ישיבת משנה לתכנון ובנייה - תבע מס' 37 · קובץ התנגדויות 1019157 - חלק א.pdf

30.8.25

התנגדות מרכז שכונתי גוננים לתכנית מספר ,101-1019157 פינוי בינוי ברחוב סן מרטין 19-21

רקע:

תכנית פינוי בינוי ברחוב סן מרטין 19-21 בשכונת קטמונים, ירושלים בשטח של 3.634 ד.'

השטח נמצא בין רחוב רבי צדוק לרחוב חוזה סן-מרטין.

התכנית מציעה פינוי והריסה של שני מבנים בני 4 קומות (36 יח"ד) ובניה חדשה של מגדל מגורים הכולל 148 יח"ד.

מבנה המגורים יתנשא לגובה מירבי של 28 קומות מעל רחבת הכניסה מרח' רבי צדוק ויעמוד מעל מסד אשר יאפשר

שימושים ציבוריים ומסחריים, תחתיו מספר קומות תת קרקעיות עבור שימושי חניה, מחסנים ושימושים טכניים.

גישה לחניה תהיה מרחוב סן מרטין.

התכנית מציעה שצ"פ ממערב במפלס רחוב סן מרטין ושביל ממזרח המהווה מעבר הולכי רגל בין הרחובות.כמו כן,

התכנית מציעה הרחבת דרך של רחוב רבי צדוק. התכנית כוללת מגרש למבנים ומוסדות ציבור בסמוך לרחוב רבי צדוק

הכולל שני בתי כנסת קיימים.

תהליך קהילתי-

לתכנית זו התקיים כנס פורום אורבני- ב- 14.3.22

בכנס הוצגו התכניות ולאחר מכן התייחסו לשאלות ולהערות אודות התכנון. חוות הדעת מסתמכת בין השאר על

הנושאים והעקרונות שהועלו ע"י התושבים .

להלן התייחסות מרכז שכונתי גוננים:

1. היקפי בינוי

א. המכפיל המוצע במסגרת תוכנית זו הוא 4.3 ( כולל תוספת עבור יח"ד לתחזוקה) המכפיל המוצע במסגרת

תכנית נקודתית זו הוא מכפיל גבוה מאוד. ככל ויקודמו תכניות מהסוג הזה החשש הוא שלא יהיה מענה ראוי

לצרכי השכונה.

ב. יש לקיים הליך של עדכון ובקרה של התכניות המקודמות, שמטרתו הבטחה כי תהליכי ההתחדשות

העירונית יקודמו בד בבד עם ההתחדשות הנדרשת של השלד הציבורי והמסחרי, והיערכות הרשות המקומית

למתן המענה הנדרש למכלול ההיבטים הציבוריים למרחב. כמקובל בשכונות אחרות. יש לקבוע שתנאי למתן

תוקף לתכניות להתחדשות עירונית ברובע הכוללות תוספת של מעל 1,000 יחידות דיור במצטבר(!), יהיה

הצגה לוועדה להתחדשות עירונית בנוגע להתקדמות הפתרונות והוכחה באשר ליכולת הנשיאה של השכונה.

ג. אנו מבקשים שתנאי להיתר בניה יהיה בחינה שמאית נוספת, בשלב ההיתר, בהתאם לדו"ח שיוגש לגורם

המממן ובהתאם לכך יש לקבוע כי ככול והדו"ח יתעדכן מבחינת הכלכליות וזכויות הבניה יהיו מעבר לרווח של

18 אחוז מספר הדירות ירד בהלימה לכך .

ד. דיורית- בהתאם לתוכנית המוצעת, קיימת אפשרות להוספת יחידות דיור קטנות מסוג "דיורית".

הכנסת יחידות אלה צפויה להוביל לעומס על הפרוגרמה העירונית, המרחב הציבורי , התנועה והחניה.

תוספת יחידות דיור מעבר לפרוגרמה שאושרה עלולה להביא לעומס יתר על תשתיות העיר – לרבות מוסדות

ציבור, מרחב ציבורי ושטחים ירוקים ומספר החניות תואם, מבלי שניתן לכך מענה הולם בתכנון. הפרוגרמה

הקיימת לא לוקחת בחשבון את הגידול במספר התושבים כתוצאה מהוספת דיוריות. הדיורית צריכה לבוא על

חשבון יח״ד בתכנית, ולא בנוסף להעמיס ליח״ד הקיימות.

2. מרחב ציבורי-

א. צמצום שטח השצ"פ מ- 1026 מ"ר ל761 מ"ר-

אנו מצטרפים לעמדת אכה"ס ,מהנדס העיר- " התכנית מחליפה את שטח השצ"פ בתחום התכנית ואף

מצמצמת אותו. השינוי המוצע גורם לעקירת העצים בשטח התכנית ונראה כי התשתית הטבעית הקיימת לא

נלקחה בחשבון בעת התכנון. המחלקה מבקשת לשקול בשנית את התכנון ולקבוע תג מחיר גבוה בתמורה

לכל עקירה הכוללת, מעבר לפיצוי הכספי הנדרש ,כגון שתילה של 3 עצים בוגרים לפחות בשצ"פ המוצע."

שטח השצ"פ הקיים מצטמצם בצורה משמעותית, בכ-%.25 תכנון זה אינו מקובל ואינו עונה על מטרת

התכנית: בניה לגובה על מנת להוסיף שטחים למרחב הציבורי. לא זו שלא נוסף שטח, אף מצטמצם שטח

ציבורי עבור תכנית פרטית. נדרש להרחיב את השצ״פ ולשים דגש על איכותו הציבורית-קהילתית.

יצויין כי לפי תחזית צוות "הפרויקטור השכונתי" השכונה צפויה לסבול ממחסור משמעותי בשטחים ירוקים

לנפש.

ב. "יש לחייב כי כל שטחי החצרות\גינות אשר מוצעים על גגות בנויים יזכו לעומק אדמה של לפחות 1.5מ'

לשם נטיעות ושתילות ראויות." ( עמדת מהנדס העיר) יש לשנות את סעיף .4.3.2א בהתאם להמלצה

זו ולפרט את עומק אדמת הגן הנדרשת ( לפחות 1.5 מטר) -"באזורים בהם יינטעו עצים, יהיה עומק

אדמת גן לנטיעתם ולהעמקת השורשים בקרקע על פי המלצת אגרונום ובאישור אגף שפ"ע."

ג. לפי עמדת מהנדס העיר- "התכנית מציעה שינוי של מיקום השטח הציבורי הפתוח, כך שמיקומו במפלס

רחוב סן מרטין. יש להוסיף סעיף בתקנון התכנית, לפיו פיתוחו של השצ"פ יעשה על ידי היזם ועל

חשבונו, בתאום עם אגף שפ"ע ולאחר קבלת הנחיות פיתוח עבורו." אנו מבקשים להוסיף סעיף זה

לתקנון התכנית.

ד. יש לדאוג לחזית מסחרית אחידה, נבקש שתהיה בקו אפס לרחוב ובכך אולי תאפשר את הגדלת

השצ״פ.

ה. המסמך מתייחס באופן כללי לצורך ניהול מי הנגר ומציג פתרונות גנריים,האנו מבקשים להגביל את

התכסית התת"ק ולהוסיף את הסעיף הבא:

"יש להבטיח בתכנית זו תכסית פנויה של %15 משטח המגרש לכל עומק הקרקע , כדי לאפשר החדרת

מי נגר בתחום המגרש."

ו. יש לשנות את השטח המסומן בתשריט כשטח זיקת הנאה (ברחוב סן מרטין) להולך רגל לשטח דרך ,

על מנת שיהא באחריות ובתחזוקת העיריה ולטובת הולכי הרגל בשכונה.

3. פרגורמה-

א. אנו מצטרפים לעמדת מהנדס העיר כי "יש להסיר בהוראות התכנית את הקביעה כי הפרשות המבונות

ייבנו ברמת מעטפת" יש לשנות בהתאם את סעיף מספר – 6.2.1 "תנאי להיתר אכלוס למבני המגורים יהיה

השלמת פיתוח השטחים הציבוריים הפתוחים והמעברים בהתאם לתכנית הפיתוח שאושרה כאמור בתנאים

בהליך הרישוי והשטחים הציבוריים המבונים ברמת גמר מעטפת בלבד.."

4. בינוי-

א. אנו מצטרפים לעמדת מהנדס העיר כי יש לתקן את סעיף 4.1 ב()2– א, ב. כמקובל כל התכנון והעיצוב

האדריכלי יבחן על ידי אדריכל העיר בשלב ההיתר ולא רק הקומות העליונות במבנה.

ב. יש להוסיף להוראות שתיאסר הקמת קירות תמך של יותר מ-3 מ' גובה וכי יש להימנע בכלל מקירות

תמך ככל הניתן.

ג. שלביות ביצוע: יש לקבוע כי הבנייה תבוצע בהינף אחד.

5. תנועה ותשתיות-

א. מתחזית התנועה שנערכה עי" צתא"ל, ניתן לראות כי בהמשך רחוב סן מרטין , בחיבור לרחוב גולומוב

צפוי עומס משמעותי וכשל תנועתי. אנו מצטרפים לעמדת מהנדס העיר כי " יש לבדוק תפקוד צמתים

בסמוך לפרויקט ולהציע פתרונות לשיפור". בנוסף , לאור הנתונים העולים מתחזית זו -יש לבחון ולצמצם

את הבינוי האינטנסיבי בסביבת הפרויקט ובפרט בפרויקט עצמו.

ב. מעיון במסמכי צוות הפרויקטור ניתן לראות כי ישנה המלצה ( מספר 6 ) של יועצת התנועה להפוך את

המקטע החד סטרי בסן מרטין למקטע דו סטרי, מימוש המלצה זו יתכן ויאפשר זרימת תנועה טובה

ומאוזנת יותר. אנו מבקשים לבחון את הטמעת המלצה זו במסגרת תכנית זו. תכנית התנועה והחניה

נדרשת להיות מתואמת עם תכניות התחדשות עירונית, תשתית ותנועה במרחב. שימת דגש מיוחדת על

הליכתיות בשכונה ומדרכות רחבות.

ג. סעיף .4.1.2ג.3 -"יותר שימוש לפתרונות חניה עצמאיים מכניים (מכפילי חניה, מעליות וכ"ו) לפי

תקניים ישראליים ללא שינוי בשטחי התת קרקע."

אנו מבקשים להימנע מפתרונות מעין אלו ולהוריד את סעיף זה. הניסיון מלמד שבפועל פתרונות אלו

מלווים בכשלים רבים ועל כן דיירי הבניין נמנעים מלהכנס לחניונים אלו וחונים בחניות על הרחוב,

כתוצאה מכך מצוקת החניה הקיימת כיום , עלולה לגדול משמעותית. בנוסף לפגיעה בהולכי הרגל

בשכונה.

ד. סעיף .4.2.1א -מבני ציבור –"חניה תנתן בתחום זכות הדרך- ברחוב רבי צדוק"-אנו מבקשים להוריד

סעיף זה , פתרון החניה נדרש להיות בתחום המגרש ואין להוסיף על מצוקת החניה הקשה הקיימת כבר

כיום.

ה. אנו מבקשים להטמיע בהוראות התכנית סעיף הקובע כי יש לחייב שכניסה לחניון תהיה בתוך המסה

הבנויה ולא כפורטל פתוח.

6. אקלים-

להלן מסקנות ודגשים עיקריים שעלו מהנספח הסביבתי שהוכן ע"י "יוזמות". אנו מבקשים להטמיע את

ההמלצות המקצועיות במלואן, היות ותפקידן לצמצם את הנזקים הנגרמים כתוצאה מהבינוי, לעניין

חשיפה לשמש , זרימת הרוחות וכו'.

" 1.1מסקנות עיקריות לנושא חשיפה לשמש-

מבני הפרויקט עמידה בקריטריון הגגות- בבדיקה שנערכה, נמצא כי גג המגדל עומד בדרישת התקן, אך קומת המסד

אינה מקבלת מספיק קרינה, בשל הצללה עצמית. מבנה בית הכנסת (מס' )2 הצמוד למגדל המגורים, אינו עומד

בדרישות התקן עבור קרינה.

עמידה בקריטריון החזיתות הדרומיות :חזית הדרום מזרחית של מבנה מס' 2 אינה עומדת בדרישת התקן עבור קרינה

בשל הצללה עצמית של מגדל המגורים

1.2מסקנות עיקריות לנושא זרימת הרוחות:

ממצאי הבדיקה מצביעים על 2 מוקדי הגברה, אחד בפינה הדרום מערבית של הגג הפעיל במהירות של 6מ'/שנייה.

עבור שאר מהירויות הרוח מתקיימת עמידה מלאה בדרישות התקן 1.3 .הנחייה להמשך הנחיות למיתון רוחות: על

מנת לוודא כי כלל הגברות הרוח מותנו, יש לחייב ביצוע בחינת רוחות מחודשת בשלב ההיתר, לאחר דיוק תכנית

הפיתוח, ושילוב אלמנטים למיתון רוחות ככל שידרשו בכלל האזורים שצוינו בדוח כלא עומדים בדרישות התקן.

בשל תקלה טכנית יוצגו תוצאות הקרינה עבור חזיתות דרום מערביות. מבחינת חזיתות דרומיות יוצגו תוצאות עבור

שעות שמש ולא אנליזת קרינה. בשל התקלה בתוכנה, לא יתאפשר להציג תוצאות של קרינה. במבנים 5 ו- 7 אמורות

להתקבל תוצאות קרינה עבור חזיתות דרומיות מערביות, אך הן לא מוצגות. לגביהן, התבצעה הערכה על סמך יתר

החזיתות."

בברכה,

נרקיס יפת,

חבר פורום אורבני קטמונים

מרכז שכונתי גוננים ורסקו

17/09/2025

לכבוד

הועדה המחוזית לתכנון ובניה

מחוז ירושלים

רח' שלומציון המלכה ,1 ירושלים

הנדון: כתב התנגדות לתוכנית מס' 101-1019157

בשם מרשינו, בעלי דירות בבניין המגורים ברחוב סן מרטין 17 בירושלים הידוע גם כגוש 30199 חלקה

מס' 26 הגובל במתחם נשוא התוכנית שבנדון (להלן בהתאמה: מרשינו ו-הבניין), אנו מבקשים להגיש

בפניכם כתב התנגדות לתוכנית זו, העוסקת ב"פינוי בינוי ברחוב סן מרטין ,19-21 ירושלים", (להלן:

התב"ע).

קידום התב"ע במתכונתה ימנע קידום פינוי בינוי בבניין ויפגע באינטרס הציבורי

הכולל

1. בראש הדברים ייאמר שהתנגדותם של מרשינו לתב"ע, נובעת מן העובדה כי הבניין, הגובל כאמור

במתחם נשוא התוכנית, מצוי למעשה בתווך בין שני מתחמי פינוי בינוי, המצויים משני צידיו,

כאשר הבניין בפני עצמו המונה אך 18 יחידות דיור, אינו מתאים בשל כך לתוכנית פינוי בינוי.

אישור התב"ע במתכונתה הנוכחית, עלול להותיר את הבניין ללא אופק תכנוני מעשי לתכנית

התחדשות עירונית שעה שמשני צידיו כאמור ייבנו פרויקטים עצומים, והבניין הישן וחסר

המיגון ייוותר בתווך.

2. חשש זה מתחדד לאור העובדה כי מרשינו כמו רוב דיירי הבניין חתמו על חוזה פינוי בינוי עם

החברה היזמית אבגד איכות בהתחדשות בע"מ (להלן: חברת אבגד), שהיא הינה החברה היזמית

שמובילה את הפרויקט נשוא התב"ע, בעוד דיירי המתחם שמצידו השני של הבניין הכולל את

הבניינים בכתובות סן מרטין ,5-15 חתומים בחלקם על חוזה פינוי בינוי עם חברת דן אלדד בע"מ,

ועל כן בעוד הכנסתו של הבניין לתב"ע הנוכחית הינה הגיונית ומתבקשת לאור זהות היזם, הרי

שחיבורו של הבניין לפרויקט של הבניינים מצידו השני עשוי להיות מורכב עד בלתי אפשרי לאור

שונות היזמים.

3. יתרה מזו, בעוד הרוב הדרוש של דיירי הבניין ובהם מרשינו, חתמו כאמור על חוזה פינוי בינוי

עם חברת אבגד, הרי שהפרויקט בסן מרטין 5-15 מצוי בשלבים מוקדמים בהרבה של החתמת

1

הדיירים, וככל הידוע אף אינו קרוב לרוב הדרוש לקידום תוכנית, ועל כן אי שילובו של הבניין

בתב"ע הנוכחית עשוי לעכב בשנים רבות ביצוע התחדשות עירונית בבניין, או אף לאיינה כליל.

4. משמעות קידום התב"ע ללא הכללת הבניין, אף יגרום לסבל בל יתואר של דיירי הבניין ובהם

מרשינו, כאשר המרחק בין הבניין לבין המתחם נשוא התב"ע עומד על מטרים ספורים, וברי כי

ביצוע העבודות במתחם עת דיירי הבניין מתגוררים בו יהפוך את חייהם לבלתי אפשריים, דבר

שיימנע בקלות לו תתקבל דרישת מרשינו להכללת הבניין במסגרת התב"ע. יתרה מכך, אי הכללת

הבניין תביא לכך שהסדרי התנועה והרחבת המדרכה המוצעת במסגרתם, תהפוך לחסרת

משמעות שעה שהבניין לא יוכלל בהם.

5. בהקשר זה ראוי ונדרש לציין כי בדו"ח מבקר המדינה משנת 2021 תחת הכותרת "ייעול הליכי

התכנון המתארי המקומי והמפורט" נמתחה ביקורת רבה על התכנון הנקודתי בוועדות

המחוזיות העוסק בתוכניות בשטחים קטנים, דבר המביא לעומס רב על מוסדות התכנון ולחוסר

יעילות של תהליכי התכנון, דבר המנוגד לתכליתם של תהליכי התכנון, שהינה קבלת החלטות

מיטביות תוך התבססות על ראייה רחבה וכוללת, אשר כרוכה בבחינה מקצועית מקיפה ורב

תחומית של ההשפעות של ההתערבות התכנונית. דו"ח המבקר יצורף כנספח להתנגדות זו.

6. בדו"ח זה אף צוינה לרעה העובדה כי במחוז ירושלים %(82!) מהתוכניות הן בשטח שקטן

מחמשה דונמים (עמ' 954 לדו"ח), כאשר בתגובת העירייה לכך צוין במפורש כי גם תוכניות

נקודתיות נבחנות במסגרת ראייה כוללת מתוך מטרה לשמור על האינטרסים הציבוריים בכל

תוכנית (עמ' 955 לדו"ח). הכללתו של הבניין בתב"ע בצירוף השטחים הסמוכים (גני הילדים)

עשויה להביא לכך כי המתחם בו יעסוק התב"ע יעמוד על יותר מחמשה דונמים, שטח שהוצב

בדו"ח זה כרף הראוי לתוכניות המוגשות לוועדה המחוזית.

7. על כן ברי כי אף אם לשם הכללת הבניין במסגרת התב"ע יידרש עיכוב מסוים בקידום התוכנית,

הרי שמדובר בעיכוב קל בחיי פרוייקט שממילא הליכיו נמשכים הן בדרך כלל, והן ספציפית

בתב"ע זו, זמן ארוך ממילא. כאשר במאזן הנוחות בין הפגיעה הקלה שבעיכוב התוכנית, לבין

היתרון העצום שיושג בהכללת הבניין במסגרתה וקידום האינטרס הציבורי הכולל שיושג בגינה,

אינו בר השוואה כלל.

8. בנוסף, מרשינו יבקשו להלן בכתב התנגדות זה, להתייחס ולהשיב לטענות שעלו בדיון שהתקיים

בפני הועדה בתאריך 24/06/2024 עם הפקדת התב"ע, בדבר קשיים תכנוניים וגיאומטריים

בשילוב הבניין בתב"ע, ובגין התנגדות נטענת מצד בעלי הדירות בבניינים הכלולים בתב"ע לצירוף

הבניין אליה, והאיום המרומז שהושמע בוועדה כביכול הדבר יוביל לביטול חוזה הפינוי בינוי

שחתמו עם חברת אבגד.

9. על כל זאת ועוד יפורט בהרחבה לקמן בכתב התנגדות זה, אך ראשית נפנה להצגת החלקות

הרלוונטיות בהן עוסקת התנגדות זו, בהן חלקת מרשינו, והחלקות הסמוכות לה, בהן החלקות

נשואות התב"ע.

2

תא השטח נשוא התנגדות זו

.10להלן מפת השטח מתוך אתר GIS ירושלים במצבו הנוכחי, הכוללת את החלקות עליהן מוגשת

התב"ע (המסומנות בכחול), החלקה עליה מצוי הבניין בו דרים מרשינו (מסומנת בצהוב), והחלקות

של הבניינים הסמוכים המאוגדים יחדיו ע"י החברה היזמית דן אלדד (המסומנות בירוק):

.11כפי שניתן לראות, הבניין מצוי למעשה בין שתי קבוצות בניינים שהתאגדו לשם ביצוע פרוייקט

פינוי בינוי. כאשר בעוד הפרויקט נשוא התב"ע המסומן בכחול מובל על ידי חברת אבגד, אותה

חברה עמם חתמו אף דיירי הבניין, ובהם מרשינו, על הסכם פינוי בינוי, הרי שהמתחם המסומן

בירוק המונה ששה בניינים מצוי בהליכי החתמה מוקדמים עם חברה אחרת (דן אלדד).

.12עוד ניתן לראות כי הבניין לחודו, המונה כאמור אך 18 דיירים, אינו מספק לחודו לקידום תכנית

פינוי בינוי, והוא מצוי על תא שטח קטן בן 826 מ"ר.

אין כל מניעה תכנונית לכלול את הבניין בתב"ע הנוכחית, ויש בכך אף יתרונות

משמעותיים

.13כאמור לעיל, בתאריך 24/06/2024 התקיים דיון בפני וועדת משנה להתחדשות עירונית של

הוועדה המחוזית ביחס לתוכנית זו, במסגרת דיון הפקדת התוכנית, כאשר טענות מרשינו ודיירי

הבניין נשמעו בה ע"י עו"ד רשל סוויסה. עיון בתמליל הדיון מעלה כי מנגד נשמעו למעשה שתי

3

טענות עיקריות כנגד צירוף הבניין לתב"ע, התנגדות תכנונית שהושמעה ע"י אדריכל גיא איגרא

שהינו המתכנן שהגיש את התב"ע, והתנגדות בעלי הדירות שהושמעה ע"י עו"ד ישי איצקוביץ',

בטענות קנייניות וחוזיות. להלן בפרק זה נבקש לענות לטענותיו התכנוניות של המתכנן, ובפרק

הבא נבקש להשיב לטענות בעלי הדירות.

.14במסגרת הטיעונים התכנוניים שנשמעו בדיון, נטען כי מבחינה גיאומטרית, עסקינן במגרש שאין

בו עומק והבניין הקיים עליו מנצל את כולו, וכי בשל כך לא ניתן לתכנן בו בניית מגדל וחניון

תחתיו. כך גם נטען כי הבניין אינו בבחינת "alone Stand", ואינו יכול להעמיד בניין ראוי על

גביו. עוד נטען כי לשם ביצוע פרוייקט בבניין נדרש איחוד וחלוקה עם שטחים חומים (גני הילדים)

שהעירייה מתנגדת להכללתם בתוכנית.

.15אלא שמהתייחסות שהוכנה לצורך התנגדות זו, ע"י משרד האדריכלים רזניק-אילון, והמצגת

המפורטת שצורפה לה, עולה כי לא זאת שפרויקט פינוי בינוי בבניין הינו בר ביצוע תוך הרחבת

תא השטח של התוכנית לכיוון חלקה ,92 הגובלת בבניין מצפון לו, אלא שהדבר אף יאפשר את

הרחבת השצ"פ המוצע במסגרת התוכנית, דבר שיעניק חזית ודופן מסחרית הצמודה לו, דבר

שישפר משמעותית את רווחת התושבים בשכונה ואת השימושיות בשצ"פ.

.16הכללת הבניין במסגרת התב"ע ותכנון משותף של הבניינים יאפשר מסחר התוחם ונותן דופן

מערבית אשר תפרה את השצ"פ, ואף תייצר פעילות אורבנית במפלס רחוב סן מרטין, בנוסף

התכנון יאפשר שטחי ציבור מבונים כולל כניסה נפרדת.

.17אספקט תכנוני חשוב נוסף שיתאפשר במסגרת זו, הינה אפשרות לחיבור החניונים ליצירת

סירקולציה וגמישות בתנועה תוך הגדלת מספר הכניסות והיציאות לחניון (למניעת פקקים

ביציאה בשעות העומס), כך גם תוכנית כוללת תייצר אפשרות לצירוף מגרש גן הילדים מצפון,

דבר שיביא להעצמת הזכויות במגרש החום, כפי שנעשה עם בתי הכנסת בתכנית של סן מרטין

.19-21

.18בניגוד לנטען על ידי אדריכל איגרא, הרי שלשם ביצוע פרויקט בבניין, אין חובה בתוכנית

שמשלבת את חלקת גני הילדים שהינה שטח חום, דבר שעל פי הנטען זוכה להתנגדות עיריית

ירושלים, אלא די כאמור בהכללתה של חלק מחלקה 92 שהינה שטח ירוק (שממילא מנוצלת

כיום בפועל על ידי דיירי הבניין) במסגרת התוכנית, ובה לבד די על מנת לאפשר ביצוע פרויקט

פינוי בינוי בבניין.

.19הוועדה מופנית להתייחסות המלאה של משרד האדריכלים רזניק-אילון, והמצגת המפורטת

שהוכנה על ידם בה מנותחות בין השאר חלופות התכנון השונות, אשר יצורפו במלואן כנספחים

להתנגדות זו, אשר מהן עולה כי החלופה המיטבית לבניין הינה צירופו לתוכנית זו, על מנת

שהבניין יוכל להיות מוכרז כמתחם פינוי בינוי במסגרתה.

.20בהקשר זה יצוין עוד, כי תכנית האב לקטמונים ח'-ט' אינה תוכנית סטטוטורית (ולפי האמור

באתר העיריה אף לא עלתה לדיון בוועדה המחוזית), ומטרתה אך התוויית מדיניות, וברי כי אף

אם במסגרת תכנית זו, הוצמד הבניין, באופן שנראה כמעט אקראי, כחלק מהמתחם הכולל את

הבניינים ברחוב סן מרטין ,5-15 הרי שאין בכך כדי להכתיב לוועדה את החלטתה בעניין זה.

4

ובהינתן העובדה כי עתה הבניין בשל מבחינת חתימות רוב מוחלט של דייריו, ובהינתן עובדת

זהות היזם, חברת אבגד, בין הבניין לבין הבניינים ברחוב סן מרטין 19-21 נשואי תוכנית זו,

ובלית כל מניעה תכנונית, הרי שההיגיון הן התכנוני והן זה המשפטי מורה כי יש להכליל את

הבניין במסגרת התוכנית.

21. יצוין כי בדיון האמור, אמר נציג הועדה המקומית מר שלום כהן כי הם סבורים כי יש לבחון את

צירוף הבניין לתוכנית, וכי לשם כך יש לבחון את ההשפעה התכנונית של הצירוף. משמע עמדת

נציגי הציבור המקומיים, כי יש לבחון את האינטרסים הציבוריים הכוללים כאמור, וכי אין

בעובדה שתוכנית האב לא כללה את הבניין במתחם זה כדי למנוע את הכללתו.

22. ואכן מרשינו פעלו כנדרש והציגו חלופה תכנונית מפורטת ממנה עולה כי הכללת הבניין במסגרת

התב"ע אפשרית ואף יוצרת תועלות משמעותיות הן עבורם, הן עבור התוכנית והמתחם בכללותו

והן לתכנון השכונתי הכולל.

הטענות על התנגדות בעלי הדירות בחלקות התב"ע אין בהן ממש

23. כאמור, במסגרת הדיון נטען ע"י ב"כ דיירי הבניינים בסן מרטין ,19-21 עו"ד ישי איצקוביץ', כי

דיירי בניינים אלו מתנגדים להכללת הבניין בתוכנית, וכי הדבר עלול לגרום לעיכובים במועדים על

פי חוזה הפינוי בינוי שנחתם בין חברת אבגד לדיירים ובכך להוביל לביטול החוזה מצידם, ואף

נקט בביטוי מפריז, כביכול בכך יהיה גזר דין מוות על הפרוייקט, כך לא פחות ולא יותר. לדבריו

נציגות הדיירים מתנגדת לכך, ובמסגרת התייעצויות ושולחנות עגולים שערכו הדיירים, הגיעו

למסקנה כי הם מתנגדים לכך, ולדבריו בכך יש מניעה קניינית להכללת הבניין. ועל כן טען כי יש

להפנות את הבניין לתכנית תמ"א או חלופות אחרות.

24. ראשית, אין צורך להכביר במילים על חשיבותם וקדימותם של תוכניות פינוי בינוי, על פני תוכניות

אחרות. יספיק אם נציין מדברי ההסבר להצעת חוק הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית כי

"מימוש מיזמים להתחדשות עירונית טומן בחובו יתרונות רבים בין שאר היתרונות ניתן למנות

את העלות הנמוכה של ביצוע התשתיות, שימור השטחים הפתוחים וניצולת קרקע גבוהה

המקבלת משנה חשיבות במקום שבו משאב הקרקע הוא מוגבל כמו כן, מיזמים מסוג זה תורמים

באופן משמעותי לרווחתם של דיירי שכונות ותיקות" (רשומות, הצעות חוק, חוברת ,931 כ"ב

בתמוז התשע"ה (7 ביולי ,)2015 עמ' .)768 ברי כי האמירות כביכול הבניין יכול להתקדם עצמאית

במסגרת תכנית תמ"א ,38 ככל שיש לה בכלל היתכנות מעשית וכלכלית ביחס לבניין, הרי שהיא

פחותה בכל פרמטר בהשוואה לתוכנית פינוי בינוי.

25. יתרה מכך, לשם קידום תוכניות פינוי בינוי, בחר המחוקק לפגוע בזכויות הקניין החוקתיות של

אזרחי ישראל, לדוגמה באמצעות הליכי דייר סרבן, וקידום תוכניות עם רוב יחסי ולא מוחלט, ואף

נתן בשל כך הקלות רגולטוריות ומיסוייות משמעותיות. ברי כי עם כל הכבוד לעמדת דיירי

הבניינים בסן מרטין ,19-21 ומבלי להמעיט בערך שולחנותיהם העגולים והתייעצויותיהם, הרי

שבבחינה תכנונית, משקל התנגדותם צריך להיות אפסי. יצוין בשולי הדברים, כי תמוה שמחד

אותם דיירים בזבזו שנים ארוכות על דיונים פנימיים ושולחנות עגולים סביב התוכנית, ועתה הם

5

מתאוננים ומתנגדים להכללת הבניין בה בשל טענה כי הדבר יעכב את קידומה, כאשר לכל היותר

הדבר יעכב את התוכנית בחודשים ספורים.

26. ראה בעניין דומה את אשר נפסק בבית המשפט המחוזי בתל אביב במסגרת תיק עת"מ (מינהליים

ת"א) 50776-04-15 עופר לזובסקי נ' ועדת ערר מחוזית לתכנון ולבניה מחוז תל אביב "כפי שנראה

בהמשך, המחוקק התייחס בחקיקה ספציפית לזכויות הקניין היחסיות בנוגע לסוגי פרויקטים

שונים. יש להדגיש, כי כל התכניות שבבסיס ההתחדשות העירונית עומדות על זכויות הקניין

ומסדירות אותן. המגמה המסתמנת בחקיקה היא להקשות על דיירים סרבנים ולהקל על הרוב

המעוניין בפרויקט התחדשות עירונית. כך, למשל, הצעת חוק פינוי בינוי פיצויים, מיום :16.7.05

"מאחורי הצעת החוק עומדת תפיסה שלפיה ההתחשבות באינטרס של רוב בעלי הדירות

וההתחשבות באינטרס הציבורי הכללי של דיירי העיר היא תכלית ראויה ובעלת עצמה מול

הפגיעה בקניינו של דייר מסרב. עוצמה יחסית זו נגזרת מההערכה בדבר החולשה היחסית של קנינו

של הפרט בהקשר לבית משותף". והדברים מקבלים משנה תוקף בענייננו בו אין לדיירי הבניינים

בסן מרטין 19-21 כל זכות קניינית ביחס להגדרת החלקות בהן תעסוק התב"ע.

27. בדומה נפסק בעניין אחר במסגרת תיק עת"מ (מינהליים חי') 45912-10-24 ג'מאל אבו מוך נ'

עיריית באקה אל-ג'רביה כי "מטבע הדברים, העותר שם דגש על צרכיו שלו, אולם בחינתם של

תהליכי תכנונים נעשית לאור מכלול הצרכים הציבוריים. התכנית באה לקדם מרחבי תכנון

למגורים, מסחר ושירותים שנועדו לשרת את כלל הציבור, ומכאן שאין פסול להעדיף תכליות אלו

על פני האינטרסים הנקודתיים של העותר. זאת ועוד, מקובלת עלי הטענה כי יש לבחון את

התכנית וההכרעות התכנוניות שהתקבלו בגדרה לאור הצרכים הציבוריים המשתנים" (ההדגשות

בפסקי הדין הוספו).

28. יצוין עוד בהקשר זה, כי על פי הידוע ועל אף הנטען בדיון, ההתנגדות של דיירי הבניינים בסן מרטין

19-21 אינה התנגדות גורפת, ובידי מרשינו אף הצהרות מדיירים בבניינים אלו, לרבות אף חבר

נציגות דיירים בהם המודיעים כי אין להם התנגדות לצירוף הבניין. כך שאף אם היה מקום ליתן

משקל כלשהו להתנגדות הדיירים, הרי שאין מדובר בקול אחד, וישנן דעות שונות שגם להן יש

ליתן משקל.

29. יוזכר שוב כי תפקיד הוועדה המחוזית הינו לבחון באופן כוללני את האינטרס הציבורי, ולקבל את

החלטותיה תוך התבססות על ראייה רחבה וכוללת, ובמלוא הכבוד התנגדותם של בעלי יחידות

בסן מרטין 19-21 אשר מטבע הדברים רואים אך את האינטרס האישי שלהן, אינה אמורה להוות

שיקול, לבטח לא מכריע, בהחלטות הוועדה. על כן ולסיכום פרק זה, מתבקשת הוועדה שלא ליתן

כל משקל לטענותיהם.

סיכום כתב ההתנגדות

30. לסיום נבקש להזכיר כי בסיכום הדיון נאמר ע"י יו"ר הוועדה הגב' שירה תלמי באבאי כי סברה

בתחילה כי יש לצרף את הבניין ולהכלילו במסגרת התב"ע, והסיבות שהביאו אותה לשנות את

עמדתה היו בעיקרן הטענות התכנוניות בדבר אי היתכנות כביכול של תכנון בניין חדש וראוי

6

בחלקה עליה נמצא הבניין, וכן ביחס לפער הבשלות בין הפרויקטים. אם כן לאור העובדה כי

בהתאם להתייחסות ולמצגת המפורטת של משרד האדריכלים רזניק-אילון עולה כי אין כל מניעה

תכנונית להכללת הבניין במסגרת התוכנית, וכי הבניין גם הוא בשל תכנונית, הרי שמושכלה

הראשון של יו"ר הוועדה מקבל בזה משנה תוקף כי יש להכליל את הבניין במסגרת התב"ע.

31. על כן ולסיכום, לאור כל המפורט בכתב התנגדות זה, ובפרט לאור האינטרס הציבורי הכולל,

ולאור זהות היזם בבניין ובתוכנית, ולאור היתרונות הברורים שבהכללת הבניין, הן בשיפור

דרמטי של השימושיות בשצ"פ והיקפו והן בקידום מהיר של ההתחדשות העירונית בשכונה,

מתבקשת הועדה להורות על תיקון התוכנית כך שהבניין ברחוב סן מרטין 17 יוכלל בה, ולהורות

על הפקדתה המתוקנת.

בכבוד רב

____________ ____________

נטע כ"ץ – עו"ד ברוך פיירשטיין – עו"ד

7

נספחים

נספח 1 דוח מבקר המדינה 2021 עמוד 9

התייחסות משרד האדריכלים רזניק-

נספח 2 עמוד 98

אילון

נספח 3 מצגת לעיריה-מחוזית-מקוצר עמוד 101

נוצר באמצעות מחולל כתבי טענות לשימוש חופשי https://law.rdn.org.il

8

נספח 1

דוח מבקר המדינה 2021

עמודים 97 - 9

9

1

מבקר המדינה | דוחות על הביקורת בשלטון המקומי | התשפ"א-2021

תכנון ובנייה

ייעול הליכי התכנון

המתארי המקומי והמפורט

10

ייעול הליכי התכנון המתארי המקומי והמפורט

11

.

.

.

.

ה

מבקר המדינה | דוחות על הביקורת בשלטון המקומי | התשפ"א-2021 ת

ק

צ

י

ר

ייעול הליכי התכנון המתארי המקומי

|

והמפורט

התכנון הפיזי-מרחבי המעוגן בתוכניות מתאר ובתוכניות מפורטות נועד להסדיר את ייעודי הקרקע ואת השימוש במרחב הפיזי והוא אמור להביא בחשבון מגוון רחב של היבטים - חברתיים, כלכליים, סביבתיים ובטיחותיים. באין תכנון אין בנייה. בשנת 2014 נחקק תיקון מקיף לחוק התכנון והבנייה (תיקון )101 אשר נועד לבזר סמכויות לוועדות המקומיות תוך יצירת מדרג וחלוקת סמכויות בין הוועדות המחוזיות לוועדות המקומיות, זאת כדי להאיץ את הליכי התכנון ולשפר את השירות לאזרח. יעד מרכזי נוסף של תיקון 101 היה לקצר את הזמן הנדרש לקידום התוכניות על ידי קביעת לוח זמנים מרבי להכרעה בהן.

405 274 5,663 2.1

שנים

מיליון ש"ח

התקציב הכולל על יועצים היו מועסקים תוכניות מתאר פרק הזמן הממוצע שינוייו של מינהל במינהל התכנון מקומיות ותוכניות שנדרש להליכי התכנון לשנת .2019 בשנת .2020 מהם: מפורטות קודמו אישור תוכניות מתאר 200 יועצים חיצוניים בשנת .2019 מקומיות ותוכניות ו-74 יועצי תקורה באותה שנה אושרו מפורטות בוועדות נוסף על 361 משרות 1,318 תוכניות המחוזיות בשנת בתקן. שכללו תכנון של .2019 בשנת 2012

140,608 יחידות היה פרק הזמן

דיור. הממוצע 3.5 שנים.

22 3,081 %44 %6.7

ועדות מקומיות מתוך תוכניות טופלו בשנת מכלל התוכניות מכלל התוכניות 131 (כ-%)17 2019 ב-123 ועדות שהוגשו לוועדות שאושרו בוועדות מוסמכות כוועדות מקומיות. באותה המחוזיות בשנים המחוזיות בשנים עצמאיות. כמחצית שנה אושרו 944 2016 - 2018 2016 - 2019 הן מהוועדות מוסמכות תוכניות. פורסמו למתן תוכניות המאפשרות לפרק זמן קצר תוקף, נכון להוסיף יותר מ-200

משלוש שנים. לאוגוסט .2020 יחידות דיור ופרק

הזמן שנדרש להליך

הכולל של אישורן

עמד על 40 חודשים.

| 901 |

12

ייעול הליכי התכנון המתארי המקומי והמפורט

פעולות הביקורת

בחודשים יוני עד דצמבר 2020 ערך משרד מבקר המדינה ביקורת במינהל התכנון בנושא ייעול הליכי התכנון המתארי המקומי והמפורט. בביקורת נבדקו יישומם של עיקרי תיקון 101 - ביזור הסמכויות מהוועדות המחוזיות לוועדות המקומיות, ייעול הליכי התכנון וקיצור משכם, ניהולם של ההליכים וניהולו של המלאי התכנוני. כמו כן נבדקו נושאים הקשורים להיערכות מינהל התכנון לביצוע יעיל של תפקידיו - בתחום התקציב, כוח האדם והתשתית הארגונית.

תמונת המצב העולה מן הביקורת

היערכות תקציבית של מינהל התכנון - ניתוח התקציב של מינהל התכנון העלה כי בשנים 2016 עד 2019 היה תקציב ההוצאה הממוצע על שינוייו גבוה באופן עקבי בכשליש מתקציב ההוצאה הממוצע המקורי; בשנת 2019 היה התקציב המקורי 298.1 מיליון ש"ח ואילו התקציב על שינוייו 405.1 מיליון ש"ח. מתכונת התקצוב המסתמכת על מנגנון התוספות התקציביות פוגעת בפעילות השוטפת של מינהל התכנון.

העסקת יועצים בתפקידי ליבה - כחמישית מכוח האדם המועסק בליבת העשייה התכנונית מבוסס על יועצים במיקור חוץ (יועצי תקורה). במחוז דרום שיעור העסקתם מגיע אף למחצית.

ביזור סמכויות לוועדות המקומיות - בחלוף יותר משש שנים מכניסת תיקון 101 לתוקף, 22 מ-131 (%)17 ועדות מקומיות מוסמכות כוועדות עצמאיות. בהחלטת ממשלה מ-2010 נקבע כי כל הוועדות המקומיות יידרשו לעמוד בתנאים הנדרשים ולקבל הסמכה בתוך ארבע שנים עד תום תחולת הרפורמה בתחום התכנון והבנייה; בדברי ההסבר לתיקון 101 נכתב כי "ביזור הסמכויות ייעשה באופן הדרגתי והוא מותנה בהתנהלותן וביכולתן המקצועית של הוועדות". נמצא כי מאז כניסת תיקון 101 לתוקף לא חל גידול של ממש במספרן ובזהותן של רוב הוועדות המקומיות המוסמכות. כמו כן נמצא כי נכון לאוגוסט 2020 רק %28 מהוועדות שאינן מוסמכות מתאימות לקבל הסמכה - וזאת בגלל רמה מקצועית לא נאותה או תפקוד לקוי בהיבט אחד לפחות שנבדק. גם תהליך ההסמכה עצמו ארוך (כתשעה חודשים בממוצע), ולמעשה שיעורו של פרק הזמן הנדרש כדי להסמיך ועדה הוא כ-%23 מכל תקופת ההסמכה.

תכנון נקודתי בוועדות המחוזיות - %54 מתוכניות המתאר המקומיות והתוכניות המפורטות שבהן טיפלו הוועדות המחוזיות בשנים 2016 עד 2019 חלות על שטח שקטן מחמישה דונמים. בולט במיוחד מחוז ירושלים שבו הרוב המכריע של התוכניות (כ-%)82 חלות על שטח שקטן מחמישה דונמים ושיעור התוכניות החלות על שטח שקטן מדונם הוא %.46 ריבוי התוכניות הנקודתיות יש בו כדי להאריך את משכי זמן התכנון, להביא לעומס על מוסדות התכנון ובעקיפין אף להגביר את חשיפת מוסדות התכנון ללחצים או פניות מיותרות מצד בעלי עניין, משום שכל תוכנית מעין זו נדרשת לעבור את כל ההליך התכנוני.

| 902 |

13

.

.

.

.

ה

ת

מבקר המדינה | דוחות על הביקורת בשלטון המקומי | התשפ"א-2021 ק

צ

י

ייזום תוכניות על ידי רשויות מקומיות וועדות מקומיות - לפי נתוני מינהל התכנון ניתן ר

לאמוד כי מתוך 6,381 תוכניות שהוגשו לוועדות המחוזיות בשנים 2017 עד ,2019 כ-1,140 | (כ-%)18 הוגשו בידי רשויות מקומיות או ועדות מקומיות, וכי כשני שלישים מהתוכניות האלו יי

ע

(כ-760 תוכניות) חלו על שטח שגדול מחמישה דונמים. ו

ל

ה

משך הזמן של תהליך האישור של תוכנית בסמכות ועדה מחוזית לפי שלבים - לצד ל

י

קיצור משך הזמן שנדרש לאישור תוכניות יש שלבים בתהליך שנמשכים זמן רב יחסית - כ

י

למשל, שלב קליטת תוכנית נמשך 3.7 חודשים בממוצע ושלב מילוי תנאים להפקדת ה תוכנית נמשך 9.7 חודשים בממוצע. ת

כ

נ

ו

הזמן הדרוש לאישור תוכניות בוועדה המחוזית מרכז - גם לאחר תיקון 101 משכי ן

ה

הזמן לאישור תוכניות בסמכות ועדה מחוזית מרכז נותרו ארוכים: 58.5 חודשים (קרוב ל-5

מ

שנים) בממוצע. ניתוח הנתונים של הזמן הממוצע שנדרש להשלמת השלבים השונים ת

א

בתהליך הראה כי במחוז מרכז בכל השלבים, למעט בשלב הפקדת התוכנית, משכי הזמן

ר

הממוצעים חורגים מהקבוע בחוק. י

ה

מ

המידע על המלאי התכנוני - המידע על המלאי התכנוני אינו כולל מידע על זמינותו ועל ק

ו

מימושו. כך למשל, לגבי כשני שלישים מיחידות הדיור שנכללו בתוכניות מתאר מקומיות מ

י

רחבות היקף שאושרו בשנים 2018 עד 2019 וכוללות כ-45,000 יחידות דיור, נקבעו ו

ה

בתוכניות תנאים למימוש שלא מאפשרים את זמינותן לבנייה בטווח הקצר. מידע זה, על מ

פ

אף חשיבותו לניהול המלאי, אינו משתקף בנתוני מינהל התכנון. כמו כן למינהל התכנון ו

ר

אין מידע על מימוש תוכניות וגריעתן מהמלאי. ט

הזמן הדרוש להכרעה בתוכניות מתאר בסמכות מקומית - בשנים 2016 - 2019

מרבית התוכניות (%)55 לא הוכרעו בפרק הזמן המרבי שנקבע להכרעה בתוכנית (שנה).

זאת ועוד, %16 מהתוכניות אף מוכרעות בפרק זמן הארוך משנתיים. לצד זאת, יש שיפור מסוים בשיעור התוכניות שהוכרעו בפרק הזמן המרבי שנקבע, מ-%43 ב-2016 ל-%50 ב-

.2019

היעדר ממשק ממוחשב אוטומטי בין מערכות המידע של מינהל התכנון למערכות

של הוועדות המקומיות - נמצא כי איסוף הנתונים על תוכניות נעשה באופן פרטני מול כל ועדה מקומית והדבר כרוך בסרבול ובטעויות.

הזמן הדרוש להליך האישור הכולל של תוכניות בוועדות המחוזיות - חל שיפור ניכר

במשך הזמן הממוצע שנדרש להליך אישורן הכולל של תוכניות בוועדות המחוזיות והוא התקצר מ-3.5 שנים בממוצע בשנת 2012 ל-2.1 שנים בממוצע בשנת 2019 - ירידה בשיעור של %40 בפרק הזמן לסיום ההליך.

עמידה בזמן הקבוע בחוק להכרעה בתוכניות בוועדות המחוזיות - נמצא כי מתוך

כלל התוכניות שהוכרעו, שיעורן של אלו שהוכרעו בתוך 18 חודשים, כקבוע בחוק, עלה מ-%63 ב-2016 ל-%77 ב-.2019

| 903 |

14

ייעול הליכי התכנון המתארי המקומי והמפורט

עיקרי המלצות הביקורת

מומלץ כי אגף התקציבים במשרד האוצר בשיתוף מינהל התכנון יפעל להסדרת מסגרות התקציב של מינהל התכנון במסגרת בסיס התקציב, ככל שניתן, בדרך שתמעיט את הצורך בתוספות תקציביות לאורך השנה.

מומלץ כי מינהל התכנון, אגף התקציבים במשרד האוצר ונציבות שירות המדינה יבחנו במשותף את היקף העסקת העובדים והיועצים בתפקידי ליבה במינהל התכנון לעומת צורכי כוח האדם של המינהל מבחינת היקפו, מיומנותו ופיזורו וההנחיות הרלוונטיות, ויגבשו תוכנית רב-שנתית אשר תיתן מענה מלא והולם לצרכים אלה.

על מינהל התכנון להמשיך בפעולות שבהן הוא כבר נוקט לשיפור תפקודן של הוועדות, לנתח את הסיבות שבעטיין יש רק %17 ועדות שנמצאו ראויות להסמכה, ולגבש תוכנית פעולה אפקטיבית לשיפור רמתן המקצועיות ותפקודן של הוועדות המקומיות בהתאם לצורכיהן, בכדי לייעל את תהליך אישור תוכניות, כדי לשפר את השירות לציבור ולקצר את התמשכות התהליכים לאישור התוכניות וכדי לעמוד ביעד שנקבע בהחלטת הממשלה להסמכת כלל הוועדות. זאת, בהתאם לתנאים שנקבעו בחוק להסמכה.

מומלץ כי מינהל התכנון יבחן את ריבוין של תוכניות מתאר נקודתיות המוגשות לוועדות המחוזיות. בפרט, נדרשת התייחסות מיוחדת למצב שנוצר במחוז ירושלים. עוד מוצע כי מינהל התכנון ייצור מתכונת דיווח ובקרה על היקף תוכניות המתאר הנקודתיות למליאת הוועדה המחוזית והמקומית ולגורמים המקצועיים הרלוונטיים ויגבש קווים מנחים לוועדות המקומיות והמחוזיות על מנת לצמצם ככל הניתן תכנון נקודתי ולתעדף תוכניות רחבות היקף המאפשרות ראייה תכנונית כוללת.

מוצע כי מינהל התכנון יבחן אילו שלבים עדיין ארוכים מהרצוי, לרבות שלבים שבאחריות מגישי התוכניות, ואת הסיבות לכך כדי להמשיך ולקצר את פרקי הזמן הנדרשים להליכי התכנון זאת בשים לב לכך שקיצור משכי הזמן לא יבוא על חשבון איכות התוכניות ושקילת כל השיקולים המתחייבים בדבר השפעותיהן בתחומי החברה, הסביבה והכלכלה. בפרט אמורים הדברים לגבי מחוז מרכז, שם השלבים השונים בהליך האישור הכולל ארוכים במיוחד.

על מינהל התכנון להוסיף לפעול לאיסוף הנתונים מכלל הוועדות המקומיות ולטייבם וזאת כדי לקבל תמונת מצב כללית טובה ומעודכנת על פעילות הוועדות המקומיות במישור התכנוני וכדי שיהיה בידיו מידע מהימן על המלאי התכנוני שנוצר ברובד המקומי. מוצע לפתח ממשק ממוחשב אוטומטי בין מערכות המידע של מינהל התכנון למערכות של הוועדות המקומיות לשם קבלת הדיווח באופן מקוון.

| 904 |

15

.

.

.

.

ה

ת

מבקר המדינה | דוחות על הביקורת בשלטון המקומי | התשפ"א-2021 ק

צ

י

ר

המשך הממוצע של שלבים בהליך האישור הכולל של |

תוכניות שאושרו בוועדות המחוזיות, 2016 – 2019 י

י

ע

(בחודשים)

ו

ל

ה

ל

י

כ

י

ה

ת

כ

נ

ו

ן

ה

מ

ת

א

ר

י

ה

מ

ק

ו

מ

י

ו

ה

מ

פ

ו

ר

ט

על פי נתוני מינהל התכנון, בעיבוד משרד מבקר המדינה.

| 905 |

16

ייעול הליכי התכנון המתארי המקומי והמפורט

סיכום

יעדי תיקון 101 הושגו באופן חלקי - בנוגע לביזור הסמכויות נמצא כי %17 מהוועדות המקומיות הוסמכו. בעקבות מהלכי הביזור שננקטו יש יותר תוכניות שמטופלות על ידי הוועדות המקומיות, אולם עומס הטיפול בתוכניות המוטל על הוועדות המחוזיות נותר גבוה. עוד נמצא כי בהתאם ליעדי הרפורמה, משכי הזמן הממוצעים להליכי אישור תוכניות בסמכות מחוזית התקצרו ב-%40 יחד עם זאת לגבי מרבית התוכניות (%)66 ההליך נמשך יותר משנה וחצי, ולגבי כחמישית מהן יותר משלוש שנים. כמו כן, מתוך כלל התוכניות שהוכרעו, שיעורן של אלו שהוכרעו בתוך 18 חודשים, כקבוע בחוק, גדל מ-%63 ב-2016 ל-%77 ב-.2019 כדי להאיץ את הפעילות התכנונית שמהווה מנוע מרכזי לצמיחה במשק, בייחוד לנוכח משבר הדיור ולנוכח צרכים אחרים של החברה והמשק, על מינהל התכנון להמשיך במאמצים שהוא נוקט לייעול הליכי התכנון, לקיצור משכם ולשיפור הוודאות לגביהם. על מינהל התכנון בשיתוף משרד האוצר ונציבות שירות המדינה לבחון את מבנה התקציב ודפוסי ההעסקה של יועצים המועסקים במיקור חוץ כדי שהמינהל יוכל למלא את תפקידו המרכזי כגוף התכנון הלאומי של ישראל ולעמוד ביעדים ובאתגרים התכנוניים המונחים לפתחה של מערכת התכנון.

| 906 |

17

.

.

.

.

ה

|

מבקר המדינה | דוחות על הביקורת בשלטון המקומי | התשפ"א-2021

י

י

ע

ו

ל

מבוא

ה

ל

י

כ

התכנון הפיזי-מרחבי נועד להסדיר את ייעודי הקרקע ואת השימוש במרחב הפיזי, למשל לצורך

י

הקמת תשתיות, פיתוח אזורי מסחר ותעסוקה, פיתוח יישובים ושימור שטחים פתוחים. התכנון ה

ת

אמור להביא בחשבון מגוון רחב של היבטים - חברתיים, כלכליים, סביבתיים ובטיחותיים. משום כ

נ

כך הכנת תוכניות ואישורן היא תהליך מורכב מאוד הדורש תיאום ואיזון בין מגוון אינטרסים, ו

ן

ונעשה לעיתים בתנאים של אי-ודאות.1 ה

מ

ת

הבסיס החוקי המסדיר את הליכי התכנון הוא חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן - חוק

א

התכנון והבנייה או החוק), התקנות שהותקנו מכוחו ודינים נוספים בתחום המקרקעין. החוק ר

י

מגדיר מערך של מוסדות תכנון וקובע את הרכבם וסמכויותיהם וכן מגדיר סוגים שונים של ה

מ

תוכניות, את המדרג שלהן ואת התהליכים והשלבים של הטיפול בתוכניות השונות עד להכרעה

ק

בהן. ו

מ

י

ו

ה

מ

פ

מערך מוסדות התכנון ו

ר

ט

חוק התכנון והבנייה מגדיר מערך של מוסדות תכנון שתפקידם להסדיר את שימושי הקרקע במדינה, לאחר בחינת היוזמות התכנוניות המבוטאות באמצעותן וקובע את סמכויותיהם של המוסדות. מוסדות התכנון מאורגנים בשלוש רמות - הארצית, המחוזית והמקומית.

ברמה הארצית פועלת המועצה הארצית לתכנון ולבנייה (להלן - המועצה הארצית). למועצה הארצית יש ועדות משנה הפועלות מטעמה וכפופות אליה; חברי ועדות המשנה מתמנים מקרב חברי המועצה. לצידה של המועצה הארצית פועלים מוסדות תכנון ארציים אחרים שנועדו לטפל בנושאים ייעודיים.2 יצוין כי כחלק ממגוון הפעולות שנקטה הממשלה להתמודדות עם משבר הדיור בשנים האחרונות, היא יזמה בפברואר 2014 את החוק לקידום הבנייה במתחמים מועדפים לדיור (הוראת שעה), התשע"ד-.2014 החוק אושר באוגוסט 2014 והורה בין היתר על הקמת הוועדה הארצית לתכנון ולבנייה של מתחמים מועדפים לדיור (להלן - ותמ"ל). מטרתה של הוותמ"ל היא להגדיל בפרק זמן קצר את היצע יחידות הדיור המאושרות במדינת ישראל.

1 פורום המומחים לאזוריות, משרד הפנים ומכון אלכא למנהיגות וממשל בג'וינט ישראל, "סקירת ידע מס' :4 תכנון אזורי - ירושלים" (.)2018

2 בין הוועדות הייעודיות שפועלות לצידה של המועצה הארצית ניתן למנות את הוועדה לתשתיות לאומיות, הוועדה לשמירת הסביבה החופית (ולחו"ף), הפועלת מתוקף חוק שמירת הסביבה החופית, התשס"ד-,2004 והוועדה לשמירה על קרקע חקלאית ושטחים פתוחים.

| 907 |

18

ייעול הליכי התכנון המתארי המקומי והמפורט

ברמה המחוזית פועלות שש ועדות מחוזיות לתכנון ולבנייה (להלן - הוועדות המחוזיות) בהתאם לחלוקה מינהלית של מרחב המדינה לשישה מחוזות.3 לוועדות המחוזיות נקבעו בחוק תפקידים

מגוונים בנושאי התכנון והבנייה: בסמכותן ליזום תוכניות מתאר מחוזיות, לדון ולהכריע בתוכניות

מתאר מקומיות ומפורטות ולפקח על פעולות הוועדות המקומיות במרחב שהן אחראיות לו.4 ברמה המקומית פעלו 131 ועדות מקומיות לתכנון ולבנייה (להלן - הוועדות המקומיות) נכון לשנת .2020 הוועדות המקומיות מוסמכות ליזום תוכניות, לדון ולהכריע בחלק מתוכניות המתאר המקומיות והמפורטות בהתאם למדרג של סמכויות (ראו בהמשך) ולדון ולהכריע בעניינן של בקשות להיתרי בנייה שאינן תואמות את הוראות התוכניות התקפות. לצידן של הוועדות המקומיות פועלות רשויות רישוי מקומיות שדנות ומכריעות בבקשות להיתרי בנייה שתואמות את התוכניות התקפות.5 הוועדות המקומיות נחלקות לשני סוגים עיקריים מבחינת היקף הסמכויות שיש להן לדון ולהכריע בתוכניות מתאר מקומיות ובתוכניות מפורטות: (א) ועדות רגילות, שיש להן סמכויות המוגבלות לנושאים מסוימים; (ב) ועדות עצמאיות, שסמכויותיהן רחבות יותר. להלן בתרשים 1 מוצג המבנה המדרגי של מוסדות התכנון והרכבם:

3 מחוזות דרום, חיפה, ירושלים, מרכז, צפון ותל אביב .

4 בנוסף אליהן, פועלות ועדות ערר מחוזיות שדנות בשלושה נושאים מרכזיים: תכנון ורישוי בנייה, פיצויים והיטלי השבחה. העררים מוגשים להן על החלטות הוועדות המקומיות בעניינים אלו.

5 ברשויות הרישוי המקומיות יש שני נושאי תפקידים בלבד - מהנדס הוועדה המקומית ויו"ר אותה ועדה או יו"ר ועדת המשנה.

| 908 |

19

.

.

.

.

ה

|

מבקר המדינה | דוחות על הביקורת בשלטון המקומי | התשפ"א-2021

י

י

ע

תרשים :1 המבנה המדרגי של מוסדות התכנון והרכבם ו

ל

ה

ל

י

כ

י

ה

ת

כ

נ

ו

ן

ה

מ

ת

א

ר

י

ה

מ

ק

ו

מ

י

ו

ה

מ

פ

ו

ר

ט

| 909 |

20

ייעול הליכי התכנון המתארי המקומי והמפורט

לצד מוסדות התכנון פועלים מנגנונים מקצועיים ותפעוליים התומכים בפעולותיהם של מוסדות התכנון. להלן תרשים המציג את מבנה מערכת התכנון:

תרשים :2 מבנה מערכת התכנון בישראל

מינהל התכנון הוא הגורם האחראי לגיבוש מדיניות תכנון ארצית בנושאים שונים. הוא כולל מטה, שש לשכות תכנון מחוזיות וכן אגפים נוספים בהתאם לתפקידיו. מינהל התכנון יוזם ומקדם תוכניות מתאר ארציות, מחוזיות ומקומיות; תומך בהיבט המקצועי בפעילות מוסדות התכנון הארציים; משמש מנחה מקצועי של מתכנני המחוזות ועובדי לשכות התכנון המחוזיות; ומכין ומקדם תקנות מתוקף חוק התכנון והבנייה. כמו כן, מינהל התכנון אחראי לכלל היבטי התפעול של מוסדות התכנון ברמה הארצית והמחוזית בנושאי כוח אדם, תקצוב, מחשוב ותיאום ובקרה.

| 910 |

21

.

.

.

.

ה

|

מבקר המדינה | דוחות על הביקורת בשלטון המקומי | התשפ"א-2021

י

י

ע

מינהל התכנון הוא יחידת סמך עצמאית.6 בשנת 2015 הועבר מינהל התכנון מאחריות שר הפנים ו

ל

לאחריות שר האוצר. זאת בעקבות החלטת ממשלה,7 שעוגנה לאחר מכן בהוראת שעה,8 ה

ל

שתוקפה נקבע לחמש שנים. במאי 2020 הועבר מינהל התכנון בחזרה למשרד הפנים.9

י

כ

י

התקציב הכולל של מינהל התכנון על שינוייו (כולל תוספות ועודפים שהתקבלו במשך השנה) ה

ת

היה בשנת 2019 כ-405 מיליוני ש"ח. בפועל הסתכם ביצוע התקציב של מינהל התכנון באותה

כ

שנה ב-362 מיליוני ש"ח, שהם %89 מהתקציב הכולל. נ

ו

ן

ה

נכון ליוני 2020 היו למינהל התכנון 361 תקנים לעובדי מדינה,10 שהם גרעין ההון האנושי של מ

ת

המינהל; 200 יועצים חיצוניים בעלי התמחות בתחומים רבים ושונים התומכים בעבודת המינהל

א

ומועסקים בהיקפי שעות הקטנים מהיקף השעות של משרה מלאה; ו-74 יועצי תקורה - יועצים ר

י

חיצוניים בתחומי מקצוע התכנון. רוב יועצי התקורה הועסקו בוועדות המחוזיות בהיקפים ה הקרובים להיקף השעות של משרה מלאה.11 מ

ק

ו

מ

בהחלטת הממשלה מפברואר 122017 נקבע כי עד שנת 2025 יתוכננו 2.6 מיליוני יחידות דיור כדי

י

להבטיח את בנייתם של 1.5 מיליוני יחידות דיור - בחלוקה למחוזות, מגזרים ואופי התכנון. בלוח הו שלהלן מפורטים מספר תוכניות המתאר והתוכניות המפורטות שהיו בטיפול מוסדות התכנון מ

פ

בשנים 2017 עד 2019 ומספר יחידות הדיור שנכללו בתוכניות מאושרות לעומת יעדי הממשלה: ו

ר

ט

6 בישיבת קבינט הדיור שהתקיימה ביוני 2015 הודיע נציב שירות המדינה כי נוכח המאפיינים המתגבשים של מינהל התכנון הוא יוכר כיחידת סמך ממשלתית ויחל לפעול באופן עצמאי מ-.14.7.15 7 החלטת הממשלה ,16 "התאמת מבנה ניהול הנדל"ן והתכנון בממשלה להתמודדות עם משבר הדיור" (.)19.5.15 8 חוק התכנון והבנייה (תיקון מס' 103 והוראת שעה), התשע"ה-.2015 9 החלטת הממשלה ,20 ".1 העברת סמכויות הנתונות על פי חוק משר לשר .2 העברת שטחי פעולה ממשרד למשרד

3. תיקון החלטות ממשלה" (.)25.5.20

10 באזור יהודה ושומרון מועסקים 31 עובדי מדינה הפועלים על פי חוק התכנון והבנייה הירדני בכפיפות למינהל האזרחי.

תקני כוח האדם מנוהלים מבחינת ההון האנושי במינהל התכנון, בתקצובו של המינהל האזרחי.

11 במינהל התכנון מועסקים גם 130 עובדי בתי תוכנה, 21 סטודנטים אשר חלקם עוסקים בתכנון וחלקם עוסקים באדמיניסטרציה ותפעול, 6 בנות שירות לאומי ו-2 מתנדבים. במחוזות מועסקים כ-%74 מהעובדים.

12 החלטת קבינט הדיור מס' דר/131 מיום 13.2.17 אשר קיבלה תוקף של החלטת ממשלה ביום 2.3.17 ומספרה הוא .2457

| 911 |

22

ייעול הליכי התכנון המתארי המקומי והמפורט

לוח :1 יעדי הממשלה לאישור יחידות דיור בתוכניות מתאר ובתוכניות

מפורטות, לעומת האישור בפועל, 2017 - 2019

2017 2018 2019

יעדי הממשלה 105,000 120,000 105,000

לאישור יחידות דיור

בתוכניות

מספר יחידות הדיור 127,163 151,613 140,608

שנכללו בתוכניות

שאושרו

מספר התוכניות 1,173 1,166 1,318

שאושרו

מספר התוכניות 5,674 6,104 5,813

שטופלו

על פי שנתוני מינהל התכנון לשנים 2017 - .2019

מנתוני שנתון מינהל התכנון לשנת 2019 עולה כי מוסדות התכנון הארציים והמחוזיים טיפלו ב-

5,813 תוכניות מתאר ותוכניות מפורטות, ו-%23 מתוכניות אלה אושרו באותה שנה. רוב תוכניות המתאר, 5,663 תוכניות, קודמו בוועדות המחוזיות, ו-%22 מהן אושרו עד סוף אותה שנה. כלומר, עיקר העומס מוטל על הוועדות המחוזיות.

מדרג התוכניות

האופן שבו מתגבשות מטרות החוק בנוגע ליחידות מרחביות מסוימות מהמגרש היחיד עד כלל שטחי המדינה הוא הכנת תוכניות מתאר ותוכניות מפורטות.13 סעיפים 129 - 132 בחוק התכנון והבנייה קובעים את מדרג התוכניות - תוכנית מתאר ארצית, תוכנית מתאר מחוזית, תוכנית מתאר מקומית ותוכנית מפורטת14 - וכן את היחס ביניהן.15 בתרשים 3 מוצג מדרג התוכניות:

13 הגדרתה של תוכנית בחוק היא "תוכנית מהתוכניות שלפי פרק ג'". פרק זה מפרט את התוכניות לסוגיהן ואת הליכי הטיפול בהן במוסדות התכנון. בעבר הייתה בחוק הבחנה ברורה בין תוכניות מתאר לתוכניות מפורטות, אבל כיום הבחנה זו מטושטשת משום שכל תוכנית מתאר יכולה לכלול הוראות מפורטות. כמו כן מותר לקבוע בתוכנית מפורטת הוראות לכל עניין שיכול להיות נושא לתוכנית מתאר מקומית.

14 נוסף על אלו יש גם תוכניות בעלות מאפיינים מיוחדים לפי נושאים (תוכנית לתשתית לאומית, תוכנית לשימור אתרים וכו').

15 תוכנית מתאר ארצית מצויה בראש המדרג ובנדבכים שלהלן לפי הסדר: תוכנית מתאר מחוזית, תוכנית מתאר מקומית ותוכנית מפורטת. הסדר המדרגי קובע כי לא ניתן לאשר תוכנית בדרג נמוך אם הוראותיה סותרות תוכנית בדרג גבוה יותר. לפיכך גם אם נתגלעה סתירה בין תוכניות הרי שהוראות התוכנית בדרג הגבוה יותר יגברו על ההוראות הסותרות לה. אם התוכניות מצויות באותו דרג בסולם מדרגי, הרי שחלים כללי הפרשנות במשפט ולפיהם חיקוק מאוחר גובר על חיקוק מוקדם הימנו, וחיקוק מיוחד גובר על חיקוק כללי.

| 912 |

23

.

.

.

.

ה

|

מבקר המדינה | דוחות על הביקורת בשלטון המקומי | התשפ"א-2021

י

י

ע

תרשים :3 מדרג התוכניות ו

ל

ה

ל

י

כ

י

ה

ת

כ

נ

ו

ן

ה

מ

ת

א

ר

י

ה

מ

ק

ו

מ

י

ו

ה

מ

פ

ו

ר

ט

דוח זה עוסק בבדיקת קידומן של תוכניות מתאר מקומיות ותוכניות מפורטות שהטיפול בהן הוא בסמכות הוועדות המחוזיות והמקומיות. הוועדה המחוזית מוסמכת לדון ולהכריע בכל התוכניות שאינן בסמכות ועדה מקומית. בחוק נקבע כי תוכניות הכוללות אך ורק אחד או יותר מ-20 הנושאים שפורטו בו יהיו בסמכות ועדה מקומית רגילה.16 מדובר בנושאים שהשפעתם על המרחב לרוב מצומצמת. לוועדה מקומית עצמאית יש היקף סמכויות רחב יותר והיא רשאית לדון ולהכריע גם בתוכניות המאפשרות הגדלה ניכרת של היקף שטח הבנייה ושימושים מגוונים יותר, בהתאם לקבוע בחוק.17

16 סעיף 62א(א) בחוק התכנון והבנייה.

17 סעיף 62א(א)1 בחוק התכנון והבנייה.

| 913 |

24

ייעול הליכי התכנון המתארי המקומי והמפורט

הרפורמה בתכנון ובבנייה

מערכת תכנון יעילה היא כלי חיוני לייעול השימוש בקרקע ולקידום איכות החיים והצמיחה במשק, ובפרט במדינה צרת ממדים וצפופת אוכלוסין כמדינת ישראל. קיצור תהליכי התכנון הוא ערך חשוב, משום שהתמשכותם עלולה להוביל להפסד משאבים לכל הגורמים המעורבים בהם, ולעיתים אף להוביל להכשלתם. עם זאת, יש חשיבות לכך שקיצור משך התהליכים לא יבוא על חשבון האיכות של תוצריהם והשגת יעדיהם.

ללא תכנון לא ניתן לבנות, שכן תנאים הכרחיים לקבלת היתרי בנייה הם התאמתה של הבנייה להוראות התוכניות התקפות וקיומה של תוכנית המפרטת שורה של נושאים כמוגדר בחוק.18 לכן עולה הצורך להבטיח רמה נאותה של ודאות לגבי הליכי הייזום והאישור של תוכניות ולהבטיח מלאי תכנוני איכותי ההולם את צורכי החברה, הסביבה והמשק בישראל; כמו כן יש חשיבות בהפחתת העלויות הכספיות הנובעות מהתמשכות הליכי התכנון.

אולם, על אף חשיבותה הרבה של מערכת התכנון למשק, תהליכי התכנון במדינה לא היו יעילים ונמשכו זמן רב מאוד, ולעיתים אף שנים ארוכות.19 במשך השנים גדל מאוד מספר תוכניות המתאר המקומיות והתוכניות המפורטות שהוגשו למוסדות התכנון, והוועדות המחוזיות נדרשו לטפל בכל אחת מהן, קטנה כגדולה, על פי החוק.20 העומס הרב שהוטל עקב כך על הוועדות המחוזיות היה אחד הגורמים שהביאו להתמשכות הליכי התכנון. לכן ביקש המחוקק לחלק את אישור התוכניות בין מוסדות תכנון רבים יותר באמצעות העברת חלק מהסמכויות לוועדות המקומיות ובכך לייעל את הליכי התכנון. בשלושת העשורים האחרונים יזמה הממשלה כמה תיקוני חקיקה ואף הצעת חוק חלופית שנועדו לייעל את הליכי התכנון של תוכניות המתאר המקומיות והתוכניות המפורטות. להלן בתרשים 4 פירוט היוזמות העיקריות:

18 סעיפים (145ב) ו-(145ז) בחוק התכנון והבנייה. הוועדות המקומיות רשאיות לאשר בנייה בסטייה מהוראות תוכנית שאינה סטייה ניכרת. כמו כן נקבע בחוק הסדר מיוחד למתקנים ביטחוניים המאפשר את הקמתם שלא בהתאם לתוכנית מתאר.

19 מתוך דברי ההסבר להצעת חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים ,)2006 התשס"ו-,2006 ה"ח הממשלה .236 20 שרית דנה ושלום זינגר, דיני תכנון ובנייה עמ' 745 (.)2015 | 914 |

25

.

.

.

.

ה

|

מבקר המדינה | דוחות על הביקורת בשלטון המקומי | התשפ"א-2021

י

י

ע

תרשים :4 היוזמות העיקריות לתיקון חוק התכנון והבנייה או להחלפתו ו

ל

בעשורים האחרונים ה

ל

י

כ

י

ה

ת

כ

נ

ו

ן

ה

מ

ת

א

ר

י

ה

מ

ק

ו

מ

י

ו

ה

מ

פ

ו

ר

חוק התכנון והבנייה (תיקון מס' ,)43 התשנ"ה-1995 (להלן - תיקון מס' :)43 במסגרתו ט

של תיקון מס' 43 הורחבה הזכות ליזום תוכניות ולהגישן למוסדות התכנון גם ליזמים פרטיים;

הורחבה האפשרות של הציבור להשתתף בהליכי תכנון; הוקמו ועדות ערר ובוזרו לראשונה סמכויות לוועדות המקומיות, שעד לתיקון לא הייתה להן סמכות לדון ולהכריע בתוכניות מתאר מקומיות ומפורטות בתחומן.

לאחר התיקון חולקו הסמכויות בנוגע לתוכניות מתאר ברובד המקומי בין הוועדות המחוזיות לוועדות המקומיות. תוכנית בסמכות ועדה מקומית יכולה לכלול אך ורק אחד או יותר מהנושאים שפורטו בחוק, ואילו תוכנית בסמכות ועדה מחוזית הוגדרה בחוק כ"תוכנית מתאר מקומית או תוכנית מפורטת שאינה תוכנית בסמכות ועדה מקומית". יצוין כי גם לאחר התיקון הוועדה המקומית הייתה מוסמכת לדון רק בנושאים מעטים ובלי השפעה ניכרת על המרחב. יש לציין כי לכל הוועדות המקומיות הוקנו סמכויות זהות בלי שנערכה ביניהן הבחנה בהתאם לטיב תפקודן ורמתן המקצועית. ואולם בסופו של דבר השפעתו של התיקון על העומס המוטל על הוועדות המחוזיות לא הייתה רבה שכן האוטונומיה שניתנה לוועדות המקומיות בקבלת החלטות תכנוניות נותרה מוגבלת.21

תיקון מס' 76 בסעיף 34 בחוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי

התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים ,)2006 התשס"ו-2006 (להלן - תיקון מס'

:)76 בדברי ההסבר לתיקון מס' 76 הוצע להרחיב את סמכות הוועדות המקומיות ולהסמיכן לאשר תוכנית מתאר מקומית או תוכנית מפורטת החלה על שטח שאושרה לגביו תוכנית מתאר מקומית כללית ואשר הוראותיה אינן סותרות את הוראותיה של התוכנית הכללית. תיקון מס' 76 21 מתוך דברי ההסבר לתיקון 101 - הצעת חוק התכנון והבנייה (תיקון מספר ,)102 התשע"ג-,2013 ה"ח הממשלה 793 (,)29.7.13 עמ' 1194 ; רחל אלתרמן ועינת גבריאלי, בין מירכוז קיצוני לביזור קמצני - תוכניות שבסמכות ועדה מקומית לפי חוק התכנון והבנייה, המרכז לחקר העיר והאיזור הטכניון, ()2008; תומר היימן, ביזור סמכויות

תכנון לרשויות מקומיות בישראל - ניתוח רפורמות קודמות בחוק התכנון והבנייה, עבודת גמר לתואר מוסמך

במדיניות ציבורית, האוניברסיטה העברית בירושלים, (.)2013 | 915 |

26

ייעול הליכי התכנון המתארי המקומי והמפורט

קבע, בין היתר, כי על הוועדה המחוזית להתמקד בתכנון מתארי ואילו התכנון המפורט התואם את התכנון המתארי יופקד בידי הוועדות המקומיות.22 לנוכח היקפן של הסמכויות שאמורות היו לעבור לוועדות המקומיות דרש המחוקק להבטיח שהן מסוגלות למלא תפקידים אלו הן מבחינת יכולותיהן המקצועיות והן מבחינת דרכי התנהלותן. לכן הותנתה העברת הסמכויות בהכרזה של שר הפנים ולפיה הוועדה המקומית שאליה יועברו הסמכויות מקיימת באופן מקצועי ויעיל מערכת תכנון ומערכת אכיפה של הוראות החוק. כך יצר תיקון מס' 76 שני סוגים של ועדות מקומיות:

האחד, ועדות מקומיות שהוסמכו על ידי שר הפנים והשני, ועדות מקומיות שאינן מוסמכות או כאלה שבתחומן לא אושרה תוכנית מתאר שעומדת בדרישות שהציב החוק.

גם תיקון זה לא השיג את מלוא מטרותיו משום שלא היו די ועדות שיכלו לקבל סמכויות,23 ובסיכומו של דבר נמצא כי בשנים 2012 עד 2014 הוסמכו רק 25 ועדות.24 מחקר משנת 252013 הצביע על כשלים מערכתיים אשר ככל הנראה פגעו ביישום של תיקון מס' :76 ראשית, מינהל התכנון פועל מתוך סתירה תפקודית מובנית, שכן ביזור הסמכויות לוועדות המקומיות כרוך בוויתור על סמכויותיו לטובת גורם אחר. יתר על כן, יש רשויות מקומיות שאינן חפצות לקבל את הסמכות והאחריות הנובעות מרפורמת הביזור והליכי ההסמכה בשל החשש מחשיפה לסיכונים הכרוכים בקבלתן ובשל פערים וקשיים מקצועיים. לבסוף, "מאזן הכוחות שבין הדרג הפוליטי לדרג הבירוקרטי ברשויות המקומיות הינו גורם בעל השפעה רבה על שיתוף הפעולה עם מהלכי ביזור סמכויות".26

בשנת 2010 הגישה הממשלה לאישור הכנסת את הצעת חוק התכנון והבנייה, התש"ע-,2010 אשר נועדה להחליף את חוק התכנון והבנייה, שתוקן בעשרות תיקונים מאז חקיקתו ב-.1965 אולם בסופו של דבר הליכי החקיקה בהצעת חוק זו נפסקו והיא לא אושרה. בעקבות זאת יזמה

הממשלה תיקון מקיף לחוק: תיקון מס' ,101 שהתקבל בכנסת במרץ 2014 ונכנס לתוקף

בשלבים.

חוק התכנון והבנייה (תיקון ,)101 התשע"ד-2014 (להלן - תיקון :)101 על פי דברי

ההסבר להצעת החוק לתיקון ,27101 התיקון נועד לבזר סמכויות לוועדות המקומיות תוך יצירת מדרג וחלוקת סמכויות בין הוועדות המקומיות לוועדות המחוזיות במטרה להביא להאצת הליכי התכנון, ולשיפור השירות לאזרח. תיקון 101 מסדיר באופן מפורט את הליך הסמכתן של הוועדות המקומיות שהחל עוד בתיקון מס' 76 ואת התנאים להסמכה כזו הן בהיבטי הכשירות והמקצועיות הן בהיבטי השמירה על טוהר המידות. התיקון גם קובע הסדרים להגברת הפיקוח על הוועדות המקומיות והשקיפות של פעילותן, למשל בדרך של הוספת נציגי ציבור מקצועיים לוועדה 22 סעיף 62א(ג) בחוק התכנון והבנייה כפי שנוסח לאחר תיקון מס' 76 קובע: "תוכנית מתאר מקומית או תוכנית מפורטת... החלה על שטח שעליו חלה תוכנית מתאר מקומית שאושרה..., ואשר הוראותיה אינן סותרות את הוראות תוכנית המתאר המקומית שאושרה, היא תוכנית בסמכות הוועדה המקומית ובלבד שמתקיימים כל אלה...".

23 שרית דנה ושלום זינגר, דיני התכנון והבנייה, עמ' 756 (.)2015 24 מנתוני שנתוני מינהל התכנון לשנים 2012 - 2014 עולה כי בשנת 2012 הוסמכו עשר ועדות, בשנת 2013 הוסמכו תשע ועדות ובשנת ,2014 לפני כניסת תיקון 101 לתוקף, הוסמכו 6 ועדות בלבד.

25 תומר היימן, ביזור סמכויות תכנון לרשויות מקומיות בישראל - ניתוח רפורמות קודמות בחוק התכנון

והבנייה, עבודת גמר לתואר מוסמך במדיניות ציבורית, האוניברסיטה העברית בירושלים, מרץ .2013

26 תומר היימן, ביזור סמכויות תכנון לרשויות מקומיות בישראל - ניתוח רפורמות קודמות בחוק התכנון

והבנייה, עבודת גמר לתואר מוסמך במדיניות ציבורית, האוניברסיטה העברית בירושלים, מרץ ,2013 עמ' .47 27 ה"ח הממשלה 793 (,)29.7.13 עמ' .1194

| 916 |

27

.

.

.

.

ה

|

מבקר המדינה | דוחות על הביקורת בשלטון המקומי | התשפ"א-2021

י

י

ע

המקומית כמשקיפים,28 חובת פרסום29 מידע לציבור והקמת יחידת בקרה על פעילותן.30 נוסף ו

ל

על כך הוטבע לראשונה המונח של "תוכנית כוללנית" - תוכנית מתאר מקומית שמטרתה להתוות ה

ל

את מדיניות התכנון העירונית האזורית, ואשר אינה כוללת הוראות מפורטות ולא ניתן להוציא

י

כ

מכוחה היתרי בנייה.31 י

ה

ת

יעד מרכזי נוסף היה לקצר את הזמן הנדרש לקידום התוכניות על ידי קביעת פרקי זמן מרביים

כ

להכרעה בהן - שלא נקבעו קודם לכן בחוק - וזאת תוך מתן סמכות להעברת התוכנית לדיון נ

ו

ן

במוסד תכנון במדרג גבוה יותר, אם מוסד התכנון המוסמך להכריע בתוכנית לא עמד בלוח ה הזמנים שנדרש.32 כמו כן נקבע מסלול מקוצר לקידום תוכניות בסמכות הוועדה המקומית שהן מ

ת

מצומצמות בהיקפן ובהשפעתן.33 א

ר

י

ה

מתן סמכויות מושכל בתחום התכנון לוועדות המקומיות משקף את הערך שיש בחיזוק

מ

עצמאותו של השלטון המקומי ואגב כך מחזק את הדמוקרטיה המקומית, שכן חברי ק

ו

הוועדות המקומיות הם נציגי ציבור שנבחרים בבחירות. מ

י

ו

ה

מ

פ

ו

ר

השוואה בין-לאומית של מערכות תכנון ט

1. מבנה מערכות התכנון של 32 מדינות החברות בארגון OECD נסקר בשנים 2015 עד .342016

מהמסמך שפרסם הארגון עלה כי השלטון המרכזי והאיזורי מתמקד בעיקר בהתוויית מדיניות התכנון המרחבי, כלומר עוסק בעיקר בתכנון אסטרטגי ובמתן הנחיות מדיניות, ואילו התכנון שמסדיר את שימושי הקרקע המדויקים במרחב הוא משימה שהיא בעיקרה מקומית. כל הדרגים הלאומיים במדינות שנסקרו למעט ישראל, שאף מוזכרת בהקשר זה כיוצאת דופן מבין מדינות ה-,OECD אינם מכינים תוכניות לשימוש בקרקע לכל שטחה של המדינה. לעיתים הם אחראים להכנת תוכניות שימוש בקרקע באזורים בעלי חשיבות 28 סעיף (18ב), (18ג), (19א)2 ו-31א(ב)()1 בחוק התכנון והבנייה.

29 סעיף 48ו, 96א בחוק התכנון והבנייה.

30 סעיף 31ג בחוק התכנון והבנייה.

31 תוכנית כוללנית היא תוכנית מתאר מקומית החלה על כל שטח מרחב התכנון המקומי או על שטחו של יישוב שלם, או על חלק ניכר משטחים אלה, או על שטחו המלא של מתחם פינוי בינוי מוכרז לפי סעיף 62א(ג) בחוק. מטרתה ליצור מסגרת תכנונית מתארית כוללת ומחייבת למתחם הרלוונטי, שתניח תשתית לביזור נרחב יחסית של סמכויות לוועדות המקומיות, שיפעלו בכפוף להוראותיה. ככלל, תוכנית מתאר כוללנית לא תקבע הוראות פרטניות שיאפשרו להוציא מכוחה היתרי בנייה, ולמעשה, לאחר אישורה, יהיה צורך ליזום ולאשר תוכניות מתאר מקומיות עם הוראות מפורטות או תוכניות מפורטות כדי לממשה.

32 מטרות עיקריות נוספות לתיקון היו הגברת השקיפות של תהליכי התכנון והבנייה וייעול ושיפור הליכי הרישוי והבקרה על ביצוע הבנייה.

33 נוסף על האמור לעיל, התיקון לחוק מעצים את מנגנוני הבקרה והפיקוח על ידי הקמתה של יחידת בקרה על הוועדות המקומיות כמו גם מגדיל את סמכויות האכיפה וההתערבות שבידי השר. התיקון כולל הוראות לעניין מינויים של נושאי משרה מרכזיים בוועדה המקומית וגם קובע הסדרים לעניין פסלות לכהונה והשעיה של חברי מוסד תכנון שהורשעו או שהוגשו נגדם כתבי אישום.

34 .Paris ,Publishing OECD ,Sheets Fact Country :OECD the in Systems Planning Land-use ,)(2017 OECD .http://dx.doi.org/10.1787/9789264268579-en

| 917 |

28

ייעול הליכי התכנון המתארי המקומי והמפורט

מיוחדת. אתגר מרכזי שעימו מתמודד הדרג הלאומי הוא כיצד לקבוע תקנות ברורות וחד-

משמעיות ובו בזמן להשאיר בידי הדרגים הנמוכים יותר של מערכת התכנון גמישות מספקת.

ל-%66 מהמדינות שנסקרו יש מערכת תכנון מדרגית ומתקיים בהן מדרג תוכניות:35 תוכניות ברמה נמוכה צריכות להתאים לתנאים שנקבעים בתוכניות ברמה גבוהה יותר. עם זאת, יש הבדלים בין המדינות בנוגע למידת ההשפעה של דרגי ממשל גבוהים על החלטות תכנוניות של דרגי ממשל נמוכים יותר. לעומת מדינות שבהן קיימת מערכות תכנון לאומיות ואזוריות המפקחות באופן שוטף על החלטות התכנון בדרגים המקומיים, באחרות יש לממשל המקומי מידה גבוהה של אוטונומיה בפועל. במרבית המדינות על הדרג המקומי ליידע את הדרגים הגבוהים לגבי תוכניות המצויות בטיפולו ולאפשר להם להעיר על התוכניות הללו, וזאת כדי לבדוק תאימות של התוכנית עם הרמה הגבוהה יותר. בחלק מהמדינות נדרש אישור התוכנית בידי דרג בכיר יותר של הממשל.

בדרך כלל התוכניות ברמה המקומית עוסקות בגבולות תכנוניים ברורים. תוכניות אלה הן הכלי הסטטוטורי העיקרי לקביעת שימושי הקרקע. הן ברורות, מחייבות ולא משתמעות לשתי פנים - ולכן גם קל יותר לאכוף את הוראותיהן. תוכניות שמוחלות על כלל השטח המוניציפלי מאושרות על ידי דרג נבחר ברמה המקומית, ואילו תוכניות שמוחלות על חלק קטן מהשטח המוניציפלי מאושרות בדרך כלל על ידי הדרג המקצועי. תוכניות ברמה המקומית הן המפורטות ביותר מכלל התוכניות.

2. דוח מסכם של חלק ממחקר שהזמין מינהל התכנון (ולא פורסם) השווה אף הוא בין ישראל

למדינות אחרות. במחקר נכללו: אונטריו בקנדה, אנגלייה, הולנד ומרילנד בארה"ב

(להלן - המחקר).36

בכל המדינות שנבדקו במחקר, מערכת התכנון מתאפיינת במבנה מדרגי הכולל שניים או שלושה דרגים (אם לא מביאים בחשבון את הרמה העל-לאומית37 שלא קיימת בישראל ומעורבת במתן הנחיות כלליות).38

הדרגים הלאומיים והאזוריים בכל המדינות שנבדקו במחקר אמונים על ביצוע בקרה על הדרג המקומי והם אינם שותפים בגיבוש של התוכניות אלא מתווים עקרונות כלליים שלפיהם ייערכו התוכניות המקומיות ובדרך זו גם תיושם מדיניות התכנון הכוללת. תהליך הבקרה והגורם המבקר משתנים ממדינה למדינה.

מנגנוני ההנחיה והתיאום בין הדרגים בחלק מהמדינות שנבדקו במחקר מכבידים פחות מהמנגנון הישראלי, שעלותו במונחי זמן שנדרש להליכים גבוהה. מנגנונים אלו, המבוססים על אסדרה, מאפשרים לדרגים הגבוהים יותר לפקח על ההחלטות של הדרג המקומי 35 ואלו המדינות שעליהן הצביע הסקר לעניין זה: איטליה, אירלנד, אסטוניה, גרמניה, דנמרק, הונגריה, טורקייה, יוון, ישראל, מקסיקו, ניו זינלנד, סלובקיה, סלובניה, ספרד, פולין, פורטוגל, פינלנד, צ'כיה, קוריאה, קנדה, שווייץ.

36 פייטלסון ע', רזין ע', שטרן א', שמואלי ד' והיימן ב'. מערכות תכנון במדינות המערב: מחקר משווה ולקחים

לישראל; דו״ח מסכם שלב ב': חקר מדינות המערב, משרד הפנים (.)2015

37 על-לאומי משמעו מעל למדינה (גם הפדרלית); לדוגמה: האיחוד האירופי.

38 הולנד ואנגלייה (עד לאחרונה) הן חלק מהאיחוד האירופי. מרילנד היא מדינה בארצות הברית ואונטריו היא מדינה בקנדה.

| 918 |

29

.

.

.

.

ה

|

מבקר המדינה | דוחות על הביקורת בשלטון המקומי | התשפ"א-2021

י

י

ע

ולהתערב בהן בצורה אפקטיבית יותר שכן הם בנויים על הכוונת מדיניות והתערבות ו

ל

בנקודות מפתח ופחות על פיקוח שוטף על כל החלטה תכנונית של הדרגים המקומיים, ה

ל

כנהוג בישראל.

י

כ

י

בכל המדינות האמורות, כמו גם בישראל, קיימת גישה תכנונית כוללנית. אך בשונה ה

ת

מישראל, הדרג הלאומי במדינות הללו מגבש תוכניות מסגרת או תוכניות אב.39 תוכניות

כ

המסגרת במדינות הללו הן תוכניות שעל בסיסן הדרגים הגבוהים במדרג התכנוני יכולים נ

ו

ן

להתערב בתכנון המקומי, אם הדרג המקומי לא הביא אותן בחשבון בהחלטותיו באופן ה מספק. כלומר, הלכה למעשה, הגורם המחליט הוא הגורם המקומי אלא אם כן מוצא הדרג מ

ת

הגבוה יותר מקום להתערבות בהחלטה. כך לדוגמה, במדינת אונטריו שבקנדה השלטון א המרכזי במדינה40 מוביל את מערכת התכנון באמצעות חקיקה, המתווה את הליכי התכנון ר

י

הסטטוטוריים וקובעת עקרונות מדיניות מחייבים. הרשויות המקומיות מחויבות לפעול ה

מ

בהתאם למסמכי התכנון של השלטון המרכזי בהחלטותיהן התכנוניות בכל הרמות. ק

ו

סמכויות ההחלטה מצויות על פי רוב בידי מועצת הרשות המקומית. קבלת ההחלטות מ

י

התכנוניות בדרג השלטון המקומי היא בידי מועצת העירייה, והעבודה המקצועית מתבצעת

ו

ה

במחלקת התכנון - שבראשה עומד מתכנן העיר - והיא זו שמטפלת במגוון התוכניות מ המפורטות. לעומת זאת, בישראל הדרג הלאומי אחראי להכנת תוכניות מתאר ארציות פ

ו

ר

מחייבות שמהן נגזרות תוכניות המתאר המחוזיות, המקומיות והמפורטות. המחקר מצביע

ט

על כך שתוכניות המתאר הארציות כוללות הוראות פרטניות. כמו כן בישראל התכנון ברמות השונות מבוסס על מסמכים הכוללים הוראות ותשריטים ולא על מסמכי מדיניות.

נוסף על כך יש מבנה אחיד לתוכניות מתאר מקומיות ומפורטות, אשר לפי המחקר נעשה בו שימוש גם בתוכניות שהן תוכניות מתאר במהותן, דבר התורם אף הוא לצמצום היצירתיות בתוכניות ומוביל לכך שהדיון מוטה לשאלות של זכויות פרטניות במקום לשאלות עקרוניות לגבי הכיוון הרצוי לתכנון.

זאת ועוד, בישראל יש משקל תכנוני רב לאנשי מקצוע שאינם נבחרי ציבור, בייחוד בדרג המחוזי, שלמעשה מקיים בקרה מקצועית על החלטות מקומיות ואף מאשר אותן. מצד שני, הדרג המקומי בישראל, כמו בשאר המדינות המוזכרות, הוא פוליטי בעיקרו. אך בניגוד לישראל, החלטות הדרג המקומי במדינות המוזכרות הן ברוב המקרים ההחלטות הסופיות.

להלן בתרשים 5 עיקרי הדברים:

39 באונטריו התוכנית מחייבת, אולם במדינות אחרות היא נתפסת כהנחיה מנחה אך לא אסדרתית.

40 הכוונה בשלטון המרכזי בהקשר המובא כאן היא למדינת אונטריו ולא לממשל הפדרלי של קנדה.

| 919 |

30

ייעול הליכי התכנון המתארי המקומי והמפורט

תרשים :5 השוואת מערכות תכנון

במרכז תיקון 101 עומד ביזור הסמכויות מהדרג המחוזי לדרג המקומי - דבר המאפשר הקלה בעומס המוטל על הוועדות המחוזיות ושיפור השירות לאזרח. יתר על כן, היות שבוועדות המקומיות קיים ייצוג לנבחרי הציבור בדרג המקומי המהלך מחזק את הדמוקרטיזציה של התכנון המרחבי המייצג את רצון התושבים. במובן זה ביזור הסמכויות עולה בקנה אחד עם אופן הפעולה של מערכות תכנון הנהוגות במדינות מפותחות אחרות בעולם.

| 920 |

31

.

.

.

.

ה

|

מבקר המדינה | דוחות על הביקורת בשלטון המקומי | התשפ"א-2021

י

י

ע

ו

ל

מומלץ כי מינהל התכנון ימשיך לעקוב אחר מגמות עולמיות בתחום התכנון כדי לגבש

ה

תובנות מתאימות לשיפורה של מערכת התכנון בישראל וייעולה בהיבטים שונים (ובכלל ל

י

זה - ביזור הסמכויות, הקלת העומס על הוועדות המחוזיות ושיפור השירות לאזרח). כ

י

ה

ת

מינהל התכנון מסר בתשובתו ממרץ 2021 למשרד מבקר המדינה (להלן - תשובת מינהל התכנון) כ

נ

כי חשוב ביותר ללמוד ולנתח מגמות בין-לאומיות עכשוויות בתחומי התכנון והבנייה, ועם זאת, ו

ן

בהשוואה בין מדינות יש להביא בחשבון את ההקשר המקומי הכולל הבטים כגון גודלה של ה

מ

המדינה, מספר רמות השלטון שיש בה, ואת השונות בין מדינות, המסורת התכנונית, היבטים

ת

פוליטיים, תרבותיים וחברתיים וכן קצב גידול האוכלוסייה. המינהל ציין את האתגרים והקשיים א

ר

הנובעים מתוך מתווים שונים לחלוקת סמכויות תכנוניות והוסיף כי גם מתווה של ביזור סמכויות י

ה

גורם לקשיי תכנון וביצוע במקומות שונים בעולם, בעיקר בכל הנוגע להעברת תשתיות אורכיות

מ

(ממסילות רכבת ועד שבילי אופניים) ולגיבוש מדיניות פיתוח כוללנית ואינטגרטיבית. ק

ו

מ

בשנים האחרונות גברה ההכרה בחשיבות שיש להערכת עלויות אסדרה (רגולציה).41 אסדרה י

ו

ה

אפקטיבית היא המפתח לקיומו ותפקודו של משק משגשג, ותפקידה להתמודד עם כשלי שוק

מ

כדי להביא לתפקוד יעיל של השווקים השונים. אסדרה מיטבית היא בחירה באופן ההתערבות פ

ו

הממשלתית הטוב ביותר להגשמת המטרה: היא צריכה להיות מאוזנת ומידתית גם בנוגע ר

ט

לשיקולים אחרים ולהביא להגשמת תכלית מוגדרת ולהצדיק את הנטל (הישיר והעקיף) על החברה ועל המשק.42 באוקטובר 432014 קיבלה ממשלת ישראל החלטה הממסדת שני מנגנונים עיקריים שמטרתם חיזוק האיזון שבין תכלית האסדרה לעלויותיה והפחתת הנטל הכרוך בה.44 לנוכח החשיבות הרבה שיש לבחינת האסדרה בתחום התכנון לכלכלת המדינה ולמילוי צורכי החברה ולנוכח התיקונים שנעשו בחקיקה כדי לייעל את הליכי התכנון, בדק משרד מבקר המדינה את יישום הרפורמה בחוק התכנון והבנייה ואת השגת יעדיה.

41 אסדרה היא "חוק או תקנה בת פועל תחיקתי המהווה כלל התנהגות מחייב במסגרת פעילות כלכלית או חברתית ושהוא בר אכיפה על ידי רשות מינהלית המוסמכת לפי דין". מתוך החלטת הממשלה ,2118 "הפחתת הנטל הרגולטורי - דיון בהחלטת ועדת שרים לענייני חברה וכלכלה מס. חכ/39 מיום 14.9.2014" (.)22.10.14 42 העלויות הכרוכות באסדרה מחולקות לכמה קטגוריות: עלויות ציות, הנובעות מהצורך לציית להוראות האסדרה;

עלויות אדמיניסטרטיביות, הנובעות מהצורך לדווח למאסדר; ועלויות עקיפות למשק, כגון הפחתת תחרות כתוצאה מחסמי כניסה אסדרתיים, העברת מפעלים למקום אחר, חסמים להקמת עסקים קטנים וכיו"ב.

43 החלטת הממשלה ,2118 "הפחתת הנטל הרגולטורי - דיון בהחלטת ועדת שרים לענייני חברה וכלכלה מס. חכ/39 מיום 14.9.2014" (.)22.10.14

44 המנגנון הראשון הוא הליך הערכת השפעות אסדרה ))RIA שמטרתו לוודא כי בתהליך קבלת ההחלטות לקראת קביעת אסדרה חדשה ישקול המאסדר שורה של שיקולים באופן שיבטיח איזון בין תכלית האסדרה - האינטרס הציבורי שעליו מופקד המאסדר - לבין עלויותיה וזאת בלי לפגוע באינטרסים ציבוריים נוספים. המנגנון השני הוא מהלך חמש-שנתי שבו מתחייבת הממשלה לפעול להפחתה של הנטל האסדרתי הקיים. לשני המנגנונים מאפיינים

שונים בתכלית: במוקד יצירת אסדרה חדשה עומדת תכלית האסדרה, הגדרתה ובחינת האמצעים ליישומה באופן

מאוזן (המנגנון הראשון), ואילו בכל הנוגע לאסדרה קיימת, התכלית כבר מוגדרת והתהליך נועד לבחון כיצד ניתן להפחית את הנטל הכרוך בה בהתחשב בתכלית זו (המנגנון השני). ההנחה היא שבמבט לאחור ניתן לזהות תהליכים בירוקרטיים ודרישות אסדרתיות שניתן לבחון אותן מחדש ולהקל בהן לטובת האינטרס הציבורי באמצעות ניהול סיכונים.

| 921 |

32

ייעול הליכי התכנון המתארי המקומי והמפורט

פעולות הביקורת

בחודשים יוני עד דצמבר 2020 ערך משרד מבקר המדינה ביקורת במינהל התכנון בנושא ייעול הליכי התכנון המתארי המקומי והמפורט. בביקורת נבדקו יישומם של עיקרי תיקון 101 - ביזור הסמכויות מהוועדות המחוזיות לוועדות המקומיות, ייעול הליכי התכנון וקיצור משכם, ניהולם של ההליכים וניהולו של המלאי התכנוני. כמו כן נבדקו נושאים הקשורים להיערכות מינהל התכנון לביצוע יעיל של תפקידיו - בתחום התקציב, כוח האדם והתשתית הארגונית.

המתודולוגיה של עיבוד הקבצים שהתקבלו ממינהל

התכנון

מינהל התכנון מסר למשרד מבקר המדינה ארבעה סוגי קבצים גולמיים שעליהם בוצעו עיבודים שונים ומהם התקבלו הנתונים שבדוח זה. חלק מהקבצים כללו גם מועדים שבהם הושלמו השלבים השונים בהליך התכנוני. בחישובי משכי הזמן נעשה שימוש אך ורק ברשומות שעבורן נמצאו בקובץ כל המועדים הרלוונטיים. נוסף על כך לאחר טיוב הנתונים נעשה שימוש אך ורק ברשומות שעבורן פערי הזמנים בין מועדי הביצוע של שלבים מאוחרים למועדי הביצוע של שלבים מוקדמים לא היו שליליים. כלומר בחישוב משכי הזמן הושמטו רשומות שבנוגע אליהן עלה החשש לשגיאות בנתונים.

מינהל התכנון מסר בתשובתו כי הנתונים שבידו על הוועדות המקומיות אינם מדויקים ואינם מטויבים, משום שלא כל התוכניות מוזנות למערכת וכן משום שהמידע על התוכניות מגיע בשלב מתקדם של הליך הטיפול בהן ולכן נתונים אלו מלמדים רק על אומדנים ומגמות.

ההיערכות התקציבית והארגונית של מינהל

התכנון

תקציב מינהל התכנון

תקציב הוא הביטוי הכספי של תוכנית עבודה שנתית או רב-שנתית של גוף מינהלי. התקציב אמור לשקף את יעדיו ואת סדרי העדיפויות של הגוף המינהלי בכל הנוגע לחלוקת המשאבים העומדים לרשותו ולשקף במידת האפשר את פעילותו המתוכננת.45 חוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985 (להלן - חוק יסודות התקציב), קובע כי יש לציין בחוק התקציב השנתי את סכומי ההוצאה, את ההוצאה המותנית בהכנסה, את ההרשאה להתחייב ומספרי שיא של כוח אדם.46 "תקציב ההוצאה", הנקרא גם "תקציב מזומן", הוא הסכום שהממשלה רשאית להוציא במזומן

45 מדריך התכנון הממשלתי (.)2007

46 סעיף (2ג) בחוק יסודות התקציב.

| 922 |

33

.

.

.

.

ה

|

מבקר המדינה | דוחות על הביקורת בשלטון המקומי | התשפ"א-2021

י

י

ע

בשנת הכספים. תקציב "הרשאה להתחייב" מציין את הסכום המרבי שהממשלה רשאית ו

ל

להתחייב להוציא בשנת הכספים לגבי השנים הבאות.47 תקציב ההרשאה להתחייב משמש ה

ל

בדרך כלל לתקצוב פרויקטי פיתוח שביצועם מתפרס על פני כמה שנים ומאפשר לגשר על פני

י

כ

כמה שנות תקציב באמצעות מתן היתר להתחייב בשנת תקציב מסוימת על חשבון תקציבי י

ה

השנים הבאות.48

ת

כ

התקציב המאושר בכנסת במסגרת חוק יסודות התקציב הוא ה"תקציב המקורי". שינויים נ

ו

ן

והתאמות בתקציב המקורי שנעשים במשך השנה מגדירים את ה"תקציב על שינוייו". אף ה ששינויים בתקציב המקורי במשך השנה הם הכרחיים, הרי שתפיסת היסוד צריכה להיות מ

ת

שהתקציב המקורי אמור לשקף ככל שניתן את עיקר הפעילות המתוכננת ולשמש בסיס לתכנון א הפעילות בשנת הפעילות הבאה.49 התקציב שנוצל ושולם בפועל על ידי החשב המשרדי מכונה ר

י

"ביצוע התקציב". ה

מ

ק

כאמור, תקציב הרשאה להתחייב הוא הסכום המרבי שגוף רשאי להתחייב עליו בשנת כספים ו

מ

מסוימת בתוכניות שבחוק התקציב השנתי לאותה שנה.50 עודפים בתקציב ההרשאה להתחייב י

ו

ניתנים להעברה לשנת התקציב הבאה באישור שר האוצר ובהודעה לוועדת הכספים של ה

מ

הכנסת.51 מנגנון הרשאה להתחייב הוא כלי לשליטה של משרד האוצר על היקף ההתחייבויות פ

ו

בשנים הבאות ומשפר את היכולת של מינהל התכנון לנצל את תקציבו. ר

ט

עיקר התכנון התקציבי של מינהל התכנון מתבצע באמצעות ההרשאה להתחייב, והוא מיועד לכלל הפעילות המקצועית-תכנונית שלו. בין השאר מתוקצבים יועצים, חברות תכנון, תמיכות בוועדות מקומיות ומרחביות עבור הרפורמה בתכנון ובנייה, והתקציב משמש כלי למימוש החלטות ממשלה. כמו כן מיועד תקציב ההרשאה להתחייב לפעילות ועדות הערר המחוזיות והוצאות המחשוב של המינהל.

חלק ניכר מתקציב ההוצאה של מינהל התכנון מקורו בהרשאות להתחייב שהוא מממש לאורך השנים. למשל, כ-%59 מתקציב ההוצאה הכולל על שינוייו שימשו בשנת 2019 למימון פעולות שתוקצבו כהרשאה להתחייב. יתרת הכסף יועדה לתשלומי שכר לעובדים ולהיבטים תפעוליים שוטפים.

בתרשים 6 להלן מוצגים נתוני תקציב ההרשאה להתחייב: התקציב המקורי, התקציב על שינוייו ומימוש ההרשאה בכל שנה, בשנים 2016 - .2019

47 סעיף (6א) בחוק יסודות התקציב, בשני המקומות המסומנים. לפי סעיף (6ב) בחוק יסודות התקציב, בשני המקומות המסומנים, בתוכניות בתקציב הרגיל שלא נקבעה בהן הרשאה להתחייב, אפשר להתחייב בגבולות הסכומים הנקובים כהוצאה ברוטו, בתנאי שהסכום יוצא באותה שנה או בשנה העוקבת.

48 ראו גם מבקר המדינה, דוח שנתי 67א (,)2016 "הכנה וביצוע של התקציב להשגת מטרות משרד התחבורה והבטיחות בדרכים", עמ' .465

49 החלטת הממשלה :4028 "חיזוק יכולות המשילות, התכנון והביצוע של הממשלה ()25.12.11; דוח הצוות לשיפור עבודת המטה ויכולות הביצוע של משרדי הממשלה, 'ועדת המשילות', מרץ 2013".

50 סעיף (6א) בחוק יסודות התקציב.

51 סעיף (13א)1 בחוק יסודות התקציב.

| 923 |

34

ייעול הליכי התכנון המתארי המקומי והמפורט

תרשים :6 התפלגות תקציב הרשאה להתחייב: התקציב המקורי, התקציב על

שינוייו ומימוש ההרשאה בכל שנה (במיליוני ש"ח), 2016 - 2019

על פי נתוני מינהל התכנון, בעיבוד משרד מבקר המדינה.

מינהל התכנון ציין בתשובתו ממרץ 2021 כי בהתאם להערכת צרכיו הצפויים לשנים 2020 ו-2021 נכון ליוני 2020 תקציב ההרשאה הנדרש הוא כ-310 וכ-380 מיליון ש"ח בהתאמה. בתשובתו ממאי 2021 ציין המינהל כי משלא אושר תקציב מזה שנתיים, עם אישור תקציב מדינה, תידרש הערכה מחודשת בנוגע למטרות ולצרכי המינהל.

תקציב ההוצאה של מינהל התכנון נחלק, כאמור לשניים: ההוצאות השוטפות, למשל הוצאות על שכר ותפעול וכן ההוצאות על פעילויות הנובעות מהתחייבות ארוכות טווח, הכוללות בין היתר שירותי ייעוץ ומחקר, הוצאות מיחשוב, תכנון מתארי, ועדות ערר, תמיכות וכיו"ב. להלן בתרשים 7 מוצגים נתונים על תקציב ההוצאה המקורי ברוטו הכולל הוצאה מותנית בהכנסה ורזרבות, התקציב על שינוייו וביצוע התקציב בשנים 2016 עד :2019 | 924 |

35

.

.

.

.

ה

|

מבקר המדינה | דוחות על הביקורת בשלטון המקומי | התשפ"א-2021

י

י

ע

תרשים :7 התפלגות תקציב ההוצאה המקורי, התקציב על שינוייו וביצוע ו

ל

התקציב (במיליוני ש"ח), 2016 - 2019 ה

ל

י

כ

י

ה

ת

כ

נ

ו

ן

ה

מ

ת

א

ר

י

ה

מ

ק

ו

מ

י

ו

ה

מ

פ

ו

ר

ט

על פי נתוני מינהל התכנון, בעיבוד משרד מבקר המדינה.

1. מהנתונים עולה כי בשנים 2016 עד 2019 היה תקציב ההוצאה הממוצע על שינוייו גבוה

באופן עקבי בכשליש מתקציב ההוצאה הממוצע המקורי. תקציב ההוצאה בכל שנה, המשלב כאמור רכיבים מתקציב ההרשאה להתחייב, משקף ברובו הוצאות עבור התחייבויות שניתנו בהרשאה להתחייב בשנים קודמות.

מעיון בסעיפי התקציב עולה כי יש סעיפים שבהם הפער בין תקציב הבסיס לבין התקציב על שינוייו גבוה במיוחד, כגון תקנת שירותי ייעוץ ומחקר: בשנת 2019 היה התקציב המקורי בתקנה זו 30 מיליוני ש"ח, התקציב על שינוייו - 70.9 מיליוני ש"ח ותקציב הביצוע - 61.2 מיליוני ש"ח.

מינהל התכנון הדגיש בתשובתו ממאי 2021 כי ההנחיות שפורסמו ברבעון האחרון של שנת 2019 - בהעדר תקציב מאושר לשנת ,2020 הגבילו משמעותית את יכולתו לקדם התקשרויות וכי אלמלא כן, הוא היה מגיע למיצוי מלא של התקנה.

אגף התקציבים במשרד האוצר השיב למשרד מבקר המדינה בפברואר 2021 (להלן -

תשובת אגף התקציבים) כי בתהליך תכנון תקציב ההוצאה יש להביא בחשבון גם את העודפים המחוייבים,52 בייחוד לנוכח העובדה שליבת העשייה של מינהל התכנון עוסקת בפעולות תכנוניות שנמשכות זמן רב ודורשות משאבים ניכרים ותכנון ארוך טווח.53 האגף 52 עודפים הנובעים מהתחייבויות תקציביות או מהסכמים חתומים של המינהל אשר טרם מומשו במזומן עד לתום שנת התקציב וצפויים להתממש במזומן בשנת התקציב העוקבת.

53 הוראת תכ"ם :2.2.0.25 קריטריונים לרישום שריון תקציבי במסגרת העברת עודפים.

| 925 |

36

ייעול הליכי התכנון המתארי המקומי והמפורט

הוסיף כי הפער בין התקציב המקורי לבין התקציב על שינוייו פוחת במידה ניכרת כאשר גורעים את העודפים המחויבים מהתקציב על שינוייו.

מינהל התכנון ציין בתשובתו ממאי 2021 כי בשנים ,2017-2016 בהם היו עודפים בהיקפים גבוהים בתקציב ופער מזומן קטן יחסית, בקיזוז עודפים הפער אכן מצטצמם במידה ניכרת.

עוד ציין כי האמור בתגובת אגף התקציבים אינו מסביר את הפער החל משנת ,2018 שבה העודפים לא היו משמעותיים ופער המזומן הלך וגדל.

מהנתונים עולה כי תקציב ההוצאה מתוקצב בחסר, שכן מדי שנה בשנה ובאופן עקבי נדרש אגף התקציבים באוצר להשלימו במידה ניכרת על מנת שימלא את צורכי המינהל.

מינהל התכנון מסר בתשובתו כי הוא אינו קובע את תקציבו, וכי הוא פועל במסגרת יכולותיו ושיטות העבודה שהתגבשו בינו לבין אגף תקציבים על מנת להשיג את מטרות הממשלה ואת מטרותיו שלו על הצד הטוב ביותר. המינהל הוסיף כי אכן הפער בין הצורך לבין תקציב הבסיס יוצר קשיים תפעוליים שונים, ובעיקר מגלם סיכון להאטה או לעצירת פעילות אם לא ניתנות לו תוספות תקציביות או במצב של משבר תקציבי. סיכון זה אכן התממש בשנים 2020 ו-,2021 והדבר מקשה על המינהל בביצוע הפעולות השוטפות. מינהל התכנון הדגיש כי הוא מתכנן את פעולותיו בהרשאה להתחייב ויודע לחזות במידה רבה של דיוק את צורכי המזומן הנדרשים לו, שעליהם התריע לפני אגף תקציבים.

בתשובתו של אגף התקציבים צוין כי חלק ניכר מהתקציבים המיועדים לתכנון מתארי או מפורט מוקצים לגופים ממשלתיים נוספים העוסקים בתכנון. כמו כן נמסר כי למינהל התכנון בסיס תקציב משמעותי המותאם למשימות העומדות לפניו, וכי בתקציב ההמשכי לשנת 2021 הוא הוגדל במידה רבה.

מינהל התכנון ציין בתשובתו ממאי 2021 כי אמנם בסיס התקציב ההמשכי לשנת 2021 הוגדל באופן משמעותי, אולם הוא עדיין אינו עונה על בסיס תקציבי המותאם למשימות העומדות בפניו.

תקצוב חסר שאינו מאפשר למלא את צורכי מינהל התכנון עלול להוביל לכך שעבודתו תיעשה בתנאים של אי-ודאות. גם אם בסופו של דבר התקציב על שינוייו נותן מענה לחוסר התקציבי, הרי שהמענה הוא חלקי. על מינהל התכנון ואגף התקציבים במשרד האוצר לפעול במשותף לתכנון מיטבי של תקציב ההוצאה וליצירת בסיס מוגדר וודאי ככל שניתן לעבודת המינהל ובהלימה לצרכיו.

יצוין כי בתקופה שבה פעל מינהל התכנון כיחידת סמך ממשלתית הכפופה לשר האוצר הוא התריע על פער הולך וגדל בין התקציב המקורי שלו לבין צרכיו התקציביים. אגף התקציבים התחייב להשלים את פערי התקציב לקראת סוף השנה בסכומים ניכרים: בשנים 2016 עד 2018 השלים אגף התקציבים כ-30 מיליוני ש"ח בכל שנה, ובשנת 2019 השלים כ-75 מיליוני ש"ח. בשנת 2020 קיבל מינהל התכנון תוספת של כ-85 מיליוני ש"ח, אך נותר החשש כי בסיס התקציב ייסגר בסוף השנה ללא התוספות הכספיות שמעביר אגף | 926 |

37

.

.

.

.

ה

|

מבקר המדינה | דוחות על הביקורת בשלטון המקומי | התשפ"א-2021

י

י

ע

התקציבים מדי שנה בשנה, ועקב כך תחול האטה של ממש בפעילויות הליבה של מינהל ו

ל

התכנון. ה

ל

י

לדברי מינהל התכנון, ככלל, תוספות תקציביות שמתקבלות במקטעים לאורך השנה כ

י

וחלקן אף לקראת סוף השנה אינן מאפשרות ליצור תוכניות עבודה המלוות בתקציב ה

ת

המתאים לפעילות המינהל או גמישות במהלך פעילותו לאורך השנה. מינהל התכנון ציין

כ

כי, בשנים שבהן היו לאגף תקציבים רזרבות תקציביות גדולות, ניתנו לו סכומים גדולים נ

ו

ן

לקראת סוף השנה, והמינהל העבירו אותן לשימוש בשנה העוקבת באמצעות מגננון ה העברת עודפים. מ

ת

א

אגף התקציבים ציין בתשובתו כי התוספות התקציביות הניתנות במהלך השנה מיועדות ר

י

לגשר על פערים בין תחזית ביצוע המזומן לבין הביצוע בפועל והן משקפות התאמות בגין ה ביצוע של החלטות רוחביות של הממשלה בתחום התכנון במגזר הערבי וכן ביצוע של מ

ק

פעולות הנובעות מהרפורמה בתכנון ובבנייה. ו

מ

י

יודגש כי מתכונת התקצוב המסתמכת על מנגנון התוספות התקציביות פוגעת בפעילות הו השוטפת של מינהל התכנון. למשל, בסופו של דבר התוספות התקציביות בשנת 2020 לא מ

פ

הובילו לביטול הקיצוץ שבוצע בתחילת השנה שלאחר מכן במספר היועצים ובשעות ו

ר

העבודה שלהם, אלא איפשרו את המשך ההסתייעות בהם ברבעון האחרון של אותה ט השנה.

ככלל, דרישות תקציב תוספתיות במהלך השנה צריכות להתאפשר במקרים של צרכים בלתי צפויים אשר אי אפשר לדחות את מילוים עד לדיוני התקציב. לפיכך, מרבית התוספות צריכות להיות חלק מתהליך בניית התקציב המקורי ובמסגרת של קביעת סדרי עדיפויות.

מומלץ כי אגף התקציבים במשרד האוצר בשיתוף מינהל התכנון יפעל להסדרת מסגרות התקציב של מינהל התכנון במסגרת בסיס התקציב, ככל שניתן, בדרך שתמעיט את הצורך בתוספות תקציביות לאורך השנה. בדרך זו התקציב המקורי שקיבל את אישור הממשלה והכנסת ישקף את המדיניות הכלכלית הצפויה של מינהל התכנון ואת הדרכים שבחר למימושה.

2. מנתוני התקציב עולה כי שיעור ביצוע התקציב נמצא במגמת גידול במשך השנים: בשנת

2016 הסתכם ביצוע התקציב בכ-%94 לעומת התקציב המקורי וב-%71.6 לעומת התקציב על שינוייו, ואילו בשנת 2019 הסתכם ביצוע התקציב בכ-%121 לעומת התקציב המקורי וב-%89 לעומת התקציב על שינוייו.

אף שבמשך השנה מתקבלים תקציבים תוספתיים על התקציב המקורי, נראה כי מינהל התכנון לא מצליח למצות באופן מלא את התקציבים שניתנים לו במהלך השנה, משום שלרוב הם ניתנים לקראת סוף השנה, וביצועם עובר לשנה העוקבת. תקציבים אלו ניתנים למינהל התכנון כדי שיוכל לעמוד בהתחייבויותיו השוטפות למשל בגין הרשאות להתקשרויות שכבר נחתמו, ומינהל התכנון כבר מחויב להן, תשלומי שכר עובדים והיבטים תפעוליים שוטפים. יש סעיפי תקציב שבהם ביצוע התקציב קטן יחסית כמו תקנת "הוצאות תפעול" שמתוקצבת ב-55.2 מיליוני ש"ח ושיעור ביצועה הוא %,70.7 ומאידך יש סעיפי | 927 |

38

ייעול הליכי התכנון המתארי המקומי והמפורט

תקציב ששיעור הביצוע בהם גדול, למשל: תקנת "רפורמה תיקון 101" שמתוקצבת ב-23.2 מיליוני ש"ח ושיעור ביצועה הוא %,99 ותקנת "יועצים" שמתוקצבת ב- 70.9 מיליוני ש"ח ושיעור ביצועה הוא %.86

בתשובת מינהל התכנון צוין כי תקנת "הוצאות תפעול" היא תקנת מזומן שחלק לא מבוטל מההתחייבויות בה אינן ממומשות במהלך השנה השוטפת ועוברות כעודפים לשנה העוקבת. הדבר מעיד על שיעור ביצוע קטן יחסית בכל שנה מחדש, אולם בפועל, התקנה מנוצלת עד תום.

משרד מבקר המדינה מציין את השיפור בשיעור ביצוע התקציב במשך השנים אולם נראה כי הפער בין הביצוע בפועל לבין התקציב הכולל על שינוייו אשר מתקיים לאורך שנים מקשה על מינהל התכנון לבצע את עבודתו כיאות במהלך שנת תקציב קלנדרית, ובעקיפין מוביל לאי-מימוש מלוא התקציב באותה שנה קלנדרית.

היבטים בניהול ההון האנושי - הסתייעות מינהל

התכנון ביועצי תקורה

בפברואר 2017 פרסם נציב שירות המדינה הנחיות בנוגע להתקשרות עם כוח אדם שאינו עובד המדינה והעסקתו במשרדי הממשלה54 כדי להסדיר ולהגביר את הפיקוח על אופני העסקת כוח אדם חיצוני במשרדים אלו. ההנחיות קובעות כי בתפקידים שהם חלק אינטגרלי מליבת הפעילות של המשרד אין להתקשר עם אדם שאינו עובד מדינה. לפי ההנחיות ההתקשרות תהיה עם קבלן שירותים שאינו משולב במערך הפונקציונלי השגרתי של המשרד, לצורך קבלת שירות מוגדר לתקופה קצובה בתחום עיסוקו ומומחיותו. נוסף על כך חל איסור להעסיק בפועל עובד קבלן שירותים במרחב הפיזי של המשרד הממשלתי "כתף אל כתף" לצד עובד מדינה המועסק באותו עיסוק.55

54 הנחיית נציב מס' 1.51 מיום 1.2.17 בנושא: הנחיות להתקשרות והעסקת כוח-אדם שאינו עובד המדינה בתוך משרדי הממשלה. הוראות ההנחיה חלות על כל סוגי ההתקשרויות הקיימות בשירות המדינה ובמסגרתן מועסקים בפועל עובדים שאינם עובדי המדינה בתוך חצרי משרדי הממשלה, לרבות התקשרויות עם עמותות, אגודות, יועצים חיצוניים וכיו"ב.

55 יועץ אשר מבצע עבודה הדומה במהותה לעבודה שעושה עובד מדינה בתקן או מבצע עבודה שהייתה אמורה להיעשות בידי עובד מדינה בתקן עלול לתבוע את המדינה כדי שבית המשפט יקבע שבינו לבין המדינה התקיימו יחסי עבודה (יחסי עובד-מעסיק) והוא יוכר כעובד מדינה. כאשר יועץ מועסק שנים רבות בהיקף שעות כשל משרה מלאה, יושב במתקני מינהל התכנון, משתמש באמצעי מינהל התכנון כמו דואר אלקטרוני וטלפון ומקבל הנחיות מעובדי מינהל התכנון, הסיכון שבתי משפט יכירו ביחסי העבודה בין היועץ לבין המדינה הוא גבוה מאוד. יודגש כי בדיני העבודה מעמדו של המועסק נקבע על פי מערכת היחסים בין הצדדים מהבחינה המהותית ולא על פי המוסכם בין הצדדים או הכינוי שנתנו למערכת היחסים ביניהם. בפסיקה נקבעו מבחני עזר לקביעת מעמדו של עובד. המבחן העיקרי הוא מבחן ההשתלבות במערך הארגוני. כך למשל: ע"ע (ארצי) 604/09 מדינת ישראל נ' אלוני (פורסם במאגר ממוחשב, )24.1.12; תתע (ת"א) 43388-06-12 לירן פליטמן נ' מדינת ישראל (פורסם במאגר ממוחשב, .)10.2.12

| 928 |

39

.

.

.

.

ה

|

מבקר המדינה | דוחות על הביקורת בשלטון המקומי | התשפ"א-2021

י

י

ע

יצוין כי בחוק התכנון והבנייה נקבעו הוראות ולפיהן מוסד תכנון רשאי למנות לו יועצים מקצועיים, ו

ל

ולגבי הוועדה לתשתיות לאומיות קמה חובה למנות יועץ סביבתי, אחד או יותר, שאינו עובד ה

ל

מדינה56; על הוותמ"ל למנות יועצים מקצועיים מתחומים שונים, שאינם עובדי מדינה.57 החלטת

י

כ

הממשלה משנת 2010 שהתקבלה לקראת גיבוש רפורמה בחוק התכנון והבנייה58 קבעה כי יש י

ה

להטיל חובה על מוסדות התכנון המחוזיים והארציים להסתייע ביועצים מקצועיים חיצוניים כדי

ת

לייעל את עבודתם ולאפשר להם לעמוד בלוחות הזמנים הקבועים בחוק. ההסדרים להעסקת כ

נ

עובדים שאינם עובדי מדינה בתפקידי ליבה לא עמדו במבחן משפטי, ובעקבות תביעה של ו

ן

עובדים שהועסקו במינהל התכנון כעובדי קבלן בפעילות ליבה, קבע בית המשפט כי בהתאם ה

מ

לתנאי העסקתם הם "עובדים במדינה".59 ת

א

ועדת ברנע שמינה שר הפנים ב-602011 העלתה אף היא את הטענה כי אחד המקורות העיקריים ר

י

לחסמים במערך התכנון הוא היעדר כוח אדם מספק שמחזיק ברמה מקצועית הולמת, והיא ה

מ

המליצה לתקן את החסר בתקנים, ובמיוחד בלשכות התכנון המחוזיות. הוועדה ציינה כי יש קושי ק

ו

עצום בשימור ידע ארגוני כאשר נעשה שימוש כה נרחב ביועצים חיצוניים וכי מינהל התכנון מ

י

מתקשה להשיג עובדים במיקור חוץ במסגרת נוהלי המכרזים של נציבות שירות המדינה והחשב

ו

ה

הכללי. ועדת ברנע המליצה כי יוצבו סטנדרטים של פרופורציה סבירה בין מיקור החוץ לתקנים. מ

פ

ו

מן הצד השני, הממשלה קבעה בשורה של החלטות בשנים 2004 עד 2010 כי יש לפעול לצמצום ר

ט

כוח האדם בחלק ממשרדיה תוך הפחתת רכיבי השכר של המועסקים על ידה.61 במינהל התכנון - במטה ובלשכות התכנון המחוזיות - מועסקים עובדי מדינה במשרות שנקבעו בתקן ויועצים. מספר המשרות שנקבעו בתקן במינהל התכנון בשנים 2014 עד 2019 נתון בתרשים שלהלן:

56 סעיף 6ה בחוק התכנון והבנייה.

57 סעיף )6(-)3(7 בחוק הליכי תכנון ובנייה להאצת הבנייה למגורים (הוראת שעה), התשע"א-.2011 58 החלטת הממשלה ,1295 "הרפורמה בתחום התכנון והבנייה - ייעול, זירוז ופישוט הליכי התכנון" (פרסום: ,28.1.10 עדכון: 18.9.17 ).

59 סע"ש (ת"א) 25296-12-14 מורן אוחנה ואחרים נ' משרד הפנים - מינהל התכנון (פורסם במאגר ממוחשב .)6.8.15

60 "הוועדה הציבורית לבחינת חסמים ניהוליים וארגוניים בתחום התכנון והבנייה", דצמבר ,2011 בראשותו של פרופ'

אמיר ברנע. הוועדה הוקמה כדי לאתר חסמים בתחום התכנון והבנייה ולהביא להגדלת היצע הדירות.

61 החלטת הממשלה 2073 ()15.07.10; החלטת הממשלה 222 ()12.05.09; החלטת הממשלה 2272 ()12.08.07;

החלטת הממשלה 2487 (.)15.08.04

| 929 |

40

ייעול הליכי התכנון המתארי המקומי והמפורט

תרשים :8 מספר המשרות שנקבעו בתקן במטה ובמחוזות מינהל התכנון,

2014 - 2019*

* בשנת 2015 מינהל התכנון הפך ליחידת סמך

על פי שנתוני מינהל התכנון לשנים 2014 - ,2019 בעיבוד משרד מבקר המדינה.

מינהל התכנון ציין בתשובתו כי עד שנת 2015 הוא קיבל שירותים רבים ממשרד הפנים שאליו השתייך, ולכן מספר משרות העובדים בתקן השתנה מאז.

נכון ליוני 2020 עמדו למינהל התכנון 361 משרות בתקן המהוות את גרעין ההון האנושי. זאת, לעומת 328.5 תקנים לשנת .2021 יצוין כי בשנת 2019 שיא כוח האדם הסתכם ב-331.5 תקנים.

מהתרשים עולה כי תקינת כוח האדם לא השתנתה במידה ניכרת במשך השנים, זאת בשים לב להיקפי העבודה הגדלים והולכים לאחר תיקון 101 וליעדים שקבעה הממשלה להרחיב את המלאי התכנוני למגורים (ראו בפרק: הליכי התכנון בוועדות המחוזיות - היקפם ומשכם).

מראשית שנות האלפיים החל מינהל התכנון בהעסקת יועצים חיצוניים בתקציב הרשאה להתחייב, שכן ההוצאה בגינם הינה רב שנתית, בהיקפים כספיים קטנים. לדוגמה בשנת 2000 תוקצב סעיף זה ב-4.1 מיליוני ש"ח, ואילו כעבור עשור גדל היקף פעילות היועצים והתרחב בצורה ניכרת משנה לשנה; למשל, בשנת 2019 יועדו כ-68 מיליוני ש"ח שהם %27 מהתקציב להעסקה של כ-250 נותני שירותים המועסקים במיקור חוץ במטה מינהל התכנון ובלשכות התכנון המחוזיות במגוון רחב של נושאים.

| 930 |

41

.

.

.

.

ה

|

מבקר המדינה | דוחות על הביקורת בשלטון המקומי | התשפ"א-2021

י

י

ע

ו

עוד נמצא כי מינהל התכנון מתגבר את היקף כוח האדם העוסק בליבת העשייה התכנונית ל

ה

על ידי העסקת יועצי תקורה במיקור חוץ (להלן - יועצי תקורה) שהם יועצים בתחומי ל

י

מקצוע התכנון העובדים בהיקפים הקרובים למשרה מלאה. יועצי התקורה משמשים כ

י

במגוון תפקידי ליבה תכנוניים כגון בודקי תוכניות, מלווי תוכניות מתאר כוללניות ומפורטות ה גדולות, בודקי תוכניות התחדשות עירונית, בודקי פרוגרמות לשטחי ציבור בכל תחום ת

כ

המחוז, מלווי תוכניות אסטרטגיות לתעסוקה, מלווי ומקדמי תוכניות תשתית וכיו"ב. נ

ו

ן

ה

מ

תקצוב יועצי התקורה איננו מופרד מתקצוב יועצים אחרים, שכן הוא מבוצע מכוח אותה תקנה

ת

תקציבית שעל פיה מועסקים כלל היועצים במינהל התכנון. מינהל התכנון לא מבצע מעקב א

ר

רציף אחר סך התשלומים ליועצי התקורה ואחר התפתחות מספרם המשתנה תדיר: בשנת 2015 י

ה

היו כ-50 יועצי תקורה. מאז ועד מועד הביקורת נע מספרם של יועצי התקורה בין 60 ל-.90 נכון

מ

ליוני 2020 מספרם של יועצי התקורה הוא .74 ק

ו

מ

מינהל התכנון ציין בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי מערכת מרכבה אינה מאפשרת לבצע י

ו

ה

מעקב פרטני אחר תקציב יועצי התקורה יחסית לתקציבם של יועצים אחרים. הוא הוסיף כי

מ

הפרדה תקציבית בין יועצי התקורה ליועצים אחרים תפגע בגמישות התפעולית שלו בשימוש פ

ו

ביועצים. ר

ט

בלוח 2 מוצגים מספר עובדי המדינה בתקן לעומת מספרם של יועצי התקורה לפי מטה ומחוזות:

לוח :2 מספר משרות שנקבעו בתקן ומספר יועצי תקורה

מספר משרות יועצי היחס בין מספר המשרות

בתקן התקורה בתקן ליועצי התקורה

מטה מינהל התכנון 180 19 1:11

מרכז 45 8 1:18

צפון 35 14 1:3

דרום 30 15 1:2

חיפה 26 6 1:4

תל אביב 25 4 1:6

ירושלים 20 8 1:3

סך הכול 361 74 1:5

על פי נתוני מינהל התכנון, בעיבוד משרד מבקר המדינה.

| 931 |

42

ייעול הליכי התכנון המתארי המקומי והמפורט

מהנתונים עולה כי כחמישית מכוח האדם המועסק בליבת העשייה התכנונית אלה הם יועצים במיקור חוץ. במחוז דרום שיעור זה מגיע אף למחצית. כלומר חלק לא מבוטל מליבת העשייה התכנונית מבוצע על ידי יועצים חיצוניים. כדי לצמצם תופעה זו ולעמוד בהנחיות, המינהל יידרש אפוא להוספת עשרות תקנים כחלופה ליועצי התקורה שעליהם הוא מתבסס יותר ויותר כדי לעמוד ביעדיו. יצוין כי אגף התקציבים במשרד האוצר נותן את הסכמתו ואת המימון הנדרש כדי שהמינהל יוכל להתקשר עם יועצים נוספים, אך האפשרות להגדיל את מצבת עובדי המדינה בתקן למעשה אינה עומדת לרשותו.

להעסקת עובדים במיקור חוץ, בכפוף לכללים שנקבעו בעניין, יש יתרונות לא מבוטלים כמו תשלום מתגמל על שירותים, שמביא עימו תחרות ואיכות גבוהה של עובדים בעלי ניסיון אשר מוכנים לעבוד גם באיזורים מרוחקים ממקום מגוריהם מחד גיסא, וגמישות ניהולית ותעסוקתית מאידך גיסא. אולם העסקת עובדים במיקור חוץ בכלל ובתפקידי ליבה בפרט עלולה לעורר בעיות כמו שימור לקוי של ידע ארגוני וקשיים משפטיים בתחום דיני העבודה תוך סיכון של חשיפת המינהל לתביעות יחסי עובד-מעסיק. העסקת עובדים במיקור חוץ דורשת גם הסדרה של מניעת חשש לניגוד עניינים. נוסף על כך העסקת עובדים במיקור חוץ עלולה להיפגע בעת משבר תקציבי אשר מוביל לקיצוצים, ולכן העסקתם בליבת העשייה התכנונית מביאה את כלל הפעילות לרגישה במיוחד בעיתות משבר. כך למשל, בשנת 2019 קוצצה תקנת היועצים בתקציב המינהל ב-%.15

יצוין כי מינהל התכנון מצוי בתחרות עם מעסיקים אחרים שלעיתים יכולים להציע לעובדים מקצועיים בתחום התכנון רמות שכר גבוהות יותר. מינהל התכנון מסר כי הוא עושה מאמצים ניכרים לצורך שימור העובדים במקום הכוללים בין היתר יצירת מסלולי קידום, הענקת שכר עידוד, ארגון פעילויות הדרכה, הכשרה ורווחה וכיו"ב.

מינהל התכנון ציין בתשובתו ממאי 2021 כי שימור העובדים במינהל דורש טיפול עמוק בתחומי שכר, שאינם בתחום סמכותו.

מינהל התכנון השיב כי הפיק לקחים רבים מפסיקת בית המשפט שצוינה לעיל שעניינה העסקת עובדי קבלן, וכי בשנים האחרונות הוא ביצע פעולות שמטרתן ליצור הבחנה ברורה בין העסקת עובדי מדינה לבין העסקת יועצים, ובכלל זה: איסור חתימה על חוות דעת ומסמכים רשמיים מטעם מינהל התכנון; הרשאות היועצים הוגבלו במערכות המידע של המינהל; הופחת היקף העבודה של יועצים המועסקים במשרדי מינהל התכנון ל-%40 מהיקף השעות החודשי שעליו הם מדווחים ונאסרה אפשרות לחריגה מכך. עוד ציין מינהל התכנון כי ההתקשרות עם יועצים נעשית בהתאם לדיני המכרזים ומשכה מוגבל לחמש שנים, וכי הארכות התקשרויות מתבצעות על בסיס שנתי וזאת לאחר קבלת חוות דעת מהיחידות המקצועיות.

עוד השיב מינהל התכנון כי היקף כוח האדם שבו אינו מתאים לצרכיו והוא נעזר ביועצים על מנת להתמודד עם פערים אלו. המינהל ציין את התועלת בשימוש ביועצים, שבאה לידי ביטוי בשירות שהוא נותן לאזרחים תוך עמידתו בהוראות החוק וביעדים שקבעה לו המדינה ועמידתו ביעדיו שלו. כן ציין כי במהלך שנת 2019 התריע מינהל התכנון לפני משרד האוצר על הצורך להמציא פיתרון אשר יותיר את היתרונות של שימוש ביועצים ויתמודד עם החסרונות שבצידם, אך הטיפול בסוגיה זו טרם החל מכיוון שתקציב המדינה לא אושר. עוד ציין כי בקשותיו לקבלת | 932 |

43

.

.

.

.

ה

|

מבקר המדינה | דוחות על הביקורת בשלטון המקומי | התשפ"א-2021

י

י

ע

תקנים חדשים כמעט שאינן באות לידי מימוש, ואילו התקנים שכבר אושרו אוינו בפועל עקב ו

ל

קיצוצים רוחביים שעליהם החליטה הממשלה. ה

ל

י

בתשובתו של אגף התקציבים נמסר כי כחלק מהמאמץ הממשלתי להגדלת היצע הדיור נדרש כ

י

מינהל התכנון להגדיל נקודתית את מספר העובדים באופן זמני ולתקופה מוגבלת בהתאם ה

ת

לשינויים בצרכיו. אגף התקציבים הוסיף בתשובתו כי השימוש ביועצים הוא שימוש משלים

כ

ומקצועי לצרכים שלא נהוג להעסיק עובדי מדינה כדי למלאם, וזאת בשל החלקיות והזמניות נ

ו

ן

של המשרה וכן בשל הצורך במומחיות ספציפית, וכי העסקת יועצים כעובדי מדינה קבועים ה תפגע במידה ניכרת ביכולת לניידם בהתאם לצרכים המשתנים של מינהל התכנון. מ

ת

א

מינהל התכנון מסר בתשובתו ממאי 2021 כי השימוש המשלים ביועצים רלוונטי ליועצים בעלי ר

י

התמחות מקצועית ספציפית ולא ליועצי התקורה. ה

מ

ק

נציבות שירות המדינה השיבה למשרד מבקר המדינה בפברואר 2021 כי על המינהל מוטלת

ו

מ

האחריות להסדרת פעילותו, לרבות האחריות להתאמת המבנה הארגוני ליעדיו, כל זאת בהתאם

י

לכללים הנהוגים בשירות המדינה. הנציבות ציינה כי הגדלת התקינה מחייבת הקצאת משאבים, הו דבר הדורש שיח עם הגורמים הרלוונטיים במשרד האוצר. מ

פ

ו

ר

לדברי מינהל התכנון בתשובתו ממאי ,2021 מטלותיו הולכות וגדלות מתקופה לתקופה תוך ט שמטרותיו משתנות תוך כדי (לדוגמה המיקוד עובר מקידום הדיור לקידום תשתיות) ושינוי זה דווקא תומך בהעסקת יועצים במיקור חוץ, המאפשרת גמישות ניהולית והחלפת התמחויות בהתאם לתקופה.

העסקת יועצים במיקור חוץ בתפקידי ליבה במינהל התכנון הולכת ומתרחבת מאז שנת .2015 מומלץ כי מינהל התכנון, אגף התקציבים במשרד האוצר ונציבות שירות המדינה יבחנו במשותף את היקף העסקת העובדים והיועצים בתפקידי ליבה במינהל התכנון לעומת צורכי כוח האדם של המינהל מבחינת היקפו, מיומנותו ופיזורו וההנחיות הרלוונטיות, ויגבשו תוכנית רב-שנתית אשר תיתן מענה מלא והולם לצרכים אלה.

✰

מהממצאים עולה כי תקציב ההוצאה של מינהל התכנון לא משקף נכונה את הצרכים האמיתיים שלו ומההיבט הארגוני, מספר העובדים המועסקים בתקן אינו נמצא בהלימה למטלות המינהל, ובהתאם לכך המינהל מעסיק תדיר עובדים במיקור חוץ. בעקבות חקיקתו של תיקון 101 באוגוסט 2014 והאצת הפעילות התכנונית בהתאם להחלטות הממשלה בשל משבר הדיור, מומלץ שמינהל התכנון, אגף התקציבים במשרד האוצר ונציבות שירות המדינה יפעלו במשותף על מנת להתאים את תקציב מינהל התכנון ואת המבנה הארגוני שלו לשינויים אלו.

| 933 |

44

ייעול הליכי התכנון המתארי המקומי והמפורט

ייעול הליכי התכנון לאור תיקון 101

בביקורת נבדקו היבטים שונים בייעול הליכי התכנון ובאופן יישום הרפורמה בחוק התכנון והבנייה בכמה נושאים. הנושאים העיקריים שנבדקו הם: ביזור סמכויות מהוועדות המחוזיות לוועדות המקומיות, הליכי התכנון בוועדות המחוזיות והמקומיות - היקפם ומשכם, וניהול המלאי התכנוני.

ביזור סמכויות מהוועדות המחוזיות לוועדות

המקומיות

הסמכת הוועדות המקומיות

בתיקון 101 נקבע כי ביזור הסמכויות לוועדות המקומיות ייעשה באופן מדורג. בעקבות התיקון קיבלו כל הוועדות המקומיות יותר סמכויות בנוגע לאישור תוכניות מתאר מקומיות, אך סמכויות נרחבות ניתנו רק לוועדות מוסמכות בהתאם למדרג שנקבע בחוק.

חוק התכנון והבנייה מגדיר ארבעה סוגי ועדות מקומיות: ועדה מקומית רגילה,62 ועדה מקומית עצמאית,63 ועדה מקומית עצמאית מיוחדת64 וועדה מקומית עצמאית או עצמאית מיוחדת שאושרה לגבי מרחב התכנון שלה תוכנית כוללנית. הוועדות נבדלות זו מזו בהיקף הסמכויות המוקנות להן בחוק. לוועדה מקומית רגילה יש סמכות לעסוק ב-20 נושאים המופיעים בסעיף62א(א) בחוק. נושאים אלה כוללים פרויקטים בעלי חשיבות לשיפור רווחת התושב (שבדרך כלל אין להם השפעה מרחבית ניכרת) ופרויקטים המיועדים לטובת הציבור. לוועדה מקומית רגילה יש סמכות לאשר תוכניות הכוללות תוספת מוגבלת של שטחי בנייה.

62 במסגרת הרפורמה יש הרחבה של 12 הסמכויות שהיו קיימות לפניה לוועדות המקומיות והוספת 8 סמכויות חדשות לפי סעיף 62א(א) בחוק התכנון והבנייה.

63 ועדה מקומית ששר הפנים קבע כעצמאית (לתקופה של עד חמש שנים). קביעה זו מתבססת על כמה קריטריונים ובהם: קיומו של צוות מקצועי, יעילות, שירות, מדיניות אכיפה, מערכות מחשוב ונוכחות של נציגים בעלי דעה מייעצת שימנה שר הפנים.

64 ועדה שהוסמכה בידי שר הפנים גם על פי קריטריונים של מקצועיות ויעילות ברמה גבוהה ורשאית לעסוק בשני

תחומים נוספים: פינוי בינוי והתחדשות עירונית.

| 934 |

45

.

.

.

.

ה

|

מבקר המדינה | דוחות על הביקורת בשלטון המקומי | התשפ"א-2021

י

י

ע

ועדה מקומית עצמאית מקבלת 12 סמכויות נוספות על אלה הניתנות לוועדה מקומית רגילה ו

ל

המאפשרות לה לאשר תוכניות הכוללות תוספת רחבה יותר של שטחי בנייה בהיקפים שקבועים ה

ל

בחוק למגוון מטרות, כגון מגורים, תעסוקה, מלונאות ומבני ציבור. ועדה מקומית עצמאית מיוחדת

י

כ

מקבלת שתי סמכויות נוספות מעבר לסמכויותיה של ועדה מקומית עצמאית (בסך הכול 34 י

ה

סמכויות)65 בתחום ההתחדשות העירונית. ועדה מקומית עצמאית או ועדה מקומית עצמאית

ת

מיוחדת, שיש לה תוכנית כוללנית, מצויה בראש המדרג ובסמכותה לדון ולהחליט על הפקדה כ

נ

ועל אישור של כל תוכנית שאינה סותרת את התוכנית הכוללנית, בכפוף לחריגים.66 ראו בתרשים ו

ן

9 שלהלן: ה

מ

ת

תרשים :9 מדרג הסמכויות שמוענקות לוועדות המקומיות א

ר

י

ה

מ

ק

ו

מ

י

ו

ה

מ

פ

ו

ר

ט

שר הפנים הוא הגורם אשר רשאי להסמיך ועדה מקומית כוועדה מקומית עצמאית, בהתאם לסיווג המתואר לעיל, אם נוכח כי היא מקיימת באופן מקצועי ויעיל מערכת תכנון ורישוי ומערכת אכיפה של ההוראות לפי חוק התכנון והבנייה.67

בחוק נקבע כי שר הפנים יסמיך ועדה מקומית לאחר שנתן את דעתו בדבר חשד לעבירות שעניינן טוהר המידות בפעולתה של הוועדה המקומית, עובדיה וחבריה, לפי חוות דעת לעניין זה 65 סמכויותיה הנוספות של ועדה מקומית עצמאית או של ועדה מקומית עצמאית מיוחדת יוקפאו בתום חמש שנים ממועד ההסמכה, אם במהלך תקופה זו לא תוגש לוועדה המחוזית הרלוונטית תוכנית כוללנית החלה על מרבית שטח מרחב התכנון של הוועדה המקומית. 62א(ה)(:)3 בחוק התכנון והבנייה, לשר הפנים נתונה הסמכות להאריך את המועד הקובע להגשת תוכנית מתאר כוללנית כאמור לתקופות שלא יעלו על שנתיים אם נמצא כי הדחייה נדרשת לשם השלמת הפעולות להגשת התוכנית הכוללנית.

66 סעיפים 62א(ג), 62א(ו) ו-(ח) בחוק התכנון והבנייה.

67 סעיפים 31א(א)-(ד) בחוק התכנון והבנייה.

| 935 |

46

ייעול הליכי התכנון המתארי המקומי והמפורט

מאת היועץ המשפטי לממשלה או מי שהוא הסמיך לכך. עוד נקבע בחוק כי החלטה לעניין הסמכה תינתן לאחר קבלת המלצת מנהל מינהל התכנון ויושב ראש הוועדה המחוזית הנוגעת בדבר, ולאחר קבלת חוות דעת מאת יחידת הבקרה במינהל התכנון. אגף בכיר ועדות מקומיות במינהל התכנון מתכלל את תהליך ההסמכה ומשתף בו גורמים נוספים מעבר לקבוע בחוק כמו:

מתכנני המחוזות, יו"ר ועדת הערר המחוזית, המחלקה להנחיית תובעים מוסמכי היועץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים והרשות לאכיפה במקרקעין.

בתרשים 10 מתואר תהליך הסמכת ועדות מקומיות.

תרשים :10 תהליך הסמכת ועדה מקומית

בחוק נקבעו מנגנונים שונים שנועדו להביא לשיפור יכולתן המקצועית של הוועדות המקומיות, להגברת השקיפות של פעילותן ולהרחבת כלי המעקב, הבקרה והפיקוח על התנהלותן.68 בהחלטת הממשלה 691295 מינואר 2010 נקבע כי כל הוועדות המקומיות יידרשו לעמוד בתנאים הנדרשים ולקבל הסמכה בתוך ארבע שנים עד תום תחולת הרפורמה בתחום התכנון והבנייה.

68 לפי סעיף 31ג(א) בחוק התכנון והבנייה, במשרד הפנים תוקם יחידת בקרה על ועדות מקומיות שתערוך בקרה על אופן פעילותן לפי חוק זה. ולפי סעיף 31ד, שר הפנים יפעל להדרכתן ולהכוונתן של הוועדות המקומיות כדי שיהיה ניתן לקדם את הסמכתן כוועדות מקומיות עצמאיות, ואם נקבעו לכך סכומים בתקציב המדינה השנתי - יקצה שר הפנים לוועדות המקומיות סיוע כספי, לפי אמות מידה שיקבע, בהתחשב, בין השאר, במצבן הכלכלי.

69 החלטת הממשלה ,1295 "הרפורמה בתחום התכנון והבנייה - ייעול, זירוז ופישוט הליכי התכנון" (.)28.1.10 | 936 |

47

.

.

.

.

ה

|

מבקר המדינה | דוחות על הביקורת בשלטון המקומי | התשפ"א-2021

י

י

ע

יצוין כי החלטה זו התקבלה לפני חקיקת תיקון 101 בשנת .2014 בדברי ההסבר לתיקון 101 ו

ל

נכתב כי אחד מיעדיו העיקריים הוא "ביזור סמכויות לוועדות המקומיות תוך יצירת מדרג וחלוקת ה

ל

סמכויות בין הוועדות המקומיות לוועדות המחוזיות", וכי "ביזור הסמכויות ייעשה באופן הדרגתי

י

כ

והוא מותנה בהתנהלותן וביכולתן המקצועית של הוועדות".70 י

ה

ת

מינהל התכנון מסר בתשובותיו כי הוא סבור שהחלטת הממשלה 1295 משקפת הלך רוח וקריאת

כ

כיוון להשקפה ולפיה על מינהל התכנון לפעול להסמכת ועדות באופן אקטיבי ופוזיטיבי, בכפוף נ

ו

ן

לבדיקה של התנהלותן ותפקודן והבהיר כי אם ועדה מקומית אינה מתנהלת כהלכה ויכולותיה ה המקצועיות אינן מספיקות אזי אין להסמיך אותה. מ

ת

א

מינהל התכנון הוסיף כי ביזור סמכויות בישראל כרוך בקשיים נוספים מכיוון שחברי הוועדה ר

י

המקומית הם נבחרי הרשות המקומית והזכיר את פסיקת בית המשפט ולפיה הם עלולים להיות ה נתונים ללחצים ולהשפעות של גורמים פרטיים וציבוריים העלולים להכביד על פעולתם ועל אופן מ

ק

הפעלת שיקול דעתם.71 עקב קשיים אלה ביזור הסמכויות בתיקון 101 נעשה באופן זהיר ורק ו

מ

לאחר בחינות מעמיקות של הוועדות המקומיות בנושאים מהותיים, ובהם - מקצועיות, אכיפה י

ו

וטוהר המידות. ה

מ

פ

ו

ר

ט

מספר הוועדות המוסמכות כעצמאיות

1. משרד מבקר המדינה בדק את מספר הוועדות המוסמכות נכון למועד הביקורת. בלוח

שלהלן מוצגים הנתונים על מספר הוועדות המוסמכות לסוגיהן לפי מחוז.

לוח :3 מצב ההסמכה של הוועדות המקומיות נכון לאוגוסט 2020

מחוז סך הכול ועדות ועדות מוסמכות סך הכול

ועדות מקומיות ועדות

מקומיות רגילות ועדות ועדות ועדות מקומיות מוסמכות

מקומיות מקומיות עצמאיות עם

עצמאיות עצמאיות תוכניות

מיוחדות כוללניות

צפון 35 33 1 0 1 2

חיפה 14 12 1 1 0 2

מרכז 36 26 7 1 2 10

תל אביב 11 7 1 2 1 4

70 דברי הסבר להצעת חוק התכנון והבנייה (תיקון מס' ,)102 התשע"ג-,2013 ה"ח הממשלה ,793 עמ' .1194 71 עע"מ 2528/02 ועדת ערר מחוזית - מחוז מרכז נ' פז חברת נפט בע"מ (פורסם במאגר ממוחשב, )18.6.08; בג"ץ 5145/00 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה חוף השרון נ' שר הפנים (פורסם במאגר ממוחשב, .)6.2.03 | 937 |

48

ייעול הליכי התכנון המתארי המקומי והמפורט

מחוז סך הכול ועדות ועדות מוסמכות סך הכול

ועדות מקומיות ועדות

מקומיות רגילות ועדות ועדות ועדות מקומיות מוסמכות

מקומיות מקומיות עצמאיות עם

עצמאיות עצמאיות תוכניות

מיוחדות כוללניות

ירושלים 4 4 0 0 0 0

דרום 31 27 4 0 0 4

סך הכול 131 109 14 4 4 22

על פי נתוני מינהל התכנון, בעיבוד משרד מבקר המדינה.

מהלוח עולה כי 22 ועדות מקומיות מתוך 131 (כ-%)17 הוסמכו כוועדות עצמאיות. עוד עולה מהנתונים כי ארבע מהוועדות המוסמכות הן ועדות מקומיות עצמאיות בעלות תוכנית מתאר כוללנית, כלומר שיש להן סמכויות נרחבות. אלו הן הוועדות המקומיות יקנעם עילית (מחוז צפון), רעננה ויבנה (מחוז מרכז) ותל אביב-יפו (מחוז תל אביב).

בדוח72 שחיבר מינהל התכנון בשנת 2016 בנושא הסמכת הוועדות המקומיות (להלן - דוח המינהל) צוין כי נכון למאי ,2016 היו 19 ועדות מוסמכות. הדוח עמד על בעיות בקצב ביזור הסמכויות ועל כך שמספר הוועדות החדשות המוסמכות קטן; כמו כן צוין בדוח כי מושקעת פעילות רבה בחידוש הסמכות קיימות על חשבון קידום ועדות הראויות לחיזוק ולשיפור מקצועיותן לשם הסמכתן.

השוואה בין מספר הוועדות המקומיות המוסמכות נכון למועד הביקורת ובין מספרן במאי 2016 מראה כי מספר הוועדות המוסמכות גדל בשלוש מ-19 ל-.22 יצוין כי בשנים 2018 עד 2019 התגלע קושי להסמיך ועדות מקומיות או לחדש את הסמכתן בשל המגבלות שחלות על הליכים מסוג זה בתקופת בחירות.

שיעור הוועדות המוסמכות הוא %17 ממספרן הכולל של הוועדות המקומיות, ובחלוף כשש שנים מכניסתו לתוקף של תיקון 101 לא חל גידול של ממש במספרן ובזהותן של רוב הוועדות המקומיות המוסמכות.

המינהל מנה את הסיבות שבעטיין מתגלע קושי להסמיך ועדות ובהן קושי לעמוד בדרישותיהם של הגופים שבוחנים את פעילות האכיפה, אי מינוי נציגי ציבור בוועדות, ותקופות בחירות שחלו בהן הגבלות על קבלת החלטות. כמו כן, כמה פעמים קרה שוועדה לא הוסמכה או לא הוארכה הסמכתה רק בשל ליקויים בתחום טוהר המידות.

72 מינהל התכנון, "יישום הרפורמה בתכנון ובניה, הסמכת ועדות מקומיות כועדות עצמאיות 01/2015-06/2016", יולי .2016

| 938 |

49

.

.

.

.

ה

|

מבקר המדינה | דוחות על הביקורת בשלטון המקומי | התשפ"א-2021

י

י

ע

מינהל התכנון הדגיש כי עצם קיומו של הליך הסמכה מאפשר לרשויות מקומיות שחפצות ו

ל

בכך לגבש תוכנית עבודה ותוכנית התייעלות כדי להשיג יעד זה, וכי העובדה שמדובר ביעד ה

ל

"נכסף" מעידה על חשיבות עבודת הבדיקה והבקרה שמבצע מינהל התכנון. לדברי מינהל

י

כ

התכנון לרשויות רבות חשוב להגיע ליעד זה. כמו כן, המינהל ציין כי מתוקף היותו מאסדר י

ה

של הוועדות בתחום המקצועי של התכנון והבנייה הוא אינו המנהל של הוועדות, וכי כל

ת

ועדה, בסופו של דבר, סוברנית ועצמאית בניהולה. כ

נ

ו

ן

מינהל התכנון ציין בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי הליך הסמכת הוועדות המקומיות ה הוא הדרגתי, מחושב ושקול ומבוסס על סוגיות איכותיות, וכי גורמים רבים משתתפים בו, מ

ת

ולכן לא כל הוועדות המקומיות מוסמכות. זאת מתוך הנחה כי ביזור הסמכויות אינו דבר של א מה בכך ואין להקל בו ראש. המינהל ציין כי קידום הסמכות באופן פזיז ולא אחראי עלול ר

י

להביא בסופו של דבר לפגיעה בתושבים ובאיכות החיים שלהם. המינהל ציין כי יחטא ה

מ

לתפקידו ולתכלית החוק אם יסמיך ועדות מקומיות שאינן ראויות לכך. ק

ו

מ

נוסף על האמור, מינהל התכנון השיב כי עליו לבצע תיעדוף להסמכת ועדות מדי שנה בשל י

ו

משאבים מוגבלים העומדים לרשותו ולרשות יתר הגורמים הממליצים כיצד לטפל בסוגיה ה

מ

זו. פ

ו

ר

ט

על מינהל התכנון להמשיך בפעולות שבהן הוא כבר נוקט לשיפור תפקודן של הוועדות, לנתח את הסיבות שבעטיין יש רק %17 ועדות שנמצאו ראויות להסמכה, ולגבש תוכנית פעולה אפקטיבית לשיפור רמתן המקצועיות ותפקודן של הוועדות המקומיות בהתאם לצורכיהן, בכדי לייעל את תהליך אישור תוכניות, כדי לשפר את השירות לציבור ולקצר את התמשכות התהליכים לאישור התוכניות וכדי לעמוד ביעד שנקבע בהחלטת הממשלה להסמכת כלל הוועדות. זאת, בהתאם לתנאים שנקבעו בחוק להסמכה.

מוצע כי תוכנית הפעולה להסמכת ועדות מקומיות תסייע בגיבוש אסטרטגיה יעילה למימוש מטרת תהליך הסמכת הוועדות המקומיות ותכלול יעדים כמותיים מדידים, כדי שניתן יהיה לבחון אם אכן הושגה ההתקדמות הרצויה.

עוד מוצע כי מינהל התכנון יבחן אמצעים נוספים כגון מתן תמריצים מתאימים לוועדות המקומיות, נוסף על הסיוע התקציבי שהוא העניק, כדי לעודד אותן לפעול להשגת הסמכה שבה יחזיקו לאורך זמן.

2. מהנתונים בלוח 3 עולה כי 6 מ-22 הוועדות המוסמכות (כ-%)27 מצויות במחוזות הצפון

והדרום, ואילו השאר מתרכזות במחוזות חיפה, תל אביב והמרכז. במחוז ירושלים אין אף ועדה מוסמכת. יצוין כי נכון לשנת ,2018 בתחום סמכותן של הוועדות המוסמכות התגוררה כ-%27 מאוכלוסיית המדינה.

בדוח המינהל צוין כי אם הוועדות יוסמכו לפרק זמן של חמש שנים, הדבר יפנה זמן לקידום מקצועי של ועדות בפריפריה, לקראת הסמכתן. יצוין כי בחוק נקבע כי הסמכה תהיה לתקופה שלא תעלה על חמש שנים. בסמכות שר הפנים להאריך את ההסמכה לתקופות | 939 |

50

ייעול הליכי התכנון המתארי המקומי והמפורט

נוספות שלא יעלו על חמש שנים כל אחת.73 עוד נכתב בדוח כי מינהל התכנון מקווה שהליך ההסמכה יעמיק שורש, יתרחב גם לאיזורי הפריפריה תוך חיזוקן של הוועודת המקומיות המצויות באיזורים אלו ויהפוך פשוט, מהיר ויעיל יותר.

עלה כי קיים פער בין המחוזות במספר הוועדות המוסמכות. בולטת במיוחד העובדה שהוועדה המקומית ירושלים איננה ועדה מוסמכת אף שירושלים היא בירת ישראל והגדולה בערי ישראל שבה קיימים אתגרים תכנוניים מורכבים וכפועל יוצא מכך הוועדה המחוזית בירושלים נאלצת לטפל במספר רב של תוכניות מתאר מקומיות.

מינהל התכנון ציין בתשובתו כי מספר התושבים והמקום הגיאוגרפי אינם בגדר שיקול בבחירת ועדות להסמכה כי אם עמדת הגורמים המייעצים בהתייחס לאותה ועדה בתחומי הרישוי, התכנון והאכיפה. בתשובתו ממאי 2021 ציין המינהל כי ריכוז מאמצים להסמכת ועדות רק בשל מיקומן הגיאוגרפי אינו הוגן כלפי שאר הוועדות ואף עשוי לעכב תהליכי הסמכה אחרים.

מומלץ כי מינהל התכנון ירכז מאמצים בוועדות שבפריפריה וברשויות שבהן מתגוררים תושבים רבים כדי לשפר את הפיזור הגיאוגרפי, ואת היעילות והמקצועיות של הוועדות המקומיות על הציר שבין המרכז לפריפריה ובתוך כך גם את השירות לתושבים אלה.

עלה כי, בחלוף יותר משש שנים מאז כניסת תיקון 101 לתוקף, שיעור הוועדות המוסמכות הוא %17 מתוך הסך הכולל של הוועדות המקומיות ורחוק מהיעד שנקבע לפי החלטת הממשלה 1295 להסמכת כלל הוועדות המקומיות. יובהר כי על הליך ההסמכה להתבצע בהתאם לתנאים שנקבעו בחוק להסמכה.

מיפוי מידת היתכנות ההסמכה של הוועדות המקומיות

אגף בכיר ועדות מקומיות במינהל התכנון מבצע מיפוי אחת לחצי לשנה לבחינת מידת היתכנות ההסמכה של כל אחת מהוועדות המקומיות.

נמצא, כאמור, כי נכון למועד הביקורת 22 מ-131 ועדות מקומיות הן ועדות מוסמכות. על פי מיפוי עתי שעשה מינהל התכנון באוגוסט ,2020 מ-109 ועדות שאינן מוסמכות, ל-45 ועדות מקומיות (%)41 נדרש שיפור בהיבט אחד בתפקודן כדי לקבל הסמכה, ול-34 ועדות (%)31 היה יותר מהיבט אחד שטעון שיפור. כלומר רק 30 ועדות - %28 מהוועדות שאינן מוסמכות היו, נכון למיפוי העיתי שביצע מינהל התכנון, מתאימות לקבלת הסמכה. ראו להלן בתרשים :11 73 סעיף 31א(ו) בחוק התכנון והבנייה.

| 940 |

51

.

.

.

.

ה

|

מבקר המדינה | דוחות על הביקורת בשלטון המקומי | התשפ"א-2021

י

י

ע

תרשים :11 התאמת הוועדות המקומיות לקבלת הסמכה, נכון לאוגוסט 2020 ו

ל

ה

ל

י

כ

י

ה

ת

כ

נ

ו

ן

ה

מ

ת

א

ר

י

ה

מ

ק

ו

מ

י

ו

ה

מ

פ

ו

ר

ט

על פי נתוני מינהל התכנון, בעיבוד משרד מבקר המדינה.

נמצא כי לא זו בלבד שמספר הוועדות המקומיות שקיבלו הסמכה כוועדות עצמאיות מסתכם ב-22 ועדות מתוך 131 ועדות, הרי שמרבית הוועדות שטרם הוסמכו נדרשות, לפי המיפוי מאוגוסט ,2020 לבצע שינוי מהותי בהתנהלותן כדי לעמוד בתנאים להסמכה וזאת בגלל רמה מקצועית לא נאותה או תפקוד לקוי בהיבט אחד לפחות שנבדק.

מינהל התכנון השיב כי הוא מספק מעטפת לחיזוק הוועדות המקומיות ולהסמכתן כדי להעשיר את הידע המקצועי של עובדי הוועדות המקומיות ולהעניק להם כלי עבודה וניהול. בין פעולותיו ציין כי הוא מעביר תקציבים עבור רכישת ציוד וגיוס כוח אדם למימוש הרפורמה; מספק הדרכה פרטנית של כלל העובדים בכל ועדה מקומית; מספק הדרכות לנבחרי ציבור החברים במליאת הוועדות המקומית. המינהל הוסיף כי משנמצא נושא מסוים אשר טעון שיפור רוחבי בוועדות, הוא פועל על מנת לתקן את הנדרש וציין כי הוא פועל ככל הניתן לקידום יכולותיהן של הוועדות המקומיות, בכפוף למגבלות התקציב וכוח האדם העומד לרשותו.

מומלץ כי מינהל התכנון ימשיך בפעולותיו לשיפור תפקודן של הוועדות המקומיות ויספק להן את הסיוע המקצועי הנחוץ כדי להגדיל את מספר הוועדות הראויות לקבל הסמכה וכן יפעל לסייע לוועדות שהוסמכו לאחרונה לשמור על הסמכתן לאורך זמן. מוצע כי מינהל התכנון יבחן את הצורך בביצוע פעולות נוספות לצורך הסמכת ועדות רבות יותר, לשם עמידה ביעד החלטת הממשלה להסמיך את כלל הוועדות, זאת בהתאם לתנאים שנקבעו בהוראות החוק להסמכה ותוך שיתוף פעולה עם גורמים נוספים אשר משתתפים בתהליך ההסמכה.

| 941 |

52