ברשויות המקומיות, לפי אשכולות מדד הפריפריאליות, 2021 אשכול פריפריאליות יתרת קרן היטל שיעור יתרת קרן מס' תושבים שיעור השבחה, 2021 היטל השבחה מסך באשכול האוכלוסייה

(במיליוני ש"ח) יתרת הקרן בכלל (באלפים)* באשכול מכלל הרשויות האוכלוסייה

1 - 4 549 %7.4 1,878 %20.3

5 - 7 1,782 %23.8 3,605 %38.9

8 - 10 5,147 %68.8 3,771 %40.8

סך הכול 7,478 %100 9,254 %100

על פי נתוני הדוחות הכספיים של הרשויות המקומיות וקובץ הרשויות המקומיות של הלמ"ס לשנת ,2021 בעיבוד משרד מבקר המדינה.

* הנתונים על מספר התושבים נכונים לשנת .2021

62

מהלוח עולה כי ברשויות המקומיות המדורגות באשכולות 8 - 10 של מדד הפריפריאליות, שבתחומן מתגוררת כ-%41 מהאוכלוסייה בישראל, הסתכמה יתרת הקרן להיטל השבחה בכ-5.1 מיליארדי ש"ח, ושיעורה היה כ-%69 מסך יתרת הקרן בכלל הרשויות המקומיות. לעומת זאת בשאר הרשויות המקומיות, שבתחומן מתגוררת כ-%59 מהאוכלוסייה בישראל, הסתכמה יתרת הקרן בכ-2.3 מיליארדי ש"ח, ושיעורה היה כ-%31 מסך יתרת הקרן להיטל השבחה בכלל הרשויות המקומיות.

63

מכאן כי גם בהיבט של היתרות בקרן היטל השבחה יש פערים ניכרים בין הרשויות המקומיות, ומרבית היתרות (כ-%)60 מצויות בידי הרשויות המדורגות באשכולות החברתיים-כלכליים הגבוהים, אף שבתחומן מתגוררת כ-%20 מהאוכלוסייה. מניתוח הנתונים על פי מדד הפריפריאליות עולה תמונה דומה, ולפיה בידי הרשויות הקרובות ביותר למרכז הארץ נמצאות מרבית היתרות (כ-%,)69 אף שבתחומן מתגוררת כ-%41 מהאוכלוסייה.

✰

- 18 -

64

מכלול הממצאים מראה כי יש פערים מהותיים במשאבים שעומדים לרשות הרשויות המקומיות בתקבולים מהיטלי השבחה. הנתונים מראים כי יש פערים של פי 5 בתקבולים מהיטלי השבחה לתושב בין רשויות מקומיות במרכז הארץ לבין רשויות בפריפריה, ופערים דומים נמצאו גם בין רשויות מקומיות המדורגות בדירוג חברתי-כלכלי גבוה לבין רשויות בדירוג הנמוך.

65

הפער בתקבולים מהיטלי השבחה לתושב בין רשויות בדירוג חברתי-כלכלי נמוך המצויות בפריפריה, לבין רשויות בדירוג חברתי-כלכלי גבוה המצויות במרכז הארץ, עומד על פי .15 66

עוד עלה כי גם בסך יתרת קרן היטל ההשבחה, שבה נצברו סכומי כסף מהיטלי השבחה לאורך השנים, יש פערים ניכרים בין הרשויות. הניתוח העלה כי בידי רשויות מקומיות המדורגות באשכולות 8 - 10 של המדד החברתי-כלכלי, שבתחומן מתגוררת כ-%20 מהאוכלוסייה, יש נתח של כ-%60 מסך היתרות בקרן היטל השבחה - כ-4.5 מיליארדי ש"ח מתוך כ-7.5 מיליארדי ש"ח.

67

יוצא אפוא כי היטלי ההשבחה אינם מתחלקים באופן שוויוני, ולמעשה כלי פיסקלי זה, במתכונתו הנוכחית, מביא לפערים ביכולות הכספיות של רשויות מקומיות ובמשאבים שעומדים לרשותן לתכנון המרחב הציבורי ולפיתוחו ולהקמת מבני ציבור. הסיבות לכך טמונות בהבדלים בערכי הקרקע בתחומי הרשויות השונות, בפעילות התכנונית בתחומן ובהיקף מיזמי הבנייה ועסקאות הנדל"ן בתחומן.

68

מומלץ כי לכשתמונה הוועדה הציבורית לבחינת מנגנון היטלי ההשבחה היא תעסוק בפערים הקיימים בין רשויות מקומיות בתקבולים מהיטלי השבחה ובהשפעתם על היכולות הכספיות של הרשויות המקומיות ועל המשאבים שעומדים לרשותן לתכנון המרחב הציבורי ולפיתוחו ולהקמת מבני ציבור.

התייחסות לפערים בתקבולים מהיטל ההשבחה בתקצוב הרשויות המקומיות

69

בשנת 2021 הצטברו בקרנות היטל השבחה של הרשויות המקומיות כ-7.5 מיליארדי ש"ח, והתקבולים מהיטלי השבחה הסתכמו בכ-8.7 מיליארדי ש"ח; מדובר בסכומי כסף מהותיים ביחס לכלל התקבולים של הרשויות המקומיות. לשם השוואה, התקבולים ממיסי ארנונה בכלל הרשויות המקומיות,31 שהם מקור ההכנסה העיקרי של הרשויות, עמדו ב-2021 על כ-27.9 מיליארדי ש"ח, כלומר סך התקבולים מהיטלי השבחה היה שווה לכ-%31 מסך התקבולים ממיסי ארנונה. בשנים 2017 - 2021 סך התקבולים מהיטלי השבחה בכלל הרשויות המקומיות היה שווה לכ-%20 מסך התקבולים ממיסי ארנונה בשנים אלה.

70

התקבולים מהיטלי השבחה אינם מתפלגים באופן שווה בין הרשויות המקומיות. בניתוח לעיל הוצגו פערים בין הרשויות המגיעים עד כדי פי 15 בתקבולים מהיטל השבחה לתושב, ופערים ניכרים ביתרת הקרן להיטל השבחה. לפערים אלו יש כאמור השפעה על המשאבים שעומדים לרשותן של הרשויות המקומיות לפיתוח תשתיות ציבוריות הולמות. כך למשל, בשנים 2017 - 2020 השקיעה בממוצע עיריית הרצלייה 6 מיליוני ש"ח מעבר להקצבה שקיבלה ממשרד החינוך עבור כל מוסד חינוך שנבנה בשטחה, לעומת רשויות מקומיות באשכולות 1 - 4 של המדד החברתי-

כלכלי, אשר בנו מוסדות חינוך בתקופה זו על ידי שימוש בהקצבה שניתנה ממשרד החינוך בלבד.32 71

לרשות משרד הפנים עומדים כמה אמצעים לגישור על הפערים בהכנסות בין רשויות מקומיות.

להלן פירוט:

31 בניכוי הנחות מארנונה.

32 מבקר המדינה, דוח שנתי מאי 2022 (,)2022 "פיתוח מוסדות חינוך - בנייה חדשה והרחבת מבנים קיימים", עמ' .1536

- 19 -

72

מ ע נ ק א י ז ו ן : זהו המענק העיקרי שמעביר משרד הפנים לרשויות. מקורו הוא תקציב ייעודי בתקציב המדינה. המענק מחולק בין הרשויות המקומיות באופן פרופורציונלי לפי גודל ההפרש שבין ההוצאה הנדרשת לרשות המקומית כדי לספק לתושביה רמת שירותים בסיסית (ההוצאה הנורמטיבית) ובין ההכנסה הפוטנציאלית שלה. ההוצאה וההכנסה של כל רשות מקומית מחושבות לפי נוסחת גדיש.33 בשנת 2022 הסתכמו מענקי האיזון בישראל ב-3.3 מיליארדי ש"ח.34 המענקים ניתנו ל-195 רשויות מקומיות - %76 מכלל הרשויות. יש לציין כי בתחשיב מענק האיזון לא מובאים בחשבון תקבולים מהיטלי השבחה של הרשויות המקומיות.

73

ה ק ר ן ל צ מ צ ו ם פ ע ר י ם : החל בשנת ,2017 משרד הפנים מעביר לרשויות המקומיות תמיכות מהקרן לצמצום פערים, שמקור הכספים בה הוא תקציב המדינה. הקרן הוקמה בהחלטת ממשלה35 מ-,2016 והמסגרת החוקית לפעילותה הוסדרה בחוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב לשנות התקציב 2017 ו-,)2018 התשע"ז-,2016 ובתקנות ההתייעלות הכלכלית (כללי חלוקת הקרן לצמצום פערים בין רשויות מקומיות), ששר האוצר ושר הפנים מתקינים מדי שנה בשנה. ב-2022 הסתכמו הסכומים שהועברו מהקרן לצמצום פערים ב-509 מיליוני ש"ח, והם ניתנו ל-197 רשויות מקומיות - %77 מכלל הרשויות. גם בתחשיב הסכום המועבר מהקרן לא מובאים בחשבון תקבולים מהיטלי השבחה בין הרשויות המקומיות.

74

מ ע נ ק י פ י ת ו ח : משרד הפנים מעביר מדי שנה לרשויות המקומיות מענקי פיתוח, שאחד הקריטריונים לקביעת גובהם הוא תקבולי הרשות המקומית מהיטלי השבחה. ב-2021 הסתכמו מענקי הפיתוח ב-214 מיליוני ש"ח, והם ניתנו ל-209 רשויות מקומיות - %82 מהרשויות. לרשויות המדורגות באשכולות 1 - 4 של המדד החברתי-כלכלי ניתנו כ-100 מיליוני ש"ח, סכום השווה לכ-%3 מהפער בתקבולים מהיטל השבחה בינן לבין רשויות המדורגות באשכולות 8 - ,10 ולכשביעית מהפער בתקבולים מהיטלי השבחה בינן לבין רשויות המדורגות באשכולות 5 - .367 75

נמצא כי מענקי הפיתוח אינם מספקים מענה לפערים בין הרשויות המקומיות בתקבולים מהיטלי השבחה. עוד נמצא כי בתחשיב מענק האיזון והתמיכות מהקרן לצמצום פערים לא מובאים בחשבון תקבולים מהיטלי השבחה של הרשויות המקומיות.

76

אגף התקציבים במשרד האוצר מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה ממרץ 2024 כי לצורך מימון הוצאות הכרוכות בפיתוח תשתיות מוקצים תקציבים בסך מיליארדי ש"ח לרשויות המקומיות החתומות על הסכמי גג עם המדינה. תקציבים אלה מסייעים לרשויות המקומיות במימון ההוצאות הנדרשות לצורך קליטה של תושבים רבים ומשמשים בין היתר לבינוי של כיתות, מוסדות חינוך ותשתיות תחבורה.

77

מומלץ למשרד הפנים ולמשרד האוצר לבחון את הפערים בין הרשויות המקומיות בתקבולים מהיטלי השבחה, ולשקול כיצד להביאם בחשבון במכלול השיקולים לתקצוב רשויות מקומיות.

נוסף על כך מומלץ לבחון אפשרות להעניק לרשויות מקומיות שהתקבולים מהיטלי ההשבחה שלהן לתושב נמוכים, כלים פיסקליים אחרים שיאפשרו להן לממן את ההוצאות הכרוכות בפיתוח תשתיות ציבוריות הולמות. זאת כדי לצמצם פערים בתקבולים הנובעים ממאפיינים מבניים של היטלי השבחה, כגון ערכי קרקע והיקף הפעילות בשוק הנדל"ן.

33 לאחר שבמשך השנים נקבעו מענקי האיזון באמצעות שיטות שונות, מינה שר הפנים בפברואר 2000 ועדה שתפקידה לבחון ולשפר את הקריטריונים להקצאת המענקים לרשויות המקומיות - ועדת גדיש. בספטמבר 2001 הגישה הוועדה את המלצותיה, ובהן נוסחת גדיש לחישוב מענקי האיזון. במרץ 2003 אימצה הממשלה את המלצות ועדת גדיש, ומ-2004 החל משרד הפנים להקצות על פיהן ועל פי נוסחת גדיש את מענקי האיזון לרשויות המקומיות.

34 משרד הפנים, הקצאת מענק האיזון לשנת ,2022 -https://www.gov.il/BlobFolder/guide/grants 22-06-2022.xlsx_grants-grants_grants/he/Guides 35 החלטת הממשלה 1841 (.)11.8.16

36 החישוב מבוסס על הסכום המשוקלל שנדרש כדי לגשר על הפער בתקבולים להיטלי השבחה בין הרשויות המקומיות המדורגות באשכולות השונים, בהתאם למספר התושבים.

- 20 -

הכנת השומות ובירור מחלוקות

דיונים עקרוניים בוועדות המקומיות לתכנון ולבנייה

78

הכנת שומות השבחה היא בסמכות הוועדות המקומיות לתכנון ולבנייה, ולהכנתן יש זיקה לתחומי התכנון ורישוי הבנייה, שגם בנוגע אליהם יש לוועדה המקומית סמכויות. במסגרת כללי מינהל תקין מצופה כי נושאים עקרוניים הנוגעים לחיוב בהיטלי השבחה - מספר השומות שהוכנו, משכם של ההליכים להכנתן, היקפן של המחלוקות בנוגע לשומות ותוצאות בירורן, ממשקי העבודה בין הגורמים הנוגעים בדבר, ואיכות השירות לתושב - יידונו מפעם לפעם במליאת הוועדה המקומית.

בדיונים האלו אפשר לבחון את היערכותה של הוועדה לטיפול בנושא, את האמצעים שיש לנקוט לשיפור התהליכים ולייעולם ואת איכות השירות לתושב בתחום.

79

נמצא כי הוועדות המקומיות בעיריות שנבדקו - הרצלייה, ירושלים, רמת גן ורמת השרון לא נוהגות לקיים מפעם לפעם דיונים עקרוניים במליאת הוועדה בהיבטים הקשורים לייעול ההליכים וניהולם ולהיבטים הקשורים במחלוקות בעניין השומות.

80

לצד זאת נמצא, כי במסגרת הדיונים של הוועדות המקומיות בעיריות שנבדקו בעניינן של תוכניות, נוהגות הוועדות לקבל במקרים הרלוונטיים חוות דעת של שמאי מקרקעין או לשתפו בדיוניהן כחלק מתהליך קבלת ההחלטות באותן תוכניות.

81

עוד נמצא כי מליאת מועצת עיריית רמת גן דנה בשנת 2022 בדוח של מבקר העירייה שעסק בנושא היטלי השבחה במסגרת ביקורת מעקב; כמו כן, באותה שנה דנה מליאת מועצת עיריית רמת השרון בדוח של מבקר העירייה בנושא זה.

82

עיריית הרצלייה מסרה בתשובתה מפברואר 2024 למשרד מבקר המדינה כי היא נוהגת לקיים, לפי הצורך, דיונים בנוגע למחלוקות בעניין שומות בהשתתפות בעלי תפקידים בעירייה, כדי לקבל החלטות בנוגע לאופן פעולותיה בעניינים אלה בהמשך. העירייה גם ציינה כי לעיתים היא מסתייגת מתוצאות בירור המחלוקות ופועלת באמצעים החוקיים העומדים לרשותה כדי להגן על עמדותיה.

83

מומלץ לוועדות המקומיות בעיריות שנבדקו - הרצלייה, ירושלים, רמת גן ורמת השרון - לקיים מפעם לפעם, ולפחות אחת לשנה, דיון עקרוני במליאת הוועדה בהיבטים הנוגעים להיטלי השבחה ובכלל זה - בחינה של היקף הפעילות בתחום ומשכם של ההליכים להכנת שומות; היקף המחלוקות בעניין השומות ותוצאות בירורן; ונושאים הקשורים לאיכות השירות לתושב בתחום.

84

עיריית ירושלים מסרה בתשובתה מפברואר 2024 למשרד מבקר המדינה כי תמשיך לשפר את התנהלותה בתחום זה ולקיים דיונים מקצועיים בנושא, לרבות בנוגע להמלצות דוח הביקורת.

השימוש בלוחות שומה

85

בתוספת השלישית לחוק התכנון והבנייה נקבע כי ההשבחה תיקבע בידי שמאי מקרקעין בסמוך לאחר אישור התוכנית, התרת השימוש החורג או מתן ההקלה, ואולם הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה רשאית לדחות את עריכת שומת ההשבחה עקב אישור תוכנית עד למימוש הזכויות במקרקעין שבהם חלה ההשבחה.37

86

עוד נקבע כי אם אושרה תוכנית והוועדה המקומית לא החליטה על דחיית השומה עד למימוש הזכויות, עליה לערוך, על פי חוות דעת של שמאי מקרקעין, לוח שומה לכל התוכנית שאושרה, ובו יפורטו המקרקעין שהושבחו עקב אישור התוכנית ושיעור השבחתם.38 37 סעיף )1(4 לתוספת השלישית.

38 סעיף 5 לתוספת השלישית.

- 21 -

87

בחוק גם נקבע כי לוח השומה יוצג במשרדי הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה ובמשרדי הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה תוך חצי שנה מיום אישור התוכנית,39 וכי אם לא הוצג לוח שומה בתוך פרק זמן זה, ייחשב הדבר כהחלטת הוועדה המקומית על דחיית השומה עד למימוש הזכויות.40 88

דחייה של הכנת שומות למועד מאוחר יותר עלולה ליצור קשיים בהכנת שומה נכונה, מכיוון שבעת הכנתה יהיה צורך בנתוני עבר על ערכי הקרקע במועד ההשבחה, שלעיתים יש קושי לשחזרם ולהסכים עליהם.41 ללוח שומה יש יתרון גם משום שבמסגרתו מיושמת אותה הבחינה השמאית עבור כל הנכסים, ודבר זה יכול לתרום לשוויוניות באופן החישוב והטלת ההיטלים; כמו כן, החובה לפרסם את לוח השומה מחזקת את שקיפות התהליך ואת היכולת של הציבור לבקר אותו. נוסף על כך, עם פרסום לוח שומה, רשאית הוועדה המקומית להורות על רישום הערות אזהרה בפנקסי המקרקעין לגבי חובת בעלי מקרקעין הכלולים בלוח לשלם את ההיטל, דבר שיכול לתרום למידע הנדרש לקבלת החלטות מושכלות בעניין ביצוע עסקאות נדל"ן. יתרון נוסף של לוח שומה טמון בייעול ההליכים, שכן במקום להכין עשרות שומות פרטניות לכל נכס ונכס בנפרד, אפשר לרכז את הפעילות בהכנת לוח אחד, בידי אותו שמאי מקרקעין, ולחסוך במשאבים הנדרשים לגיבוש השומות הנפרדות ולניתוח, כל פעם מחדש, של התוכנית.

89

מנגד, כדי להכין לוח שומה נדרשת השקעת משאבים לפני שאפשר לגבות את ההיטלים - גבייה שייתכן שתתרחש רק כעבור שנים מספר ממועד הכנת הלוח, בעת מימוש הזכויות בנכסים. חיסרון נוסף טמון בצוהר הנפתח בפני כל החייבים בהיטל להגיש עררים או להגיש בקשות למינוי שמאי מכריע, מה שיאלץ את הוועדה המקומית להשקיע משאבים בהתמודדות עם מחלוקות בטרם האפשרות לגבות את ההיטלים בפועל.

90

מהספרות המקצועית עלה כי בשנים עברו רוב הוועדות המקומיות לא נהגו להכין לוחות שומה, והעדיפו לדחות את עריכת השומה למועד מימוש הזכויות.42 91

משרד מבקר המדינה בדק אם בשנים 2018 - 2022 הכינו העיריות שנבדקו בלוחות שומה.

92

למרות היתרונות שפורטו, הגלומים בהכנת לוח שומה, ארבע העיריות שנבדקו - הרצלייה, ירושלים, רמת גן ורמת השרון - לא השתמשו בלוחות שומה בשנים 2018 - ,2022 והן נוהגות להכין שומות פרטניות לכל נכס ונכס במועד מימוש הזכויות או על פי בקשת בעלי הנכסים.

93

בלוח שלהלן מפורט מספר השומות הפרטניות שהכינו העיריות:

לוח :9 מספר השומות הפרטניות שהכינו העיריות שנבדקו, 2018 - 2022 שם העירייה מספר שומות פרטניות מספר שומות ממוצע שהכינה העירייה לשנה

הרצלייה 2,396 479

ירושלים 5,380 1,076

רמת גן 2,226 445

רמת השרון 1,491 298

סך הכול 11,493 2,300

על פי נתוני העיריות, בעיבוד משרד מבקר המדינה.

94

מהלוח עולה כי ארבע העיריות שנבדקו הכינו בחמש שנים 11,493 שומות פרטניות וכי מספר השומות הממוצע לשנה נע בין 298 ברמת השרון ל-1,076 בירושלים.

39 סעיף (6א) לתוספת השלישית.

40 סעיף (6ה) לתוספת השלישית.

41 ראו גם: אהרון נמדר, היטל השבחה, הוצאת חושן למשפט (,)2011 עמ' 323 - .381 42 ראו: דפנה לוינסון-זמיר, פגיעות במקרקעין על ידי רשויות התכנון, המכון למחקרי חקיקה ולמשפט השוואתי ע"ש הרי ומיכאל סאקר, הפקולטה למשפטים, האוניברסיטה העברית, עמ' 194; אהרון נמדר, היטל השבחה, הוצאת חושן למשפט (,)2011 עמ' 323 - .381 - 22 -

95

משרד מבקר המדינה מיפה את השומות הפרטניות שהכינו העיריות שנבדקו, בחלוקה לפי גושים, כדי לבדוק את הפיזור הגיאוגרפי של השומות שהוכנו בשנים 2018 - .2022 להלן המפות:

מפה :1 מספר שומות ההשבחה הפרטניות שהכינה עיריית הרצלייה, לפי גושים, 2018 - 2022 על פי נתוני עיריית הרצלייה, בעיבוד משרד מבקר המדינה. במפה משולבים תצלום אוויר "Imagery World", שכבת גבולות שיפוט של משרד הפנים ושכבות נוספות. מקור תצלום האוויר במפה וזכויות היוצרים בו שייכים ל:

Community User GIS the and ,Geographics Earthstar ,Maxar ,.Esri 96

מהמפה של הרצלייה עולה כי יש הבדלים ניכרים במספר השומות שהוכנו באזורים שונים של העיר - בשמונה גושים באזורים שונים המתאפיינים בהתחדשות עירונית, מספר השומות שהוכנו בשנים 2018 - 2022 היה רב יחסית: בין 91 ל-242 (הגוון האדום במפה), ואילו ברוב אזורי העיר מספר השומות לא היה גבוה מ-30 (הגוונים הירוקים במפה).

- 23 -

מפה :2 מספר שומות ההשבחה הפרטניות שהכינה עיריית ירושלים, לפי גושים, 2018 - 2022 על פי נתוני עיריית ירושלים, בעיבוד משרד מבקר המדינה. לא ניתן היה למפות 69 גושים שהיו בתחומם שומות השבחה (1-62 שומות לגוש). במפה משולבים תצלום אוויר "Imagery World", שכבת גבולות שיפוט של משרד הפנים ושכבות נוספות. מקור תצלום האוויר במפה וזכויות היוצרים בו שייכים ל: Earthstar ,Maxar ,Esri Community User GIS the and ,.Geographics

97

מהמפה של ירושלים עולה כי יש שלושה גושים שבהם היה מספר רב יחסית של שומות שהוכנו בשנים האמורות (בין 91 ל-129 שומות), ומדובר בגושים במרכז העיר, המתאפיין בהתחדשות - 24 -

עירונית, ובשכונת רמת שלמה. ברוב אזורי העיר מספר השומות לגוש לא היה גבוה מ-30 (הגוונים הירוקים במפה).

מפה :3 מספר שומות ההשבחה הפרטניות שהכינה עיריית רמת גן, לפי גושים, 2018 - 2022 על פי נתוני עיריית רמת גן, בעיבוד משרד מבקר המדינה. במפה משולבים תצלום אוויר "Imagery World", שכבת גבולות שיפוט של משרד הפנים ושכבות נוספות. מקור תצלום האוויר במפה וזכויות היוצרים בו שייכים ל: ,Esri Community User GIS the and ,Geographics Earthstar ,.Maxar 98

ממפת רמת גן עולה כי בעשרה גושים - הגושים הצבועים בכתום כהה ואדום - היה מספר גבוה יחסית של שומות (בין 81 ל-,)119 ושמונה מהם מרוכזים במרכז העיר, המתאפיין בהתחדשות עירונית, ויש ביניהם רציפות. מספר שומות גבוה היה גם בגוש במערב העיר, באזור הסמוך לנתיבי איילון, ובחלק משכונת רמת עמידר, המתאפיינת בהתחדשות עירונית. בחלק ניכר מאזורי העיר מספר השומות לא היה גבוה מ-.30

- 25 -

מפה :4 מספר שומות ההשבחה הפרטניות שהכינה עיריית רמת השרון, לפי גושים, 2018 - 2022

על פי נתוני עיריית רמת השרון, בעיבוד משרד מבקר המדינה. במפה משולבים תצלום אוויר "Imagery World", שכבת גבולות שיפוט של משרד הפנים ושכבות נוספות. מקור תצלום האוויר במפה וזכויות היוצרים בו שייכים ל:

Community User GIS the and ,Geographics Earthstar ,Maxar ,.Esri 99

ממפת רמת השרון עולה כי יש חמישה גושים שבהם מספר השומות היה בין 81 ל-175 (הגושים הצבועים בכתום כהה ואדום). ארבעה מהם הם במרכז העיר וסמוכים זה לזה, ואחד הוא במזרח העיר, בשכונת נווה מגן, שמתאפיינת בהתחדשות עירונית. במרכז העיר יש גם שני גושים שמספר השומות בהם היה בין 70 ל-.80 בחלק ניכר מהעיר מספר השומות לא היה גבוה מ-.30 ✰

100

מכלל המפות עולה כי מספר השומות הפרטניות שהכינו בשנים 2018 - 2022 העיריות שנבדקו -

הרצלייה, ירושלים, רמת גן ורמת השרון - אינו מתפלג באופן שווה במרחב העירוני: יש אזורים המתאפיינים בריבוי יחסי של שומות פרטניות, לעומת אזורים אחרים שבהם העיריות הכינו מעט שומות. לצד זאת נמצא כי העיריות שנבדקו לא השתמשו בלוחות שומה, אף שבהכנת לוחות שומה גלומים יתרונות כגון חיזוק השקיפות והבקרה הציבורית ובתוך כך צמצום הסיכון למצבים שעלולים להוביל לשחיתות. קיום אזורים שבהם היה ריכוז של מאות שומות פרטניות מצביע על האפשרות ששימוש בלוח שומה היה מייעל את התהליכים, באמצעות ריכוזם במסמך שומה כוללני.

101

עיריית הרצלייה מסרה בתשובתה מפברואר 2024 למשרד מבקר המדינה כי לא בכדי לא נוהגות הוועדות המקומיות להשתמש בלוחות שומה, וציינה כי לשימוש בלוחות שומה יש חסרונות כמו חוסר דיוק בקביעת ההשבחה; זאת משום שבמועד הכנת לוח השומה, בסמוך לאישור התוכנית, אין די עסקאות שמשקפות את ערכי ההשבחה, ולשוק הנדל"ן נדרש זמן להטמיע את ערכי השווי החדשים לאחר אישור התוכנית ומשום שבמסגרת לוח שומה יש קושי להתייחס למאפיינים הפרטניים של כל נכס מקרקעין. עוד ציינה העירייה כי הוועדה המקומית מאשרת הקלות במסגרת בקשות רבות להיתרי בנייה, דבר שיחייב ממילא להכין שומה פרטנית לקביעת ערכי השווי הנכונים במועד אישור ההקלות.

- 26 -

102

עיריית ירושלים מסרה בתשובתה מפברואר 2024 למשרד מבקר המדינה כי לשימוש בלוחות שומה יש כמה חסרונות, ובהם: לוח הזמנים המוגבל להכנת הלוח, הוצאה כספית שנדרשת להכנתו עוד לפני שיש תקבולים מהיטלים, והצורך של בעלי המקרקעין להתמודד עם השומה שנקבעה, עוד לפני שהם מממשים את ההשבחה, אם אינם רוצים שהיא תהפוך לשומה חלוטה.

103

עיריית רמת השרון מסרה בתשובתה כי החסרונות של השימוש בלוח שומה עולים עשרות מונים על היתרונות שלו. העירייה ציינה את הקושי לאתר את כל החייבים בהיטל, שכן בתוכניות גדולות מספרם רב. עוד ציינה את ההוצאות שייאלצו להוציא בעלי המקרקעין על ניהול מחלוקות בעניין החיוב, וזאת עוד לפני שמימשו את ההשבחה, וכן את חוסר הדיוק בקביעת ערכי ההשבחה, שכן בלוח שומה השומות מתבססות על עקרונות כלליים ללא התייחסות למאפייניו הפרטניים של כל נכס ונכס.

104

מומלץ לעיריות שנבדקו - הרצלייה, ירושלים, רמת גן ורמת השרון - לבחון את האפשרות לשימוש נרחב יותר בלוחות שומה, בהתחשב בנסיבות, ובשים לב ליתרונות ולחסרונות של חלופה זו; זאת כדי לייעל את הליכי הכנת השומות, להגביר את הוודאות בעניין ההיטלים וגובהם ולהבטיח שמיושמים עקרונות שַ מאיים זהים לגבי כל הנכסים. מומלץ למינהל התכנון לשלב בקרה של הנושא במסגרת הבקרות שהוא מבצע בנושא פעילותן של הוועדות המקומיות לתכנון ולבנייה.

105

עיריית רמת גן מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה, כי היא בוחנת לאחר כל אישור תוכנית שימוש אפשרי בלוחות שומה, ומיישמת אפשרות זאת ככל הניתן. עוד ציינה כי עשתה שימוש בלוחות שומה או במנגנון דומה בשתי תוכניות בעבר.

משך הזמן לעריכת שומת השבחה

106

בחוק התכנון והבנייה לא נקבעו פרקי זמן מחייבים להכנת שומת השבחה פרטנית, למעט בנוגע לשומה על פי דרישה של בעל המקרקעין, שאותה יש להכין בתוך 90 יום מקבלת הדרישה.43 אשר לשומות השבחה שיש להכין לעיתים בהליך מתן היתרי הבנייה, נקבע בחוק התכנון והבנייה כי את פירוט החיובים תמסור רשות הרישוי בתוך 10 ימי עבודה ממועד קבלת החלטתה על התאמת הבקשה לתוכניות ולהנחיות המרחביות, או ממועד קבלת האישור של מכון הבקרה בנוגע לבקשה להיתר - החלטה או אישור שיש לקבל בתוך 55 - 165 ימי עבודה. עם זאת החוק מחייב את רשות הרישוי לתת את היתר הבנייה גם אם היא לא שלחה למבקש ההיתר את פירוט החיובים במועד.44 107

משרד מבקר המדינה ניתח את מסדי הנתונים של העיריות שנבדקו הנוגעים לשנים 2018 - 2022 כדי לבדוק מה משך הזמן שנדרש להכנת שומת השבחה.

108

נמצא כי מסדי הנתונים של העיריות הרצלייה, רמת גן ורמת השרון לשנים 2018 - 2022 אינם שלמים בעניין זה, ואין בהם תיעוד של תאריכים המאפשר לנתח את משך הזמן שנדרש להכנת שומה ממועד קבלת הבקשה למימוש זכויות. זאת בין היתר בשל היעדר ממשקים בין מערכת המידע של המחלקה להיטלי השבחה לבין מערכות המידע של יחידות אחרות בעירייה, שהן אלו המקבלות את הבקשות למימוש זכויות. עוד נמצא כי אף שיש ברשות עיריות הרצלייה ורמת השרון מערכות מידע ייעודיות לניהול התהליכים הכרוכים בחיוב השבחה, הן אינן משתמשות בהן באופן מלא ואינן מתעדות בהן את מלוא הנתונים על התהליכים. במקום זאת הן משתמשות בגיליונות אקסל, ומרכזות מידע על הליכי החיוב בהיטלי השבחה. בשיטה זו יש קושי להפיק שאילתות על הנתונים, הן משום שלא כל הנתונים מתועדים כאמור לעיל, והן משום שהרישום ידני, ולא תמיד שיטתי. כמו כן, מנתוני עיריית רמת גן לא היה אפשר לחלץ מהשלבים והאירועים המתועדים במערכת את מועד סיום הכנת השומה.45

43 סעיף ()4(4א) לתוספת השלישית.

44 סעיף (145ד)()2 לחוק התכנון והבנייה.

45 זאת משום שמועד מסירת השומה לנישום תועד באמצעות קטגוריות מגוונות בשפה חופשית. כמו כן, באחד הדוחות שהפיקה העירייה (דוח שומות) תועד מועד "עריכת שומה" לכ-%25 מהרשומות, אולם בדוח אחר, - 27 -

109

עיריית רמת גן מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה כי מאז שנת 2020 כל הנתונים שנקלטו על בקשות להכנת שומות מטויבים, ככל שממשקי המערכות הממוחשבות הקיימות מאפשרים זאת, וכי המערכת הממוחשבת שלה מתריעה על עיכובים, לצורך עמידה בלוחות זמנים.

110

מומלץ לעיריות הרצלייה, רמת גן ורמת השרון לטייב את ניהול הנתונים והמידע על הליכי החיוב בהיטלי השבחה, כדי שהם יהיו שלמים ועקביים ויתאפשר לנתח אותם, להפיק מהם תובנות ולבצע בקרות ניהוליות. עוד מומלץ שיהיה ממשק בין כל מערכות המידע של כל הגורמים הלוקחים חלק בהליכי החיוב והגבייה של היטלי השבחה.

111

עיריית רמת השרון מסרה בתשובתה כי היא החלה בפעולות להקמת מערכת ייעודית לניהול תהליכי הטיפול בהיטלי השבחה, וכי היא מקדמת מערכת לניהול התהליכים מול התושבים בנוגע להנפקת אישורים על היעדר חובות - תהליכים שבהם מעורבים כמה גורמים בעירייה.

112

אשר לעיריית ירושלים, נמצא כי תועדו נתונים של תאריכים המאפשרים לחשב את משך הכנת השומה מרגע הפניית הבקשה למחלקה להיטלי השבחה.

לוח :10 התפלגות משך הזמן שנדרש להכנת שומות השבחה בעיריית ירושלים ממועד הפניית הבקשה למחלקה להיטלי השבחה, 2018 - 2022

משך הזמן מספר

השומות

עד 90 ימים 3,168 (%)59

מעל 90 ועד 180 ימים 1,353 (%)26

מעל 180 ועד 270 ימים 437 (%)8

מעל 270 ועד 360 ימים 170 (%)3

מעל 360 ימים 211 (%)4

סך הכול מקרים 5,339 (%)100

113

מהלוח עולה כי 3,168 שומות שהן כ-%60 מהשומות שהיו לגביהן תיעוד בעיריית ירושלים, הוכנו בתוך 90 ימים ממועד הפניית הבקשה למחלקה להיטלי השבחה; 2,171 שומות (כ-%)40 הוכנו בפרק זמן הארוך מ-90 ימים.

114

כדי לקצר את הליכי הכנת השומה, מומלץ לעיריית ירושלים לאמץ כיעד את פרק הזמן של 90 ימים להכנתה, כפי שנקבע בחוק לגבי שומה על פי דרישת בעל מקרקעין, ולהגדיל את שיעור השומות שיוכנו בפרק זמן זה.

115

עיריית ירושלים מסרה בתשובתה כי היא מאמצת כיעד להעניק את השירות המהיר והטוב ביותר לתושבים בנושא זה.

בירור מחלוקות בעניין השומות

116

בתוספת השלישית לחוק התכנון והבנייה נקבעו שני מנגנונים לבירור מחלוקות על שומות. במקרה של ערר על עצם החיוב או על גובהו רשאי החייב בהיטל לערור לפני ועדת ערר לפיצויים ולהיטל השבחה (להלן - הליכי ערר),46 ובמקרה של מחלוקת רק על סכום החיוב הוא רשאי לפנות ליושב ראש מועצת שמאי המקרקעין במשרד המשפטים בבקשה שימנה שמאי מכריע לצורך הכרעה בעניין סכום החיוב (להלן - בקשות למינוי שמאי מכריע).47 שמתעד "אירועים ושלבים" בתהליך הכנת השומה, לא הופיע שלב או אירוע כזה, וגם התאריכים שתועדו בו לא תמיד עלו בקנה אחד עם התאריכים שתועדו בדוח "אירועים ושלבים".

46 ועדות אלו פועלות בכל מחוז מתוקף סעיף 12ו לחוק התכנון והבנייה.

47 סעיף 14 לתוספת השלישית.

- 28 -

הליכי ערר על שומות השבחה

117

בחוק התכנון והבנייה נקבע כי לכל מחוז תהיה ועדת ערר לפיצויים ולהיטל השבחה, שהרכבה ימנה שלושה חברים - עורך דין בעל ותק של חמש שנים לפחות המצוי בענייני תכנון ובנייה, שישמש כיושב הראש, נציג מתכנן המחוז הבקיא בענייני תכנון ובנייה, ובעל תואר אקדמי בתחומים כלכלה, מינהל עסקים, ראיית חשבון או הנדסה, או בעל השכלה מתאימה אחרת.48 בין סמכויותיה של ועדה זו הסמכות לדון ולהחליט בערר על החלטה הנוגעת להיטל השבחה.49 מדובר אפוא בגוף סטטוטורי עצמאי שיש בידיו סמכויות מעין שיפוטיות. בתוספת השלישית לחוק נקבע כי אפשר לערור על שומת השבחה שהכינה הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה בפני ועדת הערר המחוזית האמורה. גם בעניין הכרעת השמאי המכריע יכולים החייב בהיטל או הוועדה המקומית לערור לפני ועדת הערר המחוזית.50 על החלטת ועדת הערר המחוזית קיימת זכות ערעור לבית המשפט לעניינים מינהליים, ולאחר מכן אפשרות להגשת בקשה לערעור נוסף לבית המשפט העליון.

118

בשנים 2018 - 2022 התקבלו בכל ועדות הערר המחוזיות לסוגיהן 15,287 עררים בנושאים שונים, כגון ערר על החלטות הוועדות המקומיות בנוגע להיתרי בנייה, התרת שימושים חורגים, ובהקשר לתביעות פיצויים ושומות השבחה.51

119

בתרשים שלהלן מוצג מספר העררים שהוגשו לוועדות הערר המחוזיות בשנים 2018 - 2022 לפי הנושאים שלהם:

תרשים :6 התפלגות העררים שהוגשו לוועדות הערר המחוזיות, לפי נושא הערר, 2018 - 2022 על פי נתוני מינהל התכנון, בעיבוד משרד מבקר המדינה.

120

מהתרשים עולה כי 6,991 (%)46 מסך העררים שהוגשו בשנים 2018 - 2022 היו עררים בהקשר לשומות השבחה.52 מדובר בכ-1,398 עררים בממוצע לשנה.

ע ר ר י ם ע ל ש ו מ ו ת ה ש ב ח ה - מ ג מ ו ת ו ה ת פ ל ג ו ת ל פ י מ ח ו ז ו ת 121

משרד מבקר המדינה בחן את מספר העררים בשנים 2018 - 2022 ואת חלוקת העומס של הטיפול בהם בין המחוזות.

48 סעיף 12ו לחוק התכנון והבנייה.

49 סעיף 12ז לחוק התכנון והבנייה.

50 סעיף 14 לתוספת השלישית.

51 לניתוח של נתוני פרק זה נבחרה תקופה של חמש שנים, כדי לכלול נתונים גם מהתקופה שקדמה למשבר הקורונה, שפרץ במרץ .2020

52 ובכלל זה עררים על שומות של שמאי מכריע.

- 29 -

122

בתרשים שלהלן מוצג מספר העררים על שומות השבחה שהוגשו בכל אחת מהשנים 2018 - :2022 תרשים :7 מספר העררים על שומות השבחה בכל המחוזות, לפי שנים, 2018 - 2022 על פי נתוני מינהל התכנון, בעיבוד משרד מבקר המדינה.

123

מהתרשים עולה כי יש מגמת עלייה במספר העררים בעניין שומות השבחה. בשנת 2022 הייתה תוספת של 442 עררים ביחס למספר העררים ב-,2018 שעמד על 1,155 - עלייה של כ-%.38 יובהר כי אין בהישג יד נתונים על מספר שומות ההשבחה שהכינו כלל הוועדות המקומיות בשנים האמורות, ולפיכך אי אפשר לדעת אם הגידול במספר העררים הוא תוצאה של גידול שחל במספר השומות. עם זאת בשנים האמורות חל גידול בפעילות בענף הנדל"ן בתחומים שיש להם זיקה אפשרית למימוש זכויות ולהכנת שומות השבחה. למשל, חל גידול של %22 בשטח שהוחל בבנייתו, וגידול של כ-%50 בעסקאות מכר של דירות יד שנייה.53 124

בתרשים שלהלן מוצגת התפלגות העררים שהוגשו על שומות השבחה לפי מחוזות ובכלל הארץ בשנים 2018 - :2022

תרשים :8 מספר העררים על שומות השבחה, לפי מחוז ובכלל הארץ, 2018 - 2022 על פי נתוני מינהל התכנון, בעיבוד משרד מבקר המדינה.

125

53 משרד האוצר, אגף הכלכלן הראשי, סקירת ענף הנדל"ן למגורים לרבעון הראשון 2022 (מאי ,)2022 עמ' .23 - 30 -

מהתרשים עולה כי במחוז תל אביב עומס הפעילות הוא הגבוה ביותר, ובו הוגש מספר העררים הרב ביותר לאורך כל התקופה שנבדקה - 3,156 עררים, שהם כ-%45 מסך העררים שהוגשו בכל המחוזות.

126

מטה התכנון הלאומי השיב למשרד מבקר המדינה כי לנוכח הגידול במספר העררים הוא פעל להגדלת מספר ההרכבים בוועדת הערר, וכי מאז שנת 2015 גדל מספר ההרכבים משישה ל-,20 מתוכם פועלים שמונה הרכבים במחוז תל אביב.

ע ר ר י ם ע ל ש ו מ ו ת ה ש ב ח ה ש ה כ י נ ו ה ע י ר י ו ת ש נ ב ד ק ו 127

בלוח שלהלן מוצגים נתונים על הליכי ערר על שומות השבחה שהכינו העיריות שנבדקו:

לוח :11 מספר העררים על שומות השבחה שהכינו העיריות שנבדקו, 2018 - 2022 השנה הרצלייה ירושלים רמת גן רמת השרון

2018 23 148 15 5

2019 7 113 25 1

2020 14 113 12 5

2021 15 121 2 6

2022 11 132 12 13

סך הכול 70 627 66 30

128

הלוח שלהלן מציג את שיעור העררים על שומות שהכינו העיריות שנבדקו ביחס לכלל השומות שהן הכינו בשנים האמורות:

לוח :12 שיעור העררים מסך השומות שהכינו העיריות שנבדקו, 2018 - 2022 שם העירייה מספר השומות שהכינה מספר העררים על שיעור העררים מסך העירייה* שומות שהכינה השומות שהכינה

העירייה** העירייה

הרצלייה 2,396 70 %3

ירושלים 5,380 627 %12

רמת גן 2,226 66 %3

רמת השרון 1,491 30 %2

* על פי נתוני העיריות שנבדקו.

** על פי נתוני מינהל התכנון.

129

מהלוח עולה כי בירושלים שיעור העררים מסך כל השומות עמד על כ-%12 - הגבוה ביותר מבין העיריות שנבדקו. שיעור העררים מסך השומות שהכינה רמת השרון היה הנמוך ביותר, ועמד על כ-%,2 ובהרצלייה ורמת גן הוא היה %.3

130

מומלץ לעיריית ירושלים לבחון את הסיבות לשיעור הגבוה יחסית (%)12 של עררים על שומות ההשבחה שהיא הכינה, ולפעול כדי לצמצם את שיעור המחלוקות ככל הניתן.

131

עיריית ירושלים מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה כי היא מניחה ששיעור העררים על שומות שהיא הכינה גדול יחסית, הן משום שסוג הנכסים בירושלים מורכב יותר לעריכת שומה, והן בשל אופייה הייחודי של אוכלוסייתה, השונה מזה של שאר העיריות שנבדקו. העירייה ציינה כי היא תמשיך לבצע מעקב בנושא זה, כחלק ממדיניותה לבחון כל העת את התנהלותה, כדי לשפר את השירות לציבור.

- 31 -

מ ש כ ם ש ל ה ל י כ י ה ע ר ר

132

הימשכותם של הליכי ערר בעניין שומות השבחה אינה רצויה, משום שהיא יוצרת חוסר ודאות מתמשך לגבי סכום ההיטל שישולם בפועל, ואף לגבי עצם החיוב, והיא גם ביטוי לחוסר יעילות וסרבול של הליכי החיוב והגבייה של ההיטלים. לאחר קבלת החלטה של ועדת הערר קיימת זכות ערעור לבית המשפט לעניינים מינהליים, ולאחר מכן אפשר להגיש בקשה לערעור נוסף לבית המשפט העליון, ובנסיבות כאלו הליכי בירור מחלוקות יכולים להימשך אף מעבר לפרק הזמן שבו טיפלו בהם ועדות הערר.

133

הוודאות בדבר סכום החיוב חיונית משום שהיטלי ההשבחה עשויים להגיע לסכומים של מאות אלפי שקלים ואף למיליוני שקלים, ובהתאם לכך הם מרכיב מהותי בתחשיבים הכלכליים של יזמים ובעלי נכסים בבואם לבחון את הכדאיות הכלכלית של עסקאות נדל"ן ומיזמים ולחשב את עלויות המימון שלהם. לפיכך, חוסר ודאות בדבר סכום ההיטל או עצם חיובו עלול לפגוע בפעילות הכלכלית של יזמים ואף למנוע פיתוח של מיזמים. גם מנקודת המבט של הרשות המקומית חוסר ודאות שכזה אינו רצוי, משום שהוא פוגע ביכולתה לתכנן את הפעילות שלה ואת מקורות המימון לכך. הדבר נכון בפרט כאשר מדובר במימון של הליכי תכנון ומיזמי תשתיות שעלויותיהם גבוהות ושביצועם עשוי להתפרס על פני שנים מספר, ולכן נדרש לתכנן את תקצובם בקפידה.

ש י ע ו ר ה ה ל י כ י ם ש ל א ה ס ת י י מ ו

134

שיעור גבוה של הליכים שהטיפול בהם לא הסתיים מצביע על הימשכות ההליכים, בפרט כאשר מדובר בעררים שחלקם הוגשו בין 2018 ל-,2020 כלומר יותר משנתיים וחצי קודם למועד הביקורת, יולי .2023

135

בלוח שלהלן מוצגים נתונים על שיעור הליכי הערר על שומות השבחה שהוגשו בשנים 2018 - 2022 והטיפול בהם, נכון ליולי ,2023 לא הסתיים, וכן נתונים על שיעור ההליכים שהטיפול בהם לא הסתיים אף שהחלו בשנים 2018 - .2020

לוח :13 הליכי ערר בעניין שומות השבחה שהוגשו בשנים 2018 - 2022 והטיפול בהם לא הסתיים נכון ליולי ,2023 לפי מחוזות

המחוז סך סך העררים שיעור ההליכים מהם:שיעור

העררים שהטיפול בהם לא שהטיפול בהם לא ההליכיםשהטיפול על שומות הסתיים הסתיים, מסך העררים בהםלאהסתיים השבחה על שומות השבחה ושהוגשובשנים

שהוגשו שהוגשו בשנים 2018 - 2020-2018*

2022

דרום 251 25 %10 %20

חיפה 384 46 %12 %15

ירושלים 937 198 %21 %27

מרכז 1,268 204 %16 %24

צפון 995 423 %43 %47

תל אביב 3,156 2,296 %73 %43

כלל המחוזות 6,991 3,192 %46 %41

*מתוך סך הליכי הערר על שומות השבחה שהטיפול בהם לא הסתיים.

על פי נתוני מינהל התכנון, בעיבוד משרד מבקר המדינה.

136

מהלוח עולה כי ב-%73 מההליכים שהחלו במחוז תל אביב הטיפול לא הסתיים נכון ליולי ,2023 אף שהחלו בשנים 2018 -2022; כ-%43 מהם החלו לפני יותר משנתיים וחצי. במחוז צפון שיעור ההליכים שהטיפול בהם לא הסתיים עומד על %,43 וכמחצית מהם החלו לפני יותר משנתיים וחצי. לעומת זאת במחוז דרום יש שיעור קטן יחסית (%)10 של עררים שהטיפול בהם לא הסתיים, ובמחוז חיפה שיעורם %.12

- 32 -

137

אי-סיום הטיפול בוועדת הערר המחוזית במספר גדול של עררים, לעיתים על פני יותר משנתיים וחצי, משקף כאמור חוסר יעילות וסרבול של ההליכים ויוצר חוסר ודאות מתמשך לגבי תשלום ההיטל וגובהו. הדבר עלול לפגוע בפעילות הכלכלית בתחום הנדל"ן, להכביד על ביצוע מיזמים ועסקאות וגם לפגוע בתכנון הכלכלי של הרשות המקומית.

138

מטה התכנון הלאומי מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה ממרץ 2024 כי במחוז תל אביב הוקפא הטיפול בכ-2,300 עררים בעניין היטלי השבחה מכוחן של שתי תוכניות גדולות בתל אביב (תוכניות הרובעים), וזאת עד לקבלת הכרעה משפטית בבית המשפט העליון בסוגיות עקרוניות שנוגעות להם. בגריעת מקרים אלו מכלל העררים, שיעור העררים שהטיפול בהם לא הסתיים מסתכם ב-%,30 כאשר הטיפול ב-%27 החל עוד לפני שנת .2020 עוד ציין כי גם במחוז צפון כמחצית מהעררים שהוגשו נסבו על סוגיה עקרונית הנוגעת לחיוב בהיטל השבחה בקיבוצים - סוגיה שמאז שנת 2020 נדונה בערכאות משפטיות.

139

מומלץ כי ועדות הערר במחוזות תל אביב וצפון יבחנו את הסיבות לכך שיש שיעור גבוה של הליכים שהטיפול בהם לא הסתיים, גם לאחר גריעת המקרים שהוקפאו עד להכרעה משפטית. בפרט לנוכח העובדה שבין חמישית לשליש מהם החלו יותר משנתיים וחצי קודם לביצוע הביקורת.

מ ש כ ם ש ל ה ה ל י כ י ם ש ה ט י פ ו ל ב ה ם ה ס ת י י ם 140

תקנות התכנון והבנייה (סדרי הדין בוועדות ערר בעררים לפי סעיף 14 לתוספת השלישית לחוק), התשע"א-,2010 קובעות את משכי הזמן המרביים להשלמת חלק משלבי הטיפול בערר, אשר חלקם באחריות ועדת הערר וחלקם באחריות המשיבה לערר; בתקנות גם נקבע כי יושב ראש ועדת הערר רשאי להאריך כל מועד שנקבע בתקנות.54 להלן פירוט השלבים העיקריים בהליך הטיפול בערר:

תרשים :9 השלבים העיקריים בהליך הטיפול בערר

54 סעיף 22 לתקנות סדרי דין.

- 33 -

141

סך הימים המצטבר להשלמת ההליך, בערר על שומת השבחה שהכינה ועדה מקומית, לפי השלבים שלהשלמתם נקבעו פרקי זמן, הוא כ-110 ימים. משך זמן זה יכול לשמש בסיס להגדרת זמן תקן לסיום הטיפול בעררים. משרד מבקר המדינה הוסיף לו עוד 30 ימים (כ-%,)30 בשל שני השלבים שלא נקצב להם זמן, ולכן זמן התקן ששימש לביקורת עמד על 140 ימים, כדי שתהיה אמת מידה להערכת פרק הזמן שחלף בפועל עד לסיום הטיפול בעררים.

142

בלוח שלהלן מוצגים נתונים על משך זמן הטיפול בעררים שהוגשו בשנים 2018 - 2022 ושהטיפול בהם הסתיים:

לוח :14 משך הזמן הממוצע והחציוני לטיפול בעררים שהטיפול בהם הסתיים, לפי מחוזות, 2018 - 2022 (בימים)

המחוז משך הזמן הממוצע לסיום משך הזמן החציוני לסיום הטיפול בעררים הטיפול בעררים

דרום 282 189

חיפה 320 255

ירושלים 480 323

מרכז 314 221

צפון 297 167

תל אביב 696 630

כלל המחוזות 429 292

על פי נתוני מינהל התכנון, בעיבוד משרד מבקר המדינה.

143

בלוח ניתן לראות כי משך הזמן הממוצע לסיום הטיפול בעררים בכלל המחוזות עומד על 429 ימים - פי שלושה מזמן התקן להשלמת התהליך (140 ימים). במחוז תל אביב נמדד משך הזמן הארוך ביותר - 696 ימים שהם כשנתיים, כמעט פי 5 מזמן התקן. במחוז ירושלים משך הזמן לסיום הטיפול עומד על 480 ימים שהם כ-1.3 שנים - כמעט פי 3.5 מזמן התקן. במחוזות דרום, חיפה וצפון מספר הימים הממוצע לסיום הטיפול עומד על יותר מ-282 - פי שניים מזמן התקן.

144

הנתונים על משכי הזמן החציוניים לסיום הטיפול בעררים מראים כי מחוז צפון מטפל בכמחצית מהעררים המוגשים אליו במסגרת 167 ימים, כלומר בתקופה שארוכה במעט מזמן התקן. ביתר המחוזות משך הזמן החציוני גבוה יותר, ובולט במיוחד מחוז תל אביב, שבו במחצית מהתיקים הסתיים הטיפול בתוך יותר מ-630 ימים - פי 4.5 מזמן התקן.

145

התרשים שלהלן מציג התפלגות באחוזים של העררים שהסתיים בהם הטיפול, לפי משך הטיפול ולפי המחוזות.

- 34 -

תרשים :10 התפלגות באחוזים של העררים שהטיפול בהם הסתיים, לפי משך הטיפול ולפי מחוזות, 2018 - 2022

על פי נתוני מינהל התכנון, בעיבוד משרד מבקר המדינה.

146

נמצא כי בכלל המחוזות שיעור המקרים שבהם הסתיים הטיפול בערר בתוך חצי שנה עומד על %.31 במחוז תל אביב, בכשמינית מהמקרים הסתיים הטיפול בתוך חצי שנה. לעומת זאת במחוזות צפון ודרום בכמחצית מהמקרים הסתיים הטיפול בתוך חצי שנה.

147

עוד נמצא כי בכל המחוזות, מלבד מחוז תל אביב, בכ-%60 - %75 מהמקרים הסתיים הטיפול בתוך שנה (צירוף המקרים שהסתיים בהם הטיפול בפרקי זמן של עד חצי שנה ומעל חצי שנה עד שנה - הצבעים הכחול והכתום בתרשים), ואילו במחוז תל אביב שיעור המקרים שהסתיים בהם הטיפול בתוך שנה עמד על %.26

148

אשר להליכים שנמשכו מעל שנה וחצי (פי שלושה מזמן התקן), נמצא כי בכלל המחוזות שיעורם עומד על %,28 ואילו במחוז תל אביב שיעורם עומד על %.59 149

הליכי הערר נמשכים בכלל המחוזות 429 ימים בממוצע. משך ההליכים ארוך יותר במחוזות תל אביב (696 ימים - פי 5 מזמן התקן) וירושלים (480 ימים - פי 3.5 מזמן התקן). אשר למחוז תל אביב, נתונים אלו מצטרפים לנתונים על שיעור ההליכים שלא הסתיים בהם הטיפול במחוז זה (%,)73 שבו גם מוגש המספר הגדול ביותר של עררים, כ-%45 מסך כל העררים. הימשכותם של הליכי ערר בעניין שומות השבחה אינה רצויה, משום שהיא יוצרת חוסר ודאות מתמשך לגבי סכום ההיטל שישולם בפועל, ואף לגבי עצם החיוב, והיא גם ביטוי לחוסר יעילות ולסרבול של הליכי החיוב והגבייה של ההיטלים. חוסר ודאות בדבר סכום ההיטל או עצם חיובו עלול לפגוע בפעילות הכלכלית של יזמים ואף למנוע פיתוח של מיזמים. גם מנקודת המבט של הרשות המקומית חוסר ודאות שכזה אינו רצוי, משום שהוא פוגע ביכולתה לתכנן את הפעילות שלה ואת מקורות המימון לכך. הדבר נכון בפרט כאשר מדובר במימון של הליכי תכנון ומיזמי תשתיות שעלויותיהם גבוהות ושביצועם עשוי להתפרס על פני שנים מספר, ולכן נדרש לתכנן את תקצובם בקפידה.

150

מטה התכנון הלאומי ציין בתשובתו כי הסיבות להימשכותם של הליכי הערר הן היקף העררים, הצורך בכתיבת מסמכי החלטות מורכבים ומפורטים והמתנה להחלטות של ערכאות משפטיות.

- 35 -

151

מומלץ לוועדות הערר המחוזיות, בשיתוף מטה התכנון הלאומי ומינהל התכנון, לבחון את הגורמים להימשכות הליכי הערר על שומות השבחה ולפעול לקיצור משכם, כדי להגביר את הוודאות בנוגע להיטל שנדרש לשלם. מומלץ לבחון בפרט את המצב במחוז תל אביב, לנוכח עומס הפעילות בו והעובדה שהטיפול ב-%73 מהעררים לא הסתיים, ושהזמן הממוצע שנדרש לסיום הטיפול בעררים היה 696 ימים, שהם כשנתיים.

בקשות למינוי שמאי מכריע

152

בתוספת השלישית לחוק נקבע כי החייב בהיטל השבחה, אם אינו חולק על החיוב כשלעצמו, רשאי לפנות ליושב ראש מועצת שמאי המקרקעין בבקשה שימנה שמאי מכריע לצורך הכרעה בעניין סכום החיוב.55 עוד נקבע כי יושב הראש יודיע לחייב ולוועדה המקומית על זהותו של השמאי המכריע אשר מונה,56 וכי השמאי המכריע ידון בנושא, יכריע לגבי סכום החיוב ויפרסם את החלטותיו.57 החייב או הוועדה המקומית יכולים לערור על החלטותיו של השמאי המכריע לפני ועדת ערר.58 על החלטת ועדת הערר בעניין זה קיימת זכות ערעור לבית המשפט לעניינים מינהליים.

153

על פי הניתוח של נתוני האגף לאסדרת מקצועות במשרד המשפטים, המרכז את פעילותם של השמאים המכריעים, בשנים 2018 - 2022 הוגשו כ-14,300 בקשות למינוי שמאי מכריע בעניין שומות השבחה שהכינו 128 ועדות מקומיות.

תרשים :11 מספר הבקשות למינוי שמאי מכריע שהתקבלו בשנים 2018 - 2022 על פי נתוני משרד המשפטים, בעיבוד משרד מבקר המדינה.

154

מהתרשים עולה כי יש מגמת עלייה במספר הבקשות למינוי שמאי מכריע, מכ-2,400 בקשות ב-

2018 לכ-3,120 בקשות ב-2022 - גידול של כ-%.29

155

בתרשים שלהלן מוצגים נתונים על בקשות למינוי שמאי מכריע לגבי שומות שהכינו העיריות שנבדקו:

55 סעיף (14ב)()1 לתוספת השלישית.

56 סעיף (14ב)()2 לתוספת השלישית.

57 סעיף (14ב)()3 לתוספת השלישית.

58 סעיף (14ב)()4 לתוספת השלישית.

- 36 -

תרשים :12 מספר הבקשות למינוי שמאי מכריע לגבי שומות שהכינו העיריות שנבדקו, לפי שנים, 2018 - 2022

על פי נתוני משרד המשפטים, בעיבוד משרד מבקר המדינה.

156

ניתן לראות כי בהרצלייה, ירושלים ורמת השרון חלה לאורך השנים עלייה במספר הבקשות למינוי

שמאי מכריע: בהרצלייה שיעור העלייה מ-2018 ל-2022 היה כ-%,57 בירושלים -

כ-%49 וברמת השרון - כ-%215;ברמת גן חלה עלייה מתונה יותר בשיעור של כ-%.24 157

בלוח שלהלן מוצגים נתונים על מספר הבקשות למינוי שמאי מכריע ביחס לכלל השומות שהכינו העיריות שנבדקו בשנים האמורות:

לוח :15 שיעור הבקשות למינוי שמאי מכריע מסך השומות שהכינו העיריות שנבדקו, 2018 - 2022

שם העירייה מספר השומות שהכינה מספר הבקשות למינוי שיעור הבקשות העירייה שמאי מכריע למינוי שמאי מכריע

מסך השומות

שהכינה העירייה

הרצלייה 2,396 507 %21

ירושלים 5,380 1,146 %21

רמת גן 2,226 351 %16

רמת השרון 1,491 271 %18

על פי נתוני משרד המשפטים ונתוני העיריות, בעיבוד משרד מבקר המדינה.

158

מהלוח עולה כי שיעור הבקשות למינוי שמאי מכריע מסך השומות שהכינו העיריות נע בין %16 ברמת גן ל-%21 בהרצלייה ובירושלים. הדבר מצביע על שיעור ניכר של שומות השבחה שבעניינן התעוררו מחלוקות על סכום החיוב; בירור המחלוקת כרוך בהשקעת משאבים, משום שהרשות המקומית מחויבת לשלם מחצית משכר טרחתו של השמאי המכריע. כמו כן, עצם קיומן של מחלוקות משקף חוסר ודאות בנוגע לסכום ההיטל.

159

עיריית ירושלים מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה כי שיעור הבקשות למנות שמאי מכריע לטיפול בשומות שהיא הכינה אינו חורג בהרבה משיעורן בעיריות האחרות. העירייה ציינה כי פנייה לשמאי מכריע אומנם כרוכה בתשלום שכר טרחה, אך במקרים רבים, ובעיקר במקרים בהם נקבע היטל השבחה גבוה, הדבר עשוי להשתלם לבעל המקרקעין. עוד ציינה כי הבקשה למנות שמאי מכריע נתונה להחלטתו של בעל המקרקעין, ולכן יש ספק אם ביכולתה לפעול לצמצום התופעה.

- 37 -

160

עיריית רמת גן מסרה בתשובתה כי היא עורכת שומות הוגנות, על בסיס תחשיב ברור ושוויוני בהתאם להוראות החוק, התקנות וההנחיות בנושא, וכי זכותם של הנישומים לפעול בכל דרך חוקית העומדת לרשותם בעניין החיובים שנקבעו להם.

161

מומלץ לעיריות הרצלייה, ירושלים, רמת גן ורמת השרון לבחון את הסיבות לשיעור הניכר של בקשות למנות שמאי מכריע בעניין שומות ההשבחה שהן הכינו, ולפעול כדי לצמצם את שיעור המחלוקות ככל הניתן.

מ ש כ ם ש ל ה ה ל י כ י ם ב פ נ י ש מ א י מ כ ר י ע ש י ע ו ר ה ה ל י כ י ם ש ה ט י פ ו ל ב ה ם ל א ה ס ת י י ם 162

שיעור גבוה של הליכים שהחלו ולא הסתיימו מצביע על הימשכותם של ההליכים, בפרט אם מדובר בהליכים שהחלו לפני שנים מספר.

163

נמצא כי נכון לאוגוסט 2023 הסתיים הטיפול ב-%97 מהבקשות למינוי שמאי מכריע שהוגשו בשנים 2018 - .2022 אשר לבקשות שהוגשו בשנים 2018 - ,2021 הסתיים הטיפול ב-%99 מהן, ואשר לבקשות שהוגשו ב-,2022 הסתיים הטיפול ב-%89 מהן.

164

ברוב הגדול של ההליכים שהחלו בשנים 2018 - 2022 הסתיים הטיפול, והדבר מצביע על כך שלא מסתמנת תופעה בלתי רצויה של הליכים שנמשכים שנים ללא הכרעה.

מ ש ך ה ז מ ן ל ס י ו ם ה ט י פ ו ל ב ה כ ר ע ה 165

בתוספת השלישית ובתקנות התכנון והבנייה (סדרי דין בבקשה להכרעה לפני שמאי מכריע או שמאי מייעץ), התשס"ט-2008 (להלן - תקנות שמאי מכריע), נקבעו משכי הזמן המרביים להשלמת שלבי הטיפול העיקריים בבקשות; בתקנות שמאי מכריע נקבע כי השמאי המכריע רשאי להאריך את משכי הטיפול מטעמים מיוחדים שיירשמו.59

166

ההליכים בפני שמאי מכריע מורכבים מארבעה שלבים עיקריים: מינוי שמאי מכריע לאחר קבלת בקשה מהחייב בהיטל, קבלת החלטה בעניין הבקשה, מסירת ההחלטה לצדדים ופרסומה של ההחלטה. העברת ההחלטה לצדדים מותנית בכך שהצדדים ישלמו את שכר הטרחה של השמאי.60 167

יצוין כי תקנות שמאי מכריע מפרטות תרחישים שונים לניהול ההליך, למשל אפשרות לקיום דיון בפני שמאי מכריע או אפשרות לקיום ההליך ללא דיון, ולכל תרחיש יש לוחות זמנים משלו. עם זאת הזמן המצטבר להשלמת הליך ההכרעה, בתרחיש העקרוני,61 עומד על כ-180 ימים. פרק זמן זה יכול לשמש כאמת מידה (זמן תקן) לבדיקה של משך ההליכים בפועל.

168

בלוח שלהלן מוצגים משכים ממוצעים לשלבים השונים של ההליך, וכן משך הזמן הממוצע של כל ההליך - מקבלת הבקשה למנות שמאי מכריע ועד מסירת ההחלטה לצדדים,62 לגבי בקשות למינוי שמאי מכריע שהוגשו בשנים 2018 - 2022 בנוגע לשומות השבחה שהכינו ועדות מקומיות לתכנון ולבנייה בכל הארץ:

59 סעיף 22 לתקנות שמאי מכריע.

60 סעיף 20 לתקנות שמאי מכריע.

61 אלו השלבים שהובאו בחשבון בהליך העקרוני: הודעה על זהות השמאי, המצאת מסמכים, תשובת המשיבים, קיום דיון לפני השמאי המכריע, קבלת החלטה ושליחת העתק ההחלטה לצדדים.

62 נותחו 10,452 מקרים של הליכים שהושלמו ושהיו לגביהם מלוא הנתונים. מהניתוח הוסרו מקרי קיצון שנבעו ככל הנראה משגיאות בהזנת הנתונים.

- 38 -

לוח :16 פרקי הזמן שחלפו עד להשלמת ההליכים בפני שמאי מכריע בנוגע לשומות שהכינו ועדות מקומיות לתכנון ולבנייה בכל הארץ, בחלוקה לשלבים, 2018 - 2022 (בימים)

מקבלת מהדיון מקבלת ממסירת משך

בקשה האחרון החלטה ההחלטה התהליך

עד מינוי ועד קבלת ועד לצדדים מקבלת

החלטה מסירתה ועד הבקשה עד

לצדדים מסירתה מסירת

לצורך ההחלטה

פרסומה לצדדים

זמן תקן 15 60 7 ימים 7 כ-180 יום

מיום

השלמת

תשלום

שכרו של

השמאי

המכריע

זמן ממוצע 13 77 41 25 238

זמן חציוני 13 58 25 12 215

שיעור ההליכים שהסתיימו בתוך לא ניתן

%88 %52 %14 %33

זמן התקן לחישוב

על פי נתוני משרד המשפטים, בעיבוד משרד מבקר המדינה.

169

מהלוח עולה כי ההליך של בירור מחלוקות בפני שמאי מכריע בנוגע לשומות שהכינו ועדות מקומיות לתכנון ולבנייה בכל הארץ, מקבלת בקשה למנות שמאי מכריע ועד מסירת ההחלטה לצדדים, נמשך בממוצע 238 ימים בעוד זמן התקן הוא כ-180 ימים, וכי %33 מההליכים הסתיימו בזמן התקן. עוד עולה כי הליך המינוי של השמאי מסתיים ברוב גדול של המקרים (%)88 בתוך זמן התקן. משך הזמן מהדיון האחרון ועד קבלת ההחלטה הוא בממוצע כ-77 ימים, לעומת זמן התקן שעומד על 60 ימים.

170

מקבלת ההחלטה ועד מסירתה לצדדים חלפו בממוצע 41 ימים. הגם שהליך זה אמור להסתיים בתוך 7 ימים מיום השלמת תשלום שכרו של השמאי המכריע. יצוין כי השלמת שלב זה מותנית בתשלום שכר טרחתו של השמאי בידי הצדדים. לפיכך אפשר שהימשכות הליכי התשלום בקרב הצדדים היא שמעכבת את מסירת ההחלטה.

171

עוד נמצא כי ממסירת ההחלטה לצדדים ועד מסירתה לצורך פרסומה חלפו כ-25 ימים בממוצע, אף שזמן התקן הוא 7 ימים.

172

התרשים שלהלן מציג את התפלגות ההליכים שהסתיים הטיפול בהם, לפי משך הזמן שחלף ממועד קבלת הבקשה למינוי שמאי מכריע ועד למועד מסירת ההחלטה לצדדים, לגבי בקשות למינוי שמאי מכריע שהתקבלו בשנים 2018 - :2022

- 39 -

תרשים :13 התפלגות ההליכים בפני שמאי מכריע שהטיפול בהם הסתיים בנוגע לשומות שהכינו ועדות מקומיות לתכנון ולבנייה בכל הארץ, לפי משך הזמן שחלף ממועד קבלת בקשה למינוי שמאי מכריע ועד למסירת ההחלטה לצדדים, 2018 - 2022 על פי נתוני משרד המשפטים, בעיבוד משרד מבקר המדינה.

173

מהתרשים עולה כי הטיפול רק בכ-%33 מההליכים שהתקיימו בפני שמאי מכריע הסתיים בתוך פחות מחצי שנה, כלומר במסגרת זמן התקן - 180 יום. ב-%56 מהמקרים הסתיים הטיפול בתקופה שבין חצי שנה לשנה; במיעוט קטן של הבקשות (%)2 הטיפול נמשך מעל שנה וחצי והסתיים בתוך שנתיים.

174

מהממצאים עולה כי הטיפול ברוב ההליכים בפני שמאי מכריע (%)89 הסתיים בתוך שנה, וכי העיכובים המשמעותיים לסיום ההליך הם בשלבים שלאחר קבלת החלטה של השמאי המכריע.

השוואה מסכמת של הליכי בירור מחלוקות

175

בלוח שלהלן מוצגים נתונים נבחרים הנוגעים למשכם של ההליכים בשני סוגי הערכאות לבירור מחלוקות בעניין שומות השבחה - הליכי ערר שטיפלו בהם ועדות הערר והליכים שהתקיימו בפני שמאי מכריע. הנתונים המוצגים הם של הליכים שהחלו בשנים 2018 - :2022 לוח :17 השוואה של נתונים נבחרים על משכם של הליכים בוועדות ערר ובפני שמאי מכריע, 2018 - 2022

ועדות ערר שמאי מכריע

מספר ההליכים שהחלו 6,991* 14,300

שיעור ההליכים שהטיפול בהם %46 %3

לא הסתיים עד מועד סיום

הביקורת

משך הזמן הממוצע של 429 238

ההליכים שהטיפול בהם

הסתיים (בימים)

שיעור ההליכים שהסתיימו %31 %33

בתוך חצי שנה

שיעור ההליכים שהטיפול בהם %28 %2

נמשך מעל שנה וחצי

- 40 -

* כ-5,800 מהם עררים על שומות של ועדות מקומיות וכ-1,100 - על החלטות שמאי מכריע.

176

בשנים 2018 - 2022 החלו במצטבר כ-21,290 הליכי ערר והליכים בפני שמאי מכריע. מהלוח עולה כי מספר ההליכים שהחלו במסלול של שמאי מכריע גדול כמעט פי 2.5 ממספר הליכי הערר על שומות שהכינו ועדות מקומיות שהחלו בוועדות הערר, זאת אף שבהליכים בפני שמאי מכריע נדרשים בעלי המקרקעין לשלם את מחצית שכר טרחתו, ואף שלוועדות הערר יש סמכויות להכריע גם בעניין עצם החיוב.

177

עוד עולה מהלוח כי שיעור ההליכים שהטיפול בהם לא הסתיים בוועדות הערר עומד על %46 -

גבוה בהרבה משיעורם של הליכים שלא הוכרעו במסלול של שמאי מכריע, שעומד על %.3 נוסף על כך, משך הזמן הממוצע לסיום הטיפול בהליכים במסלול של שמאי מכריע היה קצר יותר בממוצע ב-191 ימים, שהם כ-6 חודשים - 429 ימים בממוצע בוועדות ערר לעומת 238 ימים במסלול של שמאי מכריע.

178

עוד אפשר לראות כי הטיפול רק בכ-%31 מההליכים בוועדות הערר מסתיים בתוך חצי שנה, ושיעור ההליכים שהסתיימו בפרק זמן זה במסלול של שמאי מכריע עמד על כ-%.33 כמו כן, ב-%28 מההליכים שהתקיימו בוועדות הערר נמשך הטיפול מעל שנה וחצי, ואילו בהליכים במסלול של שמאי מכריע היה שיעורם של אלה %.2

179

מומלץ למטה התכנון הלאומי, למינהל התכנון ולמשרד המשפטים ליזום עבודת מטה, כדי לבחון כיצד לייעל את הליכי בירור המחלוקות בעניין שומות השבחה, בשים לב לכך שהחייבים בהיטל מעדיפים לפנות לבירור המחלוקת בפני שמאי מכריע ובשים לב לממצאים על משכם של הליכים שהתקיימו בפני ועדות הערר - 429 ימים בממוצע - ולממצאים על שיעור של עררים (%)46 שהטיפול בהם לא הסתיים.

תוצאות המחלוקות בנוגע להיטל השבחה ועקרונות מס אמת

180

עקרונות יסוד בתורת המיסים כוללים את הדרישות שמס המוטל על התושבים יהיה ודאי ומושתת על הגינות ויושר.63 בפסיקת בתי המשפט התגבש עיקרון בדבר גביית מס אמת, המבטא חתירה לגבות את מלוא המס המגיע מהחייב מתוך מתן יחס שוויוני לכל הנישומים.64 181

בהקשר של היטל השבחה קבע בית המשפט העליון כי יש לגבותו באופן שיבטיח גביית מס אמת, ויש להימנע מגביית היטל השבחה ביתר, המובילה להתעשרות הרשות שלא כדין ונוגדת את חובת ההגינות הבסיסית של הרשות.65

182

היטל ההשבחה המושת על חייב צריך אפוא להיות הוגן ולהיקבע על בסיס תחשיב ברור ושוויוני, כדי למנוע מחלוקות בנוגע אליו. אי-יישום של עקרונות אלו מסרבל את ההליכים ופוגע ביעילות המינהלית של גביית ההיטל ובַוודאות ביחס לגובהו. חמור מכך, גם אמון הציבור ברשויות ובצדקת ההיטל נפגע.

שיעור המחלוקות - הליכי ערר ושמאי מכריע

183

פניית חייבים להליכי ערר או לשמאי מכריע בנוגע לשומות שהכינו העיריות שנבדקו משקפת מחלוקות בדבר עצם החיוב או בדבר גובה החיוב שקבעו העיריות. מטבע הדברים, סביר שיהיו מחלוקות בענייני חיוב כספי, בייחוד לנוכח העובדה שהחיובים בהיטלי השבחה מתאפיינים בסכומים גבוהים - עשרות ומאות אלפי שקלים. ככל שהשיעור של הליכי ערר ופנייה לשמאי מכריע מסך השומות שהכינו הוועדות גבוה יותר, כך הוא מצביע על מידת התנגדות רבה יותר של החייבים לשומות.

63 יוסף מ' אדרעי, מבוא לתורת המסים, ההוצאה לאור של לשכת עורכי הדין (.)2008 64 ראו למשל: ע"א 9333/02 מנהל מס ערך מוסף טבריה נ' אבו סאלח חוסין (פורסם במאגר ממוחשב).

65 בר"ם 4367/16 אהרון מאיר נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה הוד השרון (פורסם במאגר ממוחשב).

- 41 -

- 42 -

184

בלוח שלהלן מוצגים נתונים על שיעור המקרים שבהם הוגשו עררים או בקשות למינוי שמאי מכריע בעניין השומות שהכינו העיריות שנבדקו:

לוח :18 שיעור העררים והבקשות למינוי שמאי מכריע מסך השומות שהכינו העיריות שנבדקו, 2018 - 2022

העירייה מספר מספר מספר שיעור שיעור הבקשות שיעור השומות העררים הבקשות העררים למינוי שמאי העררים שהכינה על שומות למינוי מסך מכריע מסך והבקשות

העירייה* שהכינה שמאי השומות השומות למינוי שמאי העירייה** מכריע*** שהכינה שהכינה מכריע מסך

העירייה העירייה השומות

הרצלייה 2,396 70 507 %3 %21 %24

ירושלים 5,380 627 1,146 %12 %21 %33

רמת גן 2,226 66 351 %3 %16 %19

רמת השרון 1,491 30 271 %2 %18 %20

* על פי נתוני העיריות.

** על פי נתוני מינהל התכנון.

*** על פי נתוני משרד המשפטים.

185

מהלוח עולה כי ברמת גן וברמת השרון התנגדו החייבים לכחמישית מהשומות שהכינה העירייה, בהרצלייה - לכרבע מהשומות ובירושלים - לכשליש מהשומות.

186

מומלץ לעיריות הרצלייה, ירושלים, רמת גן ורמת השרון לבחון את הסיבות לשיעור הניכר של התנגדויות לשומות, כדי לפעול לצמצומן, ובכך לייעל את ההליכים ולהגביר את הוודאות שלהם.

187

עיריית הרצלייה מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה כי שילוב של כמה גורמים - ערכי הקרקע הגבוהים, ריבוי מיזמי הבנייה בעיר, הפוטנציאל לבנייה הגלום בתוכניות בתחום שיפוטה והעובדה כי בעיר פועלים יזמים מובילים המסתייעים ביועצים מקצועיים - מביא להגשת בקשות רבות יחסית למינוי שמאי מכריע, כדי לצמצם בעלויות המיזמים. עוד מסרה העירייה כי היא הוסמכה כוועדה עצמאית, בין היתר, על סמך משוב חיובי על תפקודה המקצועי, גם בהתחשב בעררים שהוגשו על החלטותיה.

188

עיריית ירושלים מסרה בתשובתה כי היא אינה סבורה כי שיעור המחלוקות חריג או כי הוא מעיד על התנהלות לא תקינה שלה, אך עם זאת היא תמשיך לבחון בכל עת את התנהלותה בנושא, כדי לשפר את השירות לתושב, לייעל את התהליכים ולהגביר את הוודאות בקרב התושבים.

189

עיריית רמת גן מסרה בתשובתה כי לאחר כל פסיקה היא בוחנת את נסיבותיה והשפעותיה, ולאחר מכן היא מיישמת את תובנותיה במסגרת הכנת השומות.

תוצאות הליכי ערר

190

לצד שיעור ההליכים שבהם התעוררו מחלוקות בנוגע לשומות, משרד מבקר המדינה בדק גם את תוצאות ההליכים, כדי לבחון את המקרים שבהם הפנייה נמצאה מוצדקת באופן מלא או חלקי.

191

במסגרת הליכי ערר אפשר לטעון כאמור בנוגע לעצם החיוב או בנוגע לסכומו, אולם הנתונים של ועדות הערר, שמרכז מינהל התכנון, אינם משקפים חלוקה זו וגם אינם כוללים מידע על סכומי ההשבחה שבמחלוקת.

- 43 -

192

מומלץ לוועדות הערר ולמינהל התכנון לכלול במסד הנתונים על הליכי הערר על שומות השבחה מידע על סוג הטיעון כנגד החיוב בהיטל השבחה, על סכומי החיוב שהתעוררו בעניינם מחלוקות ועל הסכומים שנקבעו בעקבות הליכי הערר.

193

מטה התכנון הלאומי ומינהל התכנון השיבו למשרד מבקר המדינה כי הם פועלים לשדרוג מערכות המחשוב ופיתחו טפסים מקוונים להגשת עררים, והשימוש בהם צפוי להתחיל במהלך שנת .2024 במסגרת זו יטויבו הנתונים על הליכי הערר, והם יכללו גם את סכומי החיוב שהתעוררו בעניינם מחלוקות ואת הסכומים שנקבעו בסופו של דבר על ידי ועדת הערר.

194

בתרשים שלהלן מוצגות תוצאות של עררים שהוגשו לוועדות הערר בשנים 2018 - 2022 על שומות השבחה שהכינו ועדות מקומיות בכל הארץ - הליכים שהסתיימו ושתועדה תוצאתם:

לוח :19 התפלגות תוצאות הליכי ערר על שומות ועדות מקומיות, 2018 - 2022 תוצאת ההליך מספר ההליכים השיעור

מתוך סך

ההליכים

שהסתיימו

החזרת העניין לוועדה המקומית 26 %1

הסכמת הצדדים או פשרה 831 %36

התקבלות הערר באופן מלא או חלקי 474 %20

מתן תוקף להחלטת שומה מייעצת 98 %4

דחיית הערר 242 %10

מחיקת הערר בהסכמת העורר 682 %29

סך הכול 2,353 %100

על פי נתוני מינהל התכנון, בעיבוד משרד מבקר המדינה.

195

מהלוח עולה כי ב-%10 מההליכים הערר נדחה, וב-%29 מהם הוא נמחק בהסכמת העורר.

ב-%56 מההליכים הערר התקבל באופן מלא או חלקי או הסתיים בהסכמת הצדדים או בפשרה ביניהם. כלומר, בכמחצית מההליכים הערר הביא לשינוי של השומה או אף לביטולה, בין אם בהסכמת הצדדים, בפשרה או בעקבות קבלת הערר.

196

השיעור הגבוה (%)56 של הליכי ערר שהסתיימו בשינוי השומה או בביטולה, בין אם בהסכמת הצדדים, בפשרה או בקבלת הערר, מצביע על כך שחלק ניכר מהשומות שהכינו העיריות היו טעונות תיקון לטובת העורר או שנדרש היה לבטלן.

197

בלוח שלהלן מוצגים נתונים על תוצאות הערר על שומות שהכינו העיריות שנבדקו.

לוח :20 התפלגות תוצאות הליכי ערר על שומות שהכינו העיריות שנבדקו, 2018 - 2022 תוצאת ההליך לאחר הכרעה הרצלייה ירושלים רמת גן רמת השרון

הסכמת הצדדים או פשרה %14 %29 %49 %64

התקבלות הערר באופן מלא או חלקי %30 %39 %10 %7 מתן תוקף להחלטת שומה מייעצת %2 %1 %6 -

דחיית הערר %24 %7 %12 %7

מחיקת הערר בהסכמת העורר %30 %24 %23 %22

סך הכול %100 %100 %100 %100

על פי נתוני מינהל התכנון, בעיבוד משרד מבקר המדינה.

198

מהלוח עולה כי שיעור העררים שנדחו נע בין %7 ל-%.24 בחלק ניכר מההליכים (%22 - %)30 נמחק הערר בהסכמת העורר. עוד עולה כי יש שיעור גבוה של עררים שהתקבלו באופן מלא או - 44 -

חלקי או שהסתיימו בהסכמה בין הצדדים או בפשרה - בהרצלייה הוא עומד על %,44 ואילו בירושלים, רמת גן ורמת השרון הוא נע בין %59 ל-%.71 199

יוצא אפוא כי תוצאתם של חלק ניכר מהעררים (%44 - %)71 בנוגע לשומות שהכינו העיריות שנבדקו - הרצלייה, ירושלים, רמת גן ורמת השרון - הייתה שינוי של השומה או אף ביטולה, בין אם בהסכמה או פשרה בין הצדדים ובין אם בעקבות קבלת הערר באופן מלא או חלקי.

200

ממצאים אלו מצביעים על כך שההתנגדות לשומות במסגרת הליכי ערר נמצאה מוצדקת באופן מלא או חלקי בכמחצית מהמקרים ועד כשני שלישים מהם.

201

אשר לעררים על החלטות של שמאי מכריע, נמצא כי שיעורם מבין סך ההחלטות של שמאי מכריע בשנים 2018 - 2022 עמד על כ-%.8 שיעור העררים על החלטות שמאי מכריע נמוך יותר בהשוואה לשיעור המחלוקות על שומות בעיריות שנבדקו, שנע בין %19 בעיריית רמת גן ל-%33 בעיריית ירושלים. כ-%57 מהעררים על החלטות שמאי מכריע הוגשו על ידי בעלי המקרקעין, ואת השאר (%)43 הגישו ועדות מקומיות. להלן פירוט בדבר תוצאותיהם:

לוח :21 תוצאות עררים על החלטות שמאי מכריע

תוצאת ההליך לאחר הכרעה עררים שהגישו בעלי

עררים שהגישה ועדה מקומית

מקרקעין

הסכמת הצדדים או פשרה %30 %29

התקבלות מלאה או חלקית %18 %20

דחיית הערר %18 %24

מחיקת הערר בהסכמת העורר %26 %22

החזרת העניין לשמאי המכריע %7 %3

אימוץ תחשיב מתוקן או החלטת %1 %2

שמאי מייעץ

202

מהלוח עולה כי כחמישית מהעררים על החלטות שמאי מכריע, בין אם הגישו אותם ועדות מקומיות ובין אם הגישו אותם בעלי מקרקעין, התקבלו באופן מלא או חלקי. כ-%30 מהעררים הסתיימו בהסכמת הצדדים או בפשרה. עוד עולה כי כרבע מהעררים שהגישו בעלי מקרקעין נדחו, ושיעורם של עררים שהגישו ועדות מקומיות ונדחו עומד על %.18 פערים בין שומות בנוגע לסכום ההיטל

203

כדי לקבוע את ההשבחה יש צורך להעריך את שווי המקרקעין לפני אישור התוכנית המשביחה ואת ערכם ביום אישור התוכנית המשביחה, ובתוך כך לנטרל את עליית הערך שמקורה בשינויי המחירים בשוק הנדל"ן. הערכת שוויים של מקרקעין, כשלעצמה, היא פעולה מורכבת הדורשת איסוף וניתוח של נתונים רבים ושקלול של סוגיות קנייניות ותכנוניות בהתאם לשיטות שמאיות מקובלות. נדרשת גם מיומנות בניתוח תוכניות והיתרים ובמתן פרשנות משפטית וכלכלית להוראותיהם. מטבע הדברים, הערכת שווי אינה מדע מדויק, ויש עניינים הנתונים לשיקול הדעת המקצועי של השמאי, בפרט לנוכח הצורך בפרשנות להוראות התוכניות והערכה של המידה האפשרית, הלכה למעשה, של מימוש הזכויות, ולנוכח סוגיות נוספות שעשויות להשפיע על השווי.

לכן מטבע הדברים ייתכנו פערים מסוימים בהערכות שווי ההשבחה.

204

עם זאת, ריבוי מקרים של פערים מהותיים בין סכום היטל ההשבחה המקורי שבו חויב בעל המקרקעין לבין החיוב שנקבע לבסוף בהכרעות של שמאי מכריע או בהחלטות של ועדות הערר הוא תופעה לא רצויה, המחייבת בדיקה והפקת לקחים, כדי להבטיח שהחיוב ישקף מס אמת.

פערים מהותיים של עשרות אחוזים בין השומות עלולים ליצור את הרושם של הטיות של השומות, בין אם מדובר בהטיות לטובת הרשות המקומית הפוגעות בחייבים, או בהטיות לטובת החייבים הפוגעות בקופה הציבורית. חיובים ביתר עלולים להותיר בקרב הציבור את הרושם שהרשויות אינן הוגנות כלפיו, ולפגוע באמון הציבור בצדקת היטל זה.

- 45 -

- 46 -

205

מניתוח של שישה מקרי מחלוקות על שומת השבחה שהגיעו להכרעה של שמאי מכריע66 עלה כי

התעוררו מחלוקות בהיבטים האלה: פרשנות של הוראות התוכנית ומהות ההשבחה; הערכת שווי

הנכס לפני ההשבחה בהתאם למאפייניו, לעסקאות הנוגעות לנכסים דומים ולהכרעות קודמות של שמאים בעניין; הערכה של משך החיים הכלכליים הצפויים לנכס, בדרך כלל כנגזרת של גיל המבנה; היתכנות למימוש בפועל של ההשבחה, למשל בשל מגבלות הנדסיות, קשיי ביצוע והתנגדויות של שכנים; משך הזמן הצפוי למימוש בפועל של ההשבחה, בשל הצורך לעמוד בתנאים מסוימים או להתגבר על התנגדויות; והערכת שווי ההשבחה.

206

בעניין הערכת שווי ההשבחה התגלעו מחלוקות הנוגעות להערכת שווי של מ"ר בנוי במועד המימוש; הערכת שווי של תוספת מ"ר בנוי מעבר לרף מסוים בעקבות ערך שולי פוחת; הערכת שווי של מרכיבי השבחה שאינם תוספת בשטח בנייה, כגון תוספת גובה לחלל, או הרחבת השטח במגרש שבתחומו מותר לבנות (שינוי בקו בניין); הפחתה של שווי ההשבחה בשל עלויות או הוצאות חריגות הכרוכות במימוש הזכויות, למשל בשל הצורך להרוס חלק מהמבנה, או בשל העלויות הכרוכות בתוספת בנייה חדשה על מבנה קיים; והפחתה של שווי ההשבחה בשל פגיעות מסוימות בערך המבנה הקיים כתוצאה של מימוש ההשבחה, למשל הסתרה של נוף או ביטול מרפסות.

207

התרשים שלהלן מסכם את הסוגיות העיקריות שבגינן התעוררו מחלוקות בנוגע לשומות השבחה:

תרשים :14 סוגיות שהתעוררו לגביהן מחלוקות על שומות השבחה 66 ההחלטות של השמאים המכריעים מפורסמות באתר משרד המשפטים וניתן לאתרן באמצעות תאריך ההחלטה. נותחו מחלוקות בעניין שתי שומות של עיריית הרצלייה, מ-4.1.22 ומ-,5.7.22 שתי שומות של עיריית ירושלים, מ-4.1.22 ומ-,6.12.22 שומה של עיריית רמת גן מ-7.7.22 ושומה של רמת השרון מ-.7.4.22 - 47 -

208

מניתוח מקרים של מחלוקות עלה כי היו מגוון סיבות שבגינן התעוררה מחלוקת, למשל בשל תחשיבים שונים של הערכת השווי של הנכס לפני ההשבחה; הבדלים בהערכות בדבר ההיתכנות למימוש בפועל של ההשבחה ובנוגע למשך הזמן שיידרש לכך; והבדלים בתחשיבים הנוגעים להפחתות לשווי ההשבחה, למשל בשל הוצאות חריגות שיידרשו לבנייה. עוד נמצא כי לעיתים הסיבה למחלוקת נעוצה בפרשנות שונה להוראות התוכניות המשביחות.

209

מומלץ למינהל התכנון לבדוק אם יש מקרים נוספים שבהם התעוררה מחלוקת בנושא השבחה בשל הוראות התוכניות, ולפי הצורך להפיק מכך לקחים הנוגעים לניסוח הוראות התוכנית, כדי לצמצם ככל הניתן את הצורך בפרשנות שלהן.

ב ק ר ו ת ה מ א ס ד ר י ם

210

מינהל התכנון הוא המאסדר של הוועדות המקומיות, ובמסגרתו פועלת יחידת בקרה על הוועדות המקומיות, שתפקידה לבצע בקרה על אופן פעילותן לפי חוק התכנון והבנייה.67 מינהל התכנון גם מרכז את הליך הסמכתן של הוועדות, הכרוך בביזור סמכויות לוועדות, ומגבש המלצות לשר הפנים, בהתאם לתנאים שנקבעו בחוק התכנון והבנייה בעניין זה.68 בחוק גם נקבע כי שר הפנים יפעל ככל הניתן להדרכתן ולהכוונתן של הוועדות המקומיות כדי שיהיה ניתן לקדם את הסמכתן כוועדות מקומיות עצמאיות.69

211

בביקורת עלה כי מינהל התכנון לא בחן את תפקוד הוועדות המקומיות בהיבטים הניהוליים של קביעת היטלי ההשבחה, שקיפות ההליכים והפקת לקחים. לפיכך לא נבדקה סוגיית הפערים בין שומות ההשבחה שהכינו הוועדות המקומיות לבין החיובים הסופיים שקבעו השמאים המכריעים או ועדות הערר.

212

מומלץ כי מינהל התכנון יבצע בוועדות המקומיות לתכנון ולבנייה בקרות בנושא היטלי השבחה וכן מומלץ כי הוא יפרסם הנחיות מקצועיות וקווים מנחים לגבי תפקוד תקין של הוועדות המקומיות בהיבטים של ניהול ההליכים בנושא זה. זאת בין היתר כדי לצמצם את התופעה של פערים מהותיים בין שומות לחיובים סופיים, כדי לייעל את ההליכים וכדי להפחית סיכונים למחלוקות בנושא.

213

מינהל התכנון מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי הבקרות שלו בוועדות המקומיות ממוקדות בהסרת חסמים בהליכי הרישוי הבנייה, וכי מאחר שההליכים הכרוכים בהיטלי השבחה אינם מעכבים את רישוי הבנייה, משום שלמבקש ההיתר יש אפשרות לקבל את היתר הבנייה גם בהיעדר הסכמה על החיוב, הנושא אינו נמצא בראש סדר העדיפויות שלו בקביעת נושאי הבקרה. עם זאת הוסיף מינהל התכנון כי לנוכח ההמלצה, אגף בקרת ועדות מקומיות ישלב את הנושא במסגרת בקרות עומק שהוא עושה בחלק מהוועדות המקומיות, וכי ייבחן לגייס יועצים ייעודיים כדי לבדוק את הנושא במסגרת בקרות רוחב בכלל הוועדות המקומיות. עוד ציין כי בהתאם לכך יבחן את האפשרות לפרסם את תוצאות הבדיקה באתר המרשתת שלו.

214

נוסף על כך, נמצא כי למשרד המשפטים אין נתונים על הפערים שהתגלעו בין שומות השבחה ועל הסיבות להם, בהליכים שהתקיימו בפני שמאים מכריעים, שאת פעילותם הוא מרכז. לכן אינו יכול להפיק לקחים ולנקוט פעולות שיסייעו לצמצם את תופעת הפערים המהותיים.

215

מומלץ למשרד המשפטים לרכז נתונים בנושא ולבחון את התופעה של פערים מהותיים בין שומות מקרקעין, כדי לבחון אם יש צורך בנקיטת פעולות אחרות שיצמצמו את התופעה. מומלץ לגבש 67 סעיף 31ג לחוק התכנון והבנייה.

68 סעיף 31א לחוק התכנון והבנייה. שר הפנים רשאי גם להעביר סמכויות מוועדה מקומית לוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, כמפורט בסעיף 28ב לחוק התכנון והבנייה.

69 סעיף 31ד לחוק התכנון והבנייה.

- 48 -

עבודת מטה כדי לנתח את המחלוקות שהתגלעו, לבחון את תדירותן של מחלוקות חוזרות ונשנות ובהתאם לכך לשקול את הצורך בפרסום הנחיות מקצועיות בתחום.

216

האגף לאסדרת מקצועות במשרד המשפטים מרכז עבודת מטה בעניין כתיבת תקנים בנושא שומות מקרקעין. בתקנים יש למשל התייחסות לפירוט המזערי הנדרש בשומות מקרקעין, והוראות לעריכת סעיפים נבחרים בשומות.

217

במכלול התקנים אין תקן שקובע את הפירוט הנדרש בשומות השבחה, מלבד התייחסות לנושא בהקשר של בדיקה שמאית כלכלית לתוכנית פינוי-בינוי (תקן .)21.1 218

מומלץ למשרד המשפטים לגבש תקן ייעודי לשומות השבחה, על סמך הניסיון המקצועי שנצבר ועל סמך הפקת לקחים לגבי מחלוקות בין שומות ותוצאות בירורן.

ב ד י ק ה ש ל פ ע ר י ם ב י ן ש ו מ ו ת ב מ ד ג ם מ ק ר י ם 219

בהיעדר נתונים כוללים בנושא, בדק משרד מבקר המדינה אם קיימים פערים מהותיים בין סכום היטל ההשבחה שקבעו ועדות מקומיות לבין סכום היטל ההשבחה שקבעו שמאים מכריעים, במדגם אקראי של 60 שומות מכריעות70 שפורסמו לציבור בשנת .2022 המדגם כלל מחלוקות בעניין שומות שהכינו 34 ועדות מקומיות. סכומי היטלי ההשבחה בשומות האלו נעו בין כ-15,000 ש"ח לכ-32 מיליון ש"ח.

220

נמצא כי ב-57 מ-60 שומות (%)95 הפחיתו השמאים המכריעים משומת הוועדה. במקרה אחד השומה המכרעת הייתה זהה לשומת הוועדה, ובשני מקרים אחרים סכום היטל ההשבחה שנקבע בשומה המכרעת היה גדול מזה שנקבע בשומת הוועדה.

221

עוד נמצא כי בממוצע שיעור ההפחתה שקבע השמאי המכריע עמד על %,36 וסכומה הממוצע עמד על כ-1.1 מיליון ש"ח; החציון עמד על כ-163,000 ש"ח. הסכום הגדול ביותר שהופחת משומת הוועדה עמד על כ-11 מיליון ש"ח - הפחתה של %71 משומת הוועדה.

222

בתרשים שלהלן מוצגת התפלגות 60 השומות המכריעות שנבדקו, לפי שיעור הפער בין החיוב שקבעו הוועדות לחיובים שקבעו שמאים מכריעים.

תרשים :15 התפלגות 60 השומות המכריעות שבדק משרד מבקר המדינה, לפי שיעור הפער בחיוב בעקבות הפנייה לשמאי מכריע

על פי מדגם אקראי של שומות מכריעות שפרסם משרד המשפטים ב-.2022 70 שומות שהכינו השמאים המכריעים.

- 49 -

* בפלח המייצג פער בשיעור של עד %10 כלולה גם השומה שנותרה זהה.

- 50 -

223

מהתרשים ומהנתונים עולה כי ב-10 מהשומות (%)17 היה הפער בין השומות מעל %,75 ויצוין כי ב-7 מבין שומות אלה הפער היה מעל %.90

224

ב-18 מקרים (%)30 עמד הפער בין קביעת השמאי המכריע לשומת הוועדה על מעל %,50 ובכל המקרים האלו מדובר בהפחתה מסכום החיוב שקבעה הוועדה. ב-24 מקרים (%)40 היה פער שבין %25 ל-%50 בין החיוב המקורי שקבעו הוועדות לחיוב שקבע השמאי, וברוב המכריע מהם (23 מקרים) השמאי המכריע הפחית משומת הוועדה.

225

השיעור הגבוה של מקרים (כ-%)70 שבהם נמצא פער מהותי של מעל %25 בין סכום החיוב בהיטל השבחה שקבעו הוועדות לזה שקבע השמאי המכריע, והעובדה כי ברוב המכריע של המקרים האמורים מדובר בהפחתות של הסכומים שקבעו הוועדות, עלולים לפגוע באמון של החייבים במהימנות ובהוגנות של השומות שמכינות הוועדות.

פ ע ר י ם ב י ן ס כ ו מ י ה י ט ל ה ה ש ב ח ה ב ע י ר י ו ת ש נ ב ד ק ו 226

נוסף על הבדיקה של מדגם שומות, בדק משרד מבקר המדינה את הפערים בין הסכומים לחיוב בהיטל בשומות ההשבחה שהכינו העיריות שנבדקו לבין הסכומים שקבעו השמאים המכריעים, לגבי הליכים שהתקיימו בשנים 2020 - .2022 סך הכול נבדקו 451 מקרים.

227

הנתונים של עיריית ירושלים לא איפשרו לבצע את הבדיקה האמורה, משום שהם לא כללו מידע על הסכומים שקבעו השמאים המכריעים (סך הכול 1,200 הליכים). היעדר מידע זה פוגע ביכולתה של העירייה לנתח בעצמה את הנתונים על פערים מהותיים בשומות, לבחון מגמות ולנקוט פעולות לצמצום התופעה.

228

מומלץ לעיריית ירושלים לרכז נתונים על הסכומים שקבעו השמאים המכריעים לגבי השומות שהיא הכינה, כדי שתוכל לבחון תופעות של פערים מהותיים שלא היו מוצדקים ולנקוט פעולות בנושא.

229

עיריית ירושלים מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה כי היא מקבלת את ההמלצה, וכי איסוף המידע יבוצע במסגרת יישום תוכנית העבודה לפיתוח מערכות ממוחשבות לתמיכה בתהליכי העבודה הקשורים בהיטלי השבחה.

230

בלוח שלהלן מפורטים ממצאים על הפערים שנמצאו בין סכום החיוב בהיטל השבחה שקבע שמאי מכריע לבין הסכום שקבעו שלוש מהעיריות שנבדקו:

לוח :22 נתונים על פערים בין סכום ההשבחה שקבע שמאי מכריע לסכום שקבעו שלוש עיריות שנבדקו, 2020 - 2022

הרצלייה רמת גן רמת השרון

מספר הבקשות למינוי שמאי מכריע 269 84 98

שיעור המקרים שבהם השמאי המכריע הפחית משומת

%99 %95 %96

עירייה

הסכום הממוצע של השינוי מהחיוב שנקבע בשומת

1,021,877 1,419,963 319,107

העירייה (ש"ח)

הסכום החציוני של השינוי מהחיוב שנקבע בשומת

104,889 96,961 82,858

העירייה (ש"ח)

שיעור ההפחתה הממוצע %36 %29 %40

שיעור המקרים שבהם היה פער שבין %25 ל-%50 בין

%44 %36 %34

החיוב שקבעה העירייה לחיוב שקבע השמאי המכריע

שיעור המקרים שבהם היה פער של מעל %50 בין

%19 %21 %24

החיוב שקבעה העירייה לחיוב שקבע השמאי המכריע

שיעור המקרים שבהם היה פער של מעל %25 %63 %57 %58 - 51 -

על פי נתוני העיריות שנבדקו, בעיבוד משרד מבקר המדינה.

231

מהלוח עולה כי בעיריות הרצלייה, רמת גן ורמת השרון, נעו הסכומים הממוצעים של השינוי בסכום החיוב בעקבות החלטות השמאים המכריעים בין כ-319,000 ש"ח לכ-1,420,000 ש"ח.

הסכום החציוני של הפער בחיובים נע בין כ-83,000 ש"ח לכ-105,000 ש"ח.

232

עוד עולה מהלוח כי ברוב המכריע של המקרים (%95 ומעלה) השמאים המכריעים הפחיתו מהחיוב שנקבע בשומות הוועדות של העיריות שנבדקו. משמעות הדבר היא שהשומות המקוריות שיקפו חיוב יתר של סכומי כסף גדולים, שלעיתים יש בהם לשנות באופן מהותי את הכדאיות הכלכלית של מיזם או של עסקת מקרקעין.

233

עוד נמצא כי בהרצלייה שיעור המקרים שבהם היה פער שבין %25 ל-%50 בין החיוב שקבעה העירייה לחיוב שקבעו השמאים המכריעים עמד על %.44 ברמת גן שיעור מקרים אלה היה %36 וברמת השרון - %.34 בהרצלייה וברמת גן בחמישית מהמקרים היה פער של מעל %50 בין סכום החיוב שקבעו העיריות לסכום שקבע השמאי המכריע. ברמת השרון שיעורם של מקרים אלו עמד על %.24

234

יוצא אפוא כי שיעור המקרים שבהם היה פער שמעל %25 בין החיוב שקבעו העיריות לחיוב שקבע השמאי המכריע עמד בהרצלייה על %,63 ברמת גן על %57 וברמת השרון על %.58 235

לסיכום, הממצאים מראים כי ברוב גדול של המקרים (%95 ומעלה) הפחית השמאי המכריע את סכום החיוב שקבעו העיריות שנבדקו, וכי מדובר בסכומי כסף גדולים, המגיעים למאות אלפי שקלים ואף למיליוני שקלים. עוד נמצא כי יש תופעה רחבה של פערים מהותיים הגדולים מ-%,25 ובחלקם אף מ-%,50 בין החיובים שקבעו העיריות שנבדקו לחיובים שקבעו השמאים המכריעים; שיעורם של מקרים אלו נע בין %57 ל-%.63 236

במדגם של 20 שומות שהכינו העיריות שנבדקו, נמצא כי ככלל, השומות שמכינות העיריות כוללות התייחסות להחלטות רלוונטיות קודמות של שמאים מכריעים. עוד נמצא כי אין תקנים ייעודיים בנושא וכי מלבד עיריית ירושלים שהכינה תבנית לשומת השבחה, שלפיה יש לכלול בשומת השבחה מידע על שומות מכריעות רלוונטיות, עיריות הרצלייה, רמת גן ורמת השרון לא קבעו הנחיות בנושא.

237

עיריית הרצלייה מסרה בתשובתה כי היא מאמצת את הקביעות של שמאים מכריעים, אשר בנוגע אליהן היא לא הגישה עררים, וכי היא מיישמת אותן בשומות שהיא מכינה. עוד ציינה כי הפערים בין סכומי החיוב נובעים מאותן הסיבות שבגינן יש מחלוקות על שומות, כמו ערכי הקרקע הגבוהים בעיר, הפוטנציאל הרב הגלום בתוכניות לבנייה בעיר, יוזמות הבנייה הנרחבות בעיר ופעילות של יזמים הנעזרים ביועצים מובילים בתחומם כדי לצמצם את עלויות המיזמים, גם באמצעות פנייה לשמאי מכריע, וכך להפחית בגובה ההיטל.

238

עיריית רמת גן מסרה בתשובתה כי השומות שהיא מכינה מבוססות על נתוני עסקאות, וכי הן נקבעות על פי הגישות השמאיות המקובלות ובהתאם לפסיקה ולקווים המנחים.

239

מומלץ לעיריות שנבדקו לבחון את התופעה של פערים ניכרים בין החיוב שהן קבעו בהיטלי ההשבחה לחיובים שקבעו השמאים המכריעים, ולפעול לצמצום התופעה.

✰

240

הממצאים מצביעים על פערים מהותיים בין החיובים לפי השומות שהכינו הרשויות לחיובים בהחלטות של שמאים מכריעים. במדגם של 60 המקרים שיעור ההפחתה הממוצע לטובת החייב היה %36 והסכום הממוצע של ההפחתה עמד על כ-1.1 מיליון ש"ח. בניתוח של כ-450 מקרים בעיריות שנבדקו נע שיעור ההפחתה הממוצע לטובת החייב בין %29 ל-%40 והסכום ההפחתה - 52 -

הממוצע נע בין כ-319,000 ש"ח ל-1.4 מיליון ש"ח. ממצאים אלו עלולים לפגוע באמון הציבור באופן שבו קובעות הרשויות את סכומי החיוב, והם משקפים את מידת חוסר הוודאות שטמונה בשיטת החיוב לגבי הסכומים שייגבו בסופו של דבר; לעיתים הפערים בחיוב הסופי להיטל בודד הם של מאות אלפי שקלים ואף של מיליוני שקלים.

241

נתונים אלו מצטרפים לנתונים על שיעור המקרים שבהם נדרש תיקון בשומות בעקבות הליכי ערר, נתונים שלפיהם בכמחצית מהמקרים השומה תוקנה או בוטלה משום שהערר התקבל באופן מלא או חלקי או משום שהצדדים הגיעו בעקבות הערר להסכמות ולפשרות.

242

מומלץ למינהל התכנון ולמשרד המשפטים לבחון את התופעה של פערים מהותיים בין החיובים הראשוניים בהיטל השבחה לחיובים שקבעו שמאים מכריעים, ואת הנתונים על תוצאות העררים;

זאת כדי לנקוט פעולות אסדרה שיביאו לצמצום התופעה, למשל באמצעות פרסום של השומות ושל הנתונים על הפערים בכל הוועדות, גיבוש הנחיות מקצועיות לוועדות ובחינה של התקינה השמאית ואף של הגדרת ההשבחה, במטרה לפשט את מורכבות השמאות ולצמצם מחלוקות.

הדבר מחדד את החשיבות שהוועדות המקומיות ירחיבו את השימוש בלוחות שומה אשר בהתאם להוראות החוק נדרש להציגם לציבור.

243

משרד המשפטים מסר בתשובתו מפברואר 2024 כי בחודשים האחרונים קיים האגף לאסדרת מקצועות במשרד עבודת מטה שכללה התייעצות עם כמה גורמים שיש להם ממשק להליכים המתקיימים לפני שמאים מכריעים, כדי למפות את השלבים בתהליך ולאפיין שינויים ממוחשבים נדרשים. באפיון הובאו בחשבון סוגיות שהוצגו בדוח, כגון שיפור ממשקי העבודה וייעול ההליכים המתקיימים לפני שמאים מכריעים, פרסום השומות שקבעו שמאים מכריעים במערכת מידע גיאוגרפי (,)GIS הרחבת הפרסום של שומות שקבעו הוועדות המקומיות, מתן מידע על תהליכי השגה ותיעוד נתוני סכומי ההשבחה המקוריים שקבעו הוועדות המקומיות והסכומים שקבעו השמאים המכריעים. משרד המשפטים גם ציין כי עם השלמת האפיון הוא יוצג לגורמים הרלוונטיים לשם ייעול ושיפור של התהליכים.

244

מינהל התכנון ציין בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי יבחן את האפשרות לבחון את התופעה במסגרת בקרות הרוחב שהוא עושה בכלל הוועדות המקומיות ולפרסם את הנתונים על הפערים בין שומות השבחה באתר המרשתת שלו.

שקיפות המידע על היטלי השבחה

245

שקיפות היא עקרון יסוד של מינהל תקין; היא מאפשרת לציבור לקבל מידע חיוני לשם בקרה על פעולות הרשויות והחלטותיהן. היא מקבלת משנה תוקף כאשר המידע שיש בידי הרשויות יכול לסייע לציבור לקבל החלטות מיטביות ולפעול באמצעים העומדים לרשותו כנגד החלטות שלפי ראות עיניו פוגעות בזכויותיו או בקניינו.

246

בחוק לא נקבעה חובה לפרסם לציבור את שומות ההשבחה שמכינות הוועדות המקומיות, מלבד החובה לפרסם לוח שומה71 והחלטות של שמאי מכריע.72 עם זאת פרסום מידע לציבור על שומות השבחה ועל הסכומים שנגבו בפועל,73 באתרי המרשתת (אינטרנט) של הרשויות המקומיות, יכול לאפשר בקרה ציבורית על השומות וסכומי החיוב שנקבעו בהן, ולתרום בכך ליישום של עקרונות מס אמת ולהגברת אמון הציבור בצדקת ההליכים.

247

כך למשל, המידע על היטלי השבחה יכול לסייע בידי מי שחולק על דרישת תשלום שקיבל, לבחון את התשתית העובדתית התכנונית שעליה התבססה הדרישה ולבדוק אם יושמו בעניינו עקרונות דומים לאלו שיושמו בנסיבות דומות, למשל לגבי נכס באותו בניין או מגרש. פרסום מידע על הליכי 71 סעיף (6א) לתוספת השלישית.

72 תקנה 21 לתקנות שמאי מכריע.

73 בצירוף מידע על הליכי ערר והכרעות של שמאי מכריע, אם היו כאלו.

- 53 -

ערר והחלטות של שמאי מכריע במערכת, יכול לסייע באיתורם ובקבלת החלטות מושכלות בהסתמך על תוצאותיהם.

248

פרסום המידע לציבור מקבל משנה תוקף לנוכח העובדה שכמעט לא היה שימוש בלוחות שומה, ומספר השומות הפרטניות בשנים 2018 - 2022 ברשויות המקומיות שנבדקו עמד על כ-.11,500 גם ההיקף של הליכי הערר על השומות והבקשות למינוי שמאי מכריע בעניינן של השומות, שעמד בשנים האמורות על כ-,3,100 מדגיש את הצורך בריכוז המידע לציבור בנושא.

249

נוסף על כך, פרסום המידע על היטלי השבחה יכול גם לשכלל את הפעילות הכלכלית בשוק הנדל"ן על ידי הקטנת אי-הוודאות בעניין סכום החיוב הצפוי בהיטל השבחה. דוגמה לפרסום מידע שיש בידי משרדי הממשלה על תחום הנדל"ן הוא אתר המרשתת הממשלתי שהקים המרכז למיפוי ישראל,74 המאפשר להציג לציבור על גבי מפה מידע על עסקאות נדל"ן. האתר הוקם בעקבות ועדה בין-משרדית לשיפור מסד הנתונים הממשלתי על שוק הנדל"ן, שקמה מכוח החלטת ממשלה בנושא.75

250

משרד מבקר המדינה בדק אם העיריות שנבדקו מפרסמות לציבור באתר המרשתת ובאמצעות מערכת ה-GIS שלהן את שומות ההשבחה שהכינו, שומות ההשבחה הסופיות לאחר הליכי ערר וסכומי היטלי ההשבחה שהן חייבו בזיקה לנכסים השונים. פרסום המידע במערכת מידע גיאוגרפית ()GIS יכול להיות אפקטיבי ורלוונטי, משום שמעצם טבעם יש להיטלי השבחה זיקה למיקום במרחב ולתכנונו.

251

נמצא כי העיריות שנבדקו - הרצלייה, ירושלים, רמת גן ורמת השרון - אינן מפרסמות לציבור את שומות ההשבחה שהן הכינו, את השומות הסופיות ואת סכומי ההיטל שנגבו מבעלי נכסים. עקב כך נפגעת יכולתו של הציבור לקבל החלטות מושכלות, לבחון את שומות ההשבחה ואת דרישות התשלום ולבחון בהתאם לצורך אם הן מוצדקות ומשקפות חיוב שוויוני והוגן.

252

עיריית הרצלייה מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה כי שומות פרטניות מכילות לעתים מידע אישי, כמו תצלומים של החללים הפנימיים של הנכס ומידע על הליכים משפטיים, ומטעמים אלו היא אינה מפרסמת את השומות.

253

מומלץ לעיריות שנבדקו - הרצלייה, ירושלים, רמת גן ורמת השרון - לפרסם באמצעות מערכת ה-

GIS ובאתרי המרשתת שלהן את עיקרי שומות ההשבחה שהן הכינו, את השומות הסופיות שנקבעו לאחר בירור מחלוקות ואת סכומי היטלי ההשבחה שהן חייבו בזיקה לנכסים שונים בתחום שיפוטן. זאת כדי לתת בידי הציבור מידע שיאפשר לו לקבל החלטות מושכלות לגבי נכסיו ולצמצם את אי-הוודאות והמחלוקות בתחום.

254

מומלץ כי מינהל התכנון ומשרד הפנים יגבשו עבור הוועדות המקומיות לתכנון ולבנייה והרשויות המקומיות הנחיות שיסדירו את פרסום המידע לציבור בנושא שומות השבחה.

255

עיריית רמת גן מסרה בתשובתה כי כל שומה משקפת נסיבות פרטניות, וכי היא מוסרת שומות על פי בקשות לפי חוק חופש המידע, התשנ"ח-,1998 בכפוף להסכמת הנישום. עוד מסרה כי אם משרד הפנים יגבש הנחיות בנושא היא תפעל על פיהן.

256

עיריית ירושלים מסרה כי מתעורר ספק אם פרסום השומות ישפר את ההליכים, שכן הדבר עלול להביא לגידול במספר המחלוקות בתחום, וכי אם יוגבשו הנחיות בנושא היא תפעל על פיהן.

74 להרחבה ראו: מבקר המדינה, דוח שנתי 71ג (,)2021 "הנגשת מאגרי מידע ממשלתיים וציבוריים לציבור", עמ' 256 - .259

75 החלטת הממשלה 374 (.)12.6.13