ישיבת מועצה מס' 26 (ישיבה מן המניין לחודש נובמבר) וישיבת מועצה מיוחדת מס' 27 בנושא… · כח. דוח ביקורת מס' 30- בנושא טיפול העירייה בפסולת בניין ועודפי עפר
מסמכים נוספים באותה ישיבה: סדר יום ישיבת מועצה מס' 26 (ישיבה מן המניין לחודש נובמבר) וישיבת מועצה מיוחדת מס' 27 בנושא: ''דיון מיוחד בדו''ח מבקרת העירייה לשנת 2024 ובסיכומי ועדת הביקורת והצעותיה'' · א. דוח ועדת כספים מישיבה מס' 19 · א1. נספח א' לוועדת כספים · א2. נספח ב' לוועדת כספים · ב. דוח ועדת מנגנון מישיבה מס' 12 · ג. דוח הוועדה להנחות מארנונה מישיבה מס' 10 · ד. דוח ועדת חובות מישיבה מס' 4/25 · ה. דוח הוועדה לאמנות במרחב הציבורי מישיבה מס' 5 · ו. דוח הוועדה למינהלים קהילתיים מישיבה מס' 3 · ז. הוועדה לפיתוח כלכלי ותעסוקה מישיבה מס' 6 · ח. דוח ועדת תרבות מישיבה מס' 4 · ט. דוח ועדת בטיחות בדרכים מישיבה מס' 7 · טו. דוח הוועדה לקידום מעמד האישה ושוויון מגדרי מישיבה מס' 4 · טז. דוח הוועדה לנגע הסמים המסוכנים מישיבה מס' 4 · י. דוח הוועדה למיגור אלימות מישיבה מס' 6 · יא. דוח הוועדה למסירת עבודות הפטורות ממכרז מישיבה מס' 37 · יב. דוח הוועדה למסירת עבודות הפטורות ממכרז מישיבה מס' 38 · יג. דוח הוועדה לקידום עסקים מישיבה מס' 3 · יד. דוח הוועדה לאיכות השירות מישיבה מס' 3 · יז. דוח ביקורת מס' 19- בנושא שכירת נכסים המשמשים לבתי ספר באגף לחינוך ערבי · יח. דוח ביקורת מס' 20- בנושא הגנת הפרטיות, אבטחת מידע וסייבר בחברת אריאל · יט. דוח ביקורת מס' 21- בנושא אבטחת מידע וסייבר בחברת מוריה (חברה לפיתוח ירושלים בעמ) · כ. דוח ביקורת מס' 22- בנושא הגנת הפרטיות, אבטחת מידע וסייבר בחברת עדן · כא. דוח ביקורת מס' 23- בנושא הגנת הפרטיות, אבטחת מידע וסייבר בחברת לביא · כב. דוח ביקורת מס' 24- בנושא יישום תכשירי הדברה · כג. דוח ביקורת מס' 25- בנושא תחזוקה ובטיחות מתקני משחקים ומתקני כושר במרחב הציבורי · כד. דוח ביקורת מס' 26- בנושא הטיפול בגרוטאות רכב וכלי רכב נטושים · כה. דוח ביקורת מס' 27- בנושא ניהול ותפעול חניונים עירוניים · כו. דוח ביקורת מס' 28- בנושא ביטוחי העירייה · כז. דוח ביקורת מס' 29- היבטים בניהול עצמי בבתי ספר במזרח העיר · כט. דוח ביקורת מס' 31- בנושא הרשות העירונית לתעסוקה · ל. דוח ביקורת מס' 32- בנושא אבטחה טכנולוגית בכיכר ספרא · לא. דוח ביקורת מס' 33- בנושא חוקי העזר העירוניים ואכיפתם · לב. דוח ביקורת מס' 34- בנושא ניהול וטיפול העירייה בקולות קוראים · דוח ישיבת מועצה מס 26-27 כולל נספחים ותמליל
כ"ט בחשון תשפ"ו
20 בנובמבר 2025
סימוכין: 2025-103-966
דו"ח מישיבה מס' 30 של ועדת ביקורת
שהתקיימה ביום חמישי, י"א באלול תשפ"ה ()4.9.2025
השתתפו: מר אלדד רבינוביץ, חבר מועצה ויו"ר ועדת ביקורת
נכחו: גב' עופרה ברכה, מבקרת העירייה
עו"ד חיים נרגסי, משנה ליועמ"ש וראש התביעה העירונית
עו"ד דני ליבמן, משנה ליועמ"ש לנושאים מיוחדים
גב' ענבר וייס, סגנית מהנדס העיר לתכנון מוניציפלי
מר ינון נוימן, מנהל אגף לביקורת ובקרת יועצים
מר אבירם כנפו, סגן מנהל אגף וממונה על מערך תפעול ולוגיסטיקה
מר נמרוד לוי, מנהל מחלקה בכיר להנדסת סביבה
מר יורי גילפנבאום, מנהל תחום פסולת מוצקה וניטור סביבתי
מר עליאן מורד, מנהל תחום בכיר לפיקוח ובקרת עסקים
גב' מורן רביבו, ראש צוות בכיר תביעה מרחבי וקהילתי - תביעה עירונית
מר יוסי רחמן, ממונה על תקציבי בינוי ופיתוח
מר יורם מועלם, מנהל מרחב אכיפה בכיר
גב' תמר שמעון, ממונה על פיתוח מערכות מידע
גב' מיכל תורג'מן, עוזרת מקצועית למבקרת העירייה
מר אהרון כהן, כלכלן תקציבים בכיר
מר יונן יאס, עוזר ראשי ליועמ"ש
גב' שרי בנימין, מבקרת פנימית
מר עידו הרשקוביץ, מנכ"ל חברת עדן
מר שמואל מהלה, יועץ חיצוני לחברת עדן
מר ישראל בלנקו, מזכיר הוועדה
על סדר היום:
דוח מבקרת העירייה בנושא: טיפול העירייה בפסולת בניין ועודפי עפר
פתיחת הדיון:
מר אלדד רבינוביץ, יו"ר הוועדה: כחברי מועצה אנחנו מקבלים תלונות רבות על פסולת בניין ועל
שיטות הטיפול בה. מי שמסתובב בשטחים הפתוחים בתוך ירושלים ובסביבתה, רואה כמויות
מעציבות של פסולת בניין. כמובן, המצב גרוע בהרבה במזרח העיר שם קיים מצב משברי של ממש.
נושא נוסף וחשוב שמעסיק לא מעט את חברי המועצה בשנים האחרונות זה מגרסות האבן. אנו
מקבלים תלונות רבות על בעיות של לכלוך, רעשים בלתי נסבלים ואפילו מצוקה נשימתית שנגרמה
מחלקיקי האבן שממלאים את האוויר. אך יש גם צד שני לדבר, שהשינוע של החומר החוצה הוא
מורכב, מזהם, מרעיש ומעמיס על הכבישים. הדוח עוסק בין היתר במורכבות הזו.
שמחתי לראות שהביקורת נכנסה לעובי הקורה ולא רק שסייעה סייעה ברמה האישית למצוקות
שהזכרתי, גם הוציאה על זה דוח מסודר. אני מניח שבעקבות הדוח כבר השתפר המצב, מניח
שדברים עוד ישתפרו בהמשך.
גב' עופרה ברכה, מבקרת העירייה: לצערי כפי שרואים מהדוח הנושא לא מטופל בצורה מיטבית
בלשון המעטה. מה גם שאנחנו נמצאים בעיר שהיא בפיתוח, וכמויות הפסולת ועודפי העפר רק
גדלים וגדלים, ונכון למועד הביקורת, לא היה איזשהו אתר עירוני מוסדר שאליו הושלכה הפסולת.
ממידע מאוחר אני מבינה שנחנך אתר למיחזור פסולת בניין ועודפי עפר בעטרות באוגוסט האחרון,
אשמח לשמוע.
דיון הוועדה:
פרק :1
המלצת המבקרת:
• על הוועדה העירונית לאיכות הסביבה, מועצת העירייה והנהלת העירייה לקבוע מדיניות
ותוכנית אב אסטרטגית לטיפול בפסולת הבניין ועודפי העפר ופיקוח עליו, ולוודא את
יישומה באופן שוטף באמצעות דיונים, קבלת דיווחים שוטפים וקביעת נהלים והנחיות.
• לקבוע נוהלי עבודה והנחיות עבודה לוועדה המקומית ולרשות הרישוי בכל הנוגע לטיפול
בפסולת הבניין ועודפי העפר ולפיקוח עליו, ולהקפיד על יישומם.
• לעדכן את נוהלי העבודה והנחיות העבודה ליחידות המקצועיות, בהתאם לחוק, לתקינה
ולמצב בפועל, ולוודא כי הם מיושמים בפועל.
• למנות גורם עירוני שירכז ויתכלל את כלל הטיפול בנושא פסולת הבניין ועודפי העפר,
לרבות בנושא פסולת בניין הנגרמת משיפוצים, ויוודא כי המלצות הביקורת והרגולטורים
(כגון, המשרד להגנת הסביבה) ייושמו.
• להקים מערכת עירונית אחודה המרכזת ומתכללת את כלל הנתונים, המידע והתפעול
בנושא פסולת בניין ועודפי עפר, כדוגמת "רמדור", לרבות מידע בנושא פינוי פסולת בניין
ועודפי עפר בפרויקטים הנדסיים עירוניים ושל התאגידים העירוניים.
• לוודא כי לכל יחידה עירונית הרלוונטית לנושא הטיפול בפסולת בניין ועודפי עפר והפיקוח
עליו יש תוכנית עבודה שנתית ורב-שנתית לנושא, ולוודא את יישומן ממקורות עירוניים
וחוץ-עירוניים.
תגובת המבוקר:
בהתאם לחוק, העירייה חייבת לטפל רק בפסולת מעורבת. הטיפול בעודפי עפר ופסולת בניין מצוי
בידי הקבלנים.
מסכימים שצריכה להיות מדיניות עירונית ותמריצים לטיפול נכון בפסולת בניין ברחבי העיר. קיים
רעיון למעקב אחר הקבלן המפנה ונשכר יועץ לבדיקת היישום.
הנחיות העבודה מעוגנות בחוק, והקבלן צריך להציג מה הוא עשה עם הפסולת על מנת לקבל תעודת
גמר.
אפשר להיעזר במנהל פרויקט לניהול מערך פסולת בניין כגורם מתכלל.
המלצת ועדת ביקורת:
לקבל את המלצות המבקרת.
בנוסף, בין אם זו חובה חוקית שלנו ובין אם לאו, זה ודאי האינטרס שלנו למנוע את המפגעים
הסביבתיים של פסולת הבניין ועודפי העפר ולנקות את העיר.
יש לייצר תוכנית אב לניקיון, שתכלול סקר מקיף על המצב הקיים ותציע פתרונות אפשריים שיובאו
בפני המנכ"ל. יינתן דגש מיוחד על המצב במזרח העיר.
פרק :2
המלצת המבקרת:
• לקבוע תוכנית הכשרה והדרכה בנושא רישוי עסקים בתחום פסולת בניין ועודפי עפר, שבה
ישתתפו כלל הגורמים העירוניים המקצועיים הרלוונטיים כמו: האגף לקידום עסקים, אגף
אכיפה ושיטור עירוני וכן גורמים חיצוניים כמו: בעלי אתרים לפינוי וטיפול בפסולת בניין
ועודפי עפר והמובילים לאתרים הללו.
• לפעול בכל האמצעים החוקיים ולוודא כי פסולת בניין לא תופנה לאתר שאין לו רישיון עסק
ולא תאושר, ובמיוחד לא להפנות פסולת בניין מכלל הפרויקטים העירוניים לאתר כזה עד
שיסדיר את רישיונו לשביעות רצון המשרד להגנת הסביבה והעירייה ובהתאם לקבוע בחוק.
• לקבל חוות דעת משפטית בנוגע לעובדה שהעירייה מפנה ומאשרת אתרים ברשות הפלסטינית,
ולפעול על פיה. אם חוות הדעת תאשר זאת, יש להכין תוכנית כדי לעבות את מערך הפיקוח
והאכיפה באתרים אלה באמצעות שיתוף פעולה בין העירייה, צה"ל, המינהל האזרחי והמשרד
להגנת הסביבה.
• לדון ולשקול מחדש עם התאגיד העירוני "עדן" את ההחלטה שאתר "דנו" ישמש כאתר לגזם
ולא כאתר לטיפול בפסולת בניין ועודפי עפר.
• לפעול עם כלל הגורמים הרלוונטיים, הן העירוניים והן החוץ-עירוניים לרבות חברת "עדן", כדי
לקדם באופן מיידי את הקמת אתר ההטמנה "נחל אוג" או אתרים נוספים לטיפול ופינוי פסולת
בניין ועודפי עפר ברחבי העיר.
• לייעל את הפיקוח, הבקרה והאכיפה העירוניים באתרים לפינוי פסולת בניין ועודפי עפר ובכלל
זה:
o לעבות את הפיקוח העירוני באתרים שבתחום העיר ומחוצה לה.
o לשתף פעולה עם רשויות אחרות בנוגע לאתרים הנמצאים בתחומן.
o לדרוש תיעוד בכל הנוגע לרישוי האתרים הנמצאים מחוץ לתחומי העיר.
o לדרוש הגשת הסכם התקשרות עם אתרים מורשים לעירייה טרם אישור בקשת היתר
הבנייה וטרם התחלת העבודות.
o לוודא כי הוגשו כלל האסמכתאות, לרבות תעודות ואישורי שקילה של פסולת הבניין
ועודפי העפר, שבהן מולאו כלל הפרטים המחויבים.
o לבדוק ולוודא שהכמויות המדווחות תואמות לכמויות המוערכות בהתאם לקבוע
בהנחיות המשרד להגנת הסביבה.
o להצליב מידע עם האתרים המאושרים טרם מתן טופס אכלוס וגמר פרויקט.
o היה ויימצאו פערים מהותיים יש לעכב את אישורי האכלוס, לזמן לשימוע, להפעיל
קנסות וסנקציות, לרבות צווי ניקיון במרחב הציבורי.
תגובת המבוקר:
ההמלצות מקובלות.
המלצת ועדת ביקורת:
לקבל את המלצות המבקרת.
בנוסף להקפדה שלא לשלוח פסולת לאתרים ביו"ש ללא אישור אתר ברור ותקף בישראל בהתאם
לחוות הדעת המשפטית הנדרשת, יש ליצור מנגנון פיקוח ובקרה שהפסולת לא נשפכה בדרך.
פרק :3
המלצת המבקרת:
• לשקול מעבר לשיטת רישוי כך שרישיונות העסק מסוג "מוביל פסולת בניין ועודפי עפר" יינתנו
לבית העסק עצמו, וברישיון העסק יצוינו בנספח כל כלי הרכב המובילים, בהתאם להחלטת
הוועדה הבין-משרדית לרישוי עסקים מאוגוסט .2020 לוודא כי הנתונים במערכת רישוי עסקים
"רמה" מסונכרנים ומותאמים ללשון החוק.
• לוודא כי אישור פרויקטים והיתרי בנייה יינתנו רק לאחר שיוצגו לעירייה הסכמי התקשרות
עם מובילי פסולת בניין ועודפי עפר מורשים בלבד, במיוחד לפרויקטים העירוניים.
• לוודא עמידת העירייה בזמני אמנת השירות לנושא פסולת בניין ועודפי עפר. בהתאם לכך
מומלץ כי בוועדה לאיכות הסביבה העירונית ידווח אחת לרבעון על העמידה בזמני אמנת
השירות בנושא.
• לוודא כי כלל המובילים יפקידו ערבות לעירייה בגובה 20,000 ש"ח ולחלטה במידת הצורך.
• לוודא שבטרם תחול תקופת ההתיישנות תתבצע גבייה מכלל המובילים שהציבו מכולות פסולת
בנייה בחנייה מוסדרת בכחול-לבן.
• לוודא גם באמצעות ביצוע הצלבות כי המובילים מגישים תעודות ואישורי שקילה נאותים ואך
ורק מאתרים מאושרים, ולתעדם במערכות העירוניות.
• לוודא כי האכיפה בגין השלכת פסולת בניין במרחב הציבורי תהיה אפקטיבית יותר ותכלול:
זימון לשימועים, הטלת קנסות מוגדלים, הגשת תביעות לבית משפט, עיכוב אישורי אכלוס
וגמר עבודות והוצאת צווי ניקיון.
• לוודא כי אתרי אחסון פסולת הבניין העירוניים יעמדו בתנאים הקבועים בחוק, לרבות בנושא
מערכות כיבוי אש, תאורה, שילוט וניקיון.
• לקבל חוות דעת משפטית ולפעול על פיה בנוגע לחשש לניגוד העניינים של קבלן גריטת מכולות
פסולת הבניין המוחרמות, ולשקול יציאה למכרז חדש.
• לקדם במהירות האפשרית ולחייב את כלל מובילי פסולת הבניין ועודפי העפר להתקין מערכת
שבבים (צ'יפים) במכולות, שיהיו מקושרים למערכת שליטה עירונית, כדי לנטר את שינוע
פסולת הבניין ועודפי העפר אך ורק לאתרים מורשים ומסודרים.
תגובת המבוקר:
ישנם תיקי שפיכת פסולת בבתי המשפט ויש תובע ייעודי לכך.
קשה מאד לטפל משפטית במשאיות ששופכות פסולת אם הן לא נתפסו תוך כדי עבירה, תפיסה תוך
כדי קשה ונדירה.
ברשיונות חדשים התנאים כבר מופיעים וכעת נבחנת היעילות של התנאים. נעשית בחינה משפטית
בנוגע להכנסת התנאים לרשיונות עסק ישנים. בעניין הפקדת ערבות תיערך בדיקה משפטית.
בהתאם להנחיה של כיבוי אש בוצע ניסיון לטפל בבעירה של אתרי פסולת על ידי כיסוי בפסולת
עפר, לא ברור שהתועלת עלתה על הנזק.
המלצת ועדת ביקורת:
לקבל את המלצות המבקרת.
בנוסף, יש לבצע סקר של הפרות קרקע ולהציע מתווים לטיפול בהפרות.
יש לקיים ישיבה בראשות המנכ"ל על מנת לבחון ולהחליט מי הגורם האחראי לפינוי פסולת בנייה
ועודפי עפר שנשפכו שלא כדין במרחב ירושלים ולא ניתן לאתר בהם עבריין.
יש לערוך דיון מקצועי בנושא כיסוי בעירה על ידי פסולת עפר עם כל הגורמים המקצועיים ועם כיבוי
האש.
פרק :4
המלצת המבקרת:
• לעדכן את "חוק עזר לירושלים (מיחזור), התשס"ח-2008" או לחוקק חוק עזר חדש, ובהתאם
לכך לקבוע נוהל עירוני כך שנושא מיחזור פסולת בניין ועודפי עפר ייכלל בתוכם על פי החלטת
הממשלה 2927 "הסדרת הטיפול בפסולת בניין", ,2003 ובחוזר מנכ"ל משרד הפנים 1/2010
"הסדרת הטיפול בפסולת בניין".
• על העירייה לחייב כבר בעת הגשת בקשה להיתר בנייה, ולקבוע זאת כאחד מתנאי ההיתר, כי
יש להשתמש בחומרים ממחוזרים לבנייה בהיקף של עד %,50 ובפרויקטים ציבוריים ובמיוחד
בפרויקטים העירוניים ושל התאגידים העירוניים לחייב שימוש בחומרים ממוחזרים בהיקף של
%20 לכל הפחות, כנדרש, ולוודא יישום תנאי זה טרם מתן אישור לטופס .4
• לוודא כי כלל ההצבה ופעילות מגרסות ניידות ברחבי העיר יהיו רק לאחר הליך של שיתוף
הציבור ולאחר הוצאת רישיון/היתר זמני בתוקף. לגבש נוהל מסודר שלפיו רישיון מגרסה יותנה
בהצבת מצלמה באתר המקושרת לאגף האכיפה כדי לוודא כי מתקיימים הליך תקין והפעלה
תקינה של המגרסה, ולבצע פעולות אכיפה אפקטיביות - מעבר להגשת דוחות וקנסות, עד כדי
עצירת העבודות באתר בפועל.
תגובת המבוקר:
הצבת מגרסות מסייעת מאוד לקבלן ולסביבה וגם מקצרת משמעותית את משך העבודה. מצד שני
היא מייצרת מורכבויות לתושבים בסמוך.
נערכה ישיבה אצל ראש העירייה בנושא ויש כמה כיווני התקדמות.
מערך האכיפה העירוני מטפל בנושא ואוכף את הפעלת המגרסות לפי התקן, כולל הרטבה מספיקה.
לפי חוות דעת משפטית שהתקבלה צריך לבקש אישור מהמינהלים הקהילתיים על מנת לעשות
שיתוף ציבור.
המלצת ועדת ביקורת:
לקבל את המלצות המבקרת
בנוסף, לבחון הכנסת תקן חדש למגרסות בעיר, שיצמצם את הנזקים הסביבתיים שלהם.
פרק :5
המלצת המבקרת:
• לפעול לקבל וליישם את כלל ההקצאות הממשלתיות, לרבות מענקי קרן הניקיון הממשלתית
לנושא ההתמודדות עם פסולת בניין ועודפי עפר.
• להקים מוקדם ככל האפשר את הקרן העירונית לשמירת הניקיון שאליה יועברו כספי הקנסות,
תשלומי אגרות החנייה בגין הצבת מכולות פסולת בניין במקומות חנייה מוסדרים (כחול-לבן),
וחילוט הערבויות במטרה להביא להפחתה רבה ככל האפשר של פסולת הבניין ועודפי עפר
מהמרחב הציבורי.
• לוודא כי כלל התקציבים העירוניים המיועדים לנושא ההתמודדות עם פסולת הבניין ועודפי
העפר מנוצלים באופן מלא.
• לוודא כי בהתקשרויות עירוניות יאושרו לביצוע רק העבודות שפורטו במכרזים ולא מעבר להן,
ורק עם גורמים שזכו במכרז נשוא העבודה, ורק לאחר קבלת כלל האישורים מהגורמים
העירוניים הרלוונטיים.
תגובת המבוקר:
לא ידוע על תקציב שלא מומש לצמצום פערים בפסולת במזרח העיר. הנושא ייבדק.
המלצת ועדת ביקורת:
לקבל את המלצות המבקרת.
בנוסף, עד לסוף השנה הקלנדרית יישלח עדכון למבקרת וליו"ר ועדת הביקורת בנוגע לתקציב
לצמצום פערים במזרח העיר.
סיכום:
מר אלדד רבינוביץ, יו"ר הוועדה:. ראינו שקיימות נקודות לא פתורות בנושא של פסולת בנייה, חלק
מהן ניתן להגדיר כבעיה ברורה שדורשת פתרון וחלק מהן מצריכות חשיבה מעמיקה יותר, כמו
המגרסות.
מבקש לשים שוב זרקור על המצב בחצר האחורית של ירושלים, מזרח ירושלים. ב"ה המצב מאוד
השתפר בשנים האחרונות, אבל עדיין היכולת שלנו לפקח שם נמוכה מאשר במערב העיר והפער
גדול מאוד. הצוותים מתקשים להיכנס ובפועל נכנסים פחות. לכן אבקש שכל תוכניות העבודה וכל
הפרוגרמות ייקחו בחשבון את האתגר המיוחד של מזרח העיר. גם בהיבטים של קושי עם
האוכלוסייה, גם פתרונות לנוכחות פחותה של גורמי אכיפה וגם בהיקף העצום של התופעה.
לבסוף אודה שוב למבקרת ולכל הנוכחים הנכבדים על דוח הביקורת ועל המאמצים לתקן ולשפר.
אני מקבל את המלצות הדוח בהתאם למפורט לעיל, ממליץ למועצה לאמץ את מסקנות הוועדה.
טבלת הממצאים וההמלצות המצורפת, מהווה חלק בלתי נפרד מפרוטוקול הדיון.
הישיבה נעולה.
בברכה,
אלדד רבינוביץ
חבר מועצת העיר ירושלים
יו"ר ועדת ביקורת
פרק שמיני
טיפול העירייה בפסולת בניין
ועודפי עפר
תוכן העניינים
תקציר // 295
מבוא // 302
פירוט הממצאים
פרק ראשון:
ניהול ותכלול הטיפול העירוני בפסולת בניין ועודפי עפר // 309
פרק שני:
קביעת אתרים לפינוי פסולת בניין, ופיקוח עירוני עליהם // 320
פרק שלישי:
הפיקוח העירוני על הובלת פסולת בניין ועודפי העפר // 339
פרק רביעי:
הפיקוח העירוני על מיחזור פסולת בניין ועודפי עפר // 367
פרק חמישי:
הקצאות תקציביות לטיפול העירוני בפסולת בניין // 375
סיכום // 384
טיפול העירייה בפסולת בניין ועודפי עפר || 295
תקציר
רקע
העירייה מקדמת ברחבי העיר עשייה ענפה ומבורכת של בנייה למגורים ומבנים ציבוריים, של התחדשות עירונית, ושל הקמה ושדרוג תשתיות ופתרונות תחבורתיים.
כתוצאה מכך נוצרות בעיר כמויות גדולות של פסולת בניין ועודפי עפר, המוגדרים על פי חוק שמירת הניקיון, התשמ"ד-,1984 כ"פסולת הנוצרת בפעילות בנייה והריסה: חומרים ושיירי חומרים המשמשים לבנייה, או שמשתמשים בהם בקשר לעבודות בנייה, לרבות ערמות אדמה וחלקי הריסות של מבנים".
העירייה מעריכה כי כמות פסולת הבניין ועודפי העפר השנתית המיוצרת בעיר מסתכמת בכ-720,000 טון.
המשרד להגנת הסביבה והעירייה מעריכים ששיעור פסולת הבניין ועודפי העפר המושלכים במרחב הציבורי בעיר בניגוד לקבוע בחוק הוא כ-%35 מסך פסולת הבניין ועודפי העפר, קרי כ-252,000 טון בשנה.
תמונה :1 השלכה בניגוד לחוק של פסולת בניין ועודפי עפר במרחב הציבורי
צולם על ידי נציג הביקורת ב-6.9.2023 (צמיגי חלבי - תחנת דור אלון, קדמה, פסגת זאב מזרח, סמוך לכביש ירושלים-מעלה אדומים).
העירייה, מתוקף חובתה וסמכותה, אחראית לפקח ולוודא שנושא פסולת הבנייה ועודפי העפר מתנהל בעיר באופן שאינו מהווה מפגע לאדם, לחי ולסביבה.
לנושא טיפול העירייה בפסולת בניין ועודפי עפר אחראים כמה גורמים עירוניים ואף גורמים חוץ-
עירוניים כמו תאגידים עירוניים.
296 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2024 הגורמים העיקריים הם:
אגף רישוי בנייה ואגף פיקוח על הבנייה במינהל תכנון ותשתיות – מטפלים במתן המלצות
לוועדת התכנון והבנייה המקומית ולרשות הרישוי לאשר היתרי בנייה ואישור גמר בנייה ואכלוס (טופס )4 תוך וידוא עמידה בתקינה.
מנהל תחום פסולת מוצקה וניטור סביבתי ברשות לאיכות הסביבה וקיימות – מרכז את כלל
המידע בנושא פסולת מוצקה, וכפועל יוצא מרכז את כלל תעודות ההובלה, השקילה והמיחזור של פסולת בניין ועודפי עפר ומתן אישורים בהתאם. כמו כן, מנהל את הקשר לנושא עם גורמים חיצוניים כמו: המשרד להגנת הסביבה, קמ"ט איכות הסביבה במינהל האזרחי.
אגף לקידום עסקים במינהל אסטרטגיה וחדשנות – מטפלים במתן רישיונות עסק לאתרי הטיפול והפינוי, למובילים, ולמגרסות של פסולת בניין ועודפי עפר.
אגף אכיפה ושיטור עירוני במינהל תפעול – עוסק באכיפה בנושא פסולת בניין ועודפי עפר במרחב הציבורי.
חברת מוריה – החברה לפיתוח ירושלים בע"מ (להלן: מוריה) – תאגיד עירוני – משמשת
כזרוע הביצוע המרכזית של עיריית ירושלים ומשרד התחבורה. מנהלת ומבצעת פרויקטים של פיתוח ותשתיות מרכזיים של העיר ירושלים. נכון לינואר 2024 החברה מובילה 261 פרויקטים פעילים
באמצעות ארבע חטיבות: רכבות, תשתיות, מבנים ואורבנית. למוריה יש הסכם התקשרות עם חברת
בקרה חיצונית "ג' " המפקחת על איכות הסביבה, לרבות נושא פינוי וטיפול בפסולת הבניין ועודפי העפר הנוצרים בכמויות גדולות בפרויקטים של הרק"ל (רכבת קלה) שמנהלת מוריה.
הביקורת הנוכחית מתמקדת בעיקר בפסולת בניין ועודפי עפר בכמויות גדולות - החל
משלב היווצרותם בפרויקטים המתבצעים בעיר ומחוצה לה, עבור דרך הובלתם, וכלה
באתרים לפינוי ולטיפול בהם (לרבות מיחזורם) המוסדרים ומאושרים כחוק.
עיקרי הממצאים
1. היקף חריג של 252,000 טון של פסולת בניין ועודפי עפר המושלכים במרחב הציבורי בעיר
ובקרבתה בכל שנה, המתגבר משנה לשנה.
2. עד ספטמבר 2023 פעלה העירייה על פי נוהל ישן ולא מעודכן, משנת ,2002 של המשרד להגנת
הסביבה אף על פי שהוא עודכן כבר בשנת .2016 כך לדוגמה, על פי מפתח משנת 2002 חל חיוב בפינוי 10 טונות פסולת בניין ל-100 מ"ר של בנייה למגורים, ואילו בשנת 2016 המפתח שונה ל-20 טונות פסולת בניין ל-100 מ"ר של בנייה למגורים, קרי פי שניים מהמפתח הישן.
יצוין כי השינוי בפועל אצל קבלני הבנייה טרם יושם במלואו, דבר הגורר תמריץ שלילי להפניית רק מחצית מהכמות הנדרשת לאתרים מאושרים.
3. היעדר מדיניות עירונית ותוכנית אב אסטרטגית, היעדר נהלים והנחיות לוועדה המקומית ולרשות
הרישוי, נהלים ישנים ולא רלוונטיים ליחידות המקצועיות והיעדר תוכניות עבודה שנתיות ורב-
שנתיות לנושא.
4. היעדר גורם מרכזי ומערכת עירונית אחודה המתכללים את הנושא.
טיפול העירייה בפסולת בניין ועודפי עפר || 297
5. היעדר אתר עירוני לטיפול ולפינוי פסולת בניין ועודפי עפר בגבולות העיר, היעדר מטמנות עפר
בגבולות העיר, בזבוז ואיבוד משאבים עירוניים וחוץ-עירוניים (כמו: הקצאות "מקרן הניקיון"
הממשלתית) בשל אי הקמת אתר עירוני (כמו: תחנת מעבר "דנו" ואתר ה"אוג"). היעדר פיקוח עירוני מספק באתרים שהעירייה מפנה אליהם, הסתמכות והפניה אל אתרים לא מורשים ואתרים הנמצאים ברשות הפלסטינית, ואילוץ שינוע לאתרים מורשים מרוחקים המייקר את עלויות ההובלה. כל אלה יוצרים תמריץ שלילי הגורם להשלכת פסולת הבניין ועודפי העפר במרחב הציבורי בניגוד לחוק.
6. חריגה נרחבת מזמני אמנת השירות העירונית - באמנת השירות העירונית הקצו שעה עד שבעה
ימים לטיפול בתלונות ופניות בנושא פסולת בניין ועודפי עפר. בבדיקה עלה כי לגבי 131 פניות/תלונות מתוך 176 פניות/תלונות בנושא הייתה חריגה מזמן הטיפול המחייב, נכון לתקופה שבין 1.1.2022 ועד .13.11.2023
7. תהליכי הבקרה והפיקוח על המובילים לוקים בחסר, לרבות: רישיון העסק ניתן לכל כלי רכב
המוביל פסולת בניין ועודפי עפר בנפרד, בעוד שעל פי החלטת הוועדה הבין-משרדית לרישוי עסקים מאוגוסט ,2020 הרישיון צריך להינתן לבית העסק עצמו. ל-104 בתי עסק (כלי רכב)
לא צוין תאריך ניפוק הרישיון, ובהתאם לא צוין תאריך פקיעתו. בשל העובדה שרשות הרישוי העירונית מנפיקה רישיונות לפי מספרי כלי רכב ולא לפי מפעילים נמצאו מפעילים שברשומות רישוי העסק שבבעלותם יש כלי רכב שלהם רישיון עסק בתוקף וכלי רכב אחרים ללא רישיון עסק תקף. ניתנו היתרי בנייה ואכלוס מבלי שהעירייה דרשה ומבלי שהוצגו הסכמי התקשרויות עם מובילי פסולת בניין ועודפי עפר מוסדרים ומאושרים.
8. בניגוד לקבוע בתקנה 58 בתקנות התכנון והבנייה (רישוי בנייה), התשע"ו-,2016 ובנוהל עירוני
05.04.01 "הצבת מכולות לפינוי פסולת בניין משיפוצים ובנייה", כמעט והופסקה לחלוטין גביית ערבויות מקבלני הובלת פסולת הבניין ועודפי עפר בגובה 20,000 ש"ח בגין הבטחת תקינות התשתיות שעליו תונח המכולה ובגין הפקרת הפסולת במקומות לא מוסדרים.
9. אי גבייה של לפחות 1.1 מיליון ש"ח בשנת 2023 בשל הצבת מכולות בחניית כחול-לבן.
10. היעדר תיעוד נאות של כלל התעודות והמסמכים לנושא, כמו: תעודות משלוח, תעודות הובלה,
תעודות שקילה, רישיונות עסק והובלה ועוד.
11. למרות מאמצי האכיפה המרובים, האכיפה עדיין לא יעילה ולא מרתיעה מספיק.
12. אי עמידת העירייה בתנאים הקבועים בחוק בנוגע לאחסנת פסולת בניין.
13. ניגוד עניינים לכאורה של קבלן גריטת מכולות פסולת הבניין המוחרמות על ידי העירייה – קבלן
הגריטה, הוא ומשפחתו, הם גם קבלני הובלות פסולת בניין ועודפי עפר שעברו עבירות מרובות בתחום.
14. אי חקיקת חוק עזר וקביעת נוהל עירוני למיחזור פסולת בניין ועודפי עפר בניגוד לקבוע
בהחלטת הממשלה 2927 "הסדרת הטיפול בפסולת בניין" משנת ,2003 ובחוזר מנכ"ל משרד הפנים 1/2010 "הסדרת הטיפול בפסולת בניין", .2010
15. אי חיוב עירוני של קבלני הבנייה לגרוס ולמחזר פסולת בניין ועודפי עפר בשיעורים של עד %50
בפרויקטים גדולים של בנייה או הריסה בהיקף של 50,000 מ"ר לפחות או של 100 יחידות דיור 298 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2024 או יותר, ובפרויקטים עירוניים וציבוריים אי חיובם בשימוש בחומרים ממוחזרים בשיעור של %20 לפחות מחומרי הבנייה.
16. שימוש נרחב במגרסות ניידות ללא רישיון/ היתר זמני הגורר גם אי ביצוע הליך של שיתוף
הציבור, בניגוד להנחיית המשנה ליועמ"ש לעניינים פליליים וראש התביעה העירונית.
17. יישום חלקי של החלטות ממשלה והפסד הקצאות ממשלתיות לנושא אי ניצול תקציבים באופן
מלא בגין פינוי פסולת בניין ועודפי עפר מהמרחב הציבורי.
18. אי הקמת הקרן העירונית לשמירת ניקיון – שאליה אמורים להעביר את כספי הקנסות, תשלומי
אגרות החנייה בגין הצבת מכולות פסולת בניין במקומות חנייה מוסדרים (כחול-לבן), וחילוט הערבויות במטרה להביא להפחתה רבה ככל האפשר של פסולת הבניין ועודפי עפר מהמרחב הציבורי.
19. העברת תשלומים עבור פינוי פסולת בניין ועודפי עפר לקבלנים שעבודות אלו לא היו חלק
מהמכרז שזכו בו.
המלצות מרכזיות
1. לפעול באופן מיידי על פי מפתח הכמויות המפורט בנוהל המעודכן של המשרד להגנת הסביבה
משנת ,2016 ולוודא את יישומו בפועל.
2. על הוועדה העירונית לאיכות הסביבה, מועצת העירייה והנהלת העירייה לקבוע מדיניות ותוכנית
אב אסטרטגית לטיפול בפסולת הבניין ועודפי העפר ופיקוח עליו, ולוודא את יישומה באופן שוטף באמצעות דיונים, קבלת דיווחים שוטפים וקביעת נהלים והנחיות עבודה מעודכנים הרלוונטיים לתקופה הנוכחית.
3. מינוי גורם עירוני אשר ירכז את הטיפול בנושא פסולת הבניין ועודפי העפר, ובכלל זה יישום
המלצות הביקורת והנחיות הרגולטורים, כמו המשרד להגנת הסביבה.
4. להקים מערכת עירונית אחודה המרכזת ומתכללת את כלל הנתונים, המידע והתפעול לנושא
פסולת בניין ועודפי עפר. דוגמה למערכת כזו היא מערכת "רמדור", המשמשת את "מוריה"
לריכוז כלל המידע, לרבות מידע בנושא פינוי פסולת בניין ועודפי עפר בפרויקטים הנדסיים עירוניים ושל התאגידים העירוניים.
5. לפעול ביתר שאת להקמת אתרים ומטמנות עירוניים לטיפול ולפינוי פסולת בניין ועודפי עפר
בגבולות העיר ובקרבתה, לרבות באתר נחל "אוג". לשקול מחדש לבטל את ההחלטה שלפיה אתר "דנו" ישמש לטיפול בגזם במקום שישמש כתחנת מעבר עירונית לפסולת בניין ועודפי עפר. לוודא כי פסולת הבניין ועודפי העפר ישונעו אך ורק לאתרים מאושרים ומפוקחים על ידי מדינת ישראל והגופים המאושרים על ידה, לרבות העירייה, באמצעות דרישה להצגת הסכמי התקשרות חתומים טרם אישור בקשת הבנייה. לטייב את הפיקוח והאכיפה העירוניים באתרים שהעירייה מפנה אליהם, ובכלל זה הפעלת סנקציות כדוגמת קנסות, עיכוב אישור אכלוס/ גמר פרויקטים והוצאת צווי ניקיון. כמו כן, כדי לדרבן פינוי לאתרים מוסדרים ומאושרים המרוחקים טיפול העירייה בפסולת בניין ועודפי עפר || 299
מהעיר, מומלץ לשקול מתן תמיכות כספיות עירוניות (כגון: מענקים, הנחות באגרות, מסלולי אישור מזורזים), עד שיוקמו אתרים מוסדרים ומאושרים ברחבי העיר.
6. לוודא עמידת העירייה בזמני אמנת השירות בנוגע לטיפול במפגעי פסולת בניין ועודפי עפר.
בהתאם לכך מומלץ כי בוועדה לאיכות הסביבה העירונית ידווח אחת לרבעון על העמידה בזמני אמנת השירות בנושא.
7. לעבות ולטייב את הבקרה והפיקוח על מובילי פסולת הבניין ועודפי העפר, באמצעות חיוב
והכנסה לשימוש של מערכת ניטור המכולות המשונעות. כמו כן יש לשקול עמידה בהנחיית הוועדה הבין-משרדית לרישוי עסקים מאוגוסט 2020 שלפיה רישיון העסק יינתן לעסק עצמו ולא לכל כלי רכב מתוך צי הרכב של העסק. בהתאם לכך - כדי לחזק את ההרתעה, הליכי הרישוי והליכי האכיפה העירוניים יינקטו כנגד העסק עצמו שאחד מכלי הרכב השייך לו ביצע עבירות ולא אך ורק כנגד כלי רכב אחד. לוודא כי לכל עסק יירשם במערכת "רמה" מועד הנפקת הרישיון ומועד פקיעת הרישיון עד 15 שנים לכל המאוחר. לדרוש הסכמי התקשרות והצגתם עם מובילים מוסדרים ומאושרים טרם מתן אישורי היתרי הבנייה.
8. לוודא כי כלל המובילים יפקידו ערבות לעירייה בגובה 20,000 ש"ח ולחלטה במידת הצורך אם
המוביל יפגע בתשתיות העירוניות או יבצע עבירות בתחום.
9. לפעול ביתר שאת, בטרם תחול תקופת ההתיישנות, לגבייה של כלל אגרות החנייה שטרם
שולמו בגין הצבת מכולות פסולת בנייה ועודפי עפר במקומות חנייה מוסדרים (כחול-לבן).
10. לוודא כי מתבצע תיעוד נאות של כלל האסמכתאות, כמו: תעודות משלוח, תעודות הובלה,
תעודות שקילה, רישיונות עסק והובלה ועוד.
11. לוודא כי האכיפה בגין השלכת פסולת בניין במרחב הציבורי תהיה הרבה יותר אפקטיבית
ותכלול: זימון לשימועים, הטלת קנסות מוגדלים, הגשת תביעות לבית משפט, עיכוב אישורי אכלוס וגמר עבודות והוצאת צווי ניקיון.
12. על העירייה לעמוד בכללים ובתנאים המפורטים בתקינה בנוגע לאתרי אחסון פסולת בניין
ועודפי עפר שברשותה (אתר אגף אכיפה ושיטור עירוני, אתר שפ"ע).
13. לקבל חוות דעת משפטית במטרה למנוע את ניגוד העניינים לכאורה של קבלן גריטת המכולות
המוחרמות, ולפעול על פיה.
14. לעדכן את "חוק עזר לירושלים (מיחזור), התשס"ח-2008", או לחוקק חוק עזר חדש, ובהתאם
לכך לקבוע נוהל עירוני כך שנושא מיחזור פסולת בניין ועודפי עפר ייכלל בתוכם על פי החלטת הממשלה 2927 "הסדרת הטיפול בפסולת בניין", ,2003 ובהתאם לחוזר מנכ"ל משרד הפנים 1/2010 "הסדרת הטיפול בפסולת בניין".
15. בפרויקטים גדולים של בנייה או הריסה בהיקף של 50,000 מ"ר לפחות או של 100 יחידות דיור
או יותר יש לגרוס ולמחזר פסולת בניין ועודפי עפר - על העירייה לחייב כבר בעת הגשת בקשה להיתר בנייה, ולקבוע זאת כאחד מתנאי ההיתר, כי יש להשתמש בחומרים ממוחזרים לבנייה בהיקף של עד %,50 ובפרויקטים ציבוריים ובמיוחד בפרויקטים העירוניים ושל התאגידים העירוניים לחייב שימוש בחומרים ממוחזרים בהיקף של %20 לכל הפחות, כקבוע בהחלטת 300 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2024 הממשלה, בחוזר מנכ"ל משרד הפנים, ובהוראות החשכ"ל, ולוודא יישום תנאי זה טרם מתן אישור אכלוס.
16. לוודא כי כלל ההצבה ופעילות מגרסות ניידות ברחבי העיר יהיו רק לאחר הליך של שיתוף
הציבור ולאחר הוצאת רישיון או היתר זמני בתוקף. לשקול את המלצת אגף אכיפה ושיטור עירוני לגבש נוהל מסודר שלפיו רישיון מגרסה יותנה בהצבת מצלמה באתר המקושרת לאגף האכיפה כדי לוודא כי מתקיימים הליך תקין והפעלה תקינה של המגרסה, ולבצע פעולות אכיפה אפקטיביות - מעבר להגשת דוחות וקנסות, עד כדי עצירת העבודות באתר בפועל.
17. לפעול לקבל וליישם את כלל ההקצאות הממשלתיות, לרבות מענקי קרן הניקיון הממשלתית,
ולוודא ניצול מרבי של כל התקציבים לנושא ההתמודדות עם פסולת בניין ועודפי עפר.
18. להקים מוקדם ככל האפשר את הקרן העירונית לשמירת הניקיון, שאליה יועברו כספי הקנסות,
תשלומי אגרות החנייה בגין הצבת מכולות פסולת בניין במקומות חנייה מוסדרים (כחול-לבן), וחילוט הערבויות, וזאת במטרה הביא להפחתה רבה ככל האפשר של פסולת הבניין ועודפי עפר מהמרחב הציבורי.
19. לוודא כי בהתקשרויות עירוניות יאושרו לביצוע רק העבודות שפורטו במכרזים ולא מעבר להן,
ורק עם גורמים שזכו במכרז נשוא העבודה, ורק לאחר קבלת כלל האישורים מהגורמים העירוניים הרלוונטיים.
תמצית זו אינה כוללת את כל הממצאים שעלו ולא את כל ההמלצות והפרטים המופיעים בגוף הדוח.
לקבלת מידע זה יש לקרוא את הדוח המפורט.
תגובת המבוקרים
תגובת המבוקרים משולבת בגוף הדוח במקומות המתאימים.
סיכום
השלכת פסולת בניין ברשות הרבים היא בעיה רחבת היקף ואחד המפגעים הבולטים ביותר שאליהם חשוף הציבור הרחב. ערימות של פסולת בניין שהושלכו שלא כחוק יוצרות מפגעים סביבתיים חמורים, לרבות זיהום מי תהום, הרס השטחים הפתוחים ופגיעה בערך הקרקע.
מדי שנה נוצרות כמויות אדירות של פסולת בניין, פסולת שהיא תוצר לוואי של בנייה חדשה, הריסת מבנים, שיפוצים של נכסים והקמת תשתיות (לאומיות ומוניציפאליות).
תהליך האיסוף והפינוי של פסולת הבניין והטיפול בה הוא מורכב וכולל משתתפים רבים, בהם התושבים, קבלני בנייה ושיפוצים, משנעי פסולת בניין, בעלי מפעלי מיחזור או אתרי סילוק פסולת בניין וכמובן העירייה, שעליה מוטלת חובה על פי החוק לוודא כי כל הפעולות המבוצעות בשטחה נעשות בהתאם לחוקים ולתקנות הרלוונטיים, ובכלל זה חובתה לטפל במפגעי פסולת בתחום שיפוטה. הטיפול בפסולת בניין צריך לבוא לידי ביטוי בכל שלבי התכנון והבנייה, משמע, החל טיפול העירייה בפסולת בניין ועודפי עפר || 301
משלב ההכנה של תוכנית בניין עיר, דרך אישור היתר בנייה או הריסה וכלה בשלב מתן טופס אכלוס.
במצב הנוכחי, רכיבים רבים ממערך זה אינם מוסדרים באופן מלא, והמעקב והבקרה על אופן הטיפול בפסולת הבניין לוקים בחסר.
עיריית ירושלים משקיעה תשומות רחבות היקף כגון: תקציבים, כוח אדם במחלקת איכות הסביבה, וצוות ייעודי באגף אכיפה ושיטור עירוני, כדי לפקח ולוודא שנושא פסולת הבניין ועודפי העפר מתנהל ומטופל כך שלא יהווה מפגע לאדם, לחי ולסביבה. אולם כאמור מאמצים אלו אינם מספקים.
הביקורת מציינת כי ביישום המלצותיה, לרבות: קביעת מדיניות עירונית ותוכנית אב אסטרטגית מאושרות להתמודדות עם פסולת הבניין ועודפי עפר בעיר, עדכון נהלים לנושא, מינוי גורם עירוני והקמת מערכת עירונית אחודה המרכזים ומתכללים את הנושא, ביצוע פעולות אכיפה אפקטיביות ומשמעותיות יותר - עד כדי עצירת עבודות בנייה, חיוב בשימוש במערכת ניטור על הובלת פסולת הבניין ועודפי עפר אך ורק לאתרים מאושרים ומוסדרים, כל אלה יסייעו לעירייה ולתושבי העיר להתמודד טוב יותר עם הסיכונים והנזק הסביבתי שיוצרים פסולת הבניין ועודפי העפר בעיר ובסביבתה.
302 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2024
מבוא
פסולת בניין, על פי חוק שמירת הניקיון, התשמ"ד-,1984 מוגדרת כ"פסולת הנוצרת בפעילות בנייה והריסה: חומרים ושיירי חומרים המשמשים לבנייה, או שמשתמשים בהם בקשר לעבודות בנייה, לרבות ערמות אדמה וחלקי הריסות של מבנים". פסולת בניין כוללת תוצרי הריסות וחומרי בנייה מגוונים: בלוקים, בטון, אספלט, זפת ומוצריה, לבנים, מרצפות, קרמיקה, גבס, זכוכית, לוחות בידוד, שברי שיש, לוחות גבס, עץ מעובד, מתכות, פלדה, פלסטיק, גומי, עודפי עפר (כ-%44 מהרכב פסולת הבניין) ועוד. חומרים אלה הם ברובם אינרטיים (חומרים שאינם מגיבים לתהליכים כימיים), אך בחלקם מסוכנים, רעילים או דליקים ועלולים להיות מקור זיהום של הקרקע ושל מקורות המים.
מנתונים שהוצגו במסמך "מערך איסוף ופינוי פסולת בניין בירושלים – אפיון ותוכנית עסקית" שנערך על ידי חברת "א"י " עבור העירייה והתאגיד העירוני "עדן", ממרץ ,2023 כמות פסולת הבניין ועודפי העפר השנתית המיוצרת בירושלים היא כ-720,000 טון, בחלוקה הזאת:
• בנייה חדשה – 300,000 טון בשנה.
• עבודות שיפוצים – 320,000 טון בשנה.
• הריסת מבנים – 40,000 טון בשנה.
• עבודות תשתית – 60,000 טון בשנה.
המשרד להגנת הסביבה והעירייה מעריכים ששיעור פסולת הבניין ועודפי העפר שמקורם בירושלים והמושלכים במרחב הציבורי עומד על כ-%35 מסך פסולת הבניין ועודפי העפר, קרי כ-252,000 טון בשנה.
על פי חוק שמירת הניקיון, התשמ"ד-,1984 חל איסור גורף להשליך פסולת בניין ברבים, אלא אך ורק באתרים שעל הרשויות המקומיות ליעד לכך, המאושרים על ידי המשרד להגנת הסביבה והרשויות המקומיות.
נזקים העלולים להיגרם בשל השלכה בלתי חוקית של פסולת בניין:
• פגיעה חזותית ותפקודית בערכי טבע ונוף – מצבורי פסולת בניין המושלכים בשטחים הפתוחים כגון: ואדיות, ליד נחלים ומעיינות גורמים לפגיעה אסתטית בנוף ובטבע, ומונעים נגישות של מקורות המזון לבעלי חיים, כגון: צמחים, פירות, וייצור פחמן דו-חמצני בשל הפגיעה בצמחייה.
• זיהום קרקע ומי תהום בחומרים רעילים המתפרקים מפסולת הבניין ומחלחלים לקרקע ולמי התהום.
• זיהום מקורת מים עיליים – נחלים ומעיינות – בחומרים רעילים ומזיקים המתערבבים עם מי הנחלים ומי המעיינות.
• מוקדי משיכה והתרבות למזיקים כגון: מקקים, נמלים, שפני סלע.
• פריצת שריפות, זיהום אוויר ומטרדי ריח, כתוצאה מהחומרים והנוזלים הנמצאים בפסולת הבניין.
טיפול העירייה בפסולת בניין ועודפי עפר || 303
• ירידת ערך נדל"ני – פגיעה בערך הקרקע ובערך הבתים כתוצאה מפגיעה בנוף, מזיהומים, מריבוי טפילים ומזיקים.
• סיכונים בריאותיים – בשל פגיעה וזיהום באיכות המים והקרקע, ריבוי מזיקים העלולים לגרום למחלות, פגיעה במערכת הנשימה.
• אובדן הכנסה מהיטל הטמנה וממיסים.
בהתאם לתקינה בתחום, מחובתה של העירייה, כמו כל רשות מקומית אחרת, לפקח ולוודא שנושא פסולת הבניין ועודפי העפר מתנהל ומטופל כך שלא יהווה מפגע לאדם, לחי ולסביבה.
תרשים :1 ארבע השיטות העיקריות לטיפול בפסולת בניין
תשטיפים – נוזלים שהיו במגע עם פסולת, או נבעו מפסולת.
304 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2024
תרשים :2 תהליך פינוי פסולת בניין ברשויות המקומיות
מתוך מסמך: "פסולת בניין בשטחים פתוחים", החברה להגנת הטבע, ,2014 בעיבוד הביקורת.
טיפול העירייה בפסולת בניין ועודפי עפר || 305
מטרת הבדיקה
לבחון את נאותות תהליכי הניהול, הרישוי, הפיקוח והאכיפה העירוניים בנוגע לפסולת הבניין ועודפי העפר.
להגביר את המודעות למניעת מפגעים בנושא פסולת בניין, להצביע על ליקויים אם קיימים, ולהמליץ על דרכים לפתרון מתוך כוונה לשפר את המצב הקיים ולמנוע השפעה שלילית על איכות הסביבה ומראה פני העיר.
היקף הבדיקה
הביקורת הנוכחית מתמקדת בעיקר בפסולת בניין ועודפי עפר בכמויות משמעותיות - החל משלב היווצרותם בפרויקטים למיניהם בעיר ומחוצה לה, דרך הובלתם לאתרים לפינוי, וכלה בטיפול בהם.
הביקורת לא תתמקד בטיפול בפסולת בנייה בכמויות קטנות, עד חמישה קוב, הנוצרת כתוצאה משיפוצים קטנים.
דוחות קודמים בנושא
דוח מבקר המדינה
• דוחות ביקורת על השלטון המקומי ,2013 "טיפול הרשויות המקומיות בפסולת בניין".
• דוחות ביקורת על השלטון המקומי ,2016 "עיריית ירושלים, הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה ירושלים".
• דוח ביקורת שנתי 71ג ,2021 "המשרד להגנת הסביבה, הטיפול בפסולת בניין".
• דוח ביקורת שנתי ,2022 "הקרן לשמירת הניקיון – היבטים כספיים".
דוחות מבקרת העירייה
• דוח שנתי ,2010 "מיחזור פסולת".
• דוח שנתי ,2018 "מפגעים סביבתיים: מניעה, טיפול ואכיפה".
תקופת הביקורת
מאי 2023 עד ינואר 2024 לסירוגין.
פירוט הממצאים
טיפול העירייה בפסולת בניין ועודפי עפר || 309
פרק ראשון
ניהול ותכלול הטיפול העירוני בפסולת
בניין ועודפי עפר
מדיניות עירונית בנושא הטיפול בפסולת בניין ועודפי עפר, כוללת בתוכה את החזון, ההחלטות והפעולות הננקטות. בהתאם לכך נקבעים נהלים, אסטרטגיה ותוכניות עבודה בנושא. בקביעת מדיניות, על העירייה לבחון באופן תדיר אם מטרותיה בטיפול בפסולת הבניין ועודפי העפר הושגו, ולעדכנן במידת הצורך.
בסעיף ד' בחוזר מנכ"ל משרד הפנים 1/2010 "הסדרת הטיפול בפסולת בניין", ,2010 נקבע "קידום תוכניות האב לטיפול בפסולת בניין ברשויות המקומיות".
לפי סעיף 149 י(א) לפקודת העיריות, חלה חובה על מועצת העירייה להקים ועדה "לאיכות הסביבה, שתפקידה ליזום ולתכנן פעולות בתחומים הנוגעים לשמירה על איכות הסביבה".
היעדר מדיניות ותוכנית אב מגובשת ומאושרת
במהלך ארבע השנים האחרונות נדון נושא "פסולת בניין ועודפי עפר" פעם אחת בלבד בוועדה לאיכות הסביבה, ב-.18.11.2021
עוד נמצא כי רק בשנת ,2023 13 שנים לאחר הנחיית מנכ"ל משרד הפנים להסדרת הטיפול בפסולת בניין וקידום תוכנית אב ברשויות המקומיות, החלו בעירייה בגיבוש מדיניות מסודרת ובהכנת תוכנית אב לנושא, וזאת בהתאם למסמך שנערך על ידי חברת "א"י " עבור התאגיד העירוני "עדן" במרץ ,2023 בעלות של 82,789 ש"ח (כולל מע"מ), וכן בהתאם למסמך "תוכנית מערך טיפול בפסולת בניין בירושלים – פנייה לקרן לשמירת הניקיון", מהרשות לאיכות הסביבה וקיימות, משנת .2023 יצוין כי נכון למועד הביקורת תוכנית האב עדיין בגדר טיוטה ראשונית שטרם נדונה וטרם אושרה בהנהלת העירייה ובמועצת העירייה.
סמנכ"לית כספים ב"עדן" מסרה כי המסמך גובש עם אנשי המחלקה לאיכות הסביבה, ונערכו כמה פגישות וסיורים משותפים בנושא. התקבלה המלצה להגיש את המסמך לאגף תברואה. אגף זה למד את המסקנות וחלקן אכן מיושם.
היעדר נהלים לוועדה המקומית בנושא פסולת הבניין ועודפי העפר
ועדת התכנון והבנייה המקומית, מתוקף תפקידה, מחויבת לפקח על תקינות תהליכי הבנייה ברחבי העיר, לרבות אישורי בקשות, היתרי הבנייה ותעודות גמר הבנייה.
310 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2024 בתקנות (55א) ו-(56א) ()2 בתקנות התכנון והבנייה (רישוי בנייה), התשע״ו-,2016 נקבע כי "שולמו החיובים או ניתנו הערבויות להבטחת התשלומים כאמור בסעיף (145ד)()1 לחוק, תיתן רשות הרישוי את ההיתר בתוך 5 ימים ובלבד שהבקשה להיתר עומדת בתנאים האמורים בתקנות אלה. פסולת הבניין תפונה אל אתר מורשה על פי כל דין לסילוק פסולת בניין או לטיפול בה במהלך העבודה או מיד לאחר השלמתה."
על פי תקנות התכנון והבנייה (אישורים למתן שירותי חשמל, מים וטלפון), התשמ"א-,1981 נקבע כי אישור חיבור חשמל ומים לצורך תחילת עבודת בנייה או סיום עבודת בנייה (תעודת גמר) יינתנו אך ורק באישור הוועדה המקומית בהתאם לקבוע בטופס 2 "תקנות התכנון והבנייה (אישורים למתן שירותי חשמל, מים וטלפון), התשמ"א-1981" או בטופס 4 "אישור להספקת חשמל/מים/טלפון לפי תקנות התכנון והבנייה (אישורים למתן שירותי חשמל, מים וטלפון), התשמ"א-.1981 בתקנה 16.02 (יא) בתקנות התכנון והבנייה (בקשה להיתר, תנאיו ואגרות), התש"ל-,1970 נקבע כי "האחראי לביקורת ימסור למהנדס בגמר הבנייה אסמכתה בכתב המוכיחה לדעת המהנדס שהטיפול בפסולת הבניין הוסדר בהתאם לתנאי ההיתר".
בבדיקה נמצא כי לוועדה המקומית ולרשות הרישוי לא הוגדרו כל נהלים והנחיות לנושא הפיקוח על פינוי וטיפול בפסולת בניין ועודפי עפר.
להלן דוגמאות הממחישות את הצורך בהגדרת נוהל מסודר בנושא לוועדה המקומית ולרשות הרישוי:
• על פי מסמך "תוכנית מערך טיפול בפסולת בניין בירושלים – פנייה לקרן לשמירת הניקיון"
מאת הרשות לאיכות הסביבה וקיימות ,2023 כמות פסולת הבניין ועודפי העפר המוערכת בעיר היא כ-720 אלף טון בשנה (מתוכם כ-400 אלף טון מבנייה חדשה, הריסה ותשתיות המחויבים בבקשת היתר בנייה, ו-320 אלף טון משיפוצים). לעומת זאת על פי מסמך "נתוני פס"ב (פסולת בניין) טופס 4" מאת הרשות לאיכות הסביבה וקיימות, כמות פסולת הבניין ועודפי העפר בשנת 2022 המדווחת בטופסי 4 הייתה 217 אלף טון בלבד, פער המסתכם בלפחות 183 אלף טון, שאינם מדווחים בטופסי 4 – גמר בנייה (שיעור של כ-%84 מכמות הפסולת המדווחת).
מנהל תחום פסולת מוצקה וניטור סביבתי מסר לביקורת הסבר לפערים:
• הערכת חסר של הכמויות המוצהרות במסגרת היתר בנייה. עד לאחרונה השתמשו בטבלת חישוב פסולת גנרית מיושנת (כ-10 טון/100 מ"ר בנייה חדשה, 50 טון/100 מ"ר הריסה) לעומת מספרים מעודכנים שיש כיום בנוהל של המשרד להגנת הסביבה ומינהל התכנון (כ-20 טון/100 מ"ר בנייה חדשה ו-150 טון/100 מ"ר הריסה).
• רוב הפסולת המדווחת (כ-%)85 תואמת להצהרה הגנרית, דבר המעיד על הנפקת תעודות שלא בהתאם לכמויות בפועל.
הביקורת מציינת כי דוגמה לכך ניתן לראות אף במכרז פומבי עירוני מספר 132.2023 "בניית מועדון נוער מעלה הזיתים" – בסעיף 5א בנספח ז' "כתב התחייבות והוראות פינוי פסולת בפרויקטים לבנייה, שיפוץ ופיתוח" צוין כי "בתום ביצוע העבודה ו/או השירותים... הקבלן מתחייב להציג בפני המנהל תעודה מאת אתר הפינוי המעידה על סך הכול כמות הפסולת שפירק באתר הפינוי בקשר עם ההסכם עם העירייה. התעודה תשקף את כמות הפסולת שנקובה באומדן, בקירוב, בכפוף לאישור המנהל כאמור להלן".
טיפול העירייה בפסולת בניין ועודפי עפר || 311
מנהל תחום פסולת מוצקה וניטור סביבתי הוסיף עוד כי חלק מהפערים נובעים גם בשל:
• מקרים רבים, בעיקר בעבר, שאינם מגיעים כלל לטופס 4 לסגור את ההיתר, ואין מעקב -
בבנייה עד סדר גודל מסוים.
• מקרים רבים של החבאת הפסולת או של גריסה לא מאושרת באתרי העבודה במטרה לחסוך בעלויות ההובלה.
• שפיכת פסולת לא חוקית.
סגן מהנדס העיר וסגן ראש מינהל תכנון לביצוע רישוי ופיקוח, מנהל האגף לפיקוח על הבנייה, מנהל מחלקה בכיר להנדסת סביבה ומנהל תחום פסולת מוצקה וניטור סביבתי, מסרו לביקורת כי
לוועדה המקומית ולרשות הרישוי לא הוגדרו כל נהלים והנחיות בנושא.
נהלים ישנים, לא רלוונטיים ולא נאותים
בפורטל העירוני וכן בדף הנהלים של הרשות העירונית לאיכות הסביבה וקיימות, נכון ל-13.11.2023 מופיעים הנהלים האלה:
• נוהל 04.05.11 "תביעה משפטית על השלכת פסולת בניין על פי חוק שמירת הניקיון התשמ"ד-1984".
• נוהל 05.04.01 "הצבת מכולות לפינוי פסולת בניין משיפוצים ובנייה".
• נוהל 04.05.28 "פינוי פסולת בנייה משיפוצים".
יוער כי היחידות העירוניות הרלוונטיות לנושא, כמו: אגף אכיפה ושיטור עירוני ואגף שפ"ע, אינן משתמשות ואינן פועלות על פי הנהלים לעיל, מבלי שהגורמים המוסמכים אישרו לבטל או שלא לפעול על פיהם.
מנהלת אגף שפ"ע מסרה לביקורת כי "לא ידוע לנו על נהלים כאלה".
במקום הנהלים לעיל, אגף אכיפה ושיטור עירוני פעל עד 8.11.2023 על פי "תמצית נוהל הצבת המכולות המתוקן". ב-9.11.2023 הוצגו לביקורת מסמכים מעודכנים "נוהל הצבת מכולות" ו"נוהל עבודה אגף אכיפה ושיטור – אגף לקידום עסקים – תביעה עירונית", החתומים על ידי ראש צוות בכיר – תביעה, מרחבי וקהילתי.
יצוין כי כל המסמכים לעיל אינם מופיעים בפורטל העירוני, ואינם מאושרים כנהלים עירוניים באופן סופי.
יצוין עוד כי נוהל "רישוי זמני של מגרסות באתרי בנייה" שהביקורת קיבלה מהרשות לאיכות הסביבה וקיימות, לא מופיע גם הוא בפורטל.
מעיון בהנחיה 420.600 "ניהול עודפי חפירה ופסולת בניין" של חברת מוריה עולה כי היא אינה תואמת את לשון החוק והנחיות המשרד להגנת הסביבה. כך לדוגמה, כדי לקבל אישור התחלת עבודה, ההנחיה מאפשרת לקבלנים להגיש עם תחילת העבודות ולא לפני תחילתן את הצהרת הנפח התיאורטי של פסולת הבניין לפי אומדן המתכנן, חוזי התקשרות עם אתרים ייעודיים לקליטת 312 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2024 עודפי חפירה, פסולת בניין וחומרי מילוי (סעיף .)6.1.9 כמו כן אין בהנחיה כל חיוב אלא רק אזכור של "נוהל לאכיפת פינוי מוסדר של פסולת בנייה באמצעות חוק התכנון והבנייה", ,2016 של המשרד להגנת הסביבה.
לדוגמה, בפרויקט 1061 מקטע ,10 רוזמרין רק"ל קו כחול – החלו בעבודות בטרם בוצעה התקשרות עם אתר מוסדר לפינוי פסולת בניין ועודפי עפר.
מחברת מוריה נמסר לביקורת כי בנוגע להנחיה 420.600 "ניהול עודפי חפירה ופסולת בניין" של חברת מוריה, יובהר כי האמור בה לא עומד בסתירה להוראות חוק שמירת הניקיון, התשמ"ד-,1984 שהרי בהתאם להוראת סעיף 6.1.8 להנחיה, כתנאי לתחילת ביצוע העבודות נדרש הקבלן להגיש למחלקה לאיכות הסביבה בעירייה מסמך החתום על ידי מפעיל אתר לפסולת בניין המציג הסכם בדבר קליטת פסולת הבניין ועודפי העפר.
יודגש, כי סעיף 6.1.9 להנחיה הוא סעיף משלים לסעיף ,6.1.8 אשר אין באמור בו כדי לגרוע מן החובה המוטלת על הקבלן להציג הסכם התקשרות חתום כתנאי לתחילת ביצוע, ואף מוסיף דרישה להתחייבות נוספת מצד הקבלן, להכין תוכנית ניהול עודפי עפר כחלק מתוכנית הניהול הסביבתית של הפרויקט.
בנוגע להתחלת העבודות בפרויקט 1061 מקטע ,10 רוזמרין רק"ל קו כחול טרם התקשרות עם אתר מוסדר לפינוי פסולת בניין ועודפי עפר, יובהר ויודגש כי הנושא טופל מיידית, והקבלן המבצע את העבודות הציג הסכם התקשרות חתום עם מטמנה מאושרת מייד עם תחילת הביצוע, כפי שמופיע באופן מסודר במערכת ה"רמדור". כמו כן, בהמשך לאמור הועברה וחודדה ההנחיה שלפיה טרם תחילת עבודות בפועל בשטח נדרש הקבלן המבצע להציג הסכמי פינוי פסולת ועודפי עפר עם מטמנות מאושרות, כתנאי לתחילת ביצוע העבודות כאמור.
הביקורת מעירה כי חלה חובה להציג את ההתקשרויות עם אתרים ומובילים מוסדרים
כתנאי לקבלת היתר בנייה ולא כתנאי להתחלת עבודות, וכפועל יוצא לא לאחר תחילת
העבודות.
תחשיב בחסר של אומדן פסולת הבניין ועודפי העפר
הביקורת מעירה כי עד ספטמבר ,2023 העירייה הסתמכה על נוהל ישן ולא מעודכן משנת 2002 של המשרד להגנת הסביבה, "נוהל לאכיפת פינוי מוסדר של פסולת בניין באמצעות חוק התכנון והבנייה", אף על פי שבשנת 2016 פרסם המשרד להגנת הסביבה נוהל מעודכן "פינוי מוסדר של פסולת בניין בהתאם לתקנה (56א) ()2 לתקנות התכנון והבנייה (רישוי בנייה), התשע"ו-2016", ולמרות העובדה שכבר בדצמבר 2020 הודיעה העירייה למבקר המדינה כי "תקבל ותפעל בהתאם לכל הנחיה בעניין המפתח, כפי שיורה המשרד להגנת הסביבה".
כך לדוגמה: העירייה וחברת מוריה, נכון למועד הביקורת, פועלות על פי המפתח משנת ,2002 דהיינו
חיוב בפינוי 10 טונות פסולת בניין ל-100 מ"ר של בנייה למגורים, אף על פי שכבר בשנת 2016 המפתח שונה ל-20 טונות פסולת בניין ל-100 מ"ר של בנייה למגורים, קרי המשרד להגנת הסביבה מחייב כמות פינוי וטיפול בפסולת בניין פי שניים מהכמות שהעירייה המשיכה לחייב.
טיפול העירייה בפסולת בניין ועודפי עפר || 313
בסיור הביקורת ב-22.1.2024 בפרויקט "חניון בייט" וב"מקטע 61 כחול" המנוהלים על ידי חברת מוריה, נמצא כי משתמשים במפתח הישן משנת 2002 לגבי הערכה בחסר של פסולת הבניין ועודפי העפר, ולא במפתח משנת .2016
כך לדוגמה, בטופס "הצהרה וחישוב כמות פסולת בניין" של חניון בייט העריכו כי כמות פסולת הבניין שיש לפנות בגין:
• סעיף "הריסה" – 2,162 טון על פי מפתח של 50 טון לכל 100 מ"ר, בעוד שהמדד הנכון משנת 2016 הוא פי שלושה, 150 טון לכל 100 מ"ר, קרי 6,486 טון.
• סעיף "בנייה מסחר ותעשייה" – 349 טון (6 טון לכל 100 מ"ר) בעוד שעל פי המפתח משנת 2016 היו צריכים לפנות 582 טון (10 טון לכל 100 מ"ר).
יצוין כי במהלך בדיקת הביקורת החלה העירייה לבחון שימוש במפתח החדש משנת 2016 אך מבלי לחייב עבודה על פיו באופן גורף.
בפגישת הביקורת עם מוריה ב-25.1.2024 הנחה סמנכ"ל רכבות את PMO ( Management Project -(Officer חטיבת רכבות ואיכות הסביבה, להוציא מכתב רשמי בדבר שימוש במפתח המעודכן משנת .2016
מחברת מוריה נמסר לביקורת כי במסגרת היתרי הבנייה שניתנים לחברה מטעם העירייה מצוינת כמות הפסולת הצפויה ועודפי העפר בכל פרויקט, בהיותה הגורם המאסדר והמורשה בנושא זה, מבלי שניתן לחברת מוריה שיקול דעת בנושא. למותר לציין כי חברת מוריה תפעל על פי כל מפתח שתקבע העירייה ויצוין בהיתרי הבנייה שיונפקו מטעמה.
הביקורת מעירה כי על פי סעיף 2.1.3 בנוהל המשרד להגנת הסביבה, "לאכיפת פינוי מוסדר של פסולת בנייה, בהתאם להנחיות תקנה 56 (א)()2 לתקנות התכנון והבנייה" חויב כי "על מבקש ההיתר להעביר את אישור ההתקשרות שלו עם אתר הטיפול המוסדר ועם מוביל מורשה לרשות הרישוי המקומית, כשהוא מלא וחתום ומצורף אליו טופס הצהרה על כמות פסולת הבניין הצפויה להיווצר במסגרת עבודות הבנייה נשוא ההיתר" (ההדגשה במקור). עוד מצוין כי גם בהנחיה המקצועית של חברת מוריה "ניהול עודפי חפירה ופסולת בניין" צוין בסעיף 6.1.9 כי יש להגיש "הצהרת נפח תיאורטי לפי אומדן המתכנן". בסעיף 10 צוין כי "מסמכים קשורים ונלווים על פי נוהל לאכיפת פינוי מוסדר של פסולת בנייה באמצעות חוק התכנון והבנייה, המשרד להגנת הסביבה – אפריל 2016", כך שעל חברת מוריה היה לוודא כי כמויות פסולת הבניין המתוכננות להיווצר תואמות לכמויות על פי מפתח המשרד להגנת הסביבה, וזאת טרם הגשת הבקשה להיתר בנייה ואישורה על ידי רשות הרישוי העירונית.
היעדר גורם עירוני מתכלל
בבדיקה עלה כי טיפול העירייה בפסולת בניין ועודפי עפר מבוזר בין כמה יחידות וגורמים מבלי שיהיה גורם עירוני אחד שירכז ויתכלל את הנושא ומבלי שתהיה מערכת מחשוב, תפעול ומידע עירונית אחודה המסנכרנת את כלל הפעילות העירונית בנושא, ומציגה ומדווחת את הנתונים והמידע באופן אחוד ומרוכז לכל הגורמים העירוניים הרלוונטיים.
דוגמאות ליחידות עירוניות ולמערכות עירוניות המשתתפות בתהליך:
314 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2024 אגף רישוי בנייה ואגף פיקוח על הבנייה – אחראים למתן היתרי הבנייה וההריסה ואישור גמר בנייה ואכלוס (טופס ,)4 תוך וידוא עמידה בתקינה בנוגע לפסולת בניין ועודפי עפר. לרוב, ניהול הנושא נעשה במערכת העירונית "ייעודי קרקע".
מנהל תחום פסולת מוצקה וניטור סביבתי ברשות לאיכות הסביבה וקיימות – אחראי לריכוז
כלל המידע בנושא פסולת מוצקה, וכפועל יוצא ריכוז כלל תעודות ההובלה, השקילה והמיחזור של פסולת בניין ועודפי עפר ומתן אישורים בהתאם. מנהל גם את הקשר לנושא עם גורמים חיצוניים כמו: המשרד להגנת הסביבה, קמ"ט איכות הסביבה במינהל האזרחי. ניהול הנושא מתבצע לרוב באמצעות הדוא"ל.
אגף לקידום עסקים – אחראי בין היתר גם למתן רישיון עסק למובילים, לאתרי הטיפול והפינוי ולמגרסות של פסולת בניין ועודפי עפר. ניהול הנושא מבוצע באמצעות המערכת העירונית "רמה".
אגף אכיפה ושיטור עירוני – אחראי לאכיפה גם בנושא פסולת בניין ועודפי עפר, הצבת מכולות במרחב הציבורי ושפיכה באתרים לא מאושרים ומובילים לא חוקיים. ניהול הנושא מבוצע לרוב במערכת העירונית "אכיפה ושיטור".
אגף שפ"ע – פינוי פסולת בניין שאגף האכיפה והשיטור העירוני אינו מאתר את בעליו, או פסולת בניין מעבודות של האגף.
אגף תברואה – אחראי לניקיון המרחב הציבורי, ובין היתר למבצעים מיוחדים לניקיון המרחב מפסולת בניין ועודפי עפר, בדגש על אזור מזרח העיר, באמצעות התקשרות במיקור חוץ.
אגף לשירותי חנייה – אחראי לניהול החנייה בעיר, בין היתר מרכז את נושא הגבייה והתשלום להצבת מכולות פסולת בניין ועפר בחנייה מוסדרת (כחול-לבן). ניהול תשלומי אגרות החנייה מבוצע במערכת העירונית "חיובית".
חברת "מוריה – החברה לפיתוח ירושלים בע"מ" – מופקדת על ניהול וביצוע פרויקטים של בנייה, פיתוח ותשתיות מרכזיים בעיר, באמצעות מיקור חוץ. חברת "ג' " מנהלת ומפקחת על נושא איכות הסביבה בחטיבת רכבות ותשתיות בלבד (ולא ביתר החטיבות במוריה: פיתוח אורבני ומבנים), לרבות נושא פסולת בניין ועודפי עפר באמצעות מערכת "רמדור" – מערכת לניהול פרויקטים ומסמכים הנדסיים. חברת מוריה מסרה לביקורת שבחטיבת רכבות יש רפרנט ייעודיי לנושא איכות הסביבה, המתכלל את הנושא גם ברמת החברה בסיוע של חברות מקצועיות חיצוניות.
לוח :1 פרויקטים פעילים במוריה – ינואר 2024
חטיבה/אזור פרויקטים פעילים
אורבנית 150
רכבות 41
מבנים 29
תשתיות 27
מזרח ירושלים 14
סה"כ 261
הערה: על פי פירוט פרויקטים שהועבר לביקורת מחברת מוריה.
טיפול העירייה בפסולת בניין ועודפי עפר || 315
יצוין כי חברת "מוריה" בפרויקטים שהיא מנהלת כגון: "חניון בייט" ו"מקטע 61", קטע 36.2 צומת בר אילן, נת"צ בגין – סיפקה לביקורת תיעודים המרוכזים במערכת "רמדור". עם זאת, תיעודים כגון:
תעודות משלוח ושקילה של עודפי עפר, אישורי הרשות העירונית לאיכות הסביבה לגבי בדיקת כמויות פסולת בניין ועודפי עפר בסיום הפרויקטים כדי להנפיק אישורי טופס 4 – לא נמצאים במערכת ולא נמצא תיעוד מודפס לכך, וזאת לעומת אישורים שכן מתועדים מיחידות אחרות עירוניות כגון: אגף תוש"יה, מחלקת מאור.
מחטיבת רכבות ואיכות הסביבה נמסר לביקורת כי טופסי 4 מתועדים במערכת והם ניתנים לאחר אישור הרשות לאיכות הסביבה. לגבי תעודות בנוגע לעודפי עפר מסר כי יש בידי מוריה אך ורק תצהירים מהאתר הקולט לגבי כלל הכמות שמתעתדת להיקלט בו.
מנהל אגף מחשוב ומערכות מידע מסר לביקורת כי למיטב ידיעתו אין מערכת המתכללת נושא זה, למעט מערכת הפיקוח העירוני העונה בעיקר על נושא הדוחות, ומערכת המוקד העירוני שמקבלת תלונות בנושא.
תוכנית עבודה שנתית ורב-שנתית
תוכניות עבודה שנתית ורב-שנתית הן הביטוי בפועל לפעולות שהעירייה נוקטת כדי לבצע את ייעודה, חובותיה וסמכויותיה בנוגע לטיפול העירוני בפסולת הבניין ועודפי העפר הנוצרים, המובלים והמטופלים בגבולות העיר ומחוצה לה.
בסעיף 2א' בהחלטת ממשלה ,2927 משנת 2003 "הסדרת הטיפול בפסולת בניין" נקבע כי "משרד הפנים והמשרד לאיכות הסביבה ינחו את הרשויות המקומיות, ובכלל זה עיריות, מועצות מקומיות ומועצות אזוריות, להכין תוכניות מקצועיות להסדרת הטיפול בפסולת הבניין הנוצרת או המצויה בשטחן".
נמצא כי אין תוכניות שנתית ורב-שנתית לנושא פסולת הבניין ועודפי העפר ברחבי העיר, ביחידות
העירוניות האלה: אגף שפ"ע, אגף אכיפה ושיטור עירוני, אגף תברואה, אגף רישוי בנייה, אגף פיקוח
על הבנייה.
מנהלת אגף שפ"ע מסרה לביקורת כי התוכנית נקבעת על פי קריאות מוקד והטיפול המיידי הנדרש, וכמו כן מופנות בקשות מאגף אכיפה. לא יכולה להיות תוכנית עבודה מסודרת לנושא, שכן הפעולות נעשות בתגובה לפניות ולא על פי תוכנית מוגדרת מראש.
עוד יצוין כי רק בשנת ,2023 עשרים שנה לאחר החלטת הממשלה ,2927 "הסדרת הטיפול בפסולת בניין", גובשה בעירייה תוכנית שנתית ורב-שנתית, החל משנת 2024 ועד שנת 2032 "תוכנית מערך טיפול בפסולת בניין בירושלים – פנייה לקרן לשמירת הניקיון". מהרשות לאיכות הסביבה וקיימות נמסר כי התוכנית גובשה בהתאם להחלטת ממשלה 1516 מ-29.5.2022 בנושא "טיפול בפסולת וצמצום זיהום אוויר" ולהחלטת הקרן לשמירת הניקיון מ-7.9.2022 לגבי תמיכה במערך עירוני לטיפול בפסולת, בסכום של עד 10 מיליון ש"ח, כדלקמן:
316 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2024
לוח :2 משימות ופירוט עלויות, תוכנית מערך טיפול בפסולת בניין
בירושלים – פנייה לקרן לשמירת הניקיון
משך
המשימה עלות כוללת
היחידה פירוט משימה (חודשים) (ש"ח כולל מע"מ)
הרשות לאיכות ניהול הפרויקט 48 588,000
הסביבה וקיימות
יועצי כלכלה מעגלית ופיילוטים 300,000
מנהלי מערכת ניהול פסולת ברישוי 48 1,140,000
הבנייה
מערכת המידע של מערך ניהול 48 96,000
הפסולת והרישוי
4 מצלמות LPR (זיהוי לוחית רישוי רכב) 270,000
הליך שיתוף הציבור 238,510
הכשרה והטמעה בקרב קבלני איגוד 160,000
ועירייה - 8 קורסים
אגף אכיפה 5 מצלמות שטח 25,000
ושיטור עירוני
רכש 2 רחפנים + רשיונות + הכשרה 160,000
רכש תוכנה וייעוץ – תשתית צ'יפים 48 298,000
(שבבים) במשל"ט (מרכז שליטה)
כוח אדם במשל"ט – 2 עובדים 50 1,187,500
סבסוד צ'יפים (שבבים) עבור מובילי 350,000
פסולת
רכש תוכנה ו-600 שעות ייעוץ מערך 180,000
שקילה + רישוי בנייה
אכיפת שטח - 2 כלי רכב 56 1,218,000
6 פקחי שטח 56 3,990,000
בצ"מ (בלתי צפוי 1,010,101
מראש)
סה"כ 11,111,111
הערה: הנתונים לקוחים מהרשות העירונית לאיכות הסביבה וקיימות – עיבוד הנתונים על ידי הביקורת.
טיפול העירייה בפסולת בניין ועודפי עפר || 317
אי תיקון ליקויים מדוחות ביקורת קודמים
נציין כי בבדיקה זו עלו ליקויים הזהים לאלה שעלו בדוחות ביקורת קודמים בנושא וטרם תוקנו.
להלן ההמלצות שניתנו בדוחות הקודמים לנושא:
"מיחזור פסולת", דוח שנתי 2010/11
• באתר העירוני קיימות רשימות לא מעודכנות של אתרי פינוי פסולת הבניין, של מובילי פסולת הבניין ושל תוקפם של רישיונות העסק.
• נוהל עירוני 55.3016-1 "הצבת מכולות לפינוי פסולת בניין משיפוצים ובנייה", אינו מעודכן, תופעת השלכת פסולת בניין בשטחים פתוחים לרבות בפרויקטים עירוניים.
• שיעור הפסולת שפונתה למיחזור עומד על %7 בלבד בעוד שעל פי תקנות "איסוף פסולת למיחזור (חובת פינוי פסולת למיחזור), התשנ"ח-1998", חלה חובה כי יפונו למיחזור כ-%.25 • דוחות האתר העירוני "דנו" לפינוי פסולת בניין, אינם מלאים ואינם מתועדים במלואם בעירייה, כמות פסולת הבניין הנכנסת לתחנת המעבר העירונית "דנו" קטנה מזו שהוערכה בחוזה. לא פורט לא בשילוט התחנה ולא באתר העירוני כי כל דורש יכול לקבל את פסולת הבניין הגרוסה והממוחזרת ללא תשלום.
"מפגעים סביבתיים: מניעה, טיפול ואכיפה", דוח שנתי 2018
• ליקויים בהתוויית המדיניות ובתכלול הטיפול במפגעי איכות סביבה.
• מימוש חלקי של מיזמים למניעת שפיכת פסולת בניין.
• קיימים עשרות אתרים בקרבת שכונות מגורים לאורך קו התפר שנפגעו עקב שפיכת פסולת בניין.
• טרם נמצא אתר משותף לעיריות ירושלים ומעלה אדומים להטמנת עודפי עפר.
• המחלקה לאיכות הסביבה אינה מקבלת דוח כניסות פסולת בניין למטמנת הפסולת או לתחנות המעבר, וממילא גם אינה מבצעת בדיקות כלשהן בנושא זה.
יצוין כי בבדיקה הנוכחית עלה כי התיעוד המתקבל ונבדק על ידי כלל הגורמים
העירוניים הרלוונטיים, כמו: הרשות לאיכות הסביבה, אגף אכיפה ושיטור עירוני,
מינהל תכנון ותשתיות, חברת מוריה (באמצעות חברת ג') הוא חלקי.
• לא נערך פילוח של היקף הפניות היזומות של גורמי האכיפה בגין מפגעי איכות סביבה. כך למשל, מקורן של רובן המכריע של התלונות המנותבות למחלקה לאיכות הסביבה הוא הציבור, בעוד שכ-%90 מסך כל הפניות בנושא שפיכת פסולת בנייה דווחו על ידי פקחי האגף לאכיפה ושיטור עירוני במהלך פעילות יזומה שערכו לאיתור מפגעי סביבה.
• קושי בעמידה ביעדי הזמן שהוגדרו לטיפול בתלונות.
318 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2024 הטיפול והפיקוח העירוני בנושא פסולת בניין ועודפי העפר שמקורם מתוך העיר או המובלים אליה מבחוץ, נפגעים באופן מהותי. הדבר מתבטא בהיעדר מדיניות עירונית ותוכנית-אב אסטרטגית, היעדר נהלים והנחיות לוועדה המקומית ולרשות הרישוי, נהלים ישנים ולא רלוונטיים ליחידות המקצועיות, אי קיום הנחיות ונוהלי המשרד להגנת הסביבה באופן מלא, היעדר גורם מרכזי ומערכת עירונית אחודה המתכללים את הנושא והיעדר תוכניות עבודה שנתיות ורב-שנתיות לנושא. כל אלה מביאים לביצוע עבירות בתחום.
1. על הוועדה העירונית לאיכות הסביבה, מועצת העירייה והנהלת העירייה לקבוע מדיניות
ותוכנית-אב אסטרטגית לטיפול בפסולת הבניין ועודפי העפר ופיקוח עליו, ולוודא את יישומה באופן שוטף באמצעות דיונים, קבלת דיווחים שוטפים וקביעת נהלים והנחיות.
2. לקבוע נוהלי עבודה והנחיות עבודה לוועדה המקומית ולרשות הרישוי בכל הנוגע לטיפול
בפסולת הבניין ועודפי העפר ולפיקוח עליו, ולהקפיד על יישומם.
3. לעדכן את נוהלי העבודה והנחיות העבודה ליחידות המקצועיות, בהתאם לחוק, לתקינה
ולמצב בפועל, ולוודא כי הם מיושמים בפועל.
4. למנות גורם עירוני שירכז ויתכלל את כלל הטיפול בנושא פסולת הבניין ועודפי העפר,
לרבות בנושא פסולת בניין הנגרמת משיפוצים, ויוודא כי המלצות הביקורת והרגולטורים (כגון, המשרד להגנת הסביבה) ייושמו.
5. להקים מערכת עירונית אחודה המרכזת ומתכללת את כלל הנתונים, המידע והתפעול
בנושא פסולת בניין ועודפי עפר, כדוגמת "רמדור", לרבות מידע בנושא פינוי פסולת בניין ועודפי עפר בפרויקטים הנדסיים עירוניים ושל התאגידים העירוניים.
6. לוודא כי לכל יחידה עירונית הרלוונטית לנושא הטיפול בפסולת בניין ועודפי עפר והפיקוח
עליו יש תוכנית עבודה שנתית ורב-שנתית לנושא, ולוודא את יישומן ממקורות עירוניים וחוץ-עירוניים.
תגובת המבוקרים
הרשות לאיכות הסביבה וקיימות
מנהל תחום פסולת מוצקה וניטור סביבתי הוא הגורם המרכז והמתכלל. יתרה מזאת, יש חוסר כוח אדם ברור לנושא. קיימת מדיניות עירונית, ותוכנית אב בפיתוח. הסטטוס כעת הוא .4.3.2024 ממתינים לתקציב ייעודי לטובת התחלת יישום תוכנית האב. חלק מהתוכנית כבר בפיתוח, למשל אגרה ייעודית, כלכלה מעגלית, תכנון מתקן פסולת בניין ועוד. בהמשך לתוכנית אב יופעל פרויקטור להקמת מערכת אחודה המרכזת ומתכללת את כלל הנתונים והמידע. יש הנחיות ברורות לאורך טיפול העירייה בפסולת בניין ועודפי עפר || 319
תהליך היתר הבנייה, לרבות תחילת עבודות (טופס )2 וסיום עבודות (טופס .)4 הרשות בשיפור מתמיד של הנהלים בתיאום עם המשרד להגנת הסביבה ומהנדס העיר.
מנהל אגף אכיפה ושיטור עירוני
ממצגת תוכנית עבודה רב-שנתית אשר הוגשה למשרד להגנת הסביבה, ניתן להתרשם מרקע כללי על יחידות מחלקת שפיכת פסולת, דוגמאות לעשייה, נהלים, נתונים ועוד. יש לציין שאנו עובדים על פי תוכנית עבודה זו ובאופן יזום.
התייחסות הביקורת
אגף אכיפה ושיטור עירוני לא הציג בפני הביקורת תוכנית עבודה שנתית ורב-שנתית מסודרת ומאושרת על ידי הנהלת העירייה. כאמור מדובר במצגת ולא בתוכנית עבודה מסודרת, שכן אין בה פירוט תקציבים ומרכיבים נוספים האמורים להיכלל בתוכנית עבודה.
משנה ליועמ"ש לעניינים פליליים וראש התביעה העירונית
נוהלי העבודה והנחיות העבודה ליחידות המקצועיות מתעדכנות באופן שוטף מעת לעת ומועברות באמצעות קורסים והדרכות שוטפות ליחידות המקצועיות השונות. יצוין כי בנושא אכיפת הפסולת ישנו ליווי צמוד על ידי רפרנט ייעודי בדרגת ראש צוות באגף התביעה העירונית, אשר מעביר - נוסף על ההדרכות השוטפות - גם ליווי משפטי צמוד על בסיס יומיומי לצוותי אכיפת הפסולת.
מנהל אגף מחשוב ומערכות מידע
ככל שימונה גורם שיתכלל את נושא פסולת בניין ועודפי עפר בעירייה, אנו נפעל מולו להתאמת מערכת מתאימה.
חברת מוריה
בעניין תעודות משלוח ושקילה של עודפי עפר במערכת ה"רמדור", יובהר כי מדובר בכמות רבה ביותר של מסמכים ותעודות שונות אשר תיעודם במערכת יצריך הקצאה בלתי סבירה של משאבים, כאשר מסמכים אלו מהווים תנאי הכרחי לקבלת טופס ,4 ומשכך עוברים בחינה על ידי הגורמים המוסמכים והמורשים מטעם העירייה.
בנוסף, חברת מוריה מנהלת בימים אלו פיילוט במסגרת הקו הכחול, שבו כתנאי לתשלום חלקי בגין פינוי עפר ופסולת, יידרש הקבלן המבצע להמציא בטופס ייעודי את ריכוז הפינויים של החודש העוקב. בכך, הדבר יבטיח מעקב ובקרה צמודים ושוטפים בזמן אמת על פינוי עודפי עפר, בנוסף לבקרה בסוף הפרויקט כתנאי לקבלת טופס .4
320 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2024
פרק שני
קביעת אתרים לפינוי פסולת בניין,
ופיקוח עירוני עליהם
החקיקה מחייבת את העירייה, מתוקף תפקידה, אחריותה וסמכותה, לפקח ולהסדיר כי פסולת הבניין ועודפי העפר יפונו ויטופלו אך ורק באתרים ייעודיים המאושרים לכך.
חוק הרשויות המקומיות (אכיפה סביבתית – סמכויות פקחים), התשס"ח-,2008 מסמיך את הרשויות המקומיות לאכוף מכלול של חוקים הנמנים בתוספת לחוק, ובהם חוקים העוסקים בפינוי מפגעים ובאיסור השלכת פסולת, ומסמיך את ראשיהן למנות מפקחים מבין עובדי הרשות המקומית שתפקידם לפקח על האכיפה.
הצעת חוק שמירת הניקיון (תיקון מס' )24 (טיפול בפסולת בניין), התשע"ט-2018 (אושרה בקריאה ראשונה בכנסת ב-,)12.11.2018 והצעת חוק (פרטית) שמירת הניקיון (תיקון – טיפול בפסולת בניין), התשפ"ג-2023 (בהכנה לקריאה הראשונה בוועדה) נכון ל-,22.5.2023 ובפרק ו' (פסולת בניין) מתוך הצעת חוק (ממשלתית) התוכנית הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום המדיניות הכלכלית לשנות התקציב 2023 ו-,)2024 התשפ"ג-2023 [פוצלה לפי סעיף (84ב) לתקנון], (בהכנה לקראת קריאה שנייה ושלישית בוועדת הפנים והגנת הסביבה, נכון ל-.)22.5.2023 מטרתם של תיקוני החקיקה הללו היא למנוע, או לכל הפחות לצמצם, את השלכתה של פסולת בניין ברשות הרבים בצורה בלתי חוקית ותוך פגיעה בסביבה. זאת באמצעות הטלת חובה על יצרן פסולת הבניין לפנות את כל הפסולת שהוא מחזיק בה באמצעות כלי אצירה רשומים שיוצבו על ידי בעל מתקן מורשה לטיפול או לסילוק פסולת בניין ובהתאם להתקשרות ביניהם.
בגבולות העיר יש שני אתרים בלבד לטיפול בפסולת בניין, הממוקמים באזור תעשייה עטרות:
"מנ"מ", ו"מ"ז".
בתקנות (55א) ו-(56א)()2 לתקנות התכנון והבנייה (רישוי בנייה), התשע״ו-,2016 נקבע כי "פסולת הבנייה תפונה אל אתר מורשה על פי כל דין לסילוק פסולת בניין או לטיפול בה במהלך העבודה או מיד לאחר השלמתה."
בחוק שמירת הניקיון, התשמ"ד-,1984 נקבע כי חלה חובה לפנות ולטפל בפסולת בניין אך ורק באתרים ייעודיים לכך, שלהם רישיון עסק בתוקף ועד לתקופה של 15 שנים על פי קבוצה 5 "מים ופסולת" בצו רישוי עסקים (עסקים טעוני רישוי), התשע"ג-.2013 בסעיף 7 לחוק שמירת הניקיון, נקבע כי "רשות מקומית תקבע, בכפוף לכל דין, אתרים לסילוק או לריכוז וטיפול בפסולת בניין... בין בתחומה ובין מחוצה לו בתיאום עם הרשות המקומית הנוגעת בדבר... הרשות המקומית תפרסם ברבים הודעה על מקומם של אתרים שנקבעו כאמור".
בסעיף 2.1 בנוהל המשרד להגנת הסביבה ל"אכיפת פינוי מוסדר של פסולת בניין באמצעות חוק התכנון והבנייה", ,2016 נקבע כי "חובה על כל מבקש היתר בנייה להתקשר עם אתר מוסדר לטיפול בפסולת בניין, לפי רשימת האתרים המאושרים על ידי המשרד להגנת הסביבה. בחירת האתר המוסדר תתבצע על ידי מבקש ההיתר. חובה זו מהווה חלק בלתי נפרד מתנאי ההיתר".
טיפול העירייה בפסולת בניין ועודפי עפר || 321
בישראל קיימים ארבעה סוגי אתרים לפסולת בניין ועודפי עפר:
• תחנת מעבר (תחנה זמנית) – מתקן נייח וקבוע לצורך העברה של פסולת בניין מכלי קיבול אחד לכלי קיבול שני, לרוב ממכולות המובילות פסולת בניין למכל גדול יותר לצורך טיפול בה או סילוקה לאתרים מרוחקים וגדולים יותר, או לצורך מיון למרכיביה כדי למחזרה או לשימוש חוזר, בין היתר באמצעות מגרסות (לרוב יימצאו בתוך גבולות העיר).
• מטמנה – אתר שבו מטמינים (קוברים) את פסולת הבניין. "הטמנת פסולת בקרקע היא שיטת הטיפול בפסולת בעלת ההשלכות הסביבתיות השליליות ביותר מבין השיטות הקיימות" (על פי דוח מבקר המדינה "הקרן לשמירת הניקיון – היבטים כספיים", .)2022 מטמנות לעודפי עפר בלבד, לדוגמה: אדמה ורכיבי אדמה בלבד המוצאים בפרויקטים לבנייה.
מטמנות לפסולת בניין – שנוסף על אדמה ורכיביה יש בה גם פסולת בניין כגון: ברזלים, פלסטיק, בלוקים, גומי וכו'.
• אתר מיחזור – אתר שבו ממחזרים את מרכיבי פסולת הבניין.
• אתר מעורב – אתר המאפשר גם הטמנת פסולת בניין וגם מיחזורה.
322 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2024
תרשים :3 האחריות העירונית לנושא הטיפול בפסולת בניין
רישוי עסק
על פי צו רישוי עסקים (עסקים טעוני רישוי), התשע"ג-,2013 חלה חובה כי אתר הטמנה, מיון וטיפול בפסולת בניין ועודפי עפר יהיה בעל רישיון עסק בהתאם לקבוצת רישוי 5.1 "אשפה ופסולת, למעט פסולת חומרים מסוכנים" ופריט 6.1 "אחסנה – מקום המיועד לאחסנה, שאינו טעון רישוי לפי פרט אחר בתוספת זו, ששטחו 50 מ"ר ומעלה, בין מקורה ובין שאינו מקורה".
היעדר הכשרה והדרכה בנושא רישוי עסקים בתחום פסולת בניין
ועודפי עפר
נמצא כי בשלוש השנים האחרונות לא בוצעה כל הדרכה והכשרה, לרבות על אודות ממשקי העבודה בין הגורמים העירוניים והחוץ-עירוניים הרלוונטיים לנושא, לא באגף לקידום עסקים ולא ביחידות אחרות בעירייה.
הממונה על רישוי עסקים מסרה לביקורת כי "בשלוש השנים האחרונות לא בוצעה כל הדרכה או הכשרה בנושא, למעט ההדרכה שהתקיימה בחודש ספטמבר 2023 עם המשרד להגנת הסביבה, וזאת לאור הירתמותנו לסייע להם בביקורים בעסקים (מפעלי בטון בעטרות) לשם תיעוד עבור המשרד".
טיפול העירייה בפסולת בניין ועודפי עפר || 323
מערכת רישוי עסקים "רמה"
תהליך רישוי עסק מתחיל בפתיחת הבקשה במערכת ה"רמה" העירונית. בעת פתיחת הבקשה נשלחות הפניות לנותני האישור כמו: כיבוי אש, משטרה, הנדסה, על פי הפריט בצו רישוי עסקים.
יוער כי למערכת "רמה" אין ממשק עם מערכות עירוניות אחרות כמו מערכת הפיקוח ומערכת ייעודי הקרקע, העשויות להתריע על הפרה או אי עמידה בתנאי הרישיון ולחייב נקיטת פעולות בהתאם.
הממונה על רישוי עסקים מסרה לביקורת: "אנו לא מכירים מערכת אחרת, אנו עובדים עם מערכת תפעולית בשם 'רמה' והתייחסות הגורמים מוזנת במערכת זו".
אתר מנ"מ
אתר מנ"מ, הוא תחנת מעבר ומיון ותחנת טיפול בפסולת בניין ועודפי עפר הממוקם באזור התעשייה עטרות.
בבדיקה נמצא כי לאתר זה יש רישיון עסק מהעירייה עד .31.12.2028 בסיור הביקורת שנערך ב-22.1.2024 בפרויקט "חניון בייט", המנוהל על ידי חברת מוריה, נמצא כי במערכת "רמדור" יש הסכם התקשרות עם האתר.
יצוין כי:
• הסכם ההתקשרות אינו נושא תאריכים לא לגבי תקופת ההתקשרות ולא של יום עריכת המסמך.
• לא דורשים ולא בודקים תיעוד של רישיון העסק של האתר, ובחברת מוריה מסתפקים בבדיקת רישום האתר בטבלת המשרד להגנת הסביבה ועיריית ירושלים.
• בחברת מוריה לא מתבצעת כל הצלבת נתונים עם אתר הקליטה, ומסתפקים אך ורק בקבלת התיעוד מהמובילים.
חברת מוריה ציינה בתגובתה לטיוטת הדוח כי החוסרים הושלמו. עוד ציינה החברה כי היא אינה נדרשת לקיים בדיקה עצמאית בנוגע לרישיון העסק של אותם אתרים המופיעים ברשימת האתרים מאת המשרד להגנת הסביבה והעירייה וכי ביצוע הצלבה של כלל הנתונים יצריך הקצאת משאבים בלתי סבירה, על כן מבוצעת בדיקה מדגמית על ידי חברה חיצונית.
הביקורת מעירה כי בסעיף 6.1.5 בהנחיה מקצועית של חברת מוריה "ניהול עודפי חפירה ופסולת בניין" נקבע כי "כל העבודות הנוגעות לפסולת הבניין ועודפי העפר לרבות הובלתם, מחזורם והטמנתם יבוצעו על ידי עסקים בעלי רישיון עסק מתאים על פי סעיף 5.1 ב' בצו רישוי עסקים –
,1996 עבודתם תותר רק לאחר הצגת רישיון עסק כדין". קרי חלה עליהם חובה שלא להסתפק ברשימה בלבד אלא לבדוק טרם ההתקשרות שרישיון העסק בתוקף.
עוד יוער כי בבדיקה עלה שלא מתבצעת כל הצלבת מידע עם האתרים, לא באופן שוטף ולא בעקבות הבדיקה המדגמית של החברה החיצונית.
324 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2024
אתר מ"ז
אתר מ"ז מטפל בפסולת בניין ועודפי עפר ואינו מטמנה; הוא ממוקם באזור התעשייה עטרות.
לאתר היה רישיון עסק בין התאריכים 29.6.2017 עד .31.12.2022 בשל ליקויים סביבתיים ובשל התראות לקראת צו סגירה שניתנו מהמשרד להגנת הסביבה ניתנו
לאתר שני היתרים זמניים: מ-4.3.2021 ועד ,4.6.2021 ומ-15.7.2021 ועד ,5.8.2021 כפוף לתשובת
המשרד להגנת הסביבה.
נמצא כי לאתר זה אין רישיון עסק בתוקף מאת העירייה החל מ-,6.8.2021 ואף על פי כן הוא מצוין באתר העירוני ברשימת אתרי הטיפול בפסולת בניין ועודפי עפר המאושרים על ידי העירייה.
יצוין כי אתר זה וכן כל האתרים הנמצאים ברשימה באתר העירוני אינם מופיעים במערכת ה-GIS העירונית - לא בזאת הפתוחה לכול באינטרנט ולא בזאת הפנימית הפתוחה לעובדים בלבד.
צו סגירה לאתר מ"ז מאת המשרד להגנת הסביבה
ב-14.8.2022 הוציא המשרד להגנת הסביבה צו סגירה למפעל מ"ז באזור התעשייה עטרות בירושלים בגין גרימת זיהום אוויר חמור, סיכון לבריאות הציבור ואי עמידה בתנאים הסביבתיים ברישיון העסק.
זאת לאחר שגם בשנת 2020 הוצא לאתר צו סגירה על ידי המשרד בשל אי עמידה בתנאי רישיון העסק.
מבדיקת הביקורת עלה כי למרות צו הסגירה, גם העירייה וגם המשרד להגנת הסביבה ציינו את האתר ברשימה כאתר מאושר ומפוקח לטיפול בפסולת בניין ועודפי עפר.
יתר על כן, נמצא כי העירייה המשיכה להפנות ולקבל חשבוניות ודוחות שקילה מהאתר, ובהתאם לכך לאשר בקשות היתרי בנייה וטופסי גמר בנייה ואישורי אכלוס (טופס ,)4 זאת למרות סגירת האתר בצו, ובניגוד לקבוע בחוק שמירת הניקיון, התשמ"ד-,1984 בתקנות (55א) ו-(56א) ()2 לתקנות התכנון והבנייה (רישוי בנייה), התשע״ו-.2016
לדוגמה:
• נמצאה תעודת שקילה ממ"ז מ-7.12.2021 בגין פסולת בניין ממכולה שיועדה לגריטה עקב החרמתה על ידי אגף אכיפה ושיטור עירוני. קרי העירייה הפנתה פסולת בניין השייך לה למ"ז אף על פי שהאגף לקידום עסקים שלל מהאתר את רישיון העסק כבר ב-.6.8.2021 • בדוח ביקורת פנימי של חברת מוריה בנושא "איכות הסביבה" בנוגע ל"מקטע ,36 פרויקט 989 – נמצא הסכם עם מ"ז מ-.29.06.2022 בהסכם לא מצוין משך תקופת ההתקשרות".
• נמצא כי הפרויקטים: כביש ,437 טבעת עיסאוויה, מקטע 61 כחול, כביש 60 צפון, שז"ר של "מוריה", מפנים את פסולת הבניין למ"ז בשנת ,2023 וזאת אף על פי שהן העירייה והן המשרד להגנת הסביבה שללו את רישיון העסק מהאתר כאמור כבר באוגוסט .2021 בסיור הביקורת ב-22.1.2024 בפרויקט "מקטע 61 כחול", המנוהל על ידי "מוריה", נמצא במערכת "רמדור" כי יש הסכם התקשרות עם האתר.
טיפול העירייה בפסולת בניין ועודפי עפר || 325
יצוין כי:
• במוריה לא דורשים ולא בודקים תיעוד לגבי רישיון העסק של האתר ומסתפקים בבדיקת רישום האתר בטבלת המשרד להגנת הסביבה ועיריית ירושלים.
• במוריה לא מתבצעת כל הצלבת נתונים עם אתר הקליטה ומסתפקים אך ורק בקבלת התיעוד מהמובילים.
מחברת מוריה נמסר כי דבר מתן צו הסגירה לאתר לא הובא לידיעת החברה, וכפי שמצוין בדוח הביקורת, המשרד להגנת הסביבה והעירייה המשיכו לכלול אותו ברשימות האתרים המאושרים והמפוקחים אף לאחר מועד מתן צו הסגירה. עם היוודע הדבר לחברת מוריה נעשו בדיקות מול העירייה ובמהלכן נמסר למוריה כי אתר המטמנות האמור פעיל ומורשה, וכי הוא הוחזר לרשימות האתרים המורשים של המשרד להגנת הסביבה והעירייה.
הממונה על רישוי עסקים מסרה לביקורת כי:
תהליך הרישוי והשתלשלות תיק הרישוי של מ"ז ממועד חידוש הרישיון – תיק רישוי שמספרו 8041501 פריטים 5.1א' – ג' הוא כדלקמן:
א. העסק נכנס לתהליך חידוש רישיון בסוף שנת ,2022 ונשלחו הפניות חדשות לכל גורמי האישור
הרלוונטיים לפי החוק.
ב. לאחר אישורי הגורמים התבצעה ביקורת על ידי מתאם פעולות הבנייה באגף, בהתאם נדחתה
על ידו הבקשה לחידוש עקב עבירות בנייה וקירוי ללא היתר בהיקף 6,400 מ"ר.
ג. לבקשת בעל העסק שהנושא ייבחן בוועדת חריגים, עלה הנושא לדיון בוועדת חריגים מספר
7.23 (ב-.)26.7.2023 החלטת הוועדה הייתה כי על העסק לפעול לקבלת היתר בנייה לכל המבנים והקירוי. נוסף על כך הוחלט לזמן את בעל העסק לפגישה עם נציגי הגנת הסביבה והיועץ המשפטי לצורך הסכמה על מתווה ואבני דרך והנפקת היתר, כפוף לחתימה על התחייבות.
ד. לאחר אישור כל גורמי הרישיון וחתימה על התחייבות ועמידה במתווה תנפיק רשות הרישוי
היתר זמני, שיבוטל אם העסק יפר את תנאי הרישיון או לא יתקדם עם היתר הבנייה.
ה. ב-18.9.2023 הוציא המשרד להגנת הסביבה לעסק צו סגירה מינהלי שתוקפו ל-30 ימים.
ו. לאור האמור בסעיף ג' נקט האגף משנה זהירות והוציא הפניה חדשה למשרד להגנת הסביבה
בבקשה למתן אישורו בהתניית תנאים חדשים (למרות העובדה שהמשרד לא דרש זאת גם אחרי שהוציא את צו הסגירה המינהלי).
ז. ב-28.11.2023 התקבל אישור מטעם המשרד להגנת הסביבה לשלושה חודשים.
ח. בשבוע הקרוב תתקיים ישיבת התייעצות עם התביעה העירונית, איכות הסביבה ונציג תכנון
ובנייה בנוגע להנפקת הרישיון ובחינה של עמידה בתנאים למיניהם.
הממונה צירפה רישיון עסק בתוקף מ-29.6.20217 עד 31.12.2022 ושני היתרים זמניים בתקופת רישיון זה. יובהר כי עקב הוצאת צו הסגירה המינהלי על ידי המשרד להגנת הסביבה, נערך שימוע שבו הוחלט במשותף על ידי היועצים המשפטיים של המשרד להגנת הסביבה והעירייה כי הרישיון 326 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2024 יותלה במקביל לצו הסגירה, וזאת לצורך מעקב, פיקוח ובקרה שנדרשו על ידי המשרד להגנת הסביבה. כמו כן הוחלט כי אם האתר יעמוד בתנאים כפי שייקבע על ידי המשרד להגנת הסביבה ולאור הרישיון הקודם שהותלה, אזיי יינתנו היתרים זמניים לתקופה מוסכמת עם המשרד להגנת הסביבה.
בשיחת טלפון ב-23.1.2024 עם הבעלים של האתר נמסר לביקורת כי אין בידיו רישיון בתוקף. עם זאת הוא ציין כי ניתן אישור בכתב להמשיך ולפעול מאת המשנה ליועמ"ש לעניינים פליליים וראש התביעה העירונית, והפנה את הביקורת לקבלת האישור והסבר ליועמ"ש של העירייה.
המשנה ליועמ"ש לעניינים פליליים וראש התביעה העירונית מסר לביקורת כי "תתקיים ישיבה בראשות סמנכ''ל וראש מינהל תפעול יחד עם מ"ז ורישוי עסקים. יתר השאלות לגבי רישיונות זמניים הם בסמכות רישוי עסקים. למיטב ידיעתי כרגע יש אישור של המשרד להגנת הסביבה למ"ז".
הפניה לאתרים לא מאושרים לפינוי וטיפול בעודפי עפר ברשות
הפלסטינית
ברשימת האתרים העירונית לפינוי וטיפול בפסולת בניין ועודפי עפר, מופיעים גם אתרים הנמצאים
ברשות הפלסטינית באזור א-רם: "מחצבת מ"ט", "מחצבת א"ש".
יצוין כי אתרים אלה אינם מופיעים באתר המשרד להגנת הסביבה.
מסמך ביטול אישור קמ"ט (קצין מטה) איכות הסביבה במינהל
האזרחי מ-24.1.2022
בהתאם לצו 1252 "העברת טובין (יהודה ושומרון)", התשמ"ח-,1988 המינהל האזרחי והקמ"ט אישרו הכנסת עודפי עפר בלבד למחצבות לעיל (ר/111 ו-ר/,)113 לצורך מילוי ושיקום המחצבות.
בשל תפיסה במעברים של פסולת בניין המוסלקת מתחת לעפר, החליט קמ"ט איכות הסביבה לבטל את כל אישורי כניסת עודפי העפר לתחומי יהודה ושומרון דרך מעבר קלנדיה, החל מ-.1.1.2022
ב-30.12.2021 – בשל פניית גורמים מעיריית ירושלים, הוחלט לדחות את ההחלטה עד ל-15.1.2022 כדי לאפשר קיום דיון רחב בהשתתפות כלל הנוגעים בדבר.
ב-6.1.2022 – התקיים הדיון, שבו סוכם כי עד 6.2.2022 יציג אגף אכיפה ושיטור עירוני תוכנית פעולה אופרטיבית לחיזוק האכיפה במעברים ובאתרים, שיתוף פעולה עם יחידת דוד (יחידת המעברים)
והגדרת נוהל נאמן ביטחון. בהתאם לכך נדחתה ההחלטה עד ל-.6.2.2022 ב-6.2.2022 – החליט הקמ"ט להפעיל את ההחלטה ולאסור מעבר, וזאת בשל העובדה שאגף אכיפה ושיטור עירוני לא הציג כל תוכנית פעולה אופרטיבית.
ב-27.2.2022 – הממונה העירונית על איכות הסביבה העבירה לקמ"ט איכות הסביבה מסמך "הסדרה פס"ב לידיעת קמ"ט סביבה 27.2" במסמך פורטה "תוכנית כוללת להסדרת פסולת הבניין בירושלים".
טיפול העירייה בפסולת בניין ועודפי עפר || 327
ב-5.11.2023 רכז בקמ"ט סביבה במינהל האזרחי מסר לביקורת בשיחת טלפון כי ניתנה הארכה להעברת עודפי עפר דרך מעבר קלנדיה למחצבת א"ש ומחצבת מ"ט (ר/111 ר/)113 לאחר ה-,6.2.2022 וזאת מאחר שהממונה על איכות הסביבה בעירייה העבירה לקמ"ט סביבה תוכנית אב בנושא, וכן בוצעו פעולות עיבוי אכיפה במעברים באמצעות הוספת מצלמות, בדיקה קפדנית יותר ופיקוח באתרים. עוד הוסיף כי הבעיה המרכזית בירושלים היא שאין אתר לטיפול ולהטמנת פסולת בניין ועודפי עפר.
עם זאת הביקורת מציינת כי טרם התקבלו מהרשות העירונית לאיכות הסביבה ומקמ"ט הסביבה במינהל האזרחי האסמכתאות האלה:
• אישורי הארכה להעברת עודפי עפר לאתרים החל מ-.6.2.2022 • נוהל נאמן ביטחון.
• רישיונות העסק של שני האתרים.
• סיכומי בדיקות שבוצעו באתרים במהלך השנה האחרונה כדי לוודא שהם עומדים בכל הכללים על פי פרמטרים של מדינת ישראל וכן על פי כללי איכות הסביבה בנוגע לזיהום אוויר, זיהום קרקע, סידורי ביטחון וכו'.
• סיכומי בדיקות שבוצעו באתרים במהלך השנה האחרונה כדי לוודא שלא מוכנסת אליהם פסולת בניין.
• סיכומי בדיקות ודוחות, ככל שישנם, על תפיסת מובילים שניסו להעביר פסולת בניין לאתרים, או שפכו פסולת בניין ועודפי עפר בשטחי הרשות הפלסטינית בנצלם את אישורי המעבר שניתנו להם בגין האתרים לעיל.
הביקורת מציינת כי על פי אתר האינטרנט "הפורום לישראל ירוקה" מחצבות ק' נמצאות בדרום בנימין, בשטח שבין היישובים כוכב יעקב ותל ציון לבין הכפר א-רם וקלנדיה. באשכול זה פועלות כמה מחצבות כגון "מחצבות מ"ט", "א"ש", "ב'" ועוד. מחשיפת ה"פורום לישראל ירוקה" נמצא כי המחצבות פועלות באופן פיראטי ללא עמידה בחוקי התכנון והבנייה הישראליים, ללא תשלום תמלוגים ובעיקר ללא שום פיקוח על נוהלי איכות הסביבה המחייבים בתוך תחומי המחצבה.
יוער כי אף שאין כל אישור בכתב – לא מטעם המשרד להגנת הסביבה, לא מטעם המינהל האזרחי ולא מטעם עיריית ירושלים – העירייה המשיכה להפנות מובילים לפינוי עודפי עפר לאתרים אלו הנמצאים ברשות הפלסטינית ולאשר בקשות והיתרי בנייה וטופסי גמר בנייה ואכלוס (טופס .)4 יצוין כי במהלך הביקורת, העירייה הוסיפה ברשימת האתרים המאושרים המופיעה באתר הבית העירוני, הערה בנוגע לאתרים הנמצאים ברשות הפלסטינית כי "בהתאם לחוק חל איסור הוצאת פסולת בניין לשטחי איו"ש (מותר להעביר עודפי עפר בלבד בכפוף לאישור מעבר). בהתאם לאישורי המעבר – ניתן להוביל דרך מחסום קלנדיה בלבד, אי עמידה בתנאי זה תגרור אכיפה".
מנהל תחום פסולת מוצקה מסר לביקורת כי מדובר באישור של המינהל האזרחי, קמ"ט סביבה, "הסכמה ארוכת שנים ואיני מכיר את האישור המקורי, אך צירפתי מכתב שבכוונתו לבטל את היתרי המעבר, מאז לא מומש האיום".
328 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2024 ב-31.10.2023 מנהל אגף שיטור ואכיפה מסר לביקורת כי לא הוגשה על ידי אגף אכיפה ושיטור עירוני לקמ"ט איכות הסביבה כל תוכנית פעולה להגברת האכיפה ולא נוהל עירוני בנושא, וכי כל העת קמ"ט איכות הסביבה מאיים לסגור את המעברים בפני מובילים שמגיעים מירושלים.
היעדר פיקוח עירוני מספק באתרים לפינוי פסולת בניין ועודפי עפר
שהעירייה מפנה אליהם
ראש העירייה והמשרד להגנת הסביבה הנחו את העירייה לתעדף את הפיקוח והאכיפה באזור התעשייה עטרות, בשל בעיית זיהום האוויר החמורה הנגרמת מבתי העסק, לרבות מהאתרים לטיפול ופינוי פסולת בניין וממפעלי הבטון הממוקמים באזור.
הביקורת מציינת כי החל מספטמבר 2023 אגף לקידום עסקים מקצה לטובת הנושא מפקח רישוי עסקים המוסמך להיכנס לבתי עסק, המבצע ביקורת בשטח במפעלי הבטון באמצעות רשימת בדיקות ייעודית שנבנתה לטובת העניין.
נמצא כי בין 14.9.2023 ובין 20.11.2023 בוצעו 84 ביקורות ב-7 מפעלי הבטון שבעטרות. עם זאת לא בוצעו שום בדיקה וביקורת באתרים לפינוי וטיפול בפסולת בניין הממוקמים בעטרות.
עוד נמצא כי אין פיקוח עירוני באתרים שבתחום העיר ומחוצה לה, אין שיתוף פעולה עם רשויות אחרות בנוגע לאתרים הנמצאים בתחומן, וכן אין תיעוד בנוגע לרישוי האתרים הנמצאים מחוץ לתחומי העיר.
מנהל תחום פסולת מוצקה וניטור סביבתי ברשות העירונית לאיכות הסביבה, מסר לביקורת כי "אנו לא מבצעים ביקורות על ניהול העסק מכיוון שהמשרד להגנת הסביבה מרבה לעשות זאת ובעל סמכות לאכיפה על גבי רישיון בניגוד לרשות לאיכות הסביבה".
בהתאם לכך בדקה הביקורת מדגם של תשעה פרויקטים שהסתיימו, וביקשה מהרשות לאיכות הסביבה העירונית וממינהל תכנון ותשתיות את תיעוד כל האסמכתאות הנמצאות ברשותם בנושא, החל מבקשת היתר בנייה וכלה בטופס 4– אכלוס.
נמצא כי הפיקוח, הבקרה ותיעוד האסמכתאות לוקים בחסר, לרבות: ניתנו היתרי בנייה ואכלוס מבלי שהעירייה דרשה זאת, או שהוגשו הסכמי התקשרויות עם אתרי טיפול ופינוי פסולת בניין ועודפי עפר מוסדרים ומאושרים, וזאת בניגוד לקבוע בסעיף 2.1 בנוהל המשרד להגנת הסביבה "אכיפת פינוי מוסדר של פסולת בנייה באמצעות חוק התכנון והבנייה" 2016; אתרים המצוינים בטופסי הבקשה אינם תואמים לאתרים שמהם הוצגו אישורי השקילה; ניתנו אישורים לטופס 4 מבלי שכל האסמכתאות ותעודות השקילה יוגשו ויתועדו בעירייה; נמצאו אישורי שקילה התואמים במלואם להערכות הכמויות טרם תחילת הבנייה, מנגד נמצאו אישורי שקילה בפערים מהותיים ובלתי מוסברים ואף בכמויות קטנות בהרבה מההערכה שנעשתה טרם הבנייה. כמו כן, באחד המקרים עלה חשד על ידי הרשות לאיכות הסביבה כי תעודות השקילה מזויפות, ואף נמצאו פרויקטים שמידע על אודותיהם לא אותר ולא נמצא ביחידות.
מהרשות לאיכות הסביבה נמסר לביקורת כי לא מתקיימים פיקוח ובקרה באתרים עצמם וכי הם מסתמכים אך ורק על נתוני הכמויות המתקבלים מהאתרים עצמם בלי שמתבצעת כל הצלבה עם מידע אמין נוסף.
טיפול העירייה בפסולת בניין ועודפי עפר || 329
מנהל תחום פסולת מוצקה מסר לביקורת כי המשרד מבסס את אישוריו על סמך רישיונות עסק שהוציאו הרשויות. רישיונות אלו מבוססים על תנאים שהמשרד מגדיר, כך שהם בתהליך מההתחלה.
סגן מנהל אזור רב-תכליתי באגף אכיפה ושיטור עירוני מסר לביקורת כי אין פעילות יזומה כנגד אתרי פינוי וטיפול בפסולת בניין ועודפי עפר המוסדרים הנמצאים ברשימה העירונית, ולגבי האתרים הנמצאים מחוץ לגבולות העיר וברשות הפלסטינית אין לאגף כל סמכות בנושא.
הממונה על רישוי עסקים באגף לקידום עסקים מסרה לביקורת כי "לאור העובדה שאכיפת פסולת עפר והובלתה מתבצעת על ידי הפיקוח העירוני ויש להם מפגש תכוף ויומיומי עם נושא זה, אנו נעזרים בהם כעיניים שלנו בשטח בהליך הנפקת הרישיון. לפני הנפקת רישיון יש אחריות לרשות המנפיקה את הרישיון לבדוק עמידה בדרישות הרישיון. לרוב הדבר מתבטא בחוות דעת של גורמי רישוי אך כאן יש מקום גם לאחריות שלנו כרשות רישוי, ועל כן מפקחים עירוניים בוחנים עמידה בדרישות בשטח. לטובת עבודה תקינה ושוטפת נפתחה הרשאה במערכת ה'רמה' לעדכון התייחסותם של המפקחים העירוניים".
היעדר אתר עירוני לטיפול ולפינוי פסולת בניין ועודפי עפר
נכון למועד הביקורת אין אתר עירוני בגבולות העיר או סמוך לה לטיפול בפסולת בניין ועודפי עפר ולפינוים.
אתר "דנו"
אתר ה"דנו", הוא בבעלות עירונית וממוקם בשדרות משה דיין בירושלים (בצומת "קוקה-קולה").
האתר הופעל בין השנים 2006 ו-2017 כתחנת לטיפול בפסולת בניין ועודפי עפר, אולם בשל אכיפה לא מספקת, דרישות מחמירות שהגיעו מהמשרד להגנת הסביבה ותחרות עסקית ממתקן פרטי נוסף שלא התחשב בסביבה, נוצרה חוסר כדאיות כלכלית עבור שלושת המפעילים/הזכיינים ואלו נטשו את המתקן.
כיום משמש אתר "דנו" כשטח לאחסון גזם של אגף שפ"ע.
אי קיום הנחיית ראש העירייה והפסד תקציבים ותמיכות במטרה
להפעיל מחדש את אתר "דנו"
במסגרת קול קורא מספר 13399 "לתמיכה בהקמה או שדרוג מתקנים לטיפול בפסולת בניין לשנת 2021" שפרסם המשרד להגנת הסביבה ב-9.5.2021 תינתן תמיכה של עד כ-4.5 מיליון ש"ח (כולל מע"מ), למתקן ועד 5.6 מיליון ש"ח (כולל מע"מ) למתקן הכולל גם מערך שטיפה. מועד ההגשה נקבע ל-.31.10.2021
330 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2024
תוכנית עסקית לתפעול אתר דנו
חברת מוריה התקשרה עם חברת "ש"כ" כדי שזו תייעץ ותכין תוכנית עסקית לתפעול "דנו" במטרה לבדוק את ההיתכנות בהקמת התחנה.
לוח :3 תוכנית עסקית לתפעול אתר דנו
הפרמטר כמות/עלות/רווח
כמות קליטה מרבית של פסולת בניין 148,000 טון
השקעה 18,000,000 ש"ח
מענק תמיכה מרבי - הקרן לניקיון -המשרד 5,600,000 ש"ח (למתקן הכולל מערך שטיפה)
להגנת הסביבה
עלות כוח אדם - 12 עובדים 1,152,000 ש"ח בשנה
עלות תפעול בתפוקה מרבית 2,241,000 ש"ח בשנה
רווח שנתי צפוי לאחר ניכוי מס 1,170,000 ש"ח בשנה (עשוי להשתפר בפתיחת אתר נחל אוג, מיחזור עודפי עפר והטמנה)
בתוכנית העסקית צוין כי "חשוב להפעיל את הדנו במקביל להפעלת אתר עודפי העפר בנחל אוג הואיל והם פרויקטים משלימים".
בהתאם לכך גיבש מנהל תחום פסולת מוצקה מסמך ב-11.8.2021 שכותרתו "הפעלה עירונית של מתקן 'דנו' כתחנת טיפול בפסולת בניין, בהנחיית ראש העירייה".
במסמך צוין כדלקמן:
• בבחינה כלכלית של חברת מוריה להפעלת המתקן, נמצא כי הקמה של מתקן כזה תעלה סדר גודל של כ-18 מיליון ש"ח. תפעולו צפוי להחזיר את ההשקעה וכדאי כלכלית. מתקן דומה שהקימה עיריית ראשון לציון מכניס לעירייה כ-6 מיליון ש"ח בשנה והוביל לחיסכון של עוד 7 מיליון ש"ח שנתי בעלויות ניקיון ואכיפה בעיר. הבחינה הכלכלית שהזמינה חברת מוריה בוצעה על ידי יועץ כלכלי המתמחה בתחום חומרי גלם לבנייה.
• קיימים כמה אופנים להפעלת המתקן:
1. הקמה ותפעול ישיר של העירייה בשיטת – BOT )Build-Operate-Transfer - בנה-הפעל-העבר),
יש כמה חברות פרטיות בארץ אשר להן הידע המקצועי והניסיון לבנות ולהפעיל בצורה מיטבית.
2. הקמה ותפעול בשיטת – PPP )Partnership Private Public – שותפות ציבורית-פרטית), בדומה
לעיריית ראשון לציון, אשר הקימה את המתקן ובחרה במכרז מפעיל למתקן והוא משלם לעירייה: ארנונה, דמי שכירות וכן נתח מההכנסות בקליטת הפסולת למתקן.
• הפעלה בשיתוף חברת עדן:
- ההסכם בין העירייה לעדן ייחתם ל-24 שנה ו-11 חודשים.
טיפול העירייה בפסולת בניין ועודפי עפר || 331
- עדן תקבל את שטח ה"דנו" (כ-5 דונם) + שטח נוסף (20 דונם) בנחל אוג.
- העירייה תאפשר הערת אזהרה על השטח לטובת עדן.
- ניהול המתקן ישולב עם תוכנית עתידית להפעלת אתר להטמנת עודפי עפר בנחל אוג ויתוכנן בהתאם.
בהתאם לכך, ב-14.10.2021 פנה ראש העירייה לאגף פסולת קרן הניקיון במשרד להגנת הסביבה, במסמך שכותרתו "קול קורא 13399 להקמת מתקן למיון ולטיפול בפסולת בניין – הדנו", שבו הוא מציין כי הנחה את החברה העירונית "עדן" בשיתוף המחלקה לאיכות הסביבה לנהל את הפרויקט עד לסיומו, ובהתאם מבקש את תמיכתם בהקמת המתקן.
למרות הנחייתו של ראש העירייה ולמרות הקצאת התקציבים העירוניים לנושא, הוחלט בסיכומו של דבר כי אתר "דנו" לא יופעל מחדש כמתקן לטיפול בפסולת בניין אלא ימשיך לפעול כמתקן לאחסון גזם.
מנהל תחום פסולת מוצקה מסר לביקורת כי "העירייה איננה שותפה בהקמת מתקן, נכון להיום.
בשנת 2021 היה ניסיון להקים תחנה ב"דנו" שלא צלח בגלל צרכים של אתר הטמנה "נחל אוג".
התשלום לחברת "ש"כ" נעשה כחלק מבדיקת היתכנות של חברת מוריה, עם זאת ראש העירייה בדיון החליט שהנושא יעבור לחברת עדן. בשל עיכובים וצורך במענה לוועדה המחוזית בעניין 'נחל אוג' אשר עובר בשטח, ובשל חוסר ביטחון תכנוני/עסקי בעקבות התוכנית לא יכולנו להתקדם.
בעניין החלטות אחרות לרבות העברת מתקן לגזם בוצע ברמת מינהל תפעול ללא התייחסותנו".
הביקורת מציינת כי אין בתוכנית העסקית ולא במסמך שגיבש מנהל תחום פסולת מוצקה כל התניה לכך שפתיחת והפעלת אתר "דנו" כרוכה אך ורק בפתיחת והפעלת אתר "נחל אוג".
הביקורת מציינת כי אין כל תיעוד לקיום דיון ולגיבוש ההחלטה ולנימוקיה לא להפעיל את מתקן דנו כמתקן לטיפול בפסולת בניין, ובהתאם לכך לוותר על התמיכה התקציבית בגובה של עד 5.6 מיליון ש"ח, מקרן הניקיון.
מחברת מוריה נמסר לביקורת כי לחברה אין כל מעורבות באתרים אלה שכן הטיפול בנושא הועבר במלואו על ידי העירייה לחברת עדן.
מחברת עדן נמסר לביקורת כי בשלב זה שולמו כ-296,000 ש"ח בגין ייעוץ משפטי ובדיקות היתכנות.
המקור התקציבי הוא החלטת ממשלה 1516 שהתקבלה במאי ,2022 שהיא בסך של 1.5 מיליון ש"ח כולל מע"מ. כדי שלא לעכב את הפרויקט, חברת עדן בתיאום עם העירייה מימנה את העלויות עד להגעת התקציב. מתקן הדנו לא קודם בשל קידום תב"ע "נחל אוג", הכוללת זכות דרך באופן שאינו מאפשר את הקמת המתקן.
אי הקמת אתר הטמנה "נחל אוג"
בשנת 2011 הגישה העירייה לוועדה המחוזית לתכנון ובנייה מחוז ירושלים, את תוכנית המתאר המקומית – ,13900 "אתר להטמנת פסולת אינרטית וטיפול בפסולת יבשה וביצוע שיקום נופי ופארק מעליו".
332 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2024
מיקום התוכנית: צפונית לכביש 1 ולשכונת עיסאוויה ודרומית לחומת עוטף ירושלים (גושים: ,30545
.)30571
מטרת התוכנית: הקמת אתר לטיפול ולהטמנה של עודפי עפר וביצוע שיקום נופי ופארק מעליו,
והקמת אתר לטיפול בפסולת בניין בנחל אוג והקמת אתר לטיפול בפסולת יבשה.
התוכנית המקורית בשטח כולל של כ-516 דונם נועדה לספק פתרונות לקליטת עודפי עפר ולטיפול בפסולת בניין שמקורם בירושלים. התוכנית מחולקת לשלושה תאי שטח:
• כ-405 דונם מיועדים להטמנת עפר במשך 20 שנים בהיקף של כ-5 עד 8 מיליון מ"ק (מטר מעוקב).
• תא שטח המיועד לטיפול בפסולת יבשה.
• תא שטח המיועד לטיפול בפסולת בניין.
ב-27.12.2012 – עמותת "במקום" הגישה התנגדויות לתוכנית, בעיקר בשל הפקעת שטחים ופגיעה באיכות הסביבה.
ב-17.3.2021 – ועדת המשנה המקומית לתב"ע אישרה את התוכנית במלואה חרף ההתנגדויות והעררים שהוגשו בנושא.
ב-19.4.2021 – הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה צמצמה את אישור הוועדה המקומית, וקבעה כי:
1. התוכנית תכלול את תא שטח 1 בלבד ותציע פעילות של הטמנת עודפי עפר אינרטית בלבד,
והפעולות הנלוות לכך.
2. בהתייחס לפעילות הגריסה, הוועדה קובעת כי ייקבע ששימוש במגרסה יתבצע במסגרת תא
שטח מספר 1 וייאסר במרחק הקטן מ-100 מ' משימושים רגישים.
3. התוכנית תכלול הוספת והפעלת תותחי ערפל שיכסו את כל השטח במטרה להפחית פליטות,
וכתנאי לקבלת היתר בנייה ולרישיון, בתיאום עם מחלקת איכות הסביבה בעיריית ירושלים.
4. הכנת תוכנית ניטור אוויר אשר תכלול מנגנון הדממה להפסקת פעילות מלאה בשל חריגה
מערכי היעד, כמו כן תכלול ניטור וידוא המאפשר מעקב רציף על פעילות האתר, ואישורה על ידי מחלקת איכות הסביבה בעירייה, כתנאי לקבלת היתר בנייה.
5. בהוראות התוכנית ייקבע כי הדרכים הראשיות בתחום התוכנית ירובדו באספלט וינוקו מאבק
בתדירות יומית, וכי תדירות ההרטבה של דרכי העפר, ערמות העפר ומשטחי העבודה תיקבע ברישיון העסק תוך קביעת אפשרות להגברת התדירות בהתאם לממצאים.
6. בהוראות התוכנית ייקבע כי תנאי למתן היתר בנייה יהיה ביצוע המלצות דוח איכות אוויר משלים
ובו תפורטנה הפעולות הנדרשות לשם אי חריגה מערכי היעד ובפיקוח המחלקה לאיכות הסביבה בעירייה.
7. שיקום השטח ושמירה על מופע נחל אוג.
ביוני 2021 פרסמה העירייה קול קורא "בעניין אתרים פוטנציאליים להקמת תחנות מעבר לטיפול בפסולת בניין בירושלים", במטרה לקבל מידע על שטחים בעיר מבעלי קרקעות אשר יהיו מעוניינים טיפול העירייה בפסולת בניין ועודפי עפר || 333
בהקמת מתקן כזה. התבצעו מספר סיורים במקומות שהוצעו, אך כל האתרים האלה לא התאימו לתנאי הסף.
ב-3.7.2023 – הוועדה המחוזית קבעה כדלקמן:
תוכנית 101-1003532 – אתר הטמנת עודפי עפר, שיקום נופי סביבתי
"הוועדה קובעת כי מסמכי התוכנית יתוקנו בהתאם להחלטה זו בהנחיית לשכת התכנון, תוך צמצום הקו הכחול של התוכנית כך שיכלול את תא הטמנה 5 (ללא תוואי נחל אוג) והדרך המובילה אליו, בהתאם לסימון העקרוני שסומן בתשריט התוכנית במסגרת הדיון, ותוך התאמת מסמכי התוכנית לצמצום זה, לרבות עדכון תוכנית השיקום, ותוכניות הניקוז ולרבות בחינת המשמעות של הפעלת מגרסה בתא שטח זה. הוועדה תציין כי השינויים הנשקלים עניינם צמצום משמעותי של שטח אתר ההטמנה ביחס לתוכנית המופקדת, אשר אף היא הייתה מצומצמת יותר מהתוכנית שאושרה על ידי הוועדה המחוזית. ככל שתוגשנה טענות במסגרת ההליך לפי סעיף 106 (ב) לחוק, הוועדה תשוב ותדון בתוכנית בדיון פומבי. ככל שלא תתקבלנה טענות נוספות, הוועדה תקיים דיון פנימי בעניינה של התוכנית".
ב-25.12.2023 וב-28.12.2023 – החליטו בוועדת הכספים ובמועצת העירייה לאשר תקב"ר על סך 250,000 ש"ח לקדם תב"ע באמצעות החברה העירונית "עדן" בשלושה שלבים למתחם נחל אוג:
בדיקת היתכנות, קידום תב"ע לצורך מילוי עפר, קביעת פרוגרמה וקידום תב"ע עתידית לתוספת שימושים מעל המילוי.
מחברת עדן נמסר כי מדובר בתקצוב ראשוני בלבד אשר נועד להשלים בדחיפות את אישור התוכנית להטמנת עפר במתכונות שעליה החליטה הוועדה המחוזית. המשך הטיפול והתקצוב בנושא ייקבעו בהתאם להחלטה. הוועדה המחוזית בפועל ובהתאם למתווה שייקבע על ידי ראש העירייה ומהנדס העיר, בשיתוף עם תוכנית אב המקדמת חניון אוטובוסים במקום, וחברת מוריה המבצעת את מנהרות הגבעה הצרפתית הסמוכות ואגפי העירייה הרלוונטיים.
יצוין כי נכון למועד הביקורת, טרם הוקם והופעל האתר "אוג", ומאז הפקדת התוכנית משנת 2011 ועד למועד סיום הביקורת הצטמצם השטח המאושר על ידי הוועדה המחוזית לאתר באופן ניכר. לא זו אף זו, אי הקמתו גרמה לאי הקמת אתר "דנו" המתואר לעיל. הקמתו נמנעה למרות קביעתה של ועדת משנה מקומית לתב"ע מ-17.3.2021 כי "יש צורך אקוטי בהקמת אתר מוסדר וחוקי להטמנת עודפי עפר" (ההדגשה אינה במקור), למרות העובדה שחלף זמן רב מאז הגשת התוכנית על ידי העירייה - בשנת ,2011 למרות אישורי הוועדה המחוזית מ-19.4.2021 ומ-.3.7.2023 ולמרות השקעת משאבים, תקציבים ותשומות עירוניות לנושא. כך לדוגמה ההתקשרות עם חברת גיאו-
פרוספקט בע"מ:
ב-27.12.2017 – אישרה מועצת העירייה תקב"ר (תקציב בלתי רגיל) בסך 110,000 ש"ח, עבור "עדכון למסמך סביבתי לנחל אוג".
ב-15.11.2018 – הוועדה למסירת עבודות אישרה את ההתקשרות עם חברת גיאו-פרוספקט בע"מ.
ב-1.1.2019 – נחתם הסכם ההתקשרות עם חברת גיאו-פרוספקט בע"מ, בהיקף של 105,300 ש"ח.
334 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2024 ב-8.7.2021 – הוועדה למסירת עבודות אישרה הגדלת היקפו המקורי של החוזה בסך של 115,000 ש"ח נוספים עבור "מתכנן ויועץ סביבתי להשלמות לתוכנית 13900 – אתר הטמנה בנחל אוג".
ב-14.11.2021 – נחתמה הארכה והגדלת ההסכם עם החברה.
בסך הכול שולמו 212,940 ש"ח לחברה זו מתקציב העירייה בשנים 2019 עד ,2023
שעליהם יש להוסיף תקציבים נוספים ששולמו לחברה ממשרד השיכון בגין הכנת מסמך
"בחינת אתרים פוטנציאליים להטמנת עודפי עפר באזור ירושלים - דוח מסכם", מאי .2019
יצוין כי בתאריכים 25.12.2023 ו-28.12.2023 – החליטו בוועדת הכספים ובמועצת העירייה (בהתאמה) לאשר תקב"ר על סך 250,000 ש"ח לקדם תב"ע באמצעות החברה העירונית "עדן"
בשלושה שלבים למתחם נחל אוג: בדיקת היתכנות, קידום תב"ע לצורך מילוי עפר, קביעת פרוגרמה וקידום תב"ע עתידית לתוספת שימושים מעל המילוי.
מחברת עדן נמסר כי החברה השתתפה בדיון אצל ראש העירייה ב-7.9.2023 בנושא יצירת דרך גישה זמנית מאתר הדנו לתא הטמנה מס' ,5 אשר תהיה בשימוש עד למילוי תא ההטמנה. במסגרת הדיון סוכם כי החברה תהיה אחראית להשלמת ההליכים הסטטוטוריים לאישור התוכנית ולהעסקת היועצים המתאימים. לצורך כך, סוכם כי עדן תעביר למהנדס העיר ולמנכ"ל העירייה את אומדן העלויות לצורך זה.
תקציב של 250,000 ש"ח שאושר בוועדת הכספים ובמועצת העירייה התקבל בעדן.
בהתאם להחלטת הוועדה המחוזית פורסמה לפי סעיף 106 ב' תוכנית מצומצמת להקמת אתר הטמנת עודפי עפר בנחל אוג בתא הטמנה מס' ,5 המרוחק יחסית מהכניסה באתר דנו, ובהנחיית מהנדס העיר הכינה חברת עדן תכנון דרך זמנית (ברמת תכנון סופי לפני תכנון מפורט) אל אתר ההטמנה.
נוסף על כך, חברת עדן הגישה למהנדס העיר אומדן כמויות ושווי למילוי עודפי עפר בדרך זמנית לתא מס' 5 נחל אוג, אשר מבוססת על מילוי עודפי עפר ומובילה דרך בסיס הנחל אל אתר ההטמנה.
אי הקמת אתרים נוספים לטיפול ופינוי פסולת בניין ועודפי עפר ברחבי העיר
מעיון במסמך החלטות מ-19.4.2021 של הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה מחוז ירושלים עולה כי בשל החלטת ועדת המשנה לעררים הוצגו 23 חלופות בעיר ובמחוז ירושלים, מתוכן אותרו שלושה
אתרים בעלי היתכנות גבוהה: אתר בית מאיר, אתר נחל אוג, אתר מחצבת הקסטל, וכן אותרו
ארבעה אתרים בעלי היתכנות בינונית: אתר בורות אבשלום, אתר הר חומה, אתר שמשון ,3 אתר גילה, העשויים להיות מתאימים לכך שיוקמו בתחומם אתרי הטמנה וטיפול בעודפי עפר ופסולת בניין.
נוסף על כך, מעיון בפרוטוקול הדיון בוועדה לאיכות הסביבה העירונית מ-18.11.2021 עולה כי הייתה כוונה לתכנן ולהקים מתקן גם בדרום העיר.
יצוין כי אף שיש ברחבי העיר ובקרבתה לפחות תשעה אתרים (כמצוין לעיל), העשויים להיות מתאימים כאתרי טיפול והטמנה בעודפי עפר ופסולת בניין, בפועל, נכון למועד סיום הביקורת, טיפול העירייה בפסולת בניין ועודפי עפר || 335
העירייה לא הקימה או שיתפה פעולה עם כל גורם חיצוני להקמת אתר עירוני או אתר שייתן מענה לנושא.
בהתאם לכך, מובילי פסולת הבניין ועודפי העפר בעיר נאלצים לנסוע לאתרים מרוחקים מהעיר ומאזור ירושלים ובכך עלות השינוע מתייקרת באופן ניכר, דבר העלול ליצור תמריץ שלילי לשפיכת פסולת הבניין ועודפי העפר באתרים לא מוסדרים ואף במרחב הציבורי בתוך העיר או בקרבתה.
אי הקמת אתרים ברחבי העיר לפינוי וטיפול בפסולת בניין ועודפי עפר, היעדר הכשרה והדרכה בנושא רישוי עסקים בתחום פסולת בניין ועודפי עפר, והיעדר פיקוח ובקרה עירוניים מספקים ונאותים באתרים לפינוי פסולת בניין ועודפי עפר שהעירייה מפנה אליהם, יוצרים תמריץ שלילי להשלכת פסולת בניין במרחב הציבורי בעיר או בקרבתה.
מציאות זו גורמת לבזבוז משאבים עירוניים וממשלתיים, היא מנוגדת להנחיית ראש העירייה, מאלצת הפניה לאתרים מרוחקים מהעיר ואף לאתרים ברשות הפלסטינית שאינם מאושרים על ידי המשרד להגנת הסביבה, ומפוקחים באופן חלקי על ידי המינהל האזרחי. מציאות זו, בניגוד לקבוע בחוק שמירת הניקיון, התשמ"ד-,1984 אף גורמת לפרויקטים פרטיים וציבוריים וגם לפרויקטים עירוניים להפנות את פסולת הבניין לאתר שנשלל ממנו רישיון העסק.
1. לקבוע תוכנית הכשרה והדרכה בנושא רישוי עסקים בתחום פסולת בניין ועודפי עפר,
שבה ישתתפו כלל הגורמים העירוניים המקצועיים הרלוונטיים כמו: האגף לקידום עסקים, אגף אכיפה ושיטור עירוני וכן גורמים חיצוניים כמו: בעלי אתרים לפינוי וטיפול בפסולת בניין ועודפי עפר והמובילים לאתרים הללו.
2. לפעול בכל האמצעים החוקיים ולוודא כי פסולת בניין לא תופנה לאתר שאין לו רישיון
עסק ולא תאושר, ובמיוחד לא להפנות פסולת בניין מכלל הפרויקטים העירוניים לאתר כזה עד שיסדיר את רישיונו לשביעות רצון המשרד להגנת הסביבה והעירייה ובהתאם לקבוע בחוק.
3. לקבל חוות דעת משפטית בנוגע לעובדה שהעירייה מפנה ומאשרת אתרים ברשות
הפלסטינית, ולפעול על פיה. אם חוות הדעת תאשר זאת, יש להכין תוכנית כדי לעבות את מערך הפיקוח והאכיפה באתרים אלה באמצעות שיתוף פעולה בין העירייה, צה"ל, המינהל האזרחי והמשרד להגנת הסביבה.
4. לדון ולשקול מחדש עם התאגיד העירוני "עדן" את ההחלטה שאתר "דנו" ישמש כאתר
לגזם ולא כאתר לטיפול בפסולת בניין ועודפי עפר.
5. לפעול עם כלל הגורמים הרלוונטיים, הן העירוניים והן החוץ-עירוניים לרבות חברת "עדן",
כדי לקדם באופן מיידי את הקמת אתר ההטמנה "נחל אוג" או אתרים נוספים לטיפול ופינוי פסולת בניין ועודפי עפר ברחבי העיר.
336 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2024
6. לייעל את הפיקוח, הבקרה והאכיפה העירוניים באתרים לפינוי פסולת בניין ועודפי עפר
ובכלל זה:
• לעבות את הפיקוח העירוני באתרים שבתחום העיר ומחוצה לה.
• לשתף פעולה עם רשויות אחרות בנוגע לאתרים הנמצאים בתחומן.
• לדרוש תיעוד בכל הנוגע לרישוי האתרים הנמצאים מחוץ לתחומי העיר.
• לדרוש הגשת הסכם התקשרות עם אתרים מורשים לעירייה טרם אישור בקשת היתר הבנייה וטרם התחלת העבודות.
• לוודא כי הוגשו כלל האסמכתאות, לרבות תעודות ואישורי שקילה של פסולת הבניין ועודפי העפר, שבהן מולאו כלל הפרטים המחויבים.
• לבדוק ולוודא שהכמויות המדווחות תואמות לכמויות המוערכות בהתאם לקבוע בהנחיות המשרד להגנת הסביבה.
• להצליב מידע עם האתרים המאושרים טרם מתן טופס אכלוס וגמר פרויקט.
• היה ויימצאו פערים מהותיים יש לעכב את אישורי האכלוס, לזמן לשימוע, להפעיל קנסות וסנקציות, לרבות צווי ניקיון במרחב הציבורי.
תגובת המבוקרים
הרשות לאיכות הסביבה וקיימות
בתוכנית אב – באחריות חב' עדן, קיבלו תקציב ייעודי על סך 1.5 מיליון ש"ח למקטע תכנון בלבד ותקציב פוטנציאלי נוסף להקמה עד %.40 אישור אתרי קליטה וטיפול בפסולת בנייה, הצבת תנאים ופיקוח שוטף לפעולתם באחריות המשרד להגנת הסביבה. הקמת אתר הטמנה התעכבה בוועדה מחוזית מעל 10 שנים. התוכנית אושרה ביולי 2023 בחלקה, כ-%80 הפחתה מהצעה מקורית ממספר תאים, לתא מספר 5 בלבד. נבחנת היתכנות להטמנה בתא ,5 על ידי חברת עדן. ההתניה קיימת בתוכנית נחל אוג שביקשה לייצר ציר דרך תחנת דנו, התקבלו התנגדויות שהקשו על היתכנות באתר "דנו". לצערנו לא ידענו על הפרט הזה עד לאחר הובלת המהלך להקמת ה"דנו" כאמור.
קמ"ט סביבה, אזור יהודה ושומרון במינהל האזרחי, הוא גורם מקצועי המהווה שלוחה של המשרד להגנת הסביבה, ומאשר הפניית עודפי עפר לאתרים מורשים ברשות הפלסטינית.
בעבר היה תנאי הצגת הסכם ההתקשרות עם אתר מורשה לטיפול בפסולת בניין. לאור ניסיון צבור, הובן שישנה בעיה מהותית, שכן בשלב בקשת היתר בנייה, היזמים טרם התקשרו עם קבלני ביצוע, האחראים על הבנייה בפועל. לכן, שלב הצגת הסכם ההתקשרות עם אתר מורשה לטיפול בפסולת הבניין הועבר לשלב טופס 2 (תחילת עבודות).
טיפול העירייה בפסולת בניין ועודפי עפר || 337
התייחסות הביקורת
הביקורת מציינת כי גם על העירייה חלה חובה בחוק לקבוע אתרים לפסולת בניין ועודפי עפר, כקבוע בסעיף 7 לחוק שמירת הניקיון התשמ"ד-,1984 כי "רשות מקומית תקבע, בכפוף לכל דין, אתרים לסילוק או לריכוז וטיפול בפסולת בניין... בין בתחומה ובין מחוצה לו בתיאום עם הרשות המקומית הנוגעת בדבר... הרשות המקומית תפרסם ברבים הודעה על מקומם של אתרים שנקבעו כאמור". נוסף על כך, על העירייה חלה החובה לוודא כי אתרי פסולת הבניין ועודפי העפר פועלים בהתאם לתנאי רישיון העסק שניתן להם. בנוגע לאתרים ברשות הפלסטינית יצוין כי הם אינם באים במקום אתרים ישראלים והעירייה לא אמורה לסמוך רק עליהם, במיוחד לנוכח היעדר פיקוח עירוני באתרים אלה ובשל פיקוח חלקי בלבד של גורם ישראלי כלשהו. כאמור יש לפעול בהקדם האפשרי להקמת מתקן עירוני, או בשיתוף עם העירייה, לטיפול בפסולת בניין ולהקמת מטמנת עפר בגבולות העיר או סמוך להם.
לגבי התקשרות עם אתרים מוסדרים ועם מובילים מוסדרים חלה חובה על פי תקנה (56א)()2 לתקנות התכנון והבנייה, להתקשר עם אתר מוסדר ועם מוביל מוסדר טרם קבלת היתר הבנייה כדלקמן: "תנאים לקבלת היתר בנייה: כחלק מהתנאים לקבלת היתר בנייה על מבקש ההיתר להתקשר עם אתר מוסדר לטיפול בפסולת בנייה... כמו כן על מבקש ההיתר להתקשר עם מוביל מורשה ומוסדר".
מנהל אגף לקידום עסקים
תיקבע הדרכה בנושא, בתיאום מחלקת איכות הסביבה והמשרד להגנת הסביבה. ב-4.2.2024 התקיימה ישיבה בראשות סמנכ"ל וראש מינהל תפעול עם "מ"ז", יועמ"ש, פיקוח עירוני המשרד להגנת הסביבה ומחלקת איכות הסביבה, לרבות רישוי עסקים, ובהתאם להחלטתה הונפק היתר זמני עד ל-.29.4.2024
מנהל אגף אכיפה ושיטור עירוני
אגף האכיפה משתתף בכל תוכנית הכשרה והדרכה בנושא רישוי עסקים בתחום פסולת בניין ועודפי עפר, וימשיך לעשות כן גם בהמשך. אנו פועלים על פי אישורים אשר ניתנים על ידי איכות הסביבה ואין אנו אחראים על מתן האישורים.
משנה ליועמ"ש לעניינים פליליים וראש התביעה העירונית
מחלקת איכות הסביבה בוחנת במסגרת התנאים להוצאת היתר בנייה, את המיקומים שבהם מבוצעות שפיכות הפסולת לאתרים מכוח היתר הבנייה, ומקבלת קבלות ואסמכתאות על הטמנת פסולת בנייה אך ורק לאתרים מורשים הפועלים עם רישיון עסק. העירייה מבצעת אכיפה כלפי כלל הקבלנים אשר מפרים את חוק שמירת הניקיון, בין אם הם קבלנים פרטיים או קבלנים עירוניים, והאכיפה נעשית באופן שוויוני כלפי כל גורם המפר את חוק שמירת הניקיון. אנו ממליצים לחברות העירוניות להכניס סנקציות כספיות על הפרות חוק במסגרת המכרזים וההתקשרויות שבהם הם שוכרות קבלני משנה לצורך פרויקטים.
338 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2024
חברת עדן
האחריות לקידום ותקצוב פרויקט הקמת אתר ההטמנה "נחל אוג", היא עירונית בראש ובראשונה.
חברת עדן תבצע כל משימה שתוטל עליה על ידי העירייה, ותתוקצב בהתאם.
טיפול העירייה בפסולת בניין ועודפי עפר || 339
פרק שלישי
הפיקוח העירוני על הובלת פסולת בניין
ועודפי העפר
על העירייה, מתוקף סמכותה וחובותיה מוטל לפקח, לוודא ולאכוף כי השינוע של פסולת הבניין ועודפי העפר יהיה בהתאם לקבוע בחוקים ובנהלים.
על פי מערכת "רמה" העירונית לניהול ולפיקוח על רישוי עסקים בעיר, ומערכת אכיפה ושיטור עירוני, רשומים:
• כ-565 בתי עסק להובלה ופינוי פסולת בניין ועודפי עפר בעלי רישיון עסק בר תוקף, כולל היתר זמני, שלהם רישיון עסק ל-1,137 כלי רכב להובלת פסולת בניין ועודפי עפר.
• כ-52 בתי עסק להובלה ופינוי פסולת בניין ועודפי עפר ללא רישיון עסק בר תוקף, שלהם אין רישיון עסק ל-66 כלי רכב להובלת פסולת בניין ועודפי עפר.
• 18,265 בקשות להצבת מכולות לפסולת בניין ועודפי עפר במרחב הציבורי בעיר בין התאריכים 1.1.2023 עד .9.11.2023
• 1,073 בקשות להצבת מכולות לפסולת בניין ועודפי עפר במקום חנייה מוסדר (כחול-לבן) בין התאריכים 1.1.2023 עד .9.11.2023
בבנייה חדשה – הובלת פסולת הבניין ועודפי העפר מתבצעת לרוב על גבי מכולות גדולות. על העירייה להתנות את היתר הבנייה ואת היתר האכלוס/ גמר בנייה (טופס )4 בהתקשרות עם מובילים מורשים אשר מובילים את פסולת הבניין ועודפי העפר לאתרים מורשים, וחלה חובה כי יוצגו אסמכתאות, תעודות ואישורי שקילה שייבדקו בהתאם להערכת הכמויות שהעריך מהנדס מתכנן שלד הבניין טרם התחלת העבודות.
בשיפוצי בניינים קיימים ובתוספות בנייה – הובלת פסולת הבניין ועודפי העפר מתבצעת לרוב על גבי מכולות בעלות נפח קטן יותר ממכולות המשמשות לפרויקטים חדשים אשר מוצבות ברחבי העיר. כדי להבטיח הפניית ההובלה לאתרים מוסדרים, עמידה בחוק ואי גרימת נזק לתשתיות העירוניות, על המובילים להגיש ערבות בסך 20,000 ש"ח בכל שנה, אשר ניתן לחלטה בגין אי עמידה בחוק או בשל פגיעה בתשתיות עירוניות.
תשלום כופר חנייה ישולם בגין הצבת מכולות במקומות חנייה מוסדרים (כחול-לבן). חל איסור להציב מכולות במקומות חניית נכים.
חוק התכנון והבנייה מחייב כי פסולת הבניין תהיה משונעת אך ורק לאתרים המורשים ובאמצעות אמצעים ומובילים המאושרים לכך בלבד, שלהם רישיון עסק בתוקף ועד לתקופה של 15 שנים על פי קבוצה 5 "מים ופסולת" פריט .5.1 ב"אשפה ופסולת, למעט פסולת חומרים מסוכנים, איסופה, הובלתה", בצו רישוי עסקים (עסקים טעוני רישוי), התשע"ג-.2013 340 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2024
במסמך "ניוזלטר רישוי עסקים – אוגוסט 2020", משרד הפנים – אגף בכיר רישוי עסקים, צוין
כי הוועדה הבין-משרדית לרישוי עסקים החליטה כי בקשה לרישיון עסק ביחס לכל פרטי הרישוי הקשורים להובלה, תוגש עם נספח הכולל את רשימת כלי הרכב הנכללים בעסק במועד הבקשה לקבלת רישיון, ואין צורך לבקש רישיון ביחס לכל רכב בנפרד. הרישיון יינתן ביחס לכל כלי הרכב הקיימים בצי של מבקש הרישיון.
בסעיף 2.2 בנוהל המשרד להגנת הסביבה, "פינוי מסודר של פסולת בניין בהתאם לתקנה (56א) 2 לתקנות התכנון והבנייה (רישוי בנייה)", התשע"ו-.2016 "על בעל האתר להתקשר עם מוביל מורשה ומסודר להובלת פסולת הבניין המחזיק ברישיון עסק כנדרש... רשות הרישוי, טרם מתן אישור תחילת עבודות".
בנוהל עירוני 05.04.01 "הצבת מכולות לפינוי פסולת בניין משיפוצים ובנייה" צוין כי "תנאים על פיהם רשאי בעל מכולה להציב מכולה: רישיון עסק... ערבות בנקאית שנתית, על ידי המוביל, למחלקת אחזקה באגף שפ"ע... ההיתר להצבת המכולה חייב להימצא באתר או בידי המוביל... מילוי אחר תנאים של מחלקת איכות הסביבה".
בנוהל עירוני 04.04.22 "שימוש במקומות חנייה מוסדרים על ידי קבלנים, משפצים גורמי תשתית ומסחר" צוין כי "בנוסף לתשלום (לפי התחשיב [עלות חנייה] לפי סעיף 8 לעיל) על פי הצורך, יפקיד הקבלן בגזברות העירייה ערבות בנקאית או ערבות של חברת ביטוח בנוסח שייקבע בגזברות העירייה על סכום שיקבע סגן לפיתוח עסקי )בתיאום עם אגף שפ"ע), על מנת להבטיח פינוי מקומות החנייה על ידו בתום התקופה לגביה יקבל היתר והחזרת מצב מקומות החנייה לקדמותו (תיקוני אספלט, אבני שפה, ניקוי, צבע וכו')..." (ההדגשה אינה במקור).
היקף חריג של פסולת בניין ועודפי עפר המושלכים במרחב הציבורי
על פי מסמך "מערך איסוף ופינוי פסולת בניין בירושלים – אפיון ותוכנית עסקית" שנערך על ידי חברת "א"י" עבור חברת "עדן" במרץ ,2023 ההערכה היא כי בכל שנה מיוצרים בירושלים כ-720,000 טון פסולת בניין ועודפי עפר – מתוכם 320,000 (%)44 משיפוצים. כמות פסולת הבניין ועודפי העפר המושלכת ברשות הרבים בכל שנה מוערכת בכ-%35 (252,000 טון).
בדוח מבקר המדינה "טיפול הרשויות המקומיות בפסולת בניין", מתוך דוחות הביקורת על השלטון המקומי לשנת ,2013 עלה כי נכון לדצמבר ,2012 אזור ירושלים, יהודה ושומרון הוא האזור שבו אומדן הנפח הזמין של אתרי ההטמנה לפסולת יבשה הוא הנמוך ביותר בארץ. הנפח הזמין להטמנת פסולת מוצקה בירושלים הוערך אז בכ-500,000 טון בלבד, בעוד שההערכה לנפח זמין באזור חיפה והצפון עמד על כ-4,750,000 טון. עוד קבע מבקר המדינה בדוח כי "מחסור באתרים לטיפול
בפסולת בניין באזורים מסוימים מחייב את קבלני הבנייה והשיפוצים לשנע את הפסולת
למרחקים גדולים וגורם היעדר תחרות בין האתרים וייקור הטיפול בפסולת – ולמעשה יוצר
תמריץ שלילי להשלכת פסולת בשטחים פתוחים ובצדי הדרכים." (ההדגשה אינה במקור).
הביקורת מוסיפה ומדגישה כי נכון למועד סיום הביקורת אין שום אתר להטמנת פסולת בניין בירושלים, כך שהתמריץ השלילי למובילים להשליך פסולת בניין במרחב הציבורי אף התחזק מאז.
בסיורים שערכה הביקורת במהלך הבדיקה נמצאו אתרים רבים שבהם מושלכים פסולת
בניין ועודפי עפר ברשות הרבים גם מפרויקטים עירוניים, כך שלעיתים נגרמת חסימת
טיפול העירייה בפסולת בניין ועודפי עפר || 341
מדרכות ואף נתיבי תחבורה על ידי פסולת בניין, דבר המסכן את המשתמשים בדרכים
(לרבות: ביער ירושלים, בשכונת א-טור במזרח העיר, בשכונת עין כרם, ברחוב הע"ח, בגבעת שאול, ברחוב ירמיהו, ברחוב בר-אילן, בכביש בר-לב, כביש המנהרות ועוד).
תמונה :2 משאית המובילה פסולת בניין באופן המסכן חיים בכביש בגין דרום
צולם על ידי נציג הביקורת ב-30.8.2023 (המכולה מכוסה באופן חלקי, כך שתכולתה עלולה ליפול ממנה תוך כדי נסיעה).
תמונה :3 השלכת פסולת בניין ביער ירושלים
צולם על ידי נציג הביקורת ב-.28.6.2023
342 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2024
תמונה :4 פסולת בניין ועודפי עפר בשכונת אבו תור
צולם על ידי נציג הביקורת ב-.24.6.2023
תמונה :5 פסולת בניין ועודפי עפר באזור כביש המנהרות-חוסאן
צולם על ידי נציג הביקורת ב-30.8.2023 (יצוין כי בינואר 2024 הכמויות אף גדלו).
בפגישה במוריה ב-25.1.2024 מסר לביקורת נציג "ג' " כי הפיקוח על איכות הסביבה, לרבות נושא פסולת הבניין ועודפי העפר באתר כביש המנהרות ובקרבתו הוקפא ולא מתקיים שם מזה כמה חודשים מסיבות ביטחוניות (פרויקטים: 742 כביש 60 הכפלת כביש המנהרות – מקטע מערכות, 769 חוסאן אלעזר [מקטע כביש .)]60
חברת מוריה מסרה בתגובתה לטיוטת הדוח כי הפיקוח על פינוי פסולת הבניין ועודפי העפר בפרויקט בכביש 60 דרום יחודש מיד לאחר שיתייצב המצב הביטחוני – בשים לב כי היה פיגוע במעבר הבידוק לפני חודשים אחדים, וכי גם בימים אלו מתבצע מעקב על קבלת אישורי פינויים מהפרויקט.
טיפול העירייה בפסולת בניין ועודפי עפר || 343
הביקורת מציינת כי במכתב מאת מנהל הפרויקט בכביש 60 לחברת מוריה מ-29.2.2024 צוין כי בששת החודשים האחרונים לא פונתה פסולת בניין מאתר כביש המנהרות, שלא כמו שנאמר בתגובת מוריה כי "מצ"ב אישור הקבלן המבצע בדבר היעדר הצורך בפינוי פסולת בפרויקט כביש 60".
חריגה נרחבת מזמני אמנת השירות העירונית
באמנת השירות העירונית הקצו שעה עד שבעה ימים לטיפול בתלונות ופניות בנושא פסולת בניין ועודפי עפר.
הביקורת בחנה את קובצי "פניות תפעול בנושא השלכת פסולת בניין ועפר" ו"פניות הציבור בנושא פסדים או פסולת בניין" לתקופה שבין 1.1.2022 ל-13.11.2023 מתוך מערכת ה-CRM העירונית שהתקבלו מהרשות לאיכות השירות.
בבדיקה עלה כי ב-131 פניות או תלונות מתוך 176 פניות או תלונות בנושא חרגו זמני הטיפול מהזמן הקצוב להם.
כן נמצאו תלונות/פניות המוגדרות בסטטוס "סיום טיפול" אף שהן עדיין במצב פעיל.
המשמעות היא שכ-%75 מסך הפניות/התלונות בנושא פסולת בניין ועודפי עפר אינן מקבלות טיפול עירוני נאות, וזמן הטיפול בהן חורג מזמן הטיפול העירוני שהוקצה להן.
מקובץ "פניות בנושא השלכת פסולת בניין, חברת מוריה, 2023" שהועבר לביקורת מחברת מוריה, נמצא כי מתוך 53 פניות, זמן הטיפול ב-5 פניות חרג מהזמן הקצוב לו ו-11 פניות בסטטוס אזהרה Agreement Level Service - SLA (הסכם תנאי השירות), יצוין כי בקובץ אין פירוט לגבי תאריך סיום הטיפול ולגבי אופן הטיפול בפניות.
מנהלת הרשות לאיכות השירות ציינה בתגובתה לטיוטת דוח הביקורת כי יש לבחון עם האגפים המקצועיים - שיטור עירוני, שפ"ע, מוקד 106 הרשות לאיכות השירות - את רשימת הנושאים ומדדי הזמן לכל נושא ונושא בתחום פסולת בניין ועודפי עפר. לאחר טיוב והגדרה מחודשת ומתאימה נוכל לקיים בקרה חודשית ועקבית ולשקף את הנתונים כחלק משגרות ניהול.
חברת מוריה ציינה בתגובתה לטיוטת דוח הביקורת כי סגירת הטיפול במערכת ב-5 מתוך 53 פניות התעכבה מאחר שתמונות המאשרות את סגירת הטיפול הועברו באיחור מטעם ניהול הפרויקט, אך הטיפול בפנייה בוצע כנדרש וללא חריגה מזמני הטיפול. בהתייחס ל-11 הפניות שטופלו בסטטוס "אזהרת SLA", יובהר כי הטיפול בפניות אלה נסגר בטווח הזמן התקין על פי מדד הזמן הקבוע בעירייה. סטטוס האזהרה נועד לעורר את תשומת לב הגורם המטפל בפניות, על מנת למנוע חריגה מזמני הטיפול בפניות עתידיות, כאשר חברת מוריה עושה ככל יכולתה להבטיח טיפול בזמן קצר ככל הניתן, לרווחת תושבי העיר.
344 || עיריית ירושלים – מבקרת העירייה – דוח שנתי 2024
תמונה :6 באלות (שקים) של פסולת בניין המושלכות בכביש בגין דרום
יותר משישה חודשים
צולם על ידי נציג הביקורת ב-13.11.2023 (ב-25.12.2023 נצפה כי הפסולת נאספה).
תהליכי בקרה ופיקוח על המובילים לוקים בחסר
מבדיקת קובץ "מובילי פסולת" שאגף לקידום עסקים העביר לביקורת נמצא כי:
• רישיון העסק ניתן לכל כלי רכב המוביל פסולת בניין ועודפי עפר בנפרד, בעוד שעל פי החלטת הוועדה הבין-משרדית לרישוי עסקים מאוגוסט ,2020 הרישיון צריך להינתן לבית העסק עצמו, וברישיון העסק יצוינו בנספח כל כלי הרכב המובילים.
• משום שנמצא כי רשות הרישוי מנפיקה רישיונות לפי מספרי כלי רכב ולא לפי מפעילים, נמצאו מפעילים שברשומות רישוי העסק יש ברשותם כלי רכב שלהם רישיון עסק בתוקף, וכלי רכב אחרים ללא רישיון עסק תקף, לדוגמה:
בית העסק "א"ש" – ב-5 רכבי הובלה מופיע סטטוס "נדחה" ואילו ב-4 רכבי הובלה אחרים מופיע כי יש רישיון בתוקף.
בית העסק "ס"נ" ב-3 רכבי הובלה מופיע סטטוס "נדחה" ואילו ב-4 רכבי הובלה אחרים מופיע כי יש רישיון בתוקף.